–

за M, от A. Khalaf и H. Postma, advocaten,

–

за T, от J. van Mulken, advocaat,

–

за нидерландското правителство, от M. Bulterman, P. Huurnink и C. S. Schillemans, в качеството на представители,

–

за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,

–

за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от C. Cattabriga и G. Wils, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 3, 4, 6 и 15 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98).

2

Запитването е отправено в рамките на спорове на M, A и T със Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по правосъдието и сигурността, наричан по-нататък „държавният секретар“) относно евентуалното обезщетяване на вредите, причинени от задържането им с цел прехвърлянето им от Нидерландия в друга държава членка.

3

Съображения 2, 4 и 5 от Директива 2008/115 гласят:

[…]

4

Член 1 от тази директива гласи:

„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.

5

Член 2 от посочената директива предвижда:

„1.   Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.

2.   Държавите членки могат да решат да не прилагат настоящата директива за граждани на трети страни:

3.   Настоящата директива не се прилага за лица, които се ползват от общностното право на свободно движение, както е определено в член 2, точка 5 от Кодекса на шенгенските граници“.

6

Член 3 от същата директива има следното съдържание:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

7

Съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2008/115:

„С настоящата директива не се засяга правото на държавите членки да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие че подобни разпоредби са съвместими с настоящата директива.“

8

Член 5 от тази директива гласи:

„При прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид:

и спазват принципа на „забрана за връщане“.“

9

В член 6 от посочената директива се посочва:

„1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.

2.   От граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка и притежават валидно разрешение за пребиваване или друго разрешение, даващо право на престой, което е издадено от друга държава членка, се изисква незабавно да отидат на територията на тази друга държава членка. В случай че засегнатият гражданин на трета страна не се съобрази с това изискване или когато незабавното напускане на гражданина на трета страна се налага поради основания, свързани с обществения ред или националната сигурност, се прилага параграф 1.

[…]“.

10

Член 15 от същата директива предвижда:

„1.   Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процеса на извеждане, и по-специално когато:

Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.

[…]“.

11

Член 59, параграф 2 от Vreemdelingenwet 2000 (Закон за чужденците от 2000 г.) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, бр. 495), изменен, считано от 31 декември 2011 г., с цел транспонирането на Директива 2008/115 в нидерландското право (наричан по-нататък „Vw от 2000 г.“), гласи:

„Ако необходимите документи за връщането на чужденеца са на разположение или ще бъдат на разположение в кратък срок, се счита, че в интерес на обществения ред чужденецът трябва да бъде задържан, освен ако не е пребивавал законно на основание член 8, букви а)—е) и l).“

12

Член 62а от Vw от 2000 г. гласи:

„1.   Нашият министър уведомява писмено чужденеца, който не е гражданин на Общността и не е или вече не е в законен престой, за задължението да напусне Нидерландия по собствена инициатива, както и за срока, в който той трябва да изпълни това задължение, освен ако:

[…]

b) чужденецът притежава валидно разрешение за пребиваване, издадено от друга държава членка или друго разрешение, което предоставя право на престой […]

3.   На чужденеца, посочен в параграф 1, буква b), се разпорежда да се върне незабавно на територията на съответната държава членка. Ако това разпореждане не бъде изпълнено или ако чужденецът трябва да напусне незабавно по съображения, свързани с обществения ред или националната сигурност, срещу него се издава решение за връщане“.

13

Член 63 от този закон предвижда:

„1.   Чужденец, който не пребивава законно и не е напуснал Нидерландия по собствена инициатива в определения от настоящия закон срок, може да бъде експулсиран.

2.   Нашият министър е компетентен в областта на екпулсирането.

[…]“.

14

Съгласно член 106 от посочения закон:

„1.   Ако съдът отмени мярка, свързана с лишаване от свобода или с нейното ограничаване, или ако лишаването от свобода или нейното ограничаване вече е отменено, преди да бъде разгледано искането за отмяна на мярката, той може да присъди на чужденеца обезщетение за сметка на държавата. Вредата обхваща неимуществената вреда. […]

2.   Параграф 1 се прилага по аналогия, когато Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (административно отделение на Държавния съвет, Нидерландия) разпореди отмяна на мярката, свързана с лишаване от свобода или с нейното ограничаване“.

15

До 1 януари 2019 г. член A 3/2 от Vreemdelingencirculaire 2000 (Циркулярно писмо от 2000 г. относно чужденците) гласи:

„Ако издаването на решение за връщане противоречи на международните задължения (забрана за връщане), длъжностното лице, което отговаря за граничния контрол или за контрола на чужденците, не издава такова решение.

[…]“.

