1

На 28 юни 2014 г. Комисията приема съобщение, озаглавено „Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г.“ (ОВ C 200, стр. 1, наричани по-нататък „обжалваните насоки“).

2

Точка 3.7.2 от обжалваните насоки определя условията, при които помощите от страна на държавите членки под формата на данъчни облекчения за околната среда и под формата на намаления на финансовата подкрепа за електроенергия от възобновяеми източници (наричани по-нататък „данъчните облекчения“) могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Параграф 185 от обжалваните насоки предвижда, както следва:

„Помощта следва да бъде ограничена до сектори, които са изложени на риск за тяхната конкурентна позиция, поради разходите, произтичащи от финансирането на подкрепата за енергията от възобновяеми източници като функция от тяхната интензивност на електроенергията и излагането им на въздействието на международната търговия. Поради това помощта може да се предостави само ако предприятието принадлежи към секторите, изброени в приложение 3 [от обжалваните насоки]. Този списък е предназначен да бъде използван само за допустимост за тази конкретна форма на компенсация“.

3

Бележка под линия 84 от обжалваните насоки, препращането към която се намира в края на предпоследното изречение на параграф 185 от същите, гласи следното:

„Комисията счита, че такива рискове съществуват за сектори, които са изправени пред интензитет на търговията от 10 % на равнището на ЕС, когато интензивността на електроенергията на сектора достигне 10 % на равнището на ЕС. Освен това подобен риск съществува в сектори, които са изправени пред по-ниска степента на риск за търговията, но най-малко 4 % и имат много по-висока интензивност на електроенергията от поне 20 % или които са икономически подобни (напр. поради взаимозаменяемостта). Също така сектори с леко по-ниска интензивност на електроенергията, но най-малко 7 % и с много висока степен на риск за търговията от най-малко 80 % ще се сблъскат с еднакъв риск. Списъкът на допустимите отрасли е изготвен въз основа на това. И накрая, следните сектори са включени, тъй като те са икономически подобни на изброените сектори и произвеждат взаимозаменяеми продукти (леене на стомана, леки метали и цветни метали […] рециклиране на сортирани отпадъци […])“.

4

Параграф 186 от обжалваните насоки предвижда следното:

„В допълнение, въз основа на факта, че някои сектори могат да бъдат разнородни по отношение на интензивността на електроенергията, държава членка може да включи определено предприятие в своята национална схема за [данъчни облекчения], ако предприятието има интензивност на електроенергията от поне 20 % и принадлежи към сектор с интензивност на търговията от най-малко 4 % на равнището на Съюза, дори ако не е част от сектор[ите], изброени в приложение 3 [към обжалваните насоки[…]“.

5

Приложение 3 към обжалваните насоки (наричано по-нататък „Приложение 3), озаглавено „Списък на допустимите сектори [по смисъла на точка] 3.7.2 [от обжалваните насоки]“, изброява икономически сектори, в рамките на които предприятията могат да получат данъчно облекчение, прието от Комисията за съвместимо с вътрешния пазар, без да е необходимо всяко от тях да е достигнало поотделно определена интензивност на електроенергията.

6

Приложение 5 към обжалваните насоки (наричано по-нататък „Приложение 5“), озаглавено „Минно дело и производствени сектори, които не са включени в списъка от [Приложение 3], с интензитет на търговията с държави извън ЕС от поне 4 %“, изброява някои икономически сектори, непосочени в Приложение 3, в рамките на които предприятията могат да получат данъчно облекчение, прието от Комисията за съвместимо с вътрешния пазар, при условие че са достигнали поотделно интензивност на електроенергията от 20 %. Сред тях е включен секторът на млякото и млечните продукти, без сладолед (NACE 10.51) (наричан по-нататък „секторът на млечните продукти“).

7

Жалбоподателите, Milchindustrie-Verband eV и Deutscher Raiffeisenverband eV, са две сдружения, които имат за цел защита на интересите, съответно на германската млекопреработвателна промишленост и на предприятията в германския сектор на хранително-вкусовата промишленост. Членовете на Milchindustrie-verband са предприятия и кооперации, които осигуряват близо 95 % от доставките на мляко и 100 % от обема на износа. Членове на Deutscher Raiffeisenverband са предприятия с дейност в областта на търговията със селскостопански продукти, както и преработката и продажбата на животински или растителни продукти, включително мляко.

8

С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 19 септември 2014 г., жалбоподателите искат от Общия съд:

9

С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 4 декември 2014 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. Тя иска от Общия съд:

10

Жалбоподателите представят становище по възражението за недопустимост на 19 януари 2015 г. Те искат от Общия съд да отхвърли възражението за недопустимост съгласно член 114, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник от 2 май 1991 г. и да даде ход на производството.

11

Член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд предвижда, че по искане на ответника Общият съд може да се произнесе по недопустимостта или липсата на компетентност, без да разглежда спора по същество.

12

В конкретния случай Общият съд приема, че разполага с достатъчно данни от материалите по преписката, за да се произнесе, без да дава ход на делото по същество.

13

Жалбоподателите искат отмяна на обжалваните насоки доколкото секторът на млечните продукти не е посочен в Приложение 3, въпреки че има интензивност на търговията и интензивност на електроенергията повече от 10 %. Жалбоподателите отбелязват, че изброяването в Приложение 3 е изчерпателно и съдържанието му трябва да се транспонира точно в германското законодателство. Така изброените в Приложение 3 сектори били включени в списък 1 от приложение 4 към Erneuerbare-Energien-Gesetz (германски закон за възобновяемите енергийни източници) от 21 юли 2014 г. (BGBl. 2014 I, стр. 1066, наричан по-нататък „EEG 2014“) относно секторите, които могат да ползват данъчни облекчения. Изброените в Приложение 5 сектори, включително този на млечните продукти, били включени в списък 2 от приложение 4 към EEG 2014, като член 64 от този закон предвижда по-строги изисквания за предоставяне на данъчни облекчения за предприятията от тези сектори. Поради това данъчно облекчение можели да ползват само малкото млекопреработвателни предприятия, които изпълняват строгите условия, така че международната конкурентоспособност и жизнеспособността на близо 80 % от германските млекопреработвателни предприятия били сериозно застрашени.

14

Най-напред следва да се припомни, че жалби, подадени от асоциации или сдружения, са допустими според съдебната практика в три хипотези, а именно когато сдруженията представляват интересите на лица, които биха имали правен интерес да обжалват, когато асоциациите или сдруженията са индивидуализирани поради засягане на собствените им интереси, по-специално защото положението им на преговарящ е засегнато от акта, чиято отмяна се иска, или още когато правна уредба им признава изрично процесуални права (вж. в този смисъл решение от 18 март 2010 г., Forum 187/Комисия, T‑189/08, Сб., EU:T:2010:99, т. 58 и цитираната съдебна практика).

15

В настоящия случай, от една страна, жалбоподателите не са посочили разпоредба, която да им признава процесуални права по отношение на обжалваните насоки, и от друга страна, не твърдят да са изпълнявали роля на преговарящ по време на процедурата по приемането на тези насоки. Ето защо Комисията основателно изтъква, а жалбоподателите признават, че допустимостта на жалбата зависи само от отговора на въпроса дали представляваните от последните предприятия с дейност в сектора на млечните продукти (наричани по-нататък „представляваните предприятия“) имат правен интерес да искат отмяната на обжалваните насоки, поради това че секторът на млечните продукти не е посочен в Приложение 3.

16

На следващо място трябва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да обжалва, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея на тази разпоредба, актовете, които не са адресирани до него, в две алтернативни хипотези, а именно, от една страна, когато съответният акт го засяга пряко и лично и от друга страна, когато става въпрос за подзаконов акт, който го засяга пряко и който не включва мерки за изпълнение.

17

Поради това следва да се провери дали по отношение на обжалваните насоки представляваните предприятия се намират в една от двете хипотези, посочени в предходната точка, което Комисията оспорва. Тъй като и двете хипотези предполагат пряко засягане на жалбоподателя от обжалвания акт, този критерий следва да се разгледа на първо място.

18

В това отношение следва да се отбележи, че изразът „които го засягат пряко“ се среща и в двете хипотези, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, и възпроизвежда точно текста на член 230, четвърта алинея ЕО, макар тази разпоредба да предвижда само първата от двете хипотези (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия, T‑262/10, Сб., EU:T:2011:623, т. 32). Липсват данни, които да позволяват да се приеме, че в настоящия случай условието за прякото засягане трябва да се тълкува по-малко стриктно, в случай че обжалваните насоки представляват подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение.

19

Комисията твърди, че обжалваните насоки не засягат пряко представляваните предприятия, което жалбоподателите оспорват.

