1.

В настоящия годишен доклад са представени констатациите на Сметната палата относно Осмия, Деветия, Десетия и Единадесетия европейски фонд за развитие (ЕФР). В  каре 1 е представен преглед на дейностите и разходите в тази област през 2016 г.

2.

Създадените през 1959 г. ЕФР са основният инструмент, чрез който Европейският съюз (ЕС) предоставя подпомагане в областта на сътрудничеството за развитие за държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) и отвъдморските страни и територии (ОСТ). Споразумението за партньорство, подписано в Котону на 23 юни 2000 г. за период от 20 години („Споразумението от Котону“), определя настоящата рамка за отношенията на ЕС с държавите от АКТБ и ОСТ. Основната му цел е да намали и в крайна сметка да изкорени бедността.

3.

Европейските фондове за развитие (ЕФР) са по-специален инструмент поради това, че:

4.

ЕФР се управляват почти изцяло от Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията (3).

5.

Разгледаните в настоящия доклад разходи се извършват по множество различни методи в 79 държави. Често правилата и процедурите са сложни, включително тези, които са свързани с обявяването на тръжни процедури и възлагането на поръчки.

6.

Бюджетът на Осмия ЕФР (1995—2000 г.) възлиза на 12,840  млрд. евро, на Деветия ЕФР (2000—2007 г.) — на 13,8  млрд евро, а на Десетия ЕФР (2008—2013 г.) — на 22,682  млрд. евро.

7.

Вътрешното споразумение за създаване на 11-ия ЕФР (4) (2015—2020 г.) влезе в сила на 1 март 2015 г. 11-ият ЕФР възлиза общо на 30,506  млрд. евро (5), като 29,089  млрд. евро от тази сума се отпускат за държавите от АКТБ, а 364,5  млн. евро — за ОСТ.

8.

В  каре 2 е представено усвояването на ресурсите на ЕФР през 2016 г. и кумулативно.

9.

През 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ продължи да полага усилия да намали старите плащания и поети задължения за авансово финансиране за цялата сфера на своите отговорности и значително надхвърли своите цели (6). Тя също така се стреми да намали броя на неприключените изтекли договори (7). Както през последните две години, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е близо до постигане на целта си за 2016 г. по отношение на дела на изтеклите договори общо за целия си портфейл (8), но напредъкът не е толкова задоволителен при ЕФР (9).

9.

I.

Сметната палата извърши одит на:

Съгласно член 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и член 49 от Финансовия регламент, приложим за 11-ия европейски фонд за развитие, който се прилага също така и за предишните ЕФР.

II.

Сметната палата счита, че годишните отчети на Осмия, Деветия, Десетия и Единадесетия ЕФР за годината, приключила на 31 декември 2016 г., дават вярна представа във всички съществени аспекти за финансовото състояние на ЕФР към 31 декември 2016 г., както и за резултатите от операциите, паричните потоци и промените в нетните активи за приключилата на тази дата финансова година, в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент за ЕФР и международно приетите счетоводни стандарти в публичния сектор.

III.

Сметната палата счита, че свързаните с отчетите приходи за годината, приключила на 31 декември 2016 г., са законосъобразни и редовни във всички съществени аспекти.

IV.

Поради съществения характер на констатациите, посочени в основанието за изразяване на отрицателно становище относно законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите плащания, Сметната палата счита, че тези плащания за годината, приключила на 31 декември 2016 г., са засегнати от съществени грешки.

V.

Сметната палата извърши своя одит в съответствие с международните одитни стандарти и етичните кодекси на Международната федерация на счетоводителите (IFAC) и международните стандарти на ИНТОСАЙ (МСВОИ). Отговорностите на Сметната палата по тези стандарти са описани подробно в раздела „Отговорност на одитора“ от доклада на ЕСП. ЕСП е независима институция и това съответства на изискванията на Етичния кодекс на професионалните счетоводители, издаден от Съвета за международни етични стандарти за счетоводители (Кодекса на СМЕСС), и също така се подчинява на етични изисквания, приложими към извършвания от нея одит. ЕСП е изпълнила своите етични задължения в съответствие с тези изисквания и с Кодекса на СМЕСС. Сметната палата счита, че събраните одитни данни са достатъчни и подходящи за обосноваване на нашето становище.

