1

С молбата си за допускане на обезпечителни мерки Европейската комисия иска от Съда да наложи на Република Полша подневна периодична имуществена санкция, платима в полза на бюджета на Европейския съюз — за да подтикне тази държава членка да изпълни във възможно най-кратки срокове задълженията си, произтичащи от определението на заместник-председателя на Съда от 14 юли 2021 г., Комисия/Полша (C‑204/21 R, наричано по-нататък определението от 14 юли 2021 г., EU:C:2021:593).

2

Молбата е отправена в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения, който Комисията е предявила на основание член 258 ДФЕС на 1 април 2021 г., за да се установи, че:

3

С определението от 14 юли 2021 г. заместник-председателят на Съда е задължил Република Полша до обявяването на съдебното решение, с което ще се сложи край на производството по дело C‑204/21:

4

Комисията моли Съда:

5

В становището си, представено на 1 октомври 2021 година, Република Полша моли делото да бъде разгледано от големия състав на Съда и иска молбата на Комисията да бъде отхвърлена.

6

Република Полша счита, че предвид характера на прецедент на определението от 14 юли 2021 г. и петитума на молбата на Комисията тази молба трябва да се разгледа от големия състав на Съда. В това отношение тя поддържа, че решение, с което се налага периодична имуществена санкция на държава членка, не трябва да се взема от един-единствен съдия, по-специално по дело, по което са направени принципни възражения относно компетентността на Съюза.

7

Тя отбелязва също, че настоящото дело представлява първото искане на Комисията за налагане на периодична имуществена санкция като временна мярка вследствие на неизпълнение на предходно определение и че това искане не е точно. Освен това определението на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752), което било единственото решение на Съда за налагане периодична имуществена санкция при такива условия, не съдържало никакви мотиви за критериите за определяне на размера на периодичната имуществена санкция.

8

В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че съгласно член 161, параграф 1 от Процедурния правилник във връзка с член 1 от Решение 2012/671/ЕС на Съда от 23 октомври 2012 година относно правораздавателните функции на заместник-председателя на Съда (ОВ L 300, 2012 г., стр. 47) заместник-председател на Съда се произнася еднолично по молбите за спиране на изпълнението или за постановяване на временни мерки или незабавно ги отнася пред Съда.

9

По този начин в приложение на тези разпоредби заместник-председателят на Съда разполага с предоставена компетентност да се произнесе по всяка молба за допускане на обезпечителни мерки или, когато счита, че особени обстоятелства изискват тя да бъде разпределена на съдебен състав, да отнесе тази молба пред Съда (определения на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша, C‑121/21 R, EU:C:2021:752, т. 10 и от 6 октомври 2021 г., Полша/Комисия, C‑204/21 R‑RAP, EU:C:2021:834, т. 6).

10

От това следва, че само заместник-председателят на Съда може да прецени във всеки отделен случай дали молбите за допускане на обезпечителни мерки, с които е сезиран, изискват отнасянето им пред Съда за целите на разпределянето им на съдебен състав (определения на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша, C‑121/21 R, EU:C:2021:752, т. 11 и от 6 октомври 2021 г., Полша/Комисия, C‑204/21 R‑RAP, EU:C:2021:834, т. 7).

11

В случая от молбата на Комисията за налагането на имуществена санкция не се установяват данни, които да изискват разпределянето ѝ на съдебен състав.

12

Всъщност, на първо място, макар Република Полша да се позовава на значението на въпросите, разгледани в определението от 14 юли 2021 г., и на факта, че според нея тези въпроси не са от компетентността на Съюза, налага се изводът, че разглеждането на искането на Комисията предполага не да се направи преценка на посочените въпроси, а само да се определи дали налагането на периодична имуществена санкция е необходимо, за да се осигури изпълнението на това определение (вж. в този смисъл определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, т. 104).

13

На второ място, доводът на Република Полша, изведен от безпрецедентния характер на искането за налагане на периодична имуществена санкция като временна мярка и неточността на правилата, уреждащи разглеждането на такова искане, във всички случаи трябва да се отхвърли, тъй като с определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша (C‑441/17 R, EU:C:2017:877) големият състав на Съда вече се е произнесъл по молба на Комисията за налагане на периодична имуществена санкция и тъй като с определение от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752) заместник-председателят е наложил периодична имуществена санкция поради неизпълнение на определение на заместник-председателя на Съда от 21 май 2021 г.Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).

14

На трето място, налага се изводът, че доводът, че заместник-председателят на Съда по принцип не може да наложи периодична имуществена санкция, без да разпредели делото на съдебен състав, вече е отхвърлен с определение на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).

15

Поради това настоящата молба на Комисията не следва да бъде отнесена пред големия състав на Съда.

16

Република Полша изтъква, че искането на Комисията за налагане на периодична имуществена санкция е недопустимо.

17

В това отношение тя поддържа, че в тази молба не се уточнява размерът на периодичната имуществена санкция, която Комисията иска да бъде наложена. Комисията обаче трябвало точно да определи съдържанието на временните мерки, които иска да бъдат приложени. Освен това този пропуск накърнявал правото на защита на Република Полша, тъй като лишавал тази държава членка от правото да представи надлежно становището си относно размера на периодичната имуществена санкция.

18

Следва да се припомни, че в установената с Договора система от правни средства за защита страната може не само да поиска на основание член 278 ДФЕС спиране на изпълнението на обжалвания акт в делото по съществото на спора, но и да се позове на член 279 ДФЕС, за да поиска постановяване на временни мерки. Въз основа на последната разпоредба съдията по обезпечителното производство по-специално може да даде подходящи разпореждания с временен характер на другата страна (определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, т. 96).

19

Следователно член 279 ДФЕС оправомощава Съда да разпорежда всякакви временни мерки, които счита за необходими, за да гарантира пълната ефикасност на бъдещото окончателно решение (определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, т. 97).

20

Съдията по обезпечителното производство по-специално трябва да може да осигури ефикасността на разпореждане, адресирано до някоя от страните на основание член 279 ДФЕС, като вземе всякакви мерки с цел тази страна да спазва определението в обезпечителното производство. Такава мярка по-специално може да се изрази в предвиждане на налагането на периодична имуществена санкция, ако въпросното разпореждане не бъде изпълнено от съответната страна (определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, т. 100).

21

В този контекст е важно да се отбележи, че нито член 279 ДФЕС, нито член 160 от Процедурния правилник предвиждат задължение за Комисията да предложи на Съда точен размер, когато иска налагането на периодична имуществена санкция като временна мярка.

22

Освен това евентуално формулираните от Комисията предложения относно размера на периодичната имуществена санкция, която да се наложи, при всички положения не биха могли да обвържат съдията по обезпечителното производство, тъй като той може свободно да определя налаганата периодична имуществена санкция в размера и във формата, които счита за подходящи, като определената периодична имуществена санкция трябва, от една страна, да бъде съобразена с обстоятелствата, и от друга страна, да бъде съразмерна на платежоспособността на тази държава членка (вж. в този смисъл определение на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752, т. 50).

23

Овен това, по делото, по което е постановено определение от 20 ноември 2017 г., Комисия/Полша (C‑441/17 R, EU:C:2017:877), Съдът е определил размера на периодичната имуществена санкция в тежест на държава членка, въпреки че искането на Комисията за налагане на тази периодична имуществена санкция не съдържа уточнение относно нейния размер.

24

Освен това налагането на периодична имуществена санкция въз основа на искане, в което не се уточнява размерът ѝ, не може да накърни правото на защита на съответната държава членка, тъй като тя разполага с възможността да посочи при необходимост в становището си, при условията на евентуалност, размера на периодичната имуществена санкция, който счита за подходящ с оглед на обстоятелствата по делото и платежоспособността си.

25

С оглед на всички тези съображения повдигнатото от Република Полша възражение за недопустимост следва да се отхвърли.

26

Комисията счита, че за да се съобразят с определението от 14 юли 2021 г., всички органи на Република Полша, включително съдилищата, трябва да преустановят прилагането на посочените в това определение разпоредби от националното право до датата на обявяването на съдебното решение, с което ще се сложи край на производството по дело C‑204/21.

27

От информацията обаче, предоставена от Република Полша с писмо от 16 август 2021 г., не следвало, че тя е приела всички необходими мерки за изпълнение на временните мерки, посочени в това определение.

28

Така, първо, не била приета никаква мярка, която изрично да възпрепятства дисциплинарната колегия да упражнява предоставените ѝ правомощия по делата, посочени в точка 1, буква а) и точка 1, буква б) от диспозитива на определението от 14 юли 2021 г.

29

По-специално мерките, приети от първия председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд), дават възможност на председателя на дисциплинарната колегия да приеме спешни процесуални мерки по дела, по които трябва да бъде спряно осъществяването на правомощията на дисциплинарната колегия. Освен това тази колегия продължавала да е сезирана с делата, които са ѝ разпределени преди 5 август 2021 г., тъй като нейният председателя или членове трябвало да решат по своя преценка дали да продължи започнатото производство по такива дела. Впрочем по повечето от тези дела дисциплинарната колегия е решила да проведе съдебно заседание или да се произнесе по същество.

30

Освен това тези мерки били приложими само до 15 ноември 2021 г., а не до обявяването на съдебното решение, с което ще се сложи край на производството по дело C‑204/21.

31

Второ, мерките, приети от председателя на колегията за извънреден контрол и публични въпроси също били недостатъчни, тъй като, от една страна, тази колегия можела да продължи да се произнася по висящите дела и от друга страна, упражняването на изключителните ѝ правомощия да разглежда делата, посочени в точка 1), буква д) от диспозитива на определението от 14 юли 2021 г., не било спряно, което означавало, че общите съдилища при всички положения са длъжни да не приемат за разглеждане такива дела.

32

Трето, Република Полша не е посочила никакви мерки, предприети с цел да изпълни задължението за спиране на действието на вече постановените от дисциплинарната колегия решения, както изисква точка 1, буква а) от диспозитива на това определение, или да се съобрази с временните мерки, посочени в точки 1, букви в) и г) от диспозитива на посоченото определение.

33

При тези условия Комисията счита, че за да се гарантира пълната ефикасност на определението от 14 юли 2021 г., ефективното прилагане на правото на Съюза, както и спазването на принципите на правовата държава и на целостта на правния ред на Съюза, е необходимо на Република Полша да бъде наложена подневна периодична имуществена санкция в размер, който може да подтикне тази държава членка във възможно най-кратки срокове да осигури пълното действие на посочените в това определение временни мерки.

34

Република Полша поддържа, че са били приети всички необходими мерки за изпълнение на определението от 14 юли 2021 г.

35

Тази държава членка счита, че по силата на това определение тя не е длъжна да спре обвързващия характер на прилагането на посочените разпоредби, а е длъжна да спре единствено тяхното прилагане, което не изисквало приемането на разпоредби с общо приложение. Следователно задълженията, произтичащи от посоченото определение, тежали единствено върху органите, призвани да прилагат тези разпоредби, а именно съдилищата и служителите с функции по налагането на дисциплинарни наказания.

36

В този смисъл органите на законодателната власт не били адресати на посочените задължения, тъй като разполагали само с компетентност, която им позволява да приемат или отменят общи разпоредби, което в случая не било необходимо. Освен това посочените органи не разполагали и с правомощието да изменят съдържанието или задължителния характер на съдебни решения, тъй като в противен случай се нарушавал принципът на разделение на властите. В полския правен ред изпълнителната власт също не разполагала с правомощие да изпълни разпореждане за спиране на прилагането на разпоредби от законодателен характер.

37

В съответствие с тези принципи и с процесуалната автономия на държавите членки първият председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд) е приел насоки, съгласно които било уместно решенията за спирането или отлагането на висящите дела да бъде оставено на преценката на съдебните състави, които са сезирани с тях.

38

Представените от Комисията основания, целящи да докажат, че Република Полша не е изпълнила определението от 14 юли 2021 г., всъщност се отнасяли само до ограничена част от него. Примерите, дадени от Комисията, не позволявали да се постави под въпрос фактът, че повечето полски съдилища се произнасят в съответствие с това определение. В редките случаи на дела, по които полските съдилища възнамерявали да се отклонят от посоченото определение, публичните органи не разполагали със средства да повлияят върху тяхното решение. Оспорването на такива решения би могло да се гарантира впоследствие чрез използването на редовни и извънредни способи за защита. Следователно въведената правна уредба била достатъчна и с оглед на принципа на независимост на съдебната власт държава членка не можела да бъде осъдена да заплаща периодична имуществена санкция поради индивидуални решения, постановени от нейните национални съдилища.

39

Освен това приетите от Република Полша мерки по настоящото дело били аналогични на мерките, приети от тази държава членка след постановяването на определение от 8 април 2020 г., Комисия/Полша (C‑791/19 R, EU:C:2020:277). Комисията обаче не е поискала налагането на периодична имуществена санкция по делото, по което е постановено това определение.

40

В случай че Съдът приеме, че Република Полша не е взела всички необходими мерки за изпълнението на определението от 14 юли 2021 г., следвало да се вземат предвид няколко смекчаващи обстоятелства, предвид които не е допустимо налагането на периодична имуществена санкция.

41

Първо, Република Полша е приела всички възможни мерки от гледна точка на полското право. Второ, полските съдилища по принцип спазвали определението от 14 юли 2021 г., а евентуалните противоречиви решения можели да бъдат отменени или да не бъдат прилагани. Трето, определянето на мерките, необходими за изпълнението на това определение, било извършено в съответствие с практиката на Комисията по делото, по което е постановено определение от 8 април 2020 г., Комисия/Полша (C‑791/19 R, EU:C:2020:277). Четвърто, Република Полша е предвидила различни реформи, вследствие на които ще отпадне предметът на спора, до който се отнася дело C‑204/21.

42

С определение от 14 юли 2021 г. заместник-председателят на Съда обявява съвкупност от временни мерки, припомнени в точка 3 от настоящото определение, с които Република Полша е била длъжна да се съобрази незабавно.

43

Трябва обаче да се констатира, на първо място, че от преписката не следва, че приетите от Република Полша мерки са достатъчни, за да се осигури изпълнението на тези временни мерки.

44

Най-напред, макар Република Полша да се позовава на организационни мерки, приети от първия председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд), представените в това отношение доводи не позволяват да се установи, че тези мерки осигуряват пълно изпълнение на задълженията, посочени в точка 1, букви а) и б) от диспозитива на определението от 14 юли 2021 г.

45

В този смисъл Република Полша не оспорва надлежно твърдението на Комисията, че председателят на дисциплинарната колегия запазва правомощието си да приема спешни мерки по делата, които са от компетентността на тази колегия по силата на националните разпоредби, посочени в диспозитива на определението от 14 юли 2021 г.

46

Също така от съвпадащите в това отношение становища на страните е видно, че решението дали да се продължи разглеждането на висящите дела от дисциплинарната колегия, се приема, според случая, от председателя или от членовете на тази колегия, без мерките, приети от първия председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд), да ги задължават да спрат това разглеждане.

47

Освен това Република Полша изобщо не твърди, че действието на вече приетите от дисциплинарната колегия решения, посочени в точка 1, буква а) от диспозитива на определението от 14 юли 2021 г., е спряно, като тази държава членка се позовава само на едно дело, по което е постановено подобно спиране.

48

Ето защо следва да се приеме, че националните разпоредби, предвиждащи компетентността на дисциплинарната колегия по делата, посочени в точка 1, букви а) и б) от диспозитива на това определение, продължават да се прилагат в полския правен ред.

49

Макар Република Полша да твърди, че приетите мерки все пак са достатъчни, с мотива че не е необходимо да се приемат общи мерки, които водят до спиране на обвързващия характер на разглежданите национални разпоредби, достатъчно е да се констатира, че обстоятелството, както признава тази държава членка, че съставите на дисциплинарната колегия не са изпълнили някои от задълженията, произтичащи от определението от 14 юли 2021 г., доказва, че избраният от нея способ за осигуряване на изпълнението на определението не предоставя ефективни гаранции в това отношение.

50

По-нататък Република Полша не оспорва твърдението на Комисията, че не е приета каквато и да било национална мярка за изпълнение на задълженията, произтичащи от точка 1, букви в) и г) от диспозитива на посоченото определение. Освен това тази държава членка не е предоставила на Съда никаква информация относно начина, по който полските съдилища и органи са изпълнили тези задължения.

51

Накрая, що се отнася до задълженията, посочени в точка 1), букви д) от диспозитива на определението от 14 юли 2021 г., Република Полша не е оспорила надлежно твърденията на Комисията, че от една страна, висящите дела, с които е сезирана колегията за извънреден контрол и публични въпроси, все още могат да бъдат разглеждани от тази колегия и от друга страна, че във всеки един случай общите съдилища са длъжни да ѝ препращат делата, които са от нейната компетентност.

52

На второ място, макар Република Полша да твърди, че алтернативни мерки за прилагане на определението от 14 юли 2021 г. не могат да бъдат приети с оглед на ограниченията при упражняването на правомощията на националните законодателни и изпълнителни органи, както и на изключителната компетентност на полските съдилища да се произнасят по висящи или вече приключили дела, този довод не може да бъде приет.

53

Несъмнено, след като в съответствие с член 279 ДФЕС това определение предвижда само временни мерки, то не задължава Република Полша да отмени посочените в диспозитива му разпоредби. Освен това правото на Съюза по никакъв начин не изключва възможността прилагането на такова определение отчасти да се основава на приети от съдилищата мерки.

