–

за австрийското правителство, от A. Posch, J. Schmoll и C. Leeb, в качеството на представители,

–

за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и J. Pavliš, в качеството на представители,

–

за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от B.‑R. Killmann и L. Malferrari, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 20 от Директива 2014/67/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (ОВ L 159, 2014 г., стр. 11).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между NE и Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (административен орган на окръг Хартберг-Фюрстенфелд, Австрия) относно глобата, наложена на NE от посочения орган за различни нарушения на австрийски трудовоправни разпоредби.

3

Член 20 от Директива 2014/67 предвижда:

„Държавите членки определят правила относно приложимите санкции в случай на нарушение на националните разпоредби, приети по силата на настоящата директива, и вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че тези правила се изпълняват и спазват. Предвидените санкции са ефективни, пропорционални и възпиращи. Държавите членки уведомяват Комисията за тези разпоредби до 18 юни 2016 г. Те уведомяват незабавно за всички последващи техни изменения“.

4

Член 52, параграфи 1 и 2 от Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (Закон за административното съдопроизводство, BGBl. I, 33/2013), в редакцията му, приложима за спора в главното производство, гласи следното:

„1.   Във всяко произнесено от административен съд решение, с което се потвърждава наказателно постановление, съдът определя дължимата от наказаното лице сума за съдебни разноски.

2.   В производството по съдебно обжалване тази сума е в размер на 20 % от наложеното административно наказание, но не по-малко от десет евро; при налагане на наказание лишаване от свобода за целите на изчисляването на съдебните разноски един ден лишаване от свобода се равнява на 100 EUR. […]“.

5

Член 26, параграф 1 от Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz (Закон за борба с дъмпинга при заплащането и със социалния дъмпинг, BGBl. I, 44/2016), в редакцията му, приложима в главното производство (наричан по-нататък „LSD-BG“), гласи:

„Който в качеството на работодател или на предприятие, което предлага за наемане работници, по смисъла на член 19, параграф 1:

[…]

се наказва за административно нарушение с налагана от окръжния административен орган глоба, чийто размер за всеки засегнат работник е от 1000 EUR до 10000 EUR, при повторно нарушение — от 2000 EUR до 20000 EUR“.

6

Член 27, параграф 1 от LSD-BG предвижда:

„Който не предаде изискваните документи в нарушение на член 12, параграф 1, точка 3, се наказва за административно нарушение с налагана от окръжния административен орган глоба, чийто размер за всеки засегнат работник е от 500 EUR до 5000 EUR, при повторно нарушение — от 1000 EUR до 10000 EUR. […]“.

7

Член 28 от LSD-BG гласи следното:

„Който в качеството на:

[…]

се наказва за административно нарушение с налагана от окръжния административен орган глоба, чийто размер за всеки засегнат работник е от 1000 EUR до 10000 EUR, при повторно нарушение — от 2000 EUR до 20000 EUR, а ако са засегнати повече от трима работници, за всеки засегнат работник глобата е в размер от 2000 EUR до 20000 EUR, при повторно нарушение — от 4000 EUR до 50000 EUR“.

8

CONVOI s.r.o., установено в Словакия дружество, командирова работници в Niedec Global Appliance Austria GmbH, установено във Фюрстенфелд (Австрия).

9

Въз основа на констатациите, направени при извършена на 24 януари 2018 г. проверка, с решение от 14 юни 2018 г. административният орган на окръг Хартберг-Фюрстенфелд налага глоба в размер от 54000 EUR на NE в качеството му на представител на CONVOI поради неспазване на определен брой предвидени в LSD-BG задължения, свързани по-специално с декларирането на командироването пред компетентния национален орган и съхраняването на документацията за трудовите възнаграждения.

10

NE обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, Landesverwaltungsgericht Steiermark (Областен административен съд Щирия, Австрия).

11

С акт от 9 октомври 2018 г. тази юрисдикция отправя до Съда преюдициално запитване относно съответствието с правото на Съюза, и по-специално с принципа на пропорционалност на санкции като предвидените в разглежданата в главното производство национална правна уредба.