VI.

Разходите, извършени през 2016 г. по 8-ия, 9-ия, 10-ия и 11-ия ЕФР, са засегнати съществено от грешки. Сметната палата изчислява процента грешки за свързаните с отчетите разходи на 3,3  %.

VII.

Основни одитни въпроси са тези, които според нашата професионална преценка имат най-голямо значение при извършването на одита на финансовите отчети за текущия период. Тези въпроси са разгледани общо в контекста на одита на финансовите отчети и при изготвянето на нашето становище относно отчетите, но не предоставяме отделно становище по тях.

VIII.

ЕСП провери начислените разходи, представени в отчетите (вж. бел. 2.9), които във висока степен са предмет на приблизително оценяване. В края на 2016 г. по оценка на Комисията допустимите извършени разходи, които още не са докладвани от бенефициентите, възлизат на 3,903  млрд. евро (в края на 2015 г.: 3 797  млрд. евро).

IX.

ЕСП провери начина на изчисляване на тези начислени разходи и прегледа извадка от 30 отделни договора с оглед оценка на риска от неточности в данните за тях. Въз основа на извършената проверка Сметната палата заключава, че начислените разходи в окончателните отчети са представени вярно, след като Комисията е извършила всички необходими корекции, посочени от ЕСП.

X.

В съответствие с членове 310—325 от ДФЕС и приложимия финансов регламент за 11-ия ЕФР, ръководството отговаря за изготвянето и представянето на годишните отчети на европейските фондове за развитие въз основа на международно приетите счетоводни стандарти в публичния сектор, както и за законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Тази отговорност включва разработване, въвеждане и поддържане на система за вътрешен контрол, необходима за изготвянето и представянето на финансовите отчети, с цел те да не съдържат съществени неточности, независимо дали същите произтичат от измами или от грешки. Комисията носи крайната отговорност по отношение на законосъобразността и редовността на операциите, свързани с отчетите на ЕФР.

XI.

При изготвянето на отчетите на ЕФР Комисията следва да извърши оценка на способността на ЕФР да продължат да работят като действащо предприятие, да оповестяват, ако е приложимо, информация, свързана с принципа на действащо предприятие, и да използват счетоводна отчетност на база принципа на действащо предприятие, освен ако ръководството не възнамерява да ликвидира предприятието или да прекрати неговата дейност, или когато на практика няма друга алтернатива, освен да постъпи по този начин.

XII.

Комисията отговаря за контрола върху процедурата за финансово отчитане на ЕФР.

XIII.

Целта на Сметната палата е да получи достатъчна увереност, че отчетите на ЕФР не са засегнати от съществени неточности и че свързаните с тях операции са законосъобразни и редовни. Въз основа на извършения одит Сметната палата също така следва да представи на Европейския парламент и на Съвета Декларация за достоверност относно надеждността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. „Достатъчна увереност“ означава високо ниво на увереност, но това не представлява гаранция, че при одита винаги ще бъдат разкривани евентуалните съществени неточности или несъответствия с приложимата нормативна уредба, които могат да се дължат на измами или на грешки. Тези неточности или несъответствия се считат за съществени, ако може разумно да се очаква, че индивидуално или взети заедно могат да повлияят на икономическите решения, които потребителите ще вземат въз основа на тези отчети.

XIV.

При извършването на одита, в съответствие с МОС и МСВОИ, ЕСП упражнява професионална преценка и поддържа отношение на професионален скептицизъм през цялото времетраене на одита. Сметната палата също така:

XV.

Наред с други въпроси, ЕСП уведомява лицата, натоварени с управлението, относно планирания обхват и график на одита, както и относно значимите одитни констатации, включително евентуалните значителни недостатъци на вътрешния контрол, установени по време на одита.

XVI.

В областта на приходите Сметната палата проверява всички вноски от държавите членки и извадка от други видове приходни операции.

XVII.

В областта на разходите Сметната палата проверява операциите по извършване на плащания, след като разходите са били извършени, вписани и приети. Тази проверка включва всички категории плащания (включително извършените за закупуване на активи), които са различни от авансовите плащания, към момента на тяхното извършване. Проверката на авансовите плащания се извършва когато получателят на тези средства представи основание за правилното им използване, а съответната институция или орган приемат това основание и уравнят авансовото плащане, през същата година или по-късно.

XVIII.

Измежду въпросите, разисквани с Комисията, ЕСП определя кои от тях са от най-голямо значение при одита на отчетите на ЕФР за настоящия период и следователно са и основни одитни въпроси. ЕСП описва тези въпроси в своя одитен доклад, освен в случай че по силата на действащ закон или регламент се забранява публично оповестяване на въпроса, или когато в изключително редки случаи бъде взето решение, че даден въпрос не трябва да бъде упоменат в доклада на ЕСП, тъй като основателно може да се очаква неблагоприятните последствия от оповестяването на тази информация да бъдат повече от ползите за обществения интерес.

10.

Одитният подход и методите на Сметната палата са представени в приложение 1.1 към глава 1 от Годишния доклад на Сметната палата относно изпълнението на бюджета за 2016 г. Във връзка с тазгодишния одит на ЕФР следва да се отбележат по-конкретно следните въпроси.

11.

Констатациите и оценките на Сметната палата относно надеждността на отчетите на ЕФР се основават на финансовите отчети (11) на Осмия, Деветия, Десетия и Единадесетия ЕФР, одобрени от Комисията в съответствие с Финансовия регламент на ЕФР (12), придружени от писменото изявление на отговорния счетоводител и получени на 27 юни 2017 г. Одитът включи тестване на суми и оповестявания и оценка на използваните счетоводни принципи, както и всички по-съществените разчети, направени от Комисията, и цялостното представяне на отчетите.

12.

За одита на редовността на операциите Сметната палата:

а)

провери всички вноски от държавите членки и извадка от други видове приходни операции;

б)

направи проверка на извадка от 143 операции, формирана така, че да бъде представителна за целия набор от плащания в рамките на ЕФР. Извадката включи 108 плащания, одобрени от 16 делегации на ЕС (13), и 35 плащания, одобрени от централните служби на Комисията (14);

в)

извърши анализ на съответните системи, при които са открити грешки в операциите, с цел да идентифицира слабостите;

г)

разгледа системите в ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и делегациите на ЕС, в т.ч.: i) предварителните проверки от служители на Комисията, външни одитори или контрольори преди извършване на плащанията и ii) мониторинга и надзора, по-специално проследяването на предприетите действия във връзка с външни одити и проучването на процента остатъчни грешки на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ от 2016 г.;

д)

провери Годишния отчет за дейността (ГОД) на ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

е)

извърши проследяване на изпълнението на свои предишни препоръки.

13.

Както е посочено в точка 4, ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е натоварена с прилагането на повечето инструменти за предоставяне на външна помощ, финансирани от общия бюджет на ЕС и от ЕФР. Констатациите на Сметната палата относно системите и надеждността на ГОД и декларацията на генералния директор за 2016 г. са валидни за цялата сфера на отговорност на ГД „Международно сътрудничество и развитие“.

14.

През миналата година Сметната палата докладва относно събирането на неизразходвани авансови средства, неправилно вписани като оперативни приходи. Извършваните от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ счетоводни тестове и проверката на Сметната палата на извадка от нареждания за събиране на вземания (15) също са установили подобни случаи през 2016 г. Въпреки че в окончателните отчети на ЕФР са нанесени корекции в размер на 3,2  млн. евро (16), вероятно е подобни грешки да са възникнали в популацията, която не е била подложена на тестове. В края на 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ издава подробни указания за своя персонал относно правилното записване на нарежданията за събиране на вземания от този вид.

14.

15.

Приходните операции не са засегнати от съществено ниво на грешки.

16.