20

Следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика условието физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от акт на Съюза, както е предвидено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, изисква оспореният акт непосредствено да произвежда последици в правното положение на частноправни субекти и да не предоставя никакво право на преценка на адресатите си, на които е възложено изпълнението му, което е от чисто автоматично естество и произтича от самата правна уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM, C‑125/06 P, Сб., EU:C:2008:159, т. 47 и цитираната съдебна практика).

21

Същото важи, когато възможността адресатите на акт на Съюза да не изпълнят предвиденото в този акт, е чисто теоретична и намерението им да действат в съответствие с последиците от него не подлежи на никакво съмнение (решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, т. 44 и Glencore Grain/Комисия, C‑404/96 P, Rec, EU:C:1998:196, т. 42; вж. също в този смисъл решения от 23 ноември 1971 г., Bock/Комисия, 62/70, Rec, EU:C:1971:108, т. 6—8 и от 17 януари 1985 г., Piraiki-Patraiki и др./Комисия, 11/82, Rec, EU:C:1985:18, т. 8—10).

22

Ето защо следва да се провери дали обжалваните насоки произвеждат пряко такива последици за равното положение на представляваните предприятия, което Комисията оспорва.

23

В това отношение трябва да се припомни, че Комисията може да приема насоки за упражняването на правото си на преценка, особено в областта на държавните помощи. Доколкото не се отклоняват от правилата на Договора, указанията, които тези насоки съдържат, са задължителни за институцията (вж. в този смисъл решения от 24 февруари 1987 г., Deufil/Комисия, 310/85, Rec, EU:C:1987:96, т. 22; от 24 март 1993 г., CIRFS и др./Комисия, C‑313/90, Rec, EU:C:1993:111, т. 34 и 36 и от 15 октомври 1996 г., IJssel-Vliet, C‑311/94, Rec, EU:C:1996:383, т. 42).

24

Следователно с приемането на обжалваните насоки Комисията се е задължила, по принцип, да упражнява правото си на преценка, така както е посочено в тези насоки, за да прецени съвместимостта на обхванатите от последните помощи с вътрешния пазар. По-конкретно тя се е задължила да не приема за съвместимо с вътрешния пазар данъчно облекчение, предоставено от държава членка в полза на сектор, който не е от изброените в Приложение 3, и да приеме за съвместимо с вътрешния пазар данъчно облекчение, предоставено на предприятие от сектор, посочен в Приложение 5, само в случай че същото е достигнало интензивност на електроенергията от 20 %.

25

Гореизложеното обаче не означава, че представляваните предприятия са пряко засегнати от обжалваните насоки.

26

На първо място, що се отнася до представляваните предприятия, получили данъчно облекчение, което е било съобщено от Федерална република Германия на Комисията и за което последната все още не приела решение за съвместимостта му с вътрешния пазар преди началната дата на прилагане на обжалваните насоки, несъмнено е вярно, както твърдят жалбоподателите, че съгласно параграфи 246 и 247 от тези насоки те се прилагат, считано от 1 юли 2014 г. и до 31 декември 2020 за всички мерки за помощ, за които Комисията трябва да се произнесе, включително съобщените преди първата от тези дати. Комисията обаче може да приложи обжалваните насоки по отношение на такова данъчно облекчение само посредством решение на основание член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) или решение за започване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, или чрез решение за прекратяване на тази процедура съгласно член 7 от Регламент № 659/1999 г. Именно тези решенията, а не Приложение 3, могат да засегнат пряко представляваните предприятия, като установят, че ползваното от тях данъчно облекчение не е съвместимо с вътрешния пазар, по съображение че секторът на млечните продукти не е сред изброените в посоченото приложение. Представляваните предприятия имат възможност да оспорят законосъобразността на тези решения пред Общия съд, и по-конкретно да претендират, че секторът на млечните продукти е трябвало да бъде посочен в Приложение 3.

27

На второ място, що се отнася до представляваните предприятия, получили данъчно облекчение, което е било съобщено от Федерална република Германия на Комисията и което последната е приела за съвместимо с вътрешния пазар преди началната дата на прилагане на обжалваните насоки, трябва да се отбележи, че съгласно параграф 250 от последните Комисията предлага необходимите изменения на съществуващите помощи, за да бъдат приведени в съответствие с тези насоки не по-късно от 1 януари 2016 г. Както Комисията основателно твърди обаче, доколкото не са обвързани от обжалваните насоки, държавите членки могат да приемат или отхвърлят тези предложения. В случай че предложението на Комисията се приеме, всички правни последствия по отношение на представляваните предприятия ще са резултат от действията на съответната държава членка, които при необходимост могат да се оспорят пред компетентните национални юрисдикции. В случай че съответната държава членка отхвърли предложението на Комисията, всички правни последици по отношение на представляваните предприятия ще последват от задължението за спиране, следващо евентуално решение на Комисията на основание член 19, параграф 2 от Регламент № 659/1999 за започване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Представляваните предприятия имат възможността и в този случай да оспорят законосъобразността на такова решение пред Общия съд, и по-конкретно да претендират, че секторът на млечните продукти е трябвало да бъде включен сред изброените в Приложение 3.

28

На трето място, що се отнася до представляваните предприятия, ползващи данъчно облекчение, което Комисията може да приеме за неправомерна помощ, доколкото е било предоставено преди да ѝ бъде съобщено, и което е разгледано от последната след началната дата на прилагане на обжалваните насоки, трябва да се отбележи, че Комисията може да прилага тези насоки по отношение на такова данъчно облекчение само чрез някое от решенията, посочени в точка 26 по-горе, като представляваните предприятия могат да бъдат пряко засегнати само от последното решение, което при необходимост могат да оспорят пред Общия съд.

29

Накрая, на четвърто място, както основателно твърди Комисията, евентуално решение на държава членка да не предостави нови данъчни облекчения в полза на сектори, които не са сред изброените в Приложение 3, представлява суверенно решение на съответната държава членка.

30

Всъщност обжалваните насоки не пречат на държава членка да съобщи на Комисията ново данъчно облекчение в полза на сектор извън изброените в Приложение 3, било по съображение, че счита този сектор за отговарящ на условията за включването му в списъка от посоченото приложение, евентуално след дадените от засегнатите предприятия обяснения, било с мотива, че Комисията не може валидно да установи тези условия. Несъмнено има голяма вероятност в приложение на обжалваните насоки Комисията да приеме решение съгласно член 7, параграф 5 от Регламент № 659/1999, с което да установи, че предвиденото данъчно облекчение представлява помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Само това решение обаче може да породи преки правни последици по отношение на предприятията, които следва да се ползват от данъчното облекчение. Тези предприятия, както и съответната държава членка могат да оспорят пред Общия съд основателността на приетото от Комисията решение, и по-конкретно да твърдят, че секторът на млечните продукти е трябвало да бъде включен в Приложение 3.

31

Този извод не може да се обори от довода, представен от жалбоподателите в становището им по възражението за недопустимост, че при приемането на обжалваните насоки е било ясно, че Федерална република Германия ще транспонира „дума по дума“ Приложение 3 в законодателството си в областта на данъчните облекчения, така че посочената в точка 21 по-горе съдебна практика да намери приложение в настоящия случай.

32

В това отношение жалбоподателите изтъкват, че през декември 2013 г. Комисията е започнала официална процедура по разследване по отношение на германското законодателство в областта на данъчните облекчения и е посочила съмненията си относно законосъобразността на данъчните облекчения, предвидени извън секторите на стоманодобива и на добива на алуминий. Изготвянето на обжалваните насоки следователно е съпроводено от интензивни преговори между Комисията и германските власти относно списъка на секторите, които могат да бъдат включени в Приложение 3. Въпреки една жалба за отмяна, подадена на 28 февруари 2014 г. срещу решението за започване на официална процедура по разследване, германските власти били посочили, от една страна, че желаят да постигнат компромис и от друга страна, че новото германско законодателство в областта на данъчните облекчения следва да е тясно съгласувано с изготвяните насоки и дори да е съобразено с дадените в тях указания.

33

Обратно на твърденията на жалбоподателите обаче това не означава, че посочената в точка 21 по-горе съдебна практика се прилага в настоящия случай.

34

Както бе посочено в точка 30 по-горе, доколкото държавите членки нито са обвързани от обжалваните насоки, нито са длъжни да съобщят на Комисията данъчните облекчения, които не съответстват на предвидените в тези насоки условия, възможността държави членки да запазят в сила или да приемат национално законодателство, което не е съобразено с тези насоки, не може да се приеме за чисто теоретична. Във всички случаи жалбоподателите не обясняват защо държавите членки, и по-специално Федерална република Германия, са длъжни, de facto или de jure, да приемат примерните правила, които Комисията сама си е наложила при упражняването на правото си на преценка, като е приела обжалваните насоки.

35

Изложеното по-горе се потвърждава от факта, отбелязан от самите жалбоподатели, че Федерална република Германия е подала пред Общия съд жалба за отмяна срещу приетото от Комисията решение за започване на официална процедура по разследване по отношение на германското законодателство в областта на данъчните облекчения, предхождащо EEG 2014. В рамките на тази жалба, която впоследствие Федерална република Германия решава да оттегли (определение от 8 юни 2015 г., Германия/Комисия, T‑134/14, EU:T:2015:392), последната е имала възможност да оспори предварителна преценка на Комисията относно данъчните облекчения, които тази държава членка е възнамерявала да предостави, доколкото посочената преценка съответства напълно на тази, която следва от обжалваните насоки, което се приема и от жалбоподателите.

36

При тези обстоятелства, дори да се установи фактът, че германските власти са обявили, че ще съобразят законодателството си в областта на данъчните облекчения с обжалваните насоки, преди тяхното приемане, това не означава, че тези насоки произвеждат преки последици за представляваните предприятия.

37

При всички положения настоящият случай е много различен от тези, които стоят в основата на съдебната практика, посочена в точка 21 по-горе.

38

Така решения Bock/Комисия, точка 21 по-горе (EU:C:1971:108), и Piraiki-Patraiki и др./Комисия, точка 21 по-горе (EU:C:1985:18), се отнасят до искания за отмяна на две решения, с които Комисията е разрешила на някои държави членки, по тяхно искане, да прилагат защитни мерки по отношение на продукти с произход от определени страни. Съдът е приел, че доколкото властите на съответните държави членки са обявили, че ще прилагат поисканите защитни мерки, предприятията, които трябва да понесат тежестта им, са пряко засегнати от решението на Комисията.

39

В настоящия случай обаче Федерална република Германия не се нуждае от разрешение от страна на Комисията, за да измени законодателството си в областта на данъчните облекчения с оглед да го съобрази с обжалваните насоки, нито за да съобщи на Комисията данъчните облекчения, несъвместими с тези насоки, за разлика от държавите членки, до които се отнасят посочените в точка 38 по-горе защитни мерки, които са се нуждаели от разрешение от страна на Комисията за налагането на такива мерки. Ето защо евентуалните бенефициенти на непредоставените от Федерална република Германия данъчни облекчения не са засегнати от обжалваните насоки по същия начин, по които са били засегнати предприятията, понесли тежестта на посочените защитни мерки.

40

От своя страна решения Dreyfus/Комисия, точка 21 по-горе (EU:C:1998:193), и Glencore Grain/Комисия, точка 21 по-горе (EU:C:1998:196), се отнасят до жалби за отмяна на решения, адресирани съответно до руските и до украинските власти, с които решения Комисията отказва финансирането на доставката на определени селскостопански продукти при специални ценови условия. С оглед на критичното икономическо и финансово положение в Руската федерация и в Украйна, както и на утежняването на положението в тези държави по отношение на доставката на храни и медицинско обслужване, доколкото плащането на доставките е възможно само чрез финансиране от страна на Съюза, Съдът приема за чисто теоретични възможностите на съответните власти да изпълнят договорите за доставка в съответствие с оспорените от Комисията ценови условия и така да се откажат от посоченото финансиране.

41

В настоящия случай няма основания да се счита, че Федерална република Германия се намира, фактически, в критично положение, сходно с това на посочените в точка 40 по-горе държави, така че да има само чисто теоретична възможност да не следва обжалваните насоки, например като съобщи на Комисията несъвместими с последните данъчни облекчения.

42

От всички изложени съображения следва, от една страна, че обратно на твърденията на жалбоподателите Федерална република Германия не е била длъжна нито от правна, нито от фактическа гледна точка да измени законодателството си в областта на данъчните облекчения, за да го съобрази с обжалваните насоки, и от друга страна, че правното положение на представляваните предприятия не е пряко засегнато от факта, че секторът на млечните продукти не е включен в Приложение 3.

43

Доколкото представляваните предприятия не са пряко засегнати от обжалваните насоки, не следва да се проверява дали те са лично засегнати, нито дали посочените насоки представляват подзаконов акт, който не включва мерки по изпълнение, за да се прецени правният им интерес да искат отмяната на последните.

44

От това следва, че жалбоподателите не се намират в едно от положенията, които в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 14 по-горе, позволяват да се обяви за допустима жалбата на сдружение.

45

Ето защо настоящата жалба трябва да се отхвърли като недопустима.

46

Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)

определи:

Съставено в Люксембург на 23 ноември 2015 година.