12

В определение от 19 декември 2019 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, непубликувано, EU:C:2019:1108) Съдът приема, че член 20 от Директива 2014/67 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда, че при неспазване на трудовоправните задължения за декларирането на работниците и запазването на документацията относно трудовото възнаграждение се налага глоба или имуществена санкция във висок размер:

13

Запитващата юрисдикция отбелязва, че след постановяването на това определение националният законодател не е изменил разглежданата в главното производство правна уредба и че като се имат предвид по-специално съображенията, изложени в решение от 4 октомври 2018 г., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), както и наличието на различно разбиране от страна на австрийските съдилища за това как следва да се прилага практиката на Съда в тази област, тя иска да установи дали и евентуално в каква степен тази правна уредба може да бъде оставена без приложение.

14

Тя счита по-конкретно, че последиците, които трябва да изведе от посоченото определение, биха могли да доведат до това да остави без приложение частите от споменатата правна уредба, които не позволяват да бъдат наложени пропорционални санкции, или да се въздържи да приложи предвидения в тази правна уредба санкционен режим в неговата цялост.

15

При тези обстоятелства Landesverwaltungsgericht Steiermark (Областен административен съд, Щирия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

16

С първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 20 от Директива 2014/67, доколкото изисква предвидените в него санкции да са пропорционални, има директен ефект и поради това частноправните субекти могат да се позовават на него пред националните съдилища в спорове с държава членка, която го е транспонирала неправилно.

17

От постоянната практика на Съда следва, че когато от гледна точка на съдържанието им разпоредбите на една директива са безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат да се позовават на тях пред националните съдилища в спорове с държавата, ако тя не е транспонирала в срок директивата в националното право или ако я е транспонирала неправилно (решение от 6 ноември 2018 г., Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, т. 63 и цитираната съдебна практика).

18

Съдът е уточнил, че разпоредба на правото на Съюза, от една страна, е безусловна, когато създава задължение, което не е съпроводено от никакво условие и чието изпълнение или действие не зависи от приемането на акт било на институциите на Съюза, било на държавите членки, и от друга, е достатъчно точна, за да може частноправен субект да се позовава на нея и съдът да я прилага, когато създава задължение по недвусмислен начин (решение от 14 януари 2021 г., RTS infra и Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, т. 46 и цитираната съдебна практика).

19

Освен това Съдът е постановил, че дори дадена директива да оставя на държавите членки известна свобода на преценка при приемането на условията и реда за нейното прилагане, може да се счита, че разпоредба от тази директива е безусловна и точна, при положение че възлага по недвусмислен начин на държавите членки конкретно задължение за резултат, без никакви придружаващи условия по отношение на прилагането на установеното в нея правило (решение от 14 януари 2021 г., RTS infra и Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, т. 47 и цитираната съдебна практика).

20

В случая, видно от акта за преюдициално запитване, запитващата юрисдикция смята, с оглед на определение от 19 декември 2019 г.Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, непубликувано, EU:C:2019:1108), че при приемането на националната правна уредба, приложима към спора по главното производство, австрийският законодател не е транспонирал правилно изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67.

21

В тази разпоредба се предвижда, че държавите членки определят правилата относно приложимите санкции в случай на нарушение на националните разпоредби, приети по силата на посочената директива, и се уточнява, че предвидените санкции трябва да бъдат в частност пропорционални.

22

Важно е да се отбележи, на първо място, че предвиденото в посочената разпоредба изискване за пропорционалност на санкциите е безусловно.

23

Всъщност, от една страна, в текста на член 20 от Директива 2014/67 това изискване е формулирано като абсолютно.

24

От друга страна, забраната за приемане на непропорционални санкции, която е последица от посоченото изискване, не налага приемането на какъвто и да било акт на институциите на Съюза и разглежданата разпоредба по никакъв начин не предоставя на държавите членки възможност да поставят условия относно или да ограничават обхвата на тази забрана (вж. по аналогия решение от 15 април 2008 г., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, т. 62).

25

Обстоятелството, че член 20 от тази директива трябва да бъде транспониран, не може да постави под въпрос безусловния характер на предвиденото в този член изискване за пропорционалност на санкциите.

26

В това отношение трябва също така да се добави, че тълкуване в смисъл, че необходимостта от транспониране на предвиденото в член 20 от посочената директива изискване за пропорционалност на санкциите може да доведе до това то да не бъде безусловно, би означавало да се попречи на съответните частноправни субекти да се позовават при необходимост на забраната за приемане на непропорционални санкции, наложена с това изискване. Би било обаче несъвместимо със задължителния характер, който се признава на Директивата с член 288 ДФЕС, да се изключи по принцип възможността на съответните лица да се позовават на такава забрана (вж. в този смисъл решение от 26 юни 2019 г., Craeynest и др., C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 32 и цитираната съдебна практика).

27

Що се отнася, на второ място, до въпроса дали член 20 от Директива 2014/67 е достатъчно точен в частта, в която предвижда изискването за пропорционалност на санкциите, следва да се констатира, че макар тази разпоредба да предоставя на държавите членки известна свобода на преценка при определяне на санкционния режим, приложим в случай на нарушение на националните разпоредби, приети по силата на тази директива, тази свобода на преценка е ограничена от забраната за предвиждане на непропорционални санкции, формулирана общо и недвусмислено в посочената разпоредба.

28

Съответно подобно изискване за пропорционалност на санкциите трябва при всички положения да бъде приложено от държавите членки по силата на член 20 от посочената директива и обстоятелството, че в този контекст те разполагат със свобода на преценка, само по себе си не изключва възможността за упражняване на съдебен контрол, за да се провери дали съответната държава членка е превишила установените за тази свобода на преценка предели, когато е транспонирала споменатата разпоредба (вж. по аналогия решения от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др., C‑72/95, EU:C:1996:404, т. 59 и от 26 юни 2019 г., Craeynest и др., C‑723/17, EU:C:2019:533, т. 45).

29

От тези съображения следва, че противно на постановеното в точка 56 от решение от 4 октомври 2018 г., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от същата директива, е безусловно и достатъчно точно, за да може частноправен субект да се позове на него и националните административни и съдебни органи — да го приложат.

30

По-специално, когато държава членка превишава пределите на правото си на преценка, като приема национална правна уредба, която предвижда непропорционални санкции в случай на нарушение на националните разпоредби, приети по силата на Директива 2014/67, съответното лице трябва да може да се позове пряко на изискването за пропорционалност на санкциите, установено в член 20 от тази директива, за да го противопостави на такава правна уредба (вж. по аналогия решения от 28 юни 2007 г., JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust и The Association of Investment Trust Companies, C‑363/05, EU:C:2007:391, т. 61 и от 28 ноември 2013 г., MDDP, C‑319/12, EU:C:2013:778, т. 51).

31

Освен това следва да се припомни, че държавите членки са длъжни да спазват принципа на пропорционалност, който е общ принцип на правото на Съюза, когато прилагат това право, включително при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на приложимите санкции (вж. в този смисъл решения от 26 април 2017 г., Farkas, C‑564/15, EU:C:2017:302, т. 59 и от 27 януари 2022 г., Комисия/Испания (Задължение за предоставяне на информация в данъчната сфера), C‑788/19, EU:C:2022:55, т. 48). Когато в рамките на такова прилагане държавите членки приемат санкции по-специално с наказателноправен характер, те трябва да спазват член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), съгласно който тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението. Този принцип на пропорционалност, който член 20 от Директива 2014/67 само припомня, има императивен характер.

32

С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 20 от Директива 2014/67, доколкото изисква предвидените в него санкции да са пропорционални, има директен ефект и поради това частноправните субекти могат да се позовават на него пред националните съдилища в спорове с държава членка, която го е транспонирала неправилно.

33

Като начало следва да се отбележи, че макар вторият въпрос изрично да е поставен в случай на отрицателен отговор на първия въпрос, от акта за преюдициално запитване е видно, че с втория въпрос запитващата юрисдикция иска най-общо да се установи дали, в случай че не е възможно да тълкува разглежданата в главното производство национална правна уредба в съответствие с изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67, тя би следвало да остави без приложение тази правна уредба в нейната цялост или би могла да я допълни, така че да наложи пропорционални санкции.

34

Ето защо следва да се приеме, че с втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава националните органи да оставят без приложение в нейната цялост национална правна уредба, която е в противоречие с изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67, или че предполага националните органи да оставят без приложение такава правна уредба само доколкото това е необходимо, за да се позволи налагането на пропорционални санкции.

35

В това отношение следва да се припомни, че за да се гарантира ефективността на всички разпоредби от правото на Съюза, принципът на предимство задължава по-специално националните юрисдикции във възможно най-голяма степен да тълкуват вътрешното си право по начин, съответстващ на правото на Съюза (решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 57).

36

Задължението за съответстващо тълкуване на националното право обаче има известни ограничения, и по-специално не би могло да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право (решение от 6 октомври 2021 г., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, т. 72 и цитираната съдебна практика).

37

Следва също да се припомни, че когато не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, по силата на принципа на предимство националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите от правото на Съюза, е длъжен да гарантира пълното действие на установените в това право изисквания в спора, с който е сезиран, като при необходимост по свой почин остави без приложение националната правна уредба или практика, дори и последваща, която е в противоречие с разпоредба от правото на Съюза с директен ефект, без да е необходимо да иска или да изчаква предварителната ѝ отмяна по законодателен път или по какъвто и да било друг предвиден в конституцията ред (вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 58 и 61 и от 21 декември 2021 г., Euro Box Promotion и др., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19, EU:C:2021:1034, т. 252).

38

Както следва от анализа на първия въпрос, изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67, отговаря на необходимите условия, за да породи директен ефект.

39

Следователно, в случай че частноправен субект се позове на това изискване пред национален съд в спор с държава членка, която го е транспонирала неправилно, съдът трябва да осигури пълната ефективност на последното и ако не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с това изискване, трябва по свой почин да остави без приложение националните разпоредби, които видимо са несъвместими с него.

40

В случая от точки 32—41 от определение от 19 декември 2019 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, непубликувано, EU:C:2019:1108) следва, че макар национална правна уредба като разглежданата в главното производство да е подходяща за постигането на преследваните легитимни цели, тя надхвърля границите на необходимото за постигането на тези цели поради съчетанието от различните ѝ характеристики, по-специално кумулирането без максимална горна граница на глоби, чийто размер не може да бъде по-нисък от предварително определена сума.

41

Важно е обаче да се припомни, че взети поотделно, такива характеристики не нарушават непременно това изискване. Съответно в точка 35 от това определение Съдът приема, че правна уредба, която предвижда имуществени санкции, чийто размер варира в зависимост от броя на работниците, по отношение на които не са били изпълнени някои трудовоправни задължения, сама по себе си не изглежда непропорционална.

42

Ето защо, за да осигури пълната ефективност на изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67, националният съд, сезиран с жалба срещу санкция, наложена съгласно националния режим, приложим в случай на нарушение на националните разпоредби, приети по силата на тази директива, трябва да остави без приложение частта от националната правна уредба, от която следва непропорционалният характер на санкциите, така че да се стигне до налагане на пропорционални санкции, които същевременно да са ефективни и възпиращи.

43

Всъщност и както бе припомнено в точка 40 от настоящото решение, макар Съдът да е постановил, че някои съдържащи се в LSD-BG правила за определяне на размера на глобите не са съвместими с член 20 от Директива 2014/67, той все пак не поставя под въпрос залегналия в основата принцип, предвиден в същата разпоредба, а именно че нарушенията на националните разпоредби, приети по силата на тази директива, трябва да бъдат санкционирани, като в точка 32 от определение от 19 декември 2019 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, непубликувано, EU:C:2019:1108) подчертава, че разглежданата национална правна уредба е подходяща за постигане на преследваните с посочената директива цели.

44

Съответно, при такава конфигурация, с цел осигуряване на пълното прилагане на изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от същата директива, е достатъчно националните разпоредби да бъдат оставени без приложение само доколкото са пречка за налагането на пропорционални санкции, за да се гарантира, че наложените на съответното лице санкции са в съответствие с това изискване.