Резултатите от тестовете на операциите са обобщени в  приложение 1 . От проверените 143 операции за плащания 35 (24 %) съдържат грешки. Въз основа на 26-те грешки, остойностени от Сметната палата, вероятният процент грешки беше изчислен на 3,3  % (17).

17.

В  каре 4 е представена разбивка на изчисления от Сметната палата процент грешки за 2016 г. по видове грешки.

18.

От проверените от ЕСП 130 операции за плащания, свързани с проектите, 35 (27 %) съдържат грешки. От 26 (74 %) плащания, съдържащи количествено измерими грешки, девет са окончателни операции, които са били разрешени след извършване на всички предварителни проверки.

19.

Както и през предходни години, Комисията и нейните партньори по изпълнението са допуснали повече грешки при операциите, свързани с програмни разчети, безвъзмездна финансова помощ и споразумения с международни организации за отпускане на безвъзмездна финансова помощ и за финансово участие, отколкото при другите форми на подпомагане. От 67-те одитирани операции от този вид 23 (34 %) съдържат количествено измерими грешки, които представляват 85 % от изчисления процент грешки.

20.

За два случая на количествено измерими грешки Комисията е разполагала с достатъчно информация, за да предотврати или да открие и коригира грешките преди одобряването на разходите. Ако Комисията беше използвала правилно цялата информация на нейно разположение, размерът на изчисления процент грешки за настоящата глава щеше да бъде с 0,7  % по-нисък. Сметната палата установи пет други операции, съдържащи грешки, които е следвало да бъдат открити от външните одитори и от контрольорите. Тези случаи представляват 0,1  % от изчисления процент грешки (18).

21.

Освен това, други 10 операции, съдържащи количествено измерими грешки (19), са преминали през одит или проверка на разходите. Предоставената информация в докладите от одитите/проверките относно действително извършените дейности не позволи на Сметната палата да прецени дали грешките са можели да бъдат открити и коригирани при тези предварителни проверки.

22.

В две области самото естество на финансирането и условията за извършване на плащания ограничават риска от грешки в операциите. Тези области са бюджетната подкрепа  (20) и областите, в които се прилага така нареченият „условен подход“ при проекти с множество донори, изпълнявани от международни организации (21).

23.

Бюджетната подкрепа финансира общия бюджет на дадена държава или бюджета ѝ за изпълнение на конкретна политика или цел. Сметната палата провери дали Комисията е спазила условията за извършване на плащания за бюджетна подкрепа за страните партньори и дали е проверила изпълнението на общите условия за допустимост (като например задоволителен напредък в управлението на публичните финанси).

24.

Като се вземат предвид обаче широките възможности за тълкуване на правните разпоредби, Комисията разполага със значителна гъвкавост при извършването на преценка дали тези общи условия са били изпълнени. Одитът на редовността на Сметната палата не може да бъде извършен отвъд етапа, на който се изплаща помощта на страната партньор, тъй като средствата се обединяват с бюджетните ресурси на страната бенефициент. Евентуалните слабости в нейното финансово управление, водещи до неправомерно използване на средствата на национално ниво, не водят до грешки при одита на редовността на Сметната палата (22).

25.

Когато финансовото участие на Комисията в проекти с множество донори се обединява със средствата от други донори и не се заделя целево за конкретни и определими разходи, Комисията приема, че се спазват правилата за допустимост на ЕС, ако обединените средства се използват за финансиране на достатъчно допустими за подпомагане разходи, които да покрият вноската от ЕС. Този подход, така както е прилаган от Комисията, също е взет предвид при проверките по същество, извършени от ЕСП (23).

26.

Ако от одитираната извадка се изключат 13 операции за бюджетна подкрепа и 6 операции, свързани с условния подход (описани в точки 22—25), процентът грешки се изчислява на 4,4  % (24).

27.

Във всеки годишен отчет за дейността от 2012 г. насам ГД „Международно сътрудничество и развитие“ изразява резерва по отношение на редовността на свързаните с отчетите операции. Впоследствие е бил приет план за действие, който да преодолее слабостите в прилагането на системата за контрол на ГД „Международно сътрудничество и развитие“. В  каре 6 са представени усилията, положени през последните четири години.

28.

Системата за контрол на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е съсредоточена около предварителни проверки, които се извършват преди да се приемат разходите, заявени от бенефициентите. И през тази година честотата на установените от Сметната палата грешки, в това число и тези от окончателните заявления за разходи, преминали през външни одити и проверка на разходите, показва наличие на слабости в тези проверки.

29.

В годишните доклади на ЕСП за 2014 г. и 2015 г. бяха описани мерките (25), които ГД „Международно сътрудничество и развитие“ вече е предприела за подобряване на качеството на тези одити и проверки (26). ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е в процес на преразглеждане на заданията на одитите и проверките, за да получи информация, която да спомогне за извършването на оценка на качеството, съгласно препоръката на ЕСП от доклада от предходната година. Въпреки че се планира да завърши до юни 2017 г. (27), това изключително важно преразглеждане все още не е приключило.

29.

30.

През 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е извършила петото си проучване относно процента остатъчни грешки, за да изчисли нивото на грешките, които не са били установени от нито една проверка на ръководството, направена с цел предотвратяване, разкриване и коригиране на грешки в цялата област под нейна отговорност (28). Обхватът на проучването относно процента остатъчни грешки, както и неговите ограничения, са оповестени в ГОД съгласно препоръката на ЕСП от 2013 г. (29)

31.

Проучването прави проверка на представителна извадка от операции, свързани с договорите, сключени в периода септември 2015 г. — август 2016 г. Сметната палата направи преглед на проучването относно процента остатъчни грешки от 2016 г. и установи, че то е проведено в съответствие с методологията за изчисляване на процента остатъчни грешки. Всички слабости, изложени в доклада на ЕСП от 2013 г., са коригирани, с изключение на специфичния за процента остатъчни грешки метод на изчисление, който все още предоставя прекалено голяма свобода на преценка при изчисляването на отделните проценти грешки.

31.

32.

За първи път през 2016 г. проучването определи, че процентът остатъчни грешки е в рамките на прага на същественост от 2 %, определен от Комисията (30). Този резултат се дължи на комбинация от следните основни фактори:

32.

а)

Усилията на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за подобряване на изпълнението на нейната система за вътрешен контрол (вж. точки27—29 и каре 6 );

б)

Усилията на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ да получи подкрепящи документи, които доведоха до спад в броя на прогнозните оценки в извадката за изчисляване на процента остатъчни грешки. Оценките съдържат по-висок процент остатъчни грешки в сравнение с останалата част от популацията поради своя повишен присъщ риск (31);

в)

Увеличения дял операции за бюджетна подкрепа в извадката за изчисляване на процента остатъчни грешки (32), за които процентът остатъчни грешки се оценява на 0 % (вж. също така точки 22—24).

в)

От гледна точка на Комисията не съществува пряка взаимовръзка между дела на операциите за бюджетна подкрепа в извадката за изчисляване на процента остатъчни грешки и процента на грешки. Броят на елементите за бюджетна подкрепа в извадката изцяло зависи от прилагания метод на извадка по парична единица. Вярно е, че договорите за бюджетна подкрепа са много слабо засегнати от грешки, тъй като Комисията положи значителни усилия, за да подобри насоките и да се справи с рисковете в съответствие с вашите препоръки. Въпреки това очертаващата се низходяща тенденция по отношение на процента на грешки не е съпътствана от увеличаване на дела на операциите за бюджетна подкрепа в извадката през годините. Може да се твърди, че това е един от факторите за настоящата ситуация на процента на грешки.

33.

За периода 2012—2014 г. генералният директор е изразил обща резерва по отношение на законосъобразността и редовността на операциите, свързани с всички дейности на ГД „Международно сътрудничество и развитие“. За първи път през 2015 г. генералният директор е изготвил декларация за достоверност, диференцирана съобразно риска, и е изразил резерва, насочена към две разходни области, идентифицирани като високо рискови: i) безвъзмездна финансова помощ при пряко управление, и ii) непряко управление чрез международни организации.

34.

През 2016 г. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е включила в обхвата на резервата и безвъзмездната финансова помощ и програмните разчети при непряко управление. Въпреки че процентът остатъчни грешки за 2016 г. е под прага на същественост от 2 %, обхватът на резервата е разширен с оглед на всички елементи в процеса на изграждане на увереност на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ (33). Изразената резерва е в съответствие с препоръките и констатациите на ЕСП от този и от предишни годишни доклади.

35.

ГД „Международно сътрудничество и развитие“ оценява общата сума, изложена на риск към момента на извършване на плащания (34) за одобрените през 2016 г. разходи (5 393  млрд. евро), на 105 млн. евро (1,9  % от разходите през 2016 г.). Генералната дирекция изчислява, че 25 млн. евро от тази сума (24 %) ще бъдат коригирани при извършваните от нея проверки през следващите години (35).

36.

Стойността за 2016 г. (36) (25 млн. евро) е половината от прогнозната стойност за 2015 г. поради усилията на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ да се изключат от изчислението възстановените суми по авансовото финансиране, отменените нареждания за събиране на вземания и получените лихви, съгласно препоръката на ЕСП от предходната година. Въпреки това надеждността на данните за 2016 г. все още е недостатъчна: i) поради установените грешки, които не са били екстраполирани изцяло към непроверената популация от нареждания за събиране на вземания от 2016 г. и от предишни години (37); и ii) защото изчисленията не са били сравнени с финансовите отчети на ЕФР (38). Трудно е да се измери количествено общото ниво на тези недостатъци (39).

36.

Системният дефект, който е причина за вписването на нареждания за събиране без поле „контекст на възстановяване“ (липсващ или квалифициран), ще бъде премахнат през 2017 г., поради което се смята за единичен случай. Това ще бъде постигнато чрез правилно използване на функционалността „контекст на възстановяване“ в съответствие с издадените указания (напр. наръчник за контекста на възстановяване) и чрез прилагане на необходимите бизнес правила в счетоводната система на Комисията.

37.

Като цяло одитните доказателства показват, че годишните отчети на ЕФР за финансовата година, приключила на 31 декември 2016 г., дават вярна представа във всички съществени аспекти за финансовото състояние на европейските фондове за развитие, както и за резултатите от техните операции, паричните потоци и промените в нетните активи за приключилата на тази дата финансова година, в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент и счетоводните правила, приети от отговорния счетоводител на Комисията.

38.

Като цяло одитните доказателства показват, че за финансовата година, приключила на 31 декември 2016 г.:

39.

В  приложение 3 са представени констатациите от последващия преглед на Сметната палата на изпълнението на пет препоръки, отправени в нейния годишен доклад за 2013 г. (40), като всички са изпълнени изцяло от ГД „Международно сътрудничество и развитие“ (41).

40.

Въз основа на извършения преглед и предвид констатациите и заключенията за 2016 г. Сметната палата отправя следните препоръки към ГД „Международно сътрудничество и развитие“:

—

Препоръка 1: Да засили мониторинга на стари неприключени изтекли договори по ЕФР с цел допълнително намаляване на техния брой.

—

Препоръка 2: Да приключи преразглеждането на заданията за всички свои одити и проверки на разходите до края на 2017 г.

—

Препоръка 3: Да разшири обхвата на предвидените действия в своя план за действие от 2017 г., така че те да са насочени и към безвъзмездната финансова помощ и финансовите разчети на програми при непряко управление, посочени в изразената резерва в ГОД.

—

Препоръка 4: Да обмисли намаляването на обхвата на проверките по същество на отделни нискорискови операции за бюджетна подкрепа при изчисляването на процента остатъчни грешки, както и преразпределянето на спестените ресурси за увеличаване на проверките по същество на свързаните с проекти операции.

—

Препоръка 5: Да подобри допълнително изчисляването на корективния капацитет за 2017 г., като обърне внимание на установените в настоящия Годишен доклад недостатъци.