16

С решения от 28 февруари 2018 г., 13 юни 2018 г. и 9 октомври 2018 г. държавният секретар отхвърля като недопустими молбите за международна закрила, подадени в Нидерландия съответно от M, A и T, на основание че тези лица, граждани на трети страни, вече имат статут на бежанец в друга държава членка, а именно съответно Република България, Кралство Испания и Федерална република Германия.

17

Със същите решения той разпорежда на посочените лица по силата на член 62а, параграф 3 от Vw от 2000 г. незабавно да отидат на територията на държавата членка, която им е предоставила такъв статут. Тъй като нито едно от тези лица не спазва посоченото разпореждане, държавният секретар ги задържа на основание член 59, параграф 2 от Vw от 2000 г. с цел принудителното им прехвърляне в тези три държави членки. Впоследствие те са принудително върнати в посочените държави членки, след като последните са се съгласили да ги приемат обратно на своя територия.

18

M, A и T подават жалба пред Rechtbank Den Haag (Първоинстанционен съд Хага, Нидерландия), като твърдят по същество, че задържането им е трябвало да бъде предшествано от приемането на решение за връщане по смисъла на член 62a, параграф 3 от Vw от 2000 г., който транспонира в нидерландското право член 6, параграф 2 от Директива 2008/115. Жалбата на M и A е отхвърлена. T печели делото.

19

M и A обжалват решението на Rechtbank Den Haag (Първоинстанционен съд Хага) пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия). Държавният секретар прави същото по делото срещу Т.

20

След като отбелязва, че висящите пред нея спорове се отнасят само до евентуалното право на M, A и T да получат обезщетение за вредите, причинени от тяхното задържане, запитващата юрисдикция изтъква, че изходът на тези спорове зависи от въпроса дали Директива 2008/115 допуска държавният секретар да задържа гражданите на трети страни, за които се отнася главното производство, на основание член 59, параграф 2 от Vw от 2000 г., за да осигури прехвърлянето им в друга държава членка, без да е било прието решение за връщане по смисъла на член 62а, параграф 3 от Vw от 2000 г.

21

Запитващата юрисдикция иска да установи, на първо място, дали Директива 2008/115 е приложима в случая.

22

В това отношение тя подчертава, че тъй като престоят им на територията на Нидерландия е незаконен, гражданите на трети страни, за които се отнася главното производство, попадат в приложното поле на Директива 2008/115, определено в член 2, параграф 1 от нея. Освен това тази юрисдикция посочва, че член 6, параграф 2 от същата директива урежда положението на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, но които, както в настоящия случай, имат право да пребивават в друга държава членка, като изисква срещу тях да бъде прието решение за връщане, ако те откажат да отидат незабавно в тази друга държава членка.

23

Срещу граждани на трети страни, които, както в настоящия случай, разполагат със статут на бежанец в друга държава членка, обаче не можело да се приеме решение за връщането им в държавата на техния произход поради забраната за връщане, която трябва да се спазва в случай на прилагане на Директива 2008/115. Освен това според запитващата юрисдикция не се предвижда евентуално връщане на M, A и T в транзитна страна и тези лица не са изразили желание доброволно да отидат в друга трета страна. Ето защо не можело да се приеме решение за връщане по смисъла на посочената директива.

24

При тези условия посочената юрисдикция счита, че с оглед на разпоредбите на член 1 и член 3, точка 3 от Директива 2008/115 във връзка със съображение 5 от нея, не е изключено разпоредбите на тази директива да не се прилагат в случай на принудително заминаване на гражданите на трети страни, за които се отнася главното производство, за държавата членка, в която те се ползват от международна закрила. В този случай задържането на тези граждани се уреждало изцяло от националното право.

25

В случай че Директива 2008/115 все пак се прилагала към висящите пред нея спорове, запитващата юрисдикция иска да установи, на второ място, дали разглежданата национална практика може да бъде обоснована като по-благоприятна национална мярка по смисъла на член 4, параграф 3 от посочената директива.

26

При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Допуска ли Директива 2008/115 […], и по-специално членове 3, 4, 6 и 15, чужденец, на когото е предоставена международна закрила в друга държава — членка на [Европейския] [съюз], да бъде задържан съгласно националното право, за да бъде изведен към тази друга държава членка, когато за тази цел първоначално от него е изискано да отиде на територията на въпросната държава членка, но впоследствие не е прието решение за връщане?“.

27

С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали членове 3, 4, 6 и 15 от Директива 2008/115 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка да задържи по административен ред гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, без преди това да е издадено решение за връщането му, с цел да се извърши принудителното прехвърляне на този гражданин в друга държава членка, в която посоченият гражданин разполага със статут на бежанец, когато същият гражданин е отказал да изпълни издаденото му разпореждане да отиде в другата държава членка.

28

Съгласно съображение 2 от Директива 2008/115 нейната цел е да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство. В това отношение в съображение 4 от Директивата се уточнява, че такава ефективна политика на връщане е необходим елемент от една добре ръководена миграционна политика. Както следва от заглавието ѝ и от член 1 от нея, за тази цел Директива 2008/115 установява „общи стандарти и процедури“, които трябва да се прилагат от всяка държава членка по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (решение от 17 септември 2020 г.(Наказание лишаване от свобода при забрана за влизане), C‑806/18, EU:C:2020:724, т. 24 и цитираната съдебна практика).

29

В това отношение следва да се припомни, на първо място, че при спазване на изключенията, предвидени в член 2, параграф 2, Директива 2008/115, се прилага за всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на държава членка (вж. в този смисъл решения от 7 юни 2016 г., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 61 и от 19 март 2019 г., Arib и др., C‑444/17, EU:C:2019:220, т. 39). В член 3, точка 2 от посочената директива понятието „незаконен престой“ е определено като „всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията […] за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка“.

30

От това определение следва, че гражданин на трета страна е в незаконен престой поради самия факт, че присъства на територията на държава членка, без да отговаря на условията за влизане, престой или пребиваване в нея (решение от 7 юни 2016 г., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 48). Такъв може да е случаят дори когато, както е понастоящем, този гражданин разполага с валидно разрешение за пребиваване в друга държава членка, тъй като тя му е предоставила статут на бежанец.

31

Освен това, след като гражданин на трета страна попада в приложното поле на Директива 2008/115, по принцип спрямо него трябва се прилагат предвидените в нея общи стандарти и процедури за връщането му, и то докато престоят му не бъде евентуално узаконен (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2016 г., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 61 и 62).

32

Във връзка с това, от една страна, от член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 следва, че след като е установен незаконният характер на престоя, за всеки гражданин на трета страна трябва да има решение за връщане, без да се засягат изключенията, предвидени в параграфи 2—5 от посочения член, и при стриктно спазване на изискванията по член 5 от тази директива. Съгласно член 3, точка 3 от Директивата връщането се извършва в страната на произход на този гражданин или в страна на транзитно преминаване или в трета страна, в която посоченият гражданин решава доброволно да се върне и която е готова да го приеме на своя територия.

33

Чрез дерогация от член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 параграф 2 от този член предвижда, от друга страна, че когато гражданинът на трета страна, който е в незаконен престой, притежава разрешение за пребиваване в друга държава членка, той трябва незабавно да се върне на територията на тази държава членка.

34

Съгласно посочената разпоредба обаче, когато този гражданин не спази това задължение или когато незабавното му напускане се налага поради основания, свързани с обществения ред или националната сигурност, държавата членка, в която той е в незаконен престой, издава решение за връщането му.

35

Ето защо от член 6, параграф 2 следва, че на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на държава членка, но има право на пребиваване в друга държава членка, следва да се разреши да отиде в последната, вместо за него да се издава решение за връщане, освен ако общественият ред или националната сигурност не налагат това (вж. в този смисъл решение от 16 януари 2018 г., E, C‑240/17, EU:C:2018:8, т. 46).

36

Тази разпоредба обаче не може да се тълкува в смисъл, че установява изключение от приложното поле на Директива 2008/115 в допълнение към предвидените в член 2, параграф 2 от същата изключения, позволяващо на държавите членки да не прилагат общите стандарти и процедури за връщане на граждани на трети страни в незаконен престой, когато те отказват незабавно да отидат на територията на държавата членка, която им е признала право на пребиваване (вж. по аналогия решение от 7 юни 2016 г., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, т. 82).

37

Напротив, както бе посочено в точка 34 от настоящото решение, в подобна хипотеза държавите членки, на чиято територия посочените граждани са в незаконен престой, по принцип са длъжни по силата на член 6, параграф 2 от Директива 2008/115 във връзка с параграф 1 от този член да приемат решение за връщане, с което на посочените граждани се разпорежда да напуснат територията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 16 януари 2018 г., E, C‑240/17, EU:C:2018:8, т. 45).

38

На второ място, от представената на Съда преписка е видно, че е било юридически невъзможно нидерландските органи да приемат в съответствие с член 6, параграф 2 от Директива 2008/115 решение за връщане срещу гражданите на трети страни, за които се отнася главното производство, след отказа на тези граждани да се съобразят с издаденото им разпореждане да се завърнат в държавата членка, на чиято територия са разполагали с разрешение за пребиваване.

39

Всъщност във всяко решение за връщане трябва се определи в коя от третите страни, посочени в член 3, точка 3 от Директива 2008/115, трябва да бъде отведен гражданинът на трета страна, негов адресат (вж. в този смисъл решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 115).

40

Безспорно е обаче, от една страна, че гражданите на трети страни, за които се отнася главното производство, се ползват със статут на бежанец в държава членка, различна от Кралство Нидерландия. Следователно те не могат да бъдат върнати в страната им на произход, тъй като в противен случай ще се наруши принципът на забрана за връщане, който е гарантиран в член 18 и член 19, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз и който, както припомня член 5 от Директива 2008/115, трябва да се спазва от държавите членки при прилагането на тази директива, и следователно по-специално когато възнамеряват да приемат решение за връщане (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, т. 53).

41

От друга страна, от акта за преюдициално запитване е видно, че тези граждани не могат да бъдат върнати и в страна на транзитно преминаване или в трета страна, в която биха решили доброволно да се върнат и която би ги приела на своя територия по смисъла на член 3, точка 3 от Директива 2008/115.

42

От това следва, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство, при които никоя от страните, посочени в член 3, точка 3 от Директива 2008/115, не може да представлява местоназначение на връщане, за съответната държава членка е юридически невъзможно да изпълни задължението си по член 6, параграф 2 от Директива 2008/115 да приеме решение за връщане срещу гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия и отказва да отиде незабавно в държавата членка, в която разполага с разрешение за пребиваване. Освен това нито един стандарт и нито една процедура от предвидените в тази директива не позволяват извеждането на този гражданин, въпреки че той е в незаконен престой на територията на държава членка.

43

На трето място е важно да се припомни, че Директива 2008/115 няма за предмет цялостно хармонизиране на нормите на държавите членки за пребиваването на чужденците (решение от 6 декември 2011 г., Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, т. 28). Така установените от Директива 2008/115 общи разпоредби и процедури се отнасят само до приемането на решения за връщане и тяхното изпълнение (вж. в този смисъл решения от 6 декември 2011 г., Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, т. 29 и от 8 май 2018 г., K.A. и др. (Събиране на семейство в Белгия), C‑82/16, EU:C:2018:308, т. 44).

44

По-специално Директива 2008/115 няма за цел да определи последиците от незаконния престой на територията на държава членка на граждани на трети страни, по отношение на които не може да бъде прието решение за връщане в трета страна (вж. по аналогия решение от 5 юни 2014 г., Махди, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, т. 87). Такъв е случаят и когато, както е в настоящата хипотеза, тази невъзможност произтича по-специално от прилагането на принципа на забрана за връщане.

45

От това следва, че в положение като разглежданото в главното производство, в което не може да се приеме никакво решение за връщане, решението на държава членка да извърши принудителното прехвърляне на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, в държавата членка, която му е предоставила статут на бежанец, не се урежда от установените в Директива 2008/115 общи стандарти и процедури. Ето защо това положение не попада в приложното поле на тази директива, а в рамките на упражняването на изключителната компетентност на посочената държава членка в областта на незаконната имиграция. Следователно това важи и за административното задържане на такъв гражданин, разпоредено при такива обстоятелства с цел да се осигури прехвърлянето му в държавата членка, в която той разполага със статут на бежанец.

46

По-специално нито член 6, параграф 2 от Директива 2008/115, нито която и да било друга разпоредба от тази директива не е пречка при обстоятелства като разглежданите в главното производство държава членка да задържи по административен ред гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, с цел да извърши принудителното му прехвърляне в друга държава членка, в която този гражданин разполага с разрешение за пребиваване, без преди това да е издала решение за връщането му, тъй като такова решение хипотетично не може да бъде прието.

47

Накрая е важно да се добави, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство принудителното прехвърляне и задържането на гражданин на трета страна са обусловени от пълното спазване на основните права, и в частност на гарантираните от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., както и от Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (решения от 6 декември 2011 г., Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, т. 9, от 1 октомври 2015 г., Celaj, C‑290/14, EU:C:2015:640, т. 32 и от 17 септември 2020 г., JZ (Наказание лишаване от свобода при забрана за влизане), C‑806/18, EU:C:2020:724, т. 41).

48

По изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 3, 4, 6 и 15 от Директива 2008/115 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да задържи по административен ред гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, с цел да се извърши принудителното прехвърляне на този гражданин в друга държава членка, в която посоченият гражданин разполага със статут на бежанец, когато същият гражданин е отказал да изпълни издаденото му разпореждане да отиде в другата държава членка и не е възможно да се издаде решение за връщането му.

49

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Членове 3, 4, 6 и 15 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да задържи по административен ред гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, с цел да се извърши принудителното прехвърляне на този гражданин в друга държава членка, в която посоченият гражданин разполага със статут на бежанец, когато същият гражданин е отказал да изпълни издаденото му разпореждане да отиде в другата държава членка и не е възможно да се издаде решение за връщането му.