45

С оглед на изразените от чешкото и полското правителство опасения е важно също да се уточни, че такова тълкуване не е поставено под въпрос от принципите на правна сигурност, на законност на престъплението и наказанието, както и на равно третиране.

46

На първо място, що се отнася до принципа на правна сигурност, той изисква по-специално правната уредба да е ясна и прецизна, за да могат правните субекти да установят недвусмислено какви са техните права и задължения и да действат съобразно с тях (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 161 и цитираната съдебна практика).

47

Принципът на законност на престъплението и наказанието, закрепен в член 49, параграф 1 от Хартата и който съгласно практиката на Съда е специфичен израз на общия принцип на правна сигурност, предполага по-специално законът да определя ясно нарушенията и налаганите за тях наказания (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 162 и цитираната съдебна практика).

48

Освен това принципът за недопускане на прилагането на наказателния закон с обратна сила, който е неразривно свързан с принципа на законност на престъплението и наказанието, не позволява по-специално съдът в хода на наказателно производство да утежнява режима на наказателната отговорност на лицата, срещу които е образувано такова производство (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 57 и цитираната съдебна практика), но за сметка на това позволява на тези лица да бъдат налагани по-леки наказания.

49

В случая от акта за преюдициално запитване следва, че разглежданият в главното производство национален санкционен режим определя в областта на трудовото право нарушенията, свързани с неспазване на задълженията за деклариране на работниците и съхраняване на документите за трудовите възнаграждения, и предвижда санкции за тези нарушения.

50

В такъв контекст спазването на изискването за пропорционалност по член 20 от Директива 2014/67 има за последица единствено да смекчи строгостта на санкциите, които могат да бъдат наложени.

51

Не би могло да се счита обаче, че с налагането в случай като разглеждания в главното производство на по-лека санкция спрямо предвидената в приложимата национална правна уредба поради частичното неприлагане на последната на основание на посоченото изискване, ще бъдат нарушени принципите на правна сигурност, на законност на престъплението и наказанието, както и на забраната за прилагане на наказателния закон с обратна сила.

52

При всички положения, макар с цел да гарантира спазването на изискването за пропорционалност на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети по силата на Директива 2014/67, националният орган да може, когато налага такава санкция, да остави без приложение някои части от националната правна уредба относно тези санкции, това не променя факта, че така приетата санкция е наложена в приложение на посочената правна уредба.

53

Следователно, дори да се предположи, че обстоятелството, че националният орган трябва да остави без приложение част от същата национална правна уредба, може да породи известна неяснота относно приложимите за тези нарушения правни норми, то не води до нарушение на принципите на правна сигурност и на законност на престъплението и наказанието.

54

На второ място, както следва от постоянната практика на Съда, равенството пред закона, закрепено в член 20 от Хартата, е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (решение от 2 септември 2021 г., État belge (Право на пребиваване в случай на домашно насилие), C‑930/19, EU:C:2021:657, т. 57 и цитираната съдебна практика).

55

Изискването положенията да са сходни, за да може да се определи дали е налице нарушение на принципа на равно третиране, трябва да се преценява с оглед на всички характерни за тези положения обстоятелства (решение от 2 септември 2021 г., État belge (Право на пребиваване в случай на домашно насилие), C‑930/19, EU:C:2021:657, т. 58 и цитираната съдебна практика).

56

След като обаче предвиденото в член 20 от Директива 2014/67 изискване за пропорционалност води до ограничаване на санкциите, с което трябва да се съобразяват всички национални органи, натоварени да прилагат това изискване в рамките на правомощията си, като същевременно позволява на тези органи да налагат различни санкции в зависимост от тежестта на нарушението въз основа на приложимата национална правна уредба, не може да се приеме, че подобно изискване нарушава принципа на равно третиране.

57

С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава националните органи да оставят без приложение национална правна уредба, част от която е в противоречие с изискването за пропорционалност на санкциите, предвидено в член 20 от Директива 2014/67, само доколкото това е необходимо, за да се позволи налагането на пропорционални санкции.

58

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: