–

за MO, от H. Carrasco, F. Molinié и M. Nguyen Chanh, адвокати,

–

за френското правителство, от R. Bénard и M. Guiresse, в качеството на представители,

–

за белгийското правителство, от A. De Brouwer и L. Van den Broeck, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от O. Gariazzo, G. Goddin, M. Mataija и G. von Rintelen, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 25 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50) във връзка с Директива 2006/43/EО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 година относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети, за изменение на Директиви 78/660/ЕИО и 83/349/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 84/253/ЕИО на Съвета (OB L 157, 2006 г., стр. 87; Специално издание на български език, 2007 г., глава 17, том 2, стр. 122), изменена с Директива 2014/56/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. (OB L 158, 2014 г., стр. 196) (наричана по-нататък „Директива 2006/43“), както и във връзка с Регламент (ЕС) № 537/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно специфични изисквания по отношение на задължителния одит на предприятия от обществен интерес и за отмяна на Решение 2005/909/ЕО на Комисията (ОВ L 158, 2014 г., стр. 77).

2

Запитването е отправено във връзка със спор между Haut Conseil du commissariat aux comptes (Висш съвет на одиторите, Франция, наричан по-нататък „H3C“) и MO, одитор, относно едновременното упражняване от него на одиторска дейност и определени търговски дейности.

3

Член 2, точка 10 от Директива 2006/43 гласи:

„По смисъла на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

4

Член 30, параграф 1 от тази директива, озаглавен „Системи от разследвания и санкции“, е гласял:

„Държавите членки гарантират наличието на ефективни системи от разследвания и санкции за откриване, коригиране и предотвратяване на неправилно извършване на задължителния одит“.

5

Съгласно член 30а, параграф 1 от посочената директива, озаглавен „Правомощия за налагане на санкции“:

„Държавите членки предвиждат, че компетентните органи разполагат с правомощието да предприемат и/или налагат най-малко следните административни мерки и санкции […]:

[…]“.

6

Член 32, параграфи 1 и 4 от същата директива е предвиждал:

„1.   Държавите членки създават ефективна система за публичен надзор над задължителните одитори и одиторските дружества, основана на принципите, установени в параграфи 2—7, и определят компетентен орган, отговорен за този надзор.

[…]

4.   Компетентният орган носи крайната отговорност за надзора над:

7

Член 25, параграф 1 от Директива 2006/123 има следния текст:

„Държавите членки гарантират, че доставчиците не са обект на изисквания, които ги задължават да упражняват изключително определен вид дейност или ограничават съвместното или в партньорство упражняване на различни дейности.

Независимо от това, обект на подобни изисквания могат да бъдат следните доставчици:

8

Член L. 822‑10 от Code de commerce (Търговски кодекс), в редакцията, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Търговския кодекс“), е гласял:

„Одиторските функции са несъвместими:

[…]

3° С каквато и да е търговска дейност, независимо дали се извършва пряко или чрез подставено лице […]“.

9

Член L. 824‑1 от този кодекс е предвиждал по-конкретно, че всяко неизпълнение на законовите условия за упражняване на професията одитор представлява дисциплинарно нарушение.

10

Formation restreinte du H3C (наричан по-нататък „Ограниченият състав на H3C“) е създаден с член L. 821‑2, II от посочения кодекс, съгласно който той е имал правомощието да налага санкции за дисциплинарни нарушения, на които са подлежали одиторите за извършени от тях дисциплинарни нарушения.

11

В качеството им на членове на Collège du H3C (Колегията на H3C) по отношение на членовете на Ограничения състав на H3C са се прилагали разпоредбите на loi no 2017‑55, du 20 janvier 2017, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (Закон № 2017‑55 от 20 януари 2017 г. относно общия устав на независимите административни органи и на независимите органи на публичната власт (JORF от 21 януари 2017 г., текст № 2). От него следвало по-специално, че мандатът им бил неоттегляем и че към тях се прилагали правила за професионално поведение, които предвиждали различни случаи на несъвместимост и изисквали от тях да изпълняват задълженията си с достойнство, честност и почтеност, да преустановят незабавно всеки конфликт на интереси и да не получават или да искат указания от който и да е орган при упражняването на правомощията си.

12

Член L. 824‑13 от Търговския кодекс е гласял:

„Решението на [H3C] се публикува на неговия уебсайт. Когато е целесъобразно, то се оповестява и в публикации, вестници или на носители, определени от [H3C], във формат за публикуване, съизмерим с допуснатото нарушение или неизпълнение и с наложената санкция. Разноските се поемат от санкционираните лица.

[…]“.

13

Член L. 824‑14 от този кодекс е предвиждал:

„Санкционираното лице или председателят на [H3C] след съгласието на Collège (Колегията [на H3C]) може да подаде жалба за упражняване на пълен съдебен контрол пред Conseil d’État [(Държавен съвет, Франция)]“.

14

Член L. 311‑4, от Code de justice administrative (Административнопроцесуален кодекс) (наричан по-нататък „Административнопроцесуалният кодекс“), изменен с член 33 от Loi no 2021‑1382, du 25 octobre 2021 (Закон № 2021‑1382 от 25 октомври 2021 г. (JORF от 26 октомври 2021 г., текст № 2), е гласял:

„Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) разглежда като първа и последна инстанция жалбите за упражняване на пълен съдебен контрол, които са му разпределени по силата на:

[…]

4° Член L. 824‑14 от Търговския кодекс;

[…]“.

15

Ordonnance no 2023‑1142, du 6 décembre 2023, relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales (Наредба № 2023‑1142 от 6 декември 2023 г. за оповестяването и заверяването на информация относно устойчивостта и за екологичните, социалните и свързаните с управлението на търговските дружества задължения) (JORF от 7 декември 2023 г., текст № 19) съдържа разпоредби относно замяната на H3C с Haute autorité de l’audit (Висш одиторски орган, Франция).

16

MO е вписан, считано от 1967 г., в регистъра на експерт-счетоводителите и в списъка на одиторите.

17

MO притежава пряко или непряко чрез Fiducial International SA 99,9 % от капитала на Fiducial SC, на което е управител. Последното дружество е дружество майка на мултидисциплинарната група Fiducial, учредена през 1970 г. от MO, която предлага различни услуги на предприятията.

18

В рамките на тази група Fidexpertise SA, национално доверително дружество за счетоводна експертиза, от капитала на което MO притежава, пряко или непряко, 98,69 %, и на което е председател на управителния съвет и изпълнителен директор, извършва, заедно с дъщерните си дружества, счетоводно-експертни дейности. Fidaudit SA, национално доверително дружество за одит на финансови отчети, от капитала на което MO притежава пряко или непряко 98 %, и на което също е председател на управителния съвет и изпълнителен директор, извършва, заедно с дъщерните си дружества, одиторска дейност.

19

Освен това посочената група предлага чрез дъщерните дружества на Fiducial SC различни други услуги за предприятията в области като сигурността, продажбите на канцеларски материали и офис обзавеждане, предоставянето на ИТ услуги, на сделките с недвижими имоти и на управлението на граждански инвестиционни дружества за недвижими имоти или още в банковата област. Впрочем същата група управлява и радиостанция с национално значение и регионални медии.

20

На 3 януари 2022 г. председателят на H3C уведомява главния докладчик на H3C за редица факти, които могат да съставляват упражняване от страна на MO на търговски дейности, несъвместими с функциите на одитор.

21

След разследване, проведено от главния докладчик на H3C относно спазването от MO на задълженията, произтичащи от упражняването на одиторската дейност, съставът на H3C, разглеждащ индивидуалните случаи, с решение от 13 октомври 2022 г. започва процедура за налагане на санкция срещу MO.

22

Съгласно твърдението за нарушение, възприето от този състав, той нарушавал от 3 януари 2016 г. член L. 822‑10 от Търговския кодекс, като извършвал, пряко или непряко, посредством Fiducial SC и Fiducial International, търговски дейности, които не можело да бъдат квалифицирани като „допълнителни за професията експерт-счетоводител“ и които поради това били несъвместими с функциите на одитор.

23

На 3 януари 2023 г. главният докладчик на H3C изпраща на председателя на Ограничения състав на H3C копие от уведомлението за това твърдение за нарушение, придружено с копие от доклада от разследването и от преписката по разследването, а след това, на 19 януари 2023 г., му изпраща окончателния си доклад.

24

На заседанието, проведено на 13 април 2023 г., на което MO е поканен, генералният докладчик на H3C иска MO да бъде заличен от регистъра на одиторите, да му бъде наложена имуществена санкция и да се разпореди решението да бъде публикувано в икономически или финансов вестник, като засегнатото лице поеме разноските за това.

25

Именно в контекста на това дисциплинарно производство ограниченият състав на H3C преценява, че е необходимо да отправи запитване до Съда относно тълкуването на член 25 от Директива 2006/123 във връзка с разпоредбите на Директива 2006/43 и на Регламент № 537/2014.

26

В преюдициалното си запитване ограниченият състав на H3C подчертава, че притежава качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

27

В това отношение той посочва, че е създаден съгласно член L. 821‑2, II L. от Търговския кодекс, по силата на който той бил компетентен да налага санкции, на които са подлежали одиторите за извършвани от тях дисциплинарни нарушения и неизпълнение на задължения.

28

В качеството им на членове на Колегията на H3C членовете на Ограничения състав на H3C разполагат с неоттеглим мандат. Освен това те са длъжни да спазват правила за професионална етика, които предвиждат различни несъвместимости и изискват от тях да изпълняват задълженията си с достойнство, честност и почтеност, да преустановяват незабавно всеки конфликт на интереси и да не получават или да искат указания от който и да е орган при изпълнението на своите правомощия.

29

Що се отнася до процедурата за налагане на санкции срещу одитор, запитващият орган уточнява, че не може да се самосезира, тъй като процедурата започва едва след сезиране от главния докладчик на H3C. Последният има за задача да проведе разследване, в края на което, след изслушване на засегнатото лице, той изпраща доклад до H3C. Колегията на H3C разисква в отсъствието на членовете на запитващия орган и евентуално взема решение относно твърдението или твърденията за нарушение, което главният докладчик на H3C съобщава на засегнатото лице, и с което оттук нататък е сезиран ограниченият състав на H3C.

30

След изслушване в открито заседание на засегнатото лице, което има възможност да поиска евентуално отзоваване на член на сезирания Ограничен състав, който след разисквания в отсъствието на това лице и на главния докладчик на H3C взема мотивирано решение.

31

Именно при тези обстоятелства ограниченият състав на H3C може да налага санкции.

32

Решенията на този състав на H3C подлежат на оспорване от лицето, на което са наложени санкции, или от председателя на H3C, със съгласието на Колегията на H3C, с подаването на жалба за пълен съдебен контрол пред Conseil d’État (Държавeн съвет).

33

При тези обстоятелства ограниченият състав на H3C решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

34

В писменото си становище френското правителство поддържа, че ограниченият състав на H3C не е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС. По-конкретно то изтъква, че решението, което този състав следва да произнесе, няма да бъде правораздавателен акт. Нещо повече, според това правителство H3C съвместява регулаторни функции, функции на секторен надзор и за налагане на санкции, които може да упражнява служебно, което потвърждава административния характер на неговите функции. Този извод не се поставял под съмнение от условията на вътрешната организация на H3C, които произтичали по-конкретно от френските конституционни изисквания.

35

Съгласно постоянната практика на Съда, за да прецени дали запитващият орган притежава качеството на „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС — въпрос, уреден единствено от правото на Съюза — Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постоянно действащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 41 и цитираната съдебна практика).

36

От постоянната практика на Съда следва също, че националните юрисдикции могат да го сезират само ако пред тях има висящ спор и ако се произнасят в производство, което приключва с правораздавателен акт (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 42 и цитираната съдебна практика).

37

При това положение възможността на определен орган да сезира Съда следва да се прецени въз основа на критерии, свързани както с неговото устройство, така и с неговите функции. В тази връзка национален орган може да се определи като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС при изпълнение на правораздавателни функции, но да не бъде „юрисдикция“ при упражняване на други функции, по-специално с административен характер (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 43 и цитираната съдебна практика).

38

Оттук следва, че за да се установи дали национален орган, на който по закон са поверени различни по естество функции, трябва да се квалифицира като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, е необходимо да се провери какво е конкретното естество на функциите, които упражнява в специфичния нормативен контекст, в който му се налага да сезира Съда (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 44 и цитираната съдебна практика).

39

Съдът е уточнил също, че тази проверка придобива особено значение при наличието на административни органи, чиято независимост е пряка последица от изискванията, произтичащи от правото на Съюза, което им предоставя правомощия за секторен контрол и надзор на пазарите. Въпреки че тези органи могат да отговорят на критериите, изброени в точка 35 от настоящото решение, дейността по секторен контрол и надзор на пазарите по същество е от административно естество, тъй като включва упражняването на правомощия, които са чужди за предоставените на юрисдикциите (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 45 и цитираната съдебна практика).

40

Затова, дори за национален орган да няма съмнение, че е установен по закон, действа постоянно, осъществява състезателно производство, прилага правни норми и е независим, той все пак може да сезира Съда с преюдициално запитване само ако в рамките на висящото пред него дело изпълнява функции от правораздавателен характер (вж. в този смисъл решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 46).

41

Освен това показателно, че разглежданият орган упражнява не правораздавателни, а административни функции, е че той разполага с правомощия да образува производства служебно, както и да налага, също така служебно, санкции по въпроси от своята компетентност (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 48).

42

За преценката на естеството на функциите на даден орган следва да се вземат предвид и ролята, и мястото му в националния правен ред. Затова следва да се квалифицира като „административна“ дейността на органи, чиято задача не е да контролират законосъобразността на дадено решение, а да вземат отношение за първи път по твърдения за нарушение и чиито решения подлежат на обжалване по съдебен ред (вж. в този смисъл решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 50 и 51 и цитираната съдебна практика).

43

Съдът припомня също, че понятието „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС по самото си естество може да обозначава само орган, който е трето лице спрямо органа, приел обжалваното решение (решение от 3 май 2022 г., CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, т. 52 и цитираната съдебна практика).

44

И накрая, Съдът е приел, че дадено решение наподобява решение с административно естество, когато то не може да има характеристиките на съдебен акт, и по-специално няма силата на пресъдено нещо (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2020г., Anesco и др., C‑462/19, EU:C:2020:715, т. 48 и цитираната съдебна практика).

45

С оглед на изложеното по-горе в случая следва да се разгледат естеството и функцията на H3C в системата за публичен надзор над задължителните одитори, предвидена от Директива 2006/43.

46

В това отношение следва да се посочи, че член 32, параграф 1 от тази директива изисква от държавите членки да създадат ефективна система за публичен надзор над задължителните одитори и одиторските дружества, и да определят компетентен орган, отговорен за този надзор.

47

Съгласно член 32, параграф 4 от посочената директива този орган носи крайната отговорност за надзора над одобряването и регистрирането на задължителните одитори и одиторските дружества, приемането на стандарти за професионална етика, вътрешен контрол на качеството в одиторските дружества, одитирането, продължаващото обучение, системата за гарантиране на качеството, както и дисциплинарните системи за разследване и административните дисциплинарни системи.

48

Публичният надзор се упражнява от компетентните органи на държавите членки, които съгласно член 2, точка 10 от Директива 2006/43 са определените със закон органи, на които са възложени регулирането и/или надзорът над задължителните одитори и одиторските дружества.

49

Освен това следва да се изтъкне, че съгласно член 30, параграф 1 от тази директива държавите членки гарантират наличието на ефективни системи от разследвания и санкции за откриване, коригиране и предотвратяване на неправилно извършване на задължителния одит, и че съгласно член 30а, параграф 1 от посочената директива държавите членки предвиждат, че компетентните органи разполагат с правомощието да предприемат и/или налагат най-малко изброените в нея административни мерки и санкции.

50

С оглед на надзорните и санкционните правомощия, които му се възлагат по силата на правото на Съюза, орган, определен от държава членка по-конкретно съгласно член 32, параграф 1 от Директива 2006/43, изпълнява по принцип функции от административно естество.

51

Независимо че функциите на такъв орган по принцип са от административно естество, следва да се прецени, както е видно от съдебната практика, изложена в точка 38 от настоящото решение, дали в конкретния контекст на упражняваните от него функции по делото в главното производство той трябва да се разглежда като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

52

В това отношение най-напред, както посочва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, H3C разполага с възможност да се произнася служебно. Впрочем от акта за преюдициално запитване е видно също, че в главното производство дисциплинарната процедура е образувана без предварително да е подадена жалба по административен ред до H3C.

53

По-нататък трябва да се отбележи, че както следва от член L. 824—14 от Търговския кодекс, решението за налагане на санкция в дисциплинарна процедура като разглежданата в главното производство може да бъде обжалвано по съдебен ред пред Conseil d’État (Държавен съвет).

54

В това отношение следва да се отбележи, че при упражняването на правото на такава жалба H3C има качеството на ответник. Това участие обаче на H3C в производство по обжалване, в което се оспорва собственото му решение, е показателно за това, че при неговото приемане H3C не е имал качеството на трето лице, в смисъла, припомнен в точка 43 от настоящото решение.

55

И накрая, както подчертава френското правителство в писменото си становище, Conseil d’État (Държавен съвет) се произнася като първа и последна инстанция по жалбите за упражняване на пълен съдебен контрол срещу такова решение за налагане на санкция съгласно член L. 311‑4 от Административнопроцесуалния кодекс и член L. 824‑14 от Търговския кодекс. От данните, с които Съдът разполага, е видно, че във френското право това обстоятелство предполага, че по отношение на посоченото решение за налагане на санкция не се приема, че има силата на пресъдено нещо.

56

Безспорно, както поддържа MO, Съдът е сезиран в рамките на настоящото преюдициално запитване от конкретен състав на H3C, тоест от ограничения му състав. В това отношение MO твърди по същество, че дейността на последния следва да се разграничи от дейността на H3C по отношение както на инициативата за образуване на производства, така и на статута на този ограничен състав пред Conseil d’État (Държавен съвет) в рамките на отнасяните пред последния жалби.

57

Същевременно обаче, както посочва по същество генералният адвокат в точка 43 от заключението си, H3C трябва да се разглежда в рамките на производството, довело до настоящото преюдициално запитване, като надзорен орган като цяло, независимо дали действа чрез различните звена на устройствената си структура.

58

Всъщност в това отношение следва да се отбележи, че Директива 2006/43 се позовава само на „компетентните органи“, без да прави разлика между тези органи и различните им съставни компоненти. При това положение обстоятелството, че при определянето на условията на организацията на такъв орган държава членка е решила да въведе вътрешна процедура, предполагаща последователното участие на няколко компонента на този орган, за да раздели неговите функции за образуване на производство и разследване, от функцията му за налагане на санкция, не може да доведе до извода, че решението, взето от посочения орган в края на тази вътрешна процедура, няма административен характер.

59

По-конкретно, от това не следва да се прави изводът, че вътрешната организация на H3C позволява да се приеме, че неговият ограничен състав има качеството на „трето лице“ спрямо самия H3C по смисъла, припомнен в точка 43 от настоящото решение.

60

От друга страна, както посочва френското правителство в писменото си становище, видно от приложимото национално право, член L. 824‑13 от Търговския кодекс се позовава изрично на решението на formation restreinte (ограничен състав) по дисциплинарни въпроси като на съставляващо „решение на [H3C]“, а не решение на този състав.

61

С оглед на гореизложените съображения следва да се констатира, че в специфичния нормативен контекст, в който му се налага да сезира Съда, ограниченият състав на H3C не изпълнява правораздавателни, а административни функции. Следователно той не може да се счита за „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС, поради което отправеното от него преюдициално запитване е недопустимо.

62

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващия орган, последният следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Преюдициалното запитване, отправено от Formation restreinte du Haut Conseil du commissariat aux comptes (Ограничен състав на Висшия съвет на одиторите, Франция) с акт от 25 май 2023 г., е недопустимо.