54

Важно е обаче да се припомни, от една страна, че държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от правото на Съюза (решение от 12 ноември 2019 г., Комисия/Ирландия (Вятърни генератори в Дерибрин), C‑261/18, EU:C:2019:955, т. 89), и от друга страна, че задължението на държавите членки да спазват правото на Съюза, обвързва всички техни органи, включително съдебните в рамките на правомощията им (решение от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Удръжка върху доходите от капитали), C‑416/17, EU:C:2018:811, т. 106).

55

Следователно, дори да се приеме, че действащите в полския правен ред норми не позволяват на законодателните или изпълнителни органи да приемат общи мерки, с които да се спре прилагането на националните разпоредби, посочени в диспозитива на определението от 14 юли 2021 г., това обстоятелство е без значение за отговора на въпроса дали Република Полша действително се е съобразила с това определение, или следва да се наложи периодична имуществена санкция, за да се гарантира ефективността на посочените в определението временни мерки.

56

На трето място, обстоятелството, че по настоящото дело Република Полша е приела мерки, аналогични на тези, които е приела, за да се съобрази с определение от 8 април 2020 г., Комисия/Полша (C‑791/19 R, EU:C:2020:277), и че по същото дело Комисията не е счела за уместно да поиска налагането на периодична имуществена санкция след приемането на въпросните мерки, при всички положения не може да докаже, че тази държава членка действително се е съобразила с определението от 14 юли 2021 г.

57

При тези условия е необходимо ефикасността на посочените в това определение временни мерки да се засили, като се предвиди налагане на периодична имуществена санкция на Република Полша, която да откаже тази държава членка да бави изпълнението на това определение (вж. по аналогия определение на заместник-председателя на Съда от 20 септември 2021 г., Чешка република/Полша (C‑121/21 R, EU:C:2021:752, т. 49).

58

За да се определи размерът на налаганата по настоящото дело периодичната имуществена санкция, следва да се припомни, че определението от 14 юли 2021 г. се отнася до временни мерки, чието спазване е необходимо, за да се избегне значителна и непоправима вреда за правния ред на Съюза, а съответно и за правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, както и за прогласените в член 2 ДЕС ценности, на които се основава Съюзът, и по-специално правовата държава.

59

Освен това следва да се констатира, че доводите на Република Полша, представени, за да се покаже наличието на „смекчаващи обстоятелства“, не могат да бъдат приети.

60

Така, на първо място, от припомнената в точка 54 от настоящото определение съдебна практика следва, че обстоятелството, че полското право възпрепятства приемането на допълнителни мерки за съобразяване с определението от 14 юли 2021 г., не може да се вземе предвид при преценката на размера на периодичната имуществена санкция, която трябва да се наложи.

61

На второ място, макар полското правителство да твърди, че въпреки непълнотата на мерките, приети вследствие на постановяването на това определение, полските юрисдикции по принцип са се съобразили с него, следва да се констатира, че при всички положения не са представени доказателства, от които да може да се установи основателността на това твърдение.

62

На трето място, дори да се приеме за установено, обстоятелството, че по друго дело Комисията е счела за уместно да не приложи необходимите процедури, за да осигури изпълнението на определение, с което се постановяват временни мерки, не може да позволи на Република Полша да се отклони от задълженията, произтичащи от определението от 14 юли 2021 г., или да обоснове намаляване на размера на периодичната имуществена санкция, необходима с цел възпиране на тази държава членка да продължава да осъществява поведението си.

63

На четвърто място, изразеното от Република Полша намерение да приеме в срок от една година редица мерки, предназначени да реформират полската съдебна система, не може да предотврати, при липсата на незабавни действия от страна на тази държава членка, настъпването на вредата, посочена в точка 58 от настоящото определение.

64

Поради това с оглед на обстоятелствата по случая и платежоспособността на тази държава членка следва да се разпореди на Република Полша да заплаща периодична имуществена санкция в размер на 1000000 EUR на ден, платими на Комисията, считано от датата на връчване на Република Полша на настоящото определение до датата на изпълнение от тази държава членка на задълженията, произтичащи от определението от 14 юли 2021 г., или при липса на такова изпълнение — до датата на обявяването на съдебното решение, с което ще се сложи край на производството по дело C‑204/21.

По тези съображения заместник-председателят на Съда определи: