ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 26.4.2016

COM(2016) 234 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

Достоен начин на живот: от зависимост от помощи към самостоятелност

Принудителното разселване и развитието

{SWD(2016) 142 final}

1.Въведение

Целта на настоящото съобщение е да се предложи рамка на политиката, с която да не се позволява принудителното разселване да трае прекалено дълго и постепенно да се премахне зависимостта от хуманитарната помощ в съществуващите ситуации на разселване чрез насърчаване на самостоятелността и предоставяне на възможност на разселените лица да живеят достойно, като допринасят за приемащите ги общества, до доброволното им връщане или презаселването им.

Европейският съюз, като активен фактор от световно значение и водещ донор в областта на хуманитарната помощ и развитието, се ангажира да предоставя помощ на хората в нужда в целия свят — както по време на криза, така и за насърчаване на дългосрочното устойчиво развитие на държавите. Предвид на сериозността на настоящата бежанска и миграционна криза Европейската комисия представи всеобхватен и цялостен подход в своята Европейска програма за миграцията 1 . В нея се призовава за „стратегия“ за това как да се увеличи максимално ефектът на предоставяната от ЕС помощ за развитие и хуманитарна помощ, така че да се предприемат подходящи действия по отношение на мащаба, многоизмерните движещи сили и въздействието на принудителното разселване на местно равнище.

В световен мащаб повече от 60 милиона души — бежанци и вътрешно разселени лица — са принудително разселени вследствие на конфликт, насилие и нарушаване на правата на човека 2 . Това е най-високото равнище на принудително разселване от Втората световна война насам. И петте най-големи разселвания на бежанци — от Сирия, Афганистан, Сомалия, Судан и Южен Судан — са продължителни 3 , като много афганистанци са разселени от повече от три десетилетия. Този продължителен характер се утежнява от факта, че през 2014 г. бе отбелязан най-малкият брой доброволно репатрирани бежанци през последните три десетилетия 4 . Три от петте най-големи вътрешни разселвания са също продължителни — в Сирия, Колумбия и Судан. Само кризата в Сирия, която продължава вече шеста година, доведе до 4,7 милиона бежанци и 6,5 милиона вътрешно разселени лица, като ЕС прие 1 милион бежанци само през 2015 г. Климатични явления, като например тазгодишният Ел Ниньо, който се очаква да бъде най-лошият за последните 20 години, могат да окажат също значимо въздействие 5 . Комбинираните последици от разрастването на конфликтите, насилието, изменението на климата и екологичните и природните бедствия ще принудят дори още повече хора да избягат. В работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящото съобщение, са представени обща информация за контекста и движещите сили на принудителното разселване, както и оценка на съществуващите политики, инструменти и практики на Комисията за оказване на помощ на бежанците, вътрешно разселените лица и търсещите убежище в трети държави партньори.

През 2015 г. Върховният комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН) определи основните фактори, които принуждават сирийските бежанци, намиращи се в съседни държави, да търсят убежище в Европа. Сред тях са загубата на надежда, високите разходи за живот и задълбочаващата се бедност, както и ограничените възможности за изкарване на прехрана и за получаване на образование. Без перспективи за развитие и възможности да се ползват от социални и икономически права бежанците и вътрешно разселените лица са по-склонни да напускат своите региони на произход. Вторичните и многократните разселвания отразяват общия неуспех да се отговори на специфичните средносрочни и по-дългосрочни нужди и уязвимост на принудително разселените лица и на приемащите ги общности, както и да им се предоставят трайни решения 6 . Хуманитарната система не може да поеме сама нарастващите нужди, свързани с развитието, на принудително разселените лица и на приемащите общности. Принудителното разселване е не само хуманитарно предизвикателство: то също така е предизвикателство в областта на политиката, правата на човека, развитието и икономиката, в допълнение към неминуемите му връзки с по-всеобхватното явление, което представлява миграцията.

Докато най-непосредствената загриженост на ЕС е породена от принудителното разселване, причинено от конфликтите в съседните му държави, проблемът с дългосрочното разселване е със световно измерение. Поради това в Съобщението на Комисията относно ролята на външната дейност на ЕС при сегашната бежанска криза 7 се призовава за ангажираност от страна на ЕС и неговите държави членки да направят повече в дългосрочен план за борба с първопричините за миграцията и разселването. ЕС показа своята решителност за справяне с първопричините за принудителното разселване при източника чрез увеличаване на усилията за предотвратяване на нови конфликти, решаване на съществуващите конфликти и действия срещу нарушаването на правата на човека — все основни движещи сили на принудителното разселване. Ето защо постоянната политическа и дипломатическа ангажираност на ЕС и неговите държави членки за разрешаване на съществуващите конфликти и насърчаване на зачитането на правата на човека в световен мащаб е ключов аспект на тази програма, както и спасяването на човешкия живот и оказването на помощ за посрещане на неотложните хуманитарни нужди. Същевременно, освен от правна и физическа закрила 8 , храна и подслон, принудително разселените лица се нуждаят и от достъп до работни места и до услуги, като например здравеопазване, образование и жилищно настаняване. Достиженията на правото на ЕС и добрите практики, разработени от 1999 г. насам за създаване на обща европейска система за убежище и хармонизиране на общите минимални стандарти в областта на убежището, са добър пример за това как държавите партньори могат да приемат големи групи бежанци.

Принудителното разселване: продължителен и сложен проблем

В настоящото съобщение се акцентира върху ситуациите на продължително принудително разселване в държави партньори вследствие на конфликт, насилие или нарушаване на правата на човека, независимо от статута на разселените съгласно Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. Елементи на новата политика могат да се прилагат и по отношение на разселването, причинено от природни бедствия и климатични явления, като същевременно бъдат отчетени различните политики, контекст, нужди и решения. Поради липсата на траен мир в много от държавите на произход, рестриктивните политики на приемащите държави и ограничените места за разселване повечето разселени лица живеят в състояние на продължително разселване от повече от пет години. Много малко са намерили трайни решения, като например доброволно репатриране, презаселване или интеграция на местно равнище. През 2014 г., въпреки че броят на новите бежанци е бил 2,9 милиона, само 126 800 бежанци са се завърнали в своите държави на произход и само 105 200 са били трайно презаселени 9 . Към днешна дата продължителното разселване трае средно 25 години за бежанците и повече от 10 години за 90 % от вътрешно разселените лица 10 .

През 2014 г. 86 % от бежанците по света са живеели в развиващи се региони и най-слабо развитите държави са предоставили убежище на 25 % от общия брой бежанци в световен мащаб 11 . Това оказва огромен натиск не само върху разселените лица и приемащите ги държави, правителства и общности, но и върху донорите. Всички тези групи споделят отговорността да се реагира. Особено силен е натискът, който се оказва от притока и дългосрочното пребиваване на разселеното население върху уязвимите общности, държави и региони. Това оказва огромно въздействие върху общественото образование, управлението на отпадъците, жилищното настаняване и цените на имотите, върху услуги като електроснабдяването и водоснабдяването, върху цените на храните и върху заплатите, както и върху стабилността като цяло. С увеличаването на броя на разселените лица, намиращи подслон в градска среда, е особено голямо и въздействието върху градоустройството и предоставянето на услуги в градовете.

В Програмата за устойчиво развитие до 2030 г. 12 принудителното разселване се отчита като един от ключовите фактори, които заплашват с обрат голяма част от постигнатия през последните десетилетия напредък в областта на развитието. Поради това Програмата включва бежанците и вътрешно разселените лица в категорията на уязвимите лица, които не трябва да бъдат „изоставяни“. Въпреки че се ползват от хуманитарна помощ, принудително разселените лица често са изключени от програми и дейности, провеждани от участниците в областта на развитието. Политиките на приемащите държави често ограничават достъпа на бежанците до пазара на труда и ограничават предвижването и пребиваването им в рамките на държавата. Те също така не допускат подобряването на бежанските селища по начин, който да насърчава постоянното пребиваване в тях, и правят трудно, ако не и невъзможно, получаването на дългосрочен сигурен правен статут. Резултатът от тези политики е, че разселените лица се държат в положение на несигурност и че при липсата на дългосрочни перспективи за развитие те постоянно се нуждаят от подкрепата на участниците в областта на хуманитарната помощ. Бежанците и вътрешно разселените лица са продуктивни лица с умения и качества, които са в състояние да допринесат за икономиката и обществото на приемащите държави или общности. Без допълнителни възможности за развитие обаче преобладаващият модел на зависимост от помощи за „грижа и издръжка“ подкопава възможностите за бежанците и вътрешно разселените лица да станат по-самостоятелни 13 .

Ситуациите на разселване са много сложни и се различават драстично. Някои бежанци могат първоначално да имат по-голям капацитет да се справят, отколкото приемащите ги общности, например благодарение на спестявания или близки семейни връзки в приемащата държава. Освен това, докато приемащите държави може да получават помощ за развитие от ЕС, уязвимите приемащи общности обикновено не се ползват от хуманитарна помощ. Групите от населението, които са останали в своите общности на произход, докато други са били принудени да ги напуснат, също могат да бъдат уязвими. Доброволно връщащите се лица могат да имат относителни предимства от гледна точка на уменията и капитала, които са придобили в чужбина. Бежанците и вътрешно разселените лица могат да са изправени пред предизвикателства, подобни на тези, с които се сблъскват хората, мигриращи от селата в градовете, или бедното население в градските или селските райони. Това може да доведе до напрежение и конфликти между общностите и на свой ред да причини масово вторично разселване. По-специално по отношение на вътрешно разселените лица и връщащите се лица поставянето на ненужен акцент върху статута може също да доведе до конфликт с хуманитарния принцип за предоставяне на помощ единствено въз основа на нуждите. Основаният на статута подход може да се окаже неприложим в ситуации, при които мотивациите за придвижване са разнообразни и имат кумулативен ефект и при които уязвимостта зависи много повече от индивидуалните обстоятелства, отколкото от принадлежността към конкретно определена категория или група.

Следователно при изготвянето на мерките за действие действителната уязвимост следва да има превес над правния статут, като същевременно се осигури пълно спазване на международното право и правото в областта на правата на човека. Специфичните нужди от закрила на принудително разселените лица трябва да бъдат задоволени въз основа на техния пол, възраст и увреждания, както и въз основа на тяхната политическа, етническа и езикова принадлежност, кастов произход, религия и/или сексуална ориентация. От това следва, че универсален подход не е приложим. ЕС се ангажира да предостави рамка в областта на политиката за по-ефективна, в по-голяма степен съобразена с контекста и по-достойна реакция на глобално равнище спрямо принудителното разселване. Той възнамерява да направи това чрез обединяване на своите подходи към политическите въпроси, предотвратяването на конфликти, развитието, правата на човека и хуманитарната помощ и чрез оперативно укрепване на получената връзка.

Изграждане на ориентирана към развитието рамка на политиката относно продължителното принудително разселване

Необходимо е да се въведе нова, съгласувана и основана на сътрудничеството рамка на политиката. Подходите в областта на политиката, правата на човека, хуманитарната помощ и развитието трябва да се допълват, за да се създаде сценарий, който да е печеливш както за разселените лица, така и за приемащите ги общности. Тази нова рамка на политиката ще се основава на силните страни на всеобхватния подход на ЕС 14  и на подхода на ЕС към устойчивостта 15 . В нея ще се вземе предвид продуктивният капацитет на бежанците и вътрешно разселените лица, като им се помогне да разполагат с достъп до образование, жилищно настаняване, земя, средства за производство, прехрана и услуги, както и чрез подпомагане на взаимодействието между тях и приемащата ги общност.

За да може новата рамка на политиката да функционира ефективно, трябва да се преодолее съществуващата оперативна изолираност. Политическите участници трябва да бъдат по-ангажирани в преговорите за преодоляване на препятствията, които пречат на разселените лица да развиват своя потенциал. Участниците в областта на хуманитарната помощ и развитието осъществят дейността си в рамките на различни цикли и процедури за структуриране, планиране и финансиране, които не отразяват действителните дългосрочни нужди на разселените лица или приемащите общности. Хуманитарната помощ е предназначена да се използва като краткосрочна мярка още в самото начало на кризата, за да се покрият неотложните хуманитарни нужди и нужди от закрила на принудително разселените лица, независимо дали в лагери, или в градски райони. От друга страна, помощта за развитие се предоставя съгласно многогодишни цикли на планиране и финансиране.

По-тясното сътрудничество между участниците в областта на развитието и хуманитарната помощ — включващо засилване на връзките в сферата на финансирането на програмно равнище, обмена и оценката на информация и определянето на целите — може да позволи изготвянето на по-ефективни и по-трайни стратегии за закрила и самостоятелност. Това ще бъде от полза както за разселените лица, така и за уязвимите приемащи общности. Възприемането на нов, ориентиран към развитието подход към принудителното разселване няма да доведе до допълнителни разходи. Точно обратното, в средносрочен и дългосрочен план то ще повиши ефективността и ще подобри резултатите както за донорите, така и за бенефициерите чрез намаляване на зависимостта от хуманитарната помощ и постигане на максимална ефективност на инвестициите в областта на развитието.

Ролята на приемащите правителства е от определящо значение, тъй като те отговарят за правната рамка и рамката на политиката, чрез които могат да бъдат задоволени нуждите на бежанците, вътрешно разселените лица и приемащите общности. Правителствата определят параметрите на мерките в областта на развитието и времето и територията за хуманитарните действия. Много от приемащите държави често пъти не могат да се справят сами с тези предизвикателства. За да се гарантират положителни резултати в по-дългосрочен план и действително споделяне на тежестта, се изискват значителни инвестиции от международната общност, особено на местно равнище. При тези инвестиции следва да се избягва дискриминацията между различните категории принудително разселени лица и да се насърчава справедливото и равно третиране чрез премахване на препятствията пред участието на пазара на труда, улесняване на достъпа до социални услуги, подобряване на селищата и предоставяне на дългосрочен сигурен правен статут.

В настоящото съобщение се определя нова, ориентирана към развитието рамка на политиката относно принудителното разселване под формата на поредица от препоръки. Тя има за цел да се изградят връзки между различните инструменти и действия, за да се гарантира, че ЕС разполага с ефективен и цялостен подход към принудителното разселване, включващ множество участници. Освен това съобщението е призив за подкрепа на този нов подход от нашите партньори по изпълнението: агенции на ООН, международни организации, неправителствени организации, организации на гражданското общество, частния сектор и други недържавни субекти в ЕС и в държавите партньори.

2.Елементи на новата рамка на политиката

2.1.По-тясна връзка между хуманитарната помощ и развитието

Фокусът на политиката на Комисията е изместен от линеен подход в областта на хуманитарната помощ и развитието — характеризиращ се с връзка между подпомагането, възстановяването и развитието (ВПВР) — към изграждане на устойчивост. Съвсем наскоро беше приет всеобхватен подход, интегриращ хуманитарната помощ, сътрудничеството за развитие и политическата ангажираност. От първостепенно значение е заинтересованите страни в областта на политиката и развитието, в тясно сътрудничество с участниците в областта на хуманитарната помощ, да се ангажират още в началото на кризите, свързани с разселването. Това ще гарантира установяването на по-добро споделяне на отговорността между участниците в областта на хуманитарната помощ и развитието при пълно спазване на хуманитарните принципи.

2.1.1.Ранно участие на всички участници

ЕС следва да се стреми към включване на ранен етап от кризата чрез своите политически участници и участници в областта на развитието и чрез тези на държавите членки, така че да се даде възможност за по-всеобхватен и по-координиран подход. От основно значение са пълното спазване на хуманитарните принципи и тясното сътрудничество с приемащото правителство. Целта е да се подобрят условията на живот през целия период на разселването и да се прилагат най-ефективно решения, които могат да сложат край на разселването. Едновременното използване на широк набор от инструменти въз основа на техните сравнителни предимства и съгласно съвместна стратегическа рамка е в съответствие с подхода на ЕС към устойчивостта. Този подход изисква многостранно сътрудничество с по-широк кръг от политически участници и участници в областта на правата на човека, развитието и хуманитарната помощ на международно, национално и местно равнище, при което сравнителните предимства на всеки участник могат да бъдат подсилени в най-голяма степен. За да се помогне за повишаване на самостоятелността, от съществено значение е както разселените лица, така и приемащите общности да участват активно във формулирането на програмите и стратегиите. Това активно участие следва да обхваща истинските и разнообразни нужди и специфичната уязвимост и капацитет на лицата във всеки конкретен контекст.

Системата на ЕС за ранно предупреждение за конфликти 16 се основава на оценките на риска от възникване на конфликти и насърчава ранните действия на ЕС за предотвратяването им, включително в ситуации, при които има риск от принудително разселване. Този подход към анализа на конфликтите създава възможности за всеобхватни ответни действия, включително за участието на държави — членки на ЕС, и на основни международни партньори като ООН.

2.1.2.Разработване на съгласувани стратегии, основани на факти

Всеобхватният подход на ЕС към външните конфликти и кризи 17 представлява важна отправна точка за стратегическо съгласувано използване на политиките и инструментите на ЕС в тясно сътрудничество с държавите членки. Използването на тази отправна точка ще повиши ефективността и въздействието на политиката и действията на ЕС особено като се има предвид, че конфликтите и кризите имат нелинейни траектории. Принципите на всеобхватния подход се превръщат в превантивно действие, когато това е възможно, и в ръководено от държавата стратегическо планиране въз основа на съвместни рамкови документи 18 или еквивалентни рамкови стратегии. Тези документи и стратегии следва да се основават на съществуващи изследвания, оценки на риска и инструменти за управление, за да се осигури обща фактологична база, и да включват, когато това е приложимо, съвместен анализ на конфликта, съвместна оценка на нуждите и други съответни анализи, отнасящи се до ситуациите на продължително разселване и движещите им сили.

Съвместните и всеобхватни анализи на специфичния за държавата контекст следва да включва съвместен анализ от заинтересованите страни на условията на политиката и на институционалните рамки. Тези рамки следва да включват също така анализ на перспективите за трайни решения и демографско профилиране на бежанците, вътрешно разселените лица и приемащите общности. При консултациите с бенефициерите в рамките на анализите трябва да се спазват принципите на неприкосновеност на личния живот и на защита на данните.

Като отправна точка за обсъжданията с приемащото правителство/местни органи може да се използва картографирането на преките и косвените икономически, екологични, социални, фискални и политически въздействия на разселването. Мерките за действие следва да запазят достатъчна гъвкавост, за да отговарят на променящите се нужди и уязвимост.

Резултатът ще бъде изготвянето на по-цялостни, по-ефективни и по-трайни стратегии, насочени към закрилата и самостоятелността на разселените лица, и предоставянето на тези лица на възможности за достоен живот, като същевременно се намали въздействието върху приемащите общности. Доверителните фондове на ЕС, създадени за Централноафриканската република 19 , в отговор на сирийската криза (фонда „Мадад“ 20 ), за Африка 21 , Механизмът за Турция в полза на бежанците 22 и ангажиментите, поети по време на конференцията в Лондон „Да подкрепим сирийските бежанци и региона" през февруари 2016 г. 23 , отразяват тази промяна към по-цялостни стратегии.

2.1.3.Преобразуване на съгласуваните стратегии в съгласувано програмиране

Новият подход на политиката трябва да бъде правило, а не изключение. Той следва да доведе до по-задълбочен обмен на информация, координирани оценки, съвместни аналитични рамки и координация на програмирането и финансовите цикли. Това включва определянето на общи цели в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план, както и общи показатели. Общите цели, договорени между ЕС и приемащите държави и формулирани съгласно многогодишния цикъл за планиране на развитието, ще дадат възможност хуманитарната помощ да бъде насочена към неочаквани притоци на разселени лица, без да се застрашават програмите за развитие или да се отслабва допълнително стабилността на месните общности.

Когато принудителното разселване е определено като основно предизвикателство за развитието, следва да се адаптират съществуващите програми или да бъдат създадени нови програми, за да се вземе предвид разселването. Съвместното програмиране между ЕС и държавите членки е гъвкаво и направлявано от държавата действие, което може да бъде полезен инструмент за предприемане на мерки спрямо принудителното разселване.

Донорите следва да осигуряват предвидимо и гъвкаво финансиране. На равнището на ЕС следва да се използва гъвкавостта на външните инструменти за финансиране 24 , за да се даде възможност за осъществяване на този подход. Неотдавнашното създаване на доверителни фондове на ЕС предоставя на ЕС по-голяма гъвкавост заедно с възможността за получаване на допълнително финансиране от други донори, включително от държавите — членки на ЕС. Други видове инструменти, които дават възможност за по-голяма гъвкавост, са Инструментът, допринасящ за стабилността и мира 25 , специалните мерки и кризисните механизми (crisis modifiers), включвани в проекти.

2.1.4.Насърчаване на регионалното сътрудничество

Засиленото сътрудничество между различните политики и инструменти на ЕС е един от определящите елементи на преразгледаната европейска политика за съседство. Сред основните предложени действия са по-голямото участие на ЕС в насърчаването на регионалното сътрудничество между съседни държави, изправени пред общи предизвикателства, както и в насърчаването на академичната и трудовата мобилност, включително за бежанците. По-тесните връзки с диаспората, законодателните органи и участниците на пазара на труда, като предприятията, синдикатите и социалните партньори, също са посочени като основни елементи при осигуряването на закрила за принудително разселените лица. Те също така повишават устойчивостта на приемащите общности 26 .

2.2.Стратегическо ангажиране с партньорите

2.2.1.Държави партньори

Съгласно международното право в областта на бежанците 27 и на правата на човека приемащите правителства са длъжни да предоставят на бежанците закрила и да зачитат човешките им права. Правителствата носят основната отговорност да защитават своите граждани, включително тези, които са вътрешно разселени.

Липсва рамка, която да урежда положението на бежанците без документи и доброволно връщащите се лица. Необходим е подход за развитие, който да улеснява тяхното връщане и реинтеграция, но без официален статут на бежанци те нямат право да искат помощ в рамките на националните програми.

Националните правни рамки и рамки на политиката и ръководството, осигурено от правителствата, определят параметрите за това как нуждите на бежанците, вътрешно разселените лица и приемащите общности могат да бъдат посрещнати от политическите участници и участниците в областта на развитието и на хуманитарната помощ. От решаващо значение за определянето на дългосрочни стратегии и планове за развитие е да се води диалог в областта на политиката с приемащите правителства от самото началото на кризата, като се вземат предвид специфичните за държавата предизвикателства. ЕС следва да си сътрудничи тясно със своите стратегически партньори и с международната общност при оказването на съдействие на приемащите правителства и местните органи да формулират политики, които, от една страна, осигуряват правна закрила на разселените лица и от друга страна, им предоставят възможности да станат самостоятелни. Освен това помощта трябва да се предоставя, за да се стабилизират държавите на произход, така че да се създадат основните условия за доброволното връщане на хората в следконфликтните райони.

Широкомащабното разселване води до голямо фискално напрежение за националните и общинските публични бюджети, както и до макроикономически сътресения, които подронват националните стратегии за развитие и последните постижения в областта на развитието. Основната отговорност за насърчаването на подходите за развитие, с които да се противодейства на тези структурни въздействия на принудителното разселване, е в ръцете на приемащите правителства, но често те не разполагат с достатъчно финансови ресурси и капацитет за това. Неуспехът да се предприемат ефективни действия спрямо тези ситуации може да увеличи както уязвимостта на приемащите държави, така и напрежението между приемащите общности и общностите на бежанците и на вътрешно разселените лица. Международните участници имат първостепенна роля в осигуряването на външна подкрепа за намаляване на тези въздействия и за насърчаване на по-устойчиви ответни мерки на правителствата.

Решенията в областта на политиката и правната рамка обикновено се приемат на национално равнище, но най-пряко засегнати от разселването са местните органи. Тясното сътрудничество с тези органи, както и дългосрочните инвестиции в техния капацитет за реакция са от съществено значение за гарантирането на ангажираността на местно равнище и устойчивостта на реакцията. На това равнище се развиват най-иновационните подходи, като например сътрудничеството между градовете за увеличаване на капацитета в области като градоустройството, местното икономическо развитие и предоставянето на услуги. Стратегическото използване на наличните инструменти може да свърже местната реакция с националните структури.

Организациите на гражданското общество могат да помагат чрез застъпничество и чрез засилване на позицията на разселените лица, като ги информират за техните права и задължения. Също така те могат да улеснят взаимодействието между разселените лица и приемащите общности. В същото време диаспората може да съдейства чрез привличане на вниманието към кризите и чрез финансово подпомагане за създаването на микропредприятия както от приемащите общности, така и от принудително разселените лица.

Ефективността на тези действия за повишаване на устойчивостта и самостоятелността зависи много от степента на „възприемчивост“ от приемащите общности и от самите разселени лица. За тази цел ЕС следва да се стреми да създаде локализиран подход, изготвен съобразно специфичната уязвимост и възможности на всеки регион. Това е възможно само ако принудително разселените лица и приемащото население участват активно във формулирането на местните политики и в социално-икономическата дейност. Това не само ще спомогне за намаляване на напрежението между различните групи от населението, но и ще е от полза за градоустройството и ще подчертае потенциалните предимства на тяхното съвместно съществуване. Фактът, че повечето принудително разселени лица понастоящем живеят в градски райони, а не в лагери им дава повече възможности за интегриране.

2.2.2.Участие на частния сектор

Частният сектор може да се превърне във важен участник в увеличаването на самостоятелността и приобщаването на принудително разселените лица, както и в повишаването на устойчивостта на приемащите общности. Частният сектор може да помогне както на макроикономическо, така и на микроикономическо равнище. Той също така може да предложи много необходими услуги и възможности за заетост.

Действията на частния сектор могат да бъда гъвкави по отношение на сроковете за изпълнение, както и разходоефективни. За да се увеличи максимално въздействието на частния сектор обаче, особено при допълването на други операции по места, е необходимо още от самото начало да бъде възприет цялостен подход, при който да се определят потенциалните проекти и синергии.

Частният сектор може също така да изпълнява важна роля в устойчиви и благоприятстващи пазара подходи за развитие на общински инфраструктури за услуги, като например енергоснабдяването, водоснабдяването и управлението на отпадъците. Поради това е наложително стратегическата рамка да бъде въведена на ранен етап на кризата, за да могат предприятията да се чувстват уверени при осъществяването на инвестиции.

Рестриктивните условия в лагерите ограничават възможностите за повишаване на самостоятелността. Предоставянето на пари в брой и на ваучери е пример за някои от новите подходи, създадени за оказване на подкрепа, която може да увеличи самостоятелността и да даде на разселените лица усещане за достойнство и отговорност за себе си. Успоредно със схемите на публичния сектор „пари в брой срещу труд“ за краткосрочно наемане на работа на бежанци частният сектор може да предоставя финансови услуги чрез местни банкови системи с цел да се въведат механизми за получаване на пари в брой. Те могат да бъдат придружени от схеми за подпомагане на институциите за микрофинансиране и на спестовните и кредитните механизми, както и на микро-, малките и средните предприятия и новосъздадените предприятия чрез изграждане на капацитет и финансиране. Вече съществуват редица примери за микро-, малки и средни предприятия, които са били подкрепени с цел да се създаде заетост и да се стимулира икономическото развитие посредством различни продукти за финансиране в рамките на механизми за смесено финансиране 28 . Следователно механизмите за смесено финансиране могат да бъдат инструмент за привличане на допълнителни публични и частни ресурси.

Освен това сътрудничеството с частния сектор и социалните предприемачи може да помогне на много бежанци и вътрешно разселени лица да получат мобилни телефони и достъп до интернет. Това ще улесни съществено събирането и споделянето на информация, предоставянето на услуги като плащането чрез мобилен телефон и мобилното банкиране, както и интеграцията на бежанците и вътрешно разселените лица на местните пазари на труда.

2.3.Секторна насоченост

2.3.1.Образование

В случай на кризи, свързани с принудително разселване, качественото образование в безопасна среда има ключова роля в стратегиите за защита на децата и е един от основните приоритети както по отношение на принудително разселените лица, така и по отношение на приемащите общности. Липсата на възможности за образование възпрепятства перспективите за постигане на социален и икономически просперитет и може да причини намаляване на човешкия капитал между различните поколения, както и загуба на надежда, маргинализация, (сексуална) експлоатация, престъпност, насилие и радикализация. Образованието в извънредни ситуации представлява съществен компонент на хуманитарната помощ в условията на кризи, свързани с принудително разселване. През 2016 г. Комисията увеличи четирикратно частта от годишния ѝ бюджет за хуманитарна дейност, предназначена за образованието в извънредни ситуации, която достигна 4 %. Това увеличение отразява и поставения в Програмата за устойчиво развитие до 2030 г. акцент върху образованието при изкореняването на бедността и укрепването на възможностите на децата 29 .

През 2014 г. децата под 18 години са представлявали 51 % от бежанското население, като този процент е нараснал от 41 % през 2009 г. и представлява най-високата стойност от повече от десетилетие 30 . Като се има предвид, че пряко засегнати от хуманитарните кризи, включително разселването, са приблизително 65 милиона деца на възраст между 3 и 15 години, заплахата от „изгубени поколения“ е реална 31 . За да се подпомогне интегрирането на децата и младите хора в приемащите ги общности, трябва да се намери ефикасен начин за справяне с предизвикателства като травмирането, изхранването, основаното на пола насилие и езиковите и културните бариери. Това изисква по-цялостен подход, който да допълни хуманитарната помощ.

Когато принудителното разселване трае прекалено дълго, е възможно приемащите общности и техните обществени образователни системи да изпитат трудности при приемането на много и различни разселени деца и млади хора. Ето защо необходимостта от по-стабилни инструменти за интегриране става все по-належаща. Предизвикателство от решаващо значение е да се гарантира, че правителствата и други органи притежават ресурсите и капацитета да предоставят както на разселените лица, така и на местното население достъп до цялостно, справедливо и качествено образование. Това се отнася до всички равнища — образование в ранна детска възраст, основно, средно, професионално и висше образование. За да се постигне това и за да се обърне повече внимание на междукултурното измерение в рамките на приемащата образователна система, органите следва да използват по най-добрия начин преподавателите и другия персонал в областта на образованието измежду разселените лица. Изготвянето на анализ на различните нива на образование на хората и на различните нужди е от особено значение за адекватна реакция. Сътрудничеството за развитие подпомага приемащите общности чрез бюджетна помощ и програми за изграждане на инфраструктура, които повишават тяхната устойчивост и подготвеност. Образованието и езиковото обучение, предоставени в среда, която е съобразена с пола, безопасна и без насилие, представляват един от най-мощните инструменти за подпомагане на интегрирането на принудително разселените лица в приемащите ги общности. Това се отнася особено за жените и момичетата.

По-тясното сътрудничество между участниците в областта на хуманитарната помощ и на развитието може да гарантира непрекъснатост на образованието чрез преодоляване на разликата между образованието при извънредни ситуации и достъпа до цялостно, справедливо и качествено образование на всички нива. Същевременно чрез стратегическо планиране, съчетаващо хуманитарната помощ и развитието, би могло да се даде възможност за използване на технологични достижения, като например смартфони, таблети и интернет, за електронно и по-интерактивно обучение. Това може да помогне да се преодолеят културните и езиковите бариери. В сферата на висшето образование отпускането на стипендии, осигуряващи достъп до университетите, както и сътрудничеството между самите университети биха позволили на студентите да запазят акредитацията си по време на своето разселване.

Също така трябва да се насърчават иновациите в сферата на неформалното образование. Те следва да се основават на добри практики, като например осигуряването на алтернативно основно образование за деца, които работят, както и на езиково и друг вид обучение за учители и ученици чрез използване на мобилни технологии.

2.3.2.Достъп до пазарите на труда

Един от най-ефективните начини за намаляване на зависимостта от помощи на принудително разселените лица и за увеличаване на тяхната самостоятелност е да им се предостави достъп до пазарите на труда. Освен че това ще им позволи да придобият финансова независимост, то ще помогне на разселените лица да се интегрират и да участват в приемащите общности, както и да научат езика на приемащата държава. Това важи особено за случаите, когато заетостта е насочена към създаване на ползи както за разселените лица, така и за приемащото население и към облекчаване на натиска, оказван върху приемащата общност. За разлика от това забраната или частичното ограничаване на принудително разселените лица да работят могат да доведат до увеличаване на сивата икономика с отрицателни последици като нова поява на детския труд, принудителен труд, експлоататорски форми на труд, риск от социален дъмпинг и произтичащо от това напрежение между приемащата общност и разселените лица. Принудително разселените лица са потенциални работници, специалисти, предприемачи и фактори за развитие. Тяхното участие в месната икономическа дейност в приемащите държави може да е от голяма полза за целия регион. За да се използва този потенциал обаче, трябва да се въведат необходимите правни рамки. Този въпрос следва да бъде разгледан в рамките на политически диалози. Сътрудничеството за развитие също може да допринесе, като предостави не само на възможности за заетост, но и помощ за изграждане на капацитет за приемащото правителство.

Ранното включване на участници в областта на развитието в кризи, свързани с принудително разселване, може драстично да повиши готовността на приемащите общности за приток на разселени лица. Сътрудничеството за развитие може да помогне на приемащите държави да включат принудително разселените лица в трудоемки обществени строителни дейности. Това не само ще помогне за по-лесното интегриране на принудително разселените лица в приемащата общност; финансовата тежест, която приемащата общност ще понесе вследствие на приемането на бежанците, може също да бъде облекчена чрез данъчни приходи. Освен това обществените строителните дейности могат да бъдат от полза за местната общност и да предоставят готов отговор за бъдещ приток. Също така създаването на бази данни за уменията и предишните професии на принудително разселените лица може да се окаже от полза за ad hoc проекти и може да стимулира трудовата мобилност в рамките на местната приемаща общност. 

2.3.3.Достъп до услуги

Потенциалните дългосрочни измерения на нуждите на принудително разселените лица, като жилищното настаняване, здравеопазването, изхранването, закрилата, питейната вода, канализацията и образованието, не могат да бъдат задоволени само чрез хуманитарна помощ. Освен това изключването на принудително разселените лица от обществените услуги на приемащите общности може да доведе до зависимост от помощите, която възпрепятства устойчивото развитие както на приемащите общности, така и на разселените лица. Когато това е възможно, принудително разселените лица следва да се интегрират в съществуващите структури за предоставяне на услуги по такъв начин, че да се гарантира, че имат равен и справедлив достъп до услугите. Предоставянето на такъв достъп обаче може да представлява предизвикателство, защото притокът на бежанци създава съществено фискално напрежение за приемащите държави, по-специално поради факта, че те обикновено са уязвими икономики с ниски доходи. Услуги като здравеопазването, жилищното настаняване, заетостта, обучението и грижите за децата са подложени на значителен натиск. Това се дължи не само на положението в самата приемаща държава, което може да е несигурно, но и на потенциалния недостиг на квалифицирани здравни работници, които да се грижат за нуждите на бежанците, например по отношение на психичното здраве, посттравматичния стрес и основаното на пола насилие. В изключително спешни ситуации, когато съществуващите системи не са в състояние да се справят, може да възникне временна необходимост от въвеждане на паралелни системи, които да предоставят допълнителни услуги. Те следва да бъдат интегрирани в съществуващите национални и местни системи веднага щом като условията го позволят.

В същото време от съществено значение е да се предприемат допълващи мерки с цел подкрепа на дългосрочните стратегии за устойчиво развитие и запазване на макроикономическите условия в засегнатите държави. Международните действащи лица разполагат с редица мерки и инструменти, които могат да спомогнат за постигане на макроикономическа стабилност: подкрепа за аналитичната работа относно макроикономическите въздействия с цел получаване на информация, която да бъде използвана за изработването на цялостни стратегии, мерки за подпомагане, целящи стимулирането на икономическото възстановяване и включването на бежанците в работната сила, и преференциални заеми, с които да се даде тласък на създаващото заетост търговско развитие.

Социалната закрила е наложителна и за овластяването на принудително разселените лица, както и с оглед да им се предоставя дългосрочна редовна и предвидима подкрепа за справяне с хроничната уязвимост. Поради финансовия натиск, на който са подложени много от приемащите държави, е необходима стратегия за многогодишно програмиране, с която да се допълнят усилията на публичните органи и помощта от други участници. За да се подпомогне създаването на мрежа за социална закрила, е задължително да се въведат системи за обмен на информация и проследяване на социалните плащания, както и планиране на действия при извънредни ситуации и финансово планиране между участниците от ЕС в областта на хуманитарната помощ и на развитието и публичните органи.

3.    Заключение

Въпреки усилията, полагани от ЕС като най-големия световен донор в областта на развитието и участник в хуманитарни действия, мащабът и сложността на предизвикателството, което представлява принудителното разселване, налагат допълнителни амбициозни действия. Подходите, които са насочени само към неотложните хуманитарни нужди, са несъвместими с широкомащабния и продължителен характер на принудителното разселване. Помощта за развитие трябва да бъде включена в действията още в началото на кризите — не само за справяне с първопричините, но и за задоволяване на нуждите на разселените и приемащите ги лица в сферата на развитието.

Настоящото съобщение предлага ориентиран към развитието подход към бежанците, вътрешно разселените лица и приемащите ги общности, при който акцентът се поставя върху тяхната специфична уязвимост и капацитет. С него се въвежда реакция с множество участници, включително частния сектор, която се основава на по-точни данни за това кое дава и кое не дава резултати в различните условия. Като се опира на изграждането на стабилни партньорства с приемащите държави, съобщението призовава за по-голяма синергия между участниците в областта на хуманитарната помощ и на развитието, що се отнася до обмена на анализи, програмирането и предвидимостта и гъвкавостта на финансирането, включително на местно равнище, откъдето идват най-иновационните ответни действия. Целта е да се насърчат устойчивостта и самостоятелността на принудително разселените лица чрез качествено образование, достъп до икономически възможности и социална закрила.

Прилагането на политика на ЕС по отношение на принудителното разселване ще помогне да се предотвратят фрагментирането и припокриването на европейската реакция и да се използват в по-голяма степен потенциалните икономии от мащаба. Това ще направи реакцията на ЕС и неговите държави членки по-съгласувана и следователно по-ефективна.

Световната среща на върха по хуманитарните въпроси, която ще се проведе през май 2016 г. под егидата на ООН, представлява съществена възможност за ЕС и неговите държави членки да установят диалог с други участници с цел да се привлече вниманието на политиците на ранен етап и да се поеме ангажимент за по-съгласуван и по-цялостен глобален подход към принудителното разселване. Този ангажимент следва да се основава на обща стратегическа програма и на по-тясно сътрудничество между международните донори, приемащите правителства, местните общности, гражданското общество и самите разселени лица.

(1)

COM(2015) 240, 13.5.2015 г.

(2)

„Свят във война. ВКБООН: Световни тенденции — принудителното разселване през 2014 г.“, юни 2015 г.

(3)

Ситуации, при които 25 000 или повече бежанци от една и съща националност са в изгнание от пет или повече години в дадена държава на убежище (ВКБООН).

(4)

ВКБООН: Тенденции в средата на 2015 г., декември 2015 г.

(5)

Както се посочва в заключенията на Съвета относно европейската дипломация в областта на климата след СОР21 (февруари 2016 г.).

(6)

В международните правни рамки се разграничават три трайни решения за бежанците: доброволното репатриране, интегрирането на местно равнище и презаселването. Трайни решения за вътрешно разселените лица могат да бъдат постигнати чрез устойчива реинтеграция на мястото на произход, устойчива местна интеграция на мястото на първоначално разселване или устойчива интеграция в друга част на държавата.

(7)

JOIN(2015) 40, 9.9.2015 г.

(8)

Съгласно Женевската конвенция за статута на бежанците от 1951 г. и Протокола от 1967 г. лицата с признат статут на бежанци имат право на международна закрила.

(9)

„Свят във война. ВКБООН: Световни тенденции — принудителното разселване през 2014 г.“, юни 2015 г.

(10)

„Свят във война. ВКБООН: Световни тенденции — принудителното разселване през 2014 г.“, юни 2015 г.; „Общ преглед за 2015 г.: Вътрешно разселени лица поради конфликт и насилие“, Център за мониторинг на вътрешното разселване, май 2015 г.

(11)

„Свят във война. ВКБООН: Световни тенденции — принудителното разселване през 2014 г.“, юни 2015 г., стр. 2.

(12)

„Да преобразим нашия свят: програма за устойчиво развитие до 2030 г.“, A/RES/70/1.

(13)

Самостоятелността е способността на хората, домакинствата или общностите да задоволяват собствените си основни нужди и да се ползват от социални и икономически права по подходящ и достоен начин.

(14)

„Всеобхватният подход на ЕС към външните конфликти и кризи“, JOIN(2013) 30, 11.12.2013 г.

(15)

„Подходът на ЕС към устойчивостта към кризи: уроците от продоволствените кризи“, COM(2012) 586, 3.10.2012 г.

(16)

SWD(2016) 3, 27.1.2016 г.

(17)

JOIN(2013) 30, 11.12.2013 г.

(18)

Съвместни рамкови документи, използвани като заместители на национални стратегически документи, понастоящем са предвидени в Регламент (ЕС) № 233/2014 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на финансов инструмент за сътрудничество за развитие (ОВ L 77, 15.3.2014 г., стр. 77).

(19)

Решение C(2014) 5019 на Комисията от 11.7.2014 г. относно създаването на Доверителен фонд на Европейския съюз за Централноафриканската република (Доверителен фонд на ЕС Bêkou).

(20)

Решение C(2014) 9615 на Комисията от 10.12.2014 г. относно създаването на Регионален доверителен фонд на Европейския съюз в отговор на сирийската криза (Фонд „Мадад“).

(21)

Решение C(2015) 7293 на Комисията от 20.10.2015 г. относно създаването на Извънреден доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка.

(22)

Решение C(2015) 9500 final на Комисията относно координацията на действията на Съюза и на държавите членки посредством механизъм за координация — Механизма за Турция в полза на бежанците.

(23)

Тези ангажименти включват обещания на ЕС и спогодби на ЕС, като например предвидените за Йордания и Ливан. Спогодбите представляват цялостни пакети за помощ и подкрепа, които обединяват елементи на политиката в рамките на компетентността на ЕС (помощ, търговия, мобилност, сигурност и т.н.) в замяна на поемането на ангажименти от Йордания и Ливан относно социалното и икономическо приобщаване на сирийските бежанци.

(24)

ОВ L 77, 15.3.2014 г.

(25)

Регламент (ЕС) № 230/2014 (ОВ L 77, 15.3.2014 г., стр. 1).

(26)

JOIN(2015) 50, 18.11.2015 г.

(27)

Страните по Конвенцията за статута на бежанците (1951 г). и Протокола за статута на бежанците (1967 г.) са длъжни да защитават бежанците на своята територия съгласно условията на тези инструменти.

(28)

Под смесено финансиране се разбира съчетаването на безвъзмездни средства със заеми в рамките на външната помощ на ЕС.

(29)

Цел за устойчиво развитие 4 — Качествено образование: осигуряване на приобщаващо и справедливо качествено образование и насърчаване на възможностите за учене през целия живот за всички.

(30)

„Свят във война. ВКБООН: Световни тенденции — принудителното разселване през 2014 г.“, юни 2015 г.

(31)

Институт за развитие на отвъдморските страни и територии (ODI) — „Образование в условията на извънредни ситуации и продължителни кризи: Към по-убедителна реакция“. Основен документ за срещата на върха в Осло относно образованието за развитие“, 6—7 юли 2015 г.

(32)

Като например обсъжданията на МОТ в рамките на 105-ата и 106-ата сесия на Международната конференция по труда по точката от дневния ред относно определянето на стандарт във връзка със заетостта и достойните условия на труд за мир, сигурност и устойчивост при бедствия: преразглеждане на препоръката за заетостта (Преход от война към мир), 1944 г. (№ 71), срещата на високо равнище на Общото събрание на ООН относно бежанците и миграцията през септември 2016 г. и тристранната подготвителна среща на експертите на МОТ относно достъпа на бежанците до пазара на труда.

(33)

Агенция на ООН за подпомагане и строителство за палестинските бежанци в Близкия изток.