–

за Konkurrensverket, от N. Otte Widgren, P. Karlsson и K. Sällfors, в качеството на представители,

–

за SJ AB, от A. Ulfsdotter Forssell, advokate, и M. Bogg, юрист,

–

за Европейската комисия, от E. Ljung Rasmussen, G. Tolstoy, P. Ondrůšek и K. Simonsson, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване е относно тълкуването на член 5, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3).

2

Преюдициалното запитване е отправено в рамките на две дела между Konkurrensverket (Орган за защита на конкуренцията, Швеция) и SJ AB във връзка с нарушение на правната уредба на процедурата за възлагане на обществените поръчки, което се твърди, че е допуснато от това дружество при възлагането на поръчка за услуги по почистване.

3

Член 2 от Директива 2004/17, озаглавен „Възложители“, предвижда в параграф 2:

„Настоящатa директивa се прилагa към възложителите, които:

4

Член 5 от Директива 2004/17 е озаглавен „Транспортни услуги“ и предвижда:

„1.   Настоящата директива се прилага към дейности във връзка с предоставянето или експлоатирането на мрежи за публични услуги в областта на железопътния транспорт, автоматизирани транспортни системи, трамвайния, тролейбусния, автобусния транспорт или въжени линии.

Що се отнася до транспортните услуги се приема, че съществува мрежа, когато услугата се предоставя при работни условия, установени от компетентен орган на държава членка, такива като условия относно обслужваните маршрути, капацитетът, който следва да е наличен или честотата на услугата.

2.   Настоящата директива не се прилага към субекти, които предоставят обществени автобусни транспортни услуги, които са

изключени от обхвата на Директива 93/38/ЕИО [на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане от обществени поръчки на възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникационния сектор (ОВ L 199,1993 г., стр.. 84)] съгласно член 2, параграф 4 от нея“.

5

Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32) обединява в един акт няколко директиви в областта на железопътния транспорт, които са били преработени. Една от тях е Директива 2001/14/EО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година (ОВ L 315, 2007 г., стр. 44). Директива 2012/34 влиза в сила на 15 декември 2012 г. в съответствие с член 66 от нея.

6

Член 3 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]“.

7

Според член 27 от Директива 2012/34, озаглавен „Референтен документ за железопътната мрежа“, който по същество възпроизвежда текста на член 3 от Директива 2001/14, изменена с Директива 2007/58:

„1.   След като се консултира със заинтересованите лица, управителят на инфраструктурата разработва и публикува референтен документ за железопътната мрежа, който се придобива срещу заплащане на такса, ненадвишаваща разходите за публикуването му. Референтният документ за железопътната мрежа се публикува най-малко на два официални езика на Съюза. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа се помества безплатно в електронен формат на интернет страницата на управителя на инфраструктура и е достъпно чрез обща интернет страница. Тази интернет страница се създава от управителите на инфраструктура в рамките на тяхното сътрудничество в съответствие с членове 37 и 40.

2.   В референтния документ за железопътната мрежа се посочва характерът на инфраструктурата, която е на разположение на железопътните предприятия, и той съдържа информация относно условията за достъп до съответната железопътна инфраструктура. Референтният документ за железопътната мрежа съдържа и информация относно условията за достъп до обслужващите съоръжения, свързани към мрежата на управителя на инфраструктурата, и за предоставянето на услуги в тези съоръжения или се посочва интернет страница, на която такава информация се осигурява безплатно в електронен формат. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа е установено в приложение IV.

3.   Референтният документ за железопътната мрежа се актуализира и изменя, когато е необходимо.

4.   Референтният документ за железопътната мрежа се публикува не по-малко от четири месеца преди изтичането на крайния срок за заявяване на инфраструктурен капацитет“.

8

Член 44 от Директива 2012/34, озаглавен „Подаване на заявления“, предвижда в параграфи 1 и 2:

„1.   Заявителите могат да подават заявки съгласно публичното или частното право до управителя на инфраструктура за сключване на споразумение, предоставящо права за ползване на железопътна инфраструктура срещу такса, както е предвидено в глава IV, раздел 2.

2.   При подаването на заявки, свързани с редовното работно разписание, се спазват крайните срокове, установени в приложение VII“.

9

Член 45 от тази директива, озаглавен „Изготвяне на разписание“, предвижда в параграфи 1 и 2:

„1.   Управителят на инфраструктура изпълнява, доколкото е възможно, всички заявки за инфраструктурен капацитет, включително заявки за влакови маршрути, пресичащи повече от една мрежа, и взема предвид, доколкото е възможно, всички затруднения на заявителите, включително икономическите последици върху тяхната дейност.

2.   В процеса на координиране и изготвяне на разписанието управителят на инфраструктура може да даде приоритет на конкретни услуги, но само в случаите по членове 47 и 49“.

10

Член 46 от тази директива, озаглавен „Процес на координиране“, предвижда:

„1.   В случай че в процеса на изготвяне на разписание, посочен в член 45, управителят на инфраструктура установи несъвместимост между различните заявки, той се стреми да постигне възможно най-доброто съчетаване на всички изисквания посредством координиране на заявките.

2.   При възникване на ситуация, налагаща координиране, управителят на инфраструктура има правото в разумни граници да предложи инфраструктурен капацитет, който се различава от заявения.

3.   Управителят на инфраструктура се стреми да разрешава всякакви случаи на несъвместимост посредством консултация със съответните заявители. Консултацията се основава на разкриването, в рамките на разумен срок, безплатно и в писмена или електронна форма, на следната информация:

[…]“.

11

Съгласно член 47 от същата директива, озаглавен „Претоварена инфраструктура“:

„1.   В случай че след координиране на заявените влакови маршрути и консултация със заявителите не е възможно да се даде подходящ отговор на заявките за инфраструктурен капацитет, управителят на инфраструктура незабавно обявява за претоварен участъка от инфраструктура, на който това се случва. Това се прави и за инфраструктура, за която може да се очаква, че в близко бъдеще ще изпита недостиг на капацитет.

2.   Когато дадена инфраструктура е обявена за претоварена, управителят на инфраструктурата извършва анализ на капацитета, както е посочено в член 50, освен ако вече не е приложен план за увеличаване на капацитета съгласно предвиденото в член 51.

[…]

4.   Критериите за приоритетност отчитат значението за обществото на една услуга в сравнение с всяка друга услуга, която впоследствие ще отпадне.

С цел гарантиране развитието на подходящи транспортни услуги в тази рамка и по-специално с цел съобразяване с изискванията за предоставяне на обществени услуги или насърчаване на развитието на националния и международния железопътен превоз на товари, държавите членки могат да предприемат при недискриминационни условия всички необходими мерки за осигуряване приоритетност на тези услуги при разпределянето на инфраструктурния капацитет.

Когато е целесъобразно, държавите членки могат да предоставят на управителя на инфраструктура компенсация, съответстваща на приходите, пропуснати във връзка с необходимостта да се разпредели даден капацитет за определени услуги в съответствие с втора алинея.

Тези мерки и тази компенсация включват отчитането на последиците от такова отпадане в други държави членки.

[…]“.

12

В приложение IV към тази директива, озаглавено „Съдържание на референтния документ на железопътната мрежа“, е предвидено следното:

„Референтният документ на железопътната мрежа, посочен в член 27, съдържа следната информация:

[…]“.

13

С Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (Закон (2007:1092) относно възлагането на поръчки в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги; наричан по-нататък „LUF“) разпоредбите на Директива 2004/17 са транспонирани в шведското право.

14

Глава 1, член 8, първа алинея от LUF предвижда, че законът се прилага за дейности, свързани с поставянето на разположение или експлоатирането на обществени транспортни мрежи по-специално за железопътен транспорт. От член 8, втора алинея следва, че мрежа, предназначена за предоставяне на обществена услуга в областта на транспорта, съществува, ако услугата се предоставя при установени от компетентен орган условия относно обслужваните маршрути, наличния капацитет, честотата на услугата и други подобни условия.

15

Член 1 от глава 7 от LUF гласи, че освен по изключение възлагащият орган, който смята да възложи поръчка или да сключи рамково споразумение, трябва да го разгласи.

16

Съгласно глава 17, членове 1 и 2 от LUF надзорният орган може да сезира административния съд с искане за налагане на глоба на всеки възложител, сключил договор с доставчик без предварително публикуване на обявление за поръчка.

17

SJ е притежавано изцяло от шведската държава акционерно дружество, чиято дейност е железопътният транспорт. През януари 2012 г. SJ сключва два договора на стойност съответно 56 милиона и 60 милиона шведски крони (SEK) (около 5502306 и 5895328 eur), с които възлага поръчките за услуги за почистване на използваните от него влакове, без да проведе процедура за представяне на оферти с оглед на възлагането на тези поръчки.

18

През януари 2013 г. органът за защита на конкуренцията сезира Förvaltningsrätten i Stockholm (Административен съд Стокхолм, Швеция) с искане за налагане на глоба на SJ, тъй като, при положение че извършва дейност по поставяне на разположение или експлоатиране на обществени транспортни мрежи по смисъла на глава 1, член 8 от LUF, това предприятие е трябвало да се съобрази със задълженията за публикуване при възлагането на обществени поръчки,. Тъй като смята, че дейността му не попада в приложното поле на посочения член 8, SJ оспорва искането на органа за защита на конкуренцията. Сезираната юрисдикция уважава доводите на SJ.

19

Въззивната жалба, подадена от органа за защита на конкуренцията, до Kammarrätten i Stockholm (Апелативен административен съд Стокхолм) също е отхвърлена.

20

Тази юрисдикция приема, както и първоинстанционният съд, че след като Trafikverket (транспортната администрация, Швеция), като управител на транспортната инфраструктура, разпределя влаковите маршрути, необходими за осъществяване на дейността във връзка с железопътния транспорт като такава, като разполага само с малко средства, за да влияе активно на начина, по който SJ предоставя транспортните си услуги, не могло да се счита, че тази администрация е орган, който налага на посоченото дружество условията за упражняване на дейността му. Поради това въззивната юрисдикция счита, че не може предоставяните от SJ услуги да се разглеждат като услуги, предоставяни при условия, определени от компетентен орган по смисъла на глава 8, член 1 от LUF. Въз основа на това тя заключава, че при това положение дружеството не е било длъжно да спазва LUF при сключването на въпросните договори.

21

Органът за защита на конкуренцията подава касационна жалба срещу това решение до Högsta förvaltningsdomstolen (Върховен административен съд, Швеция), като иска от тази юрисдикция да сезира Съда на ЕС с преюдициално запитване.

22

При тези обстоятелства Högsta förvaltningsdomstolen (Върховен административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

23

След представянето на заключението на генералния адвокат, с молба, постъпила в секретариата на Съда на 3 октомври 2017 г., SJ иска възобновяване на устната фаза на производството, тъй като точки 81 и 82 от заключението се основавали на някои аспекти, които не били разгледани в писмената и устната фаза на настоящото производство по преюдициално запитване, а именно член 30 от Директива 2004/17.

24

В това отношение член 83 от Процедурния правилник на Съда му позволява във всеки един момент след изслушване на генералния адвокат да постанови възобновяване на устната фаза на производството, по-специално когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от страните.

25

В настоящия случай Съдът счита, че разполага с всички необходими елементи, за да се произнесе по отправеното до него преюдициално запитване, и делото не трябва да се реши въз основа на довода, посочен в молбата за възобновяване на устната фаза на производството относно евентуалното прилагане на член 30 от Директива 2004/17.

26

Поради това не следва да бъде постановено възобновяване на устната фаза на производството.

27

С преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция по същество иска да се определи дали SJ е било длъжно да проведе тръжна процедура, за да възложи поръчките за услуги по почистване на използваните от него влакове.

28

В това отношение, както припомня генералният адвокат в точка 46 от заключението си, не се спори, че SJ, като изцяло притежавано от държавата дружество, е публично предприятие по смисъла на член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17. Ако може да се приеме, че SJ извършва една от дейностите, посочени в член 5 от тази директива, то може да се счита за възложител по смисъла на член 2, параграф 2, буква а) от тази директива.

29

SJ твърди, че не извършва такава дейност. От една страна, то поддържа, че не осъществява дейност посредством „мрежа“ по смисъла на член 5, параграф 1, втора алинея от посочената директива. То поддържа, от друга страна, че дейностите му по доставка на транспортни услуги не са „предоставяне“ или „експлоатиране“ на мрежата по смисъла на този член.

30

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че мрежа за услуги в областта на железопътния транспорт по смисъла на тази разпоредба съществува, когато услугата се предоставя в приложение на национална правна уредба за транспониране на Директива 2012/34 върху железопътна инфраструктура, управлявана от национален орган, който разпределя капацитета на тази инфраструктура, като има задължението да задоволи заявките на железопътните предприятия, докато инфраструктурата му не бъде претоварена.

31

Според член 5, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/17 „[щ]о се отнася до транспортните услуги се приема, че съществува мрежа, когато услугата се предоставя при работни условия, установени от компетентен орган нa държава членка, такива като условия относно обслужваните маршрути, капацитетът, който следва да е наличен или честотата на услугата“.

32

За да прецени дали такива условия са налице по висящото пред нея дело, запитващата юрисдикция се пита какво е отражението на задължението на транспортната администрация като компетентен орган по смисъла на член 5 от Директива 2004/17 за задоволяване на всички заявки на железопътни предприятия за разпределяне на транспортен капацитет до изчерпване на капацитета ѝ.

33

SJ от своя страна отбелязва, че предоставя услуги в областта на железопътния транспорт при пълно действие на конкуренцията на пазара и не се ползва от никакво финансиране от държавата, че приходите си реализира от продажбата на билетите, че не се ползва с никакво предимство при разглеждането на заявките за железопътен капацитет и всеки извършван от него транспорт е въз основа на негово собствено решение.

34

При все това не може само тези обстоятелства, ако се предположи, че са установени, да изключат възможността да се констатира, че условията, при които железопътно предприятие като SJ предоставя услугите си, са били определени от компетентен орган.

35

Наистина прегледът на приложимата правна уредба показва, че това е така.

36

Следва да се отбележи, че член 27 от Директива 2012/34, предвижда в параграфи 1 и 2, че управителят на инфраструктурата, в случая транспортната администрация, разработва и публикува референтен документ за железопътната мрежа, в който се посочва характерът на инфраструктурата и се съдържа информация относно условията за достъп до съответната железопътна инфраструктура. Съдържанието на референтния документ за железопътната мрежа е установено в приложение IV към тази директива.

37

Според посоченото приложение IV този документ съдържа принципите и критериите за разпределяне на капацитета, по-конкретно изискванията по отношение на заявителите, процедурите, които трябва да се спазват, и критериите, които трябва да се използват, при претоварена инфраструктура, подробности за ограниченията при използване на инфраструктура

38

Така, по силата на Директива 2012/34 всяка заявка за инфраструктурен капацитет трябва да се подаде от железопътно предприятие до управителя на инфраструктура в съответствие с изготвения от него референтен документ за железопътната мрежа и трябва да отговаря на принципите и критериите, съдържащи се в този документ. От посочените изисквания се установява, че разпределянето на правата за използване на железопътната инфраструктура зависи от спазването от страна на предприятията кандидати на изисквания както относно капацитета им да могат да представят заявка, така и относно условията, при които те експлоатират тази инфраструктура. Поради това тези изисквания ограничават съществено търговската свобода на предприятията кандидати.

39

Що се касае до самата процедура по разглеждане на заявките, макар според член 45 от Директива 2012/34 управителят на железопътната инфраструктура трябва, доколкото е възможно, да изпълни всички заявки за инфраструктурен капацитет, при наличие на несъвместимост между заявки, в съответствие с член 46 от тази директива, той се стреми да постигне възможно най-доброто съчетаване на всички изисквания посредством координиране на заявките. Той има правото в разумни граници да предложи инфраструктурен капацитет, който се различава от заявения, дори да не бъде в състояние да даде подходящ отговор на някои заявки.

40

В член 47 от Директива 2012/34 има разпоредби относно случаите, при които железопътната инфраструктура е претоварена и управителят на инфраструктурата може допълнително да приложи критерии за приоритетност.

41

При тези обстоятелства, независимо че се приема, че железопътното предприятие се ползва с известна свобода при определяне на условията за осъществяване на транспортната си дейност, следва да се приеме, с оглед на наложените му задължения и ограничения взети заедно, по-конкретно на задължението да получи маршрути и да спазва свързаните с тях условия, че условията, при които то предоставя транспортната услуга, са определени от компетентен орган на държава членка, в случая по делото в главното производство, транспортната администрация, действаща като управител на инфраструктурата.

42

Тази преценка се потвърждава и от анализа на генезиса на член 5, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/17.

43

Наистина, както обяснява Европейската комисия, член 2, параграф 2, буква в) от Директива 90/531/EИО на Съвета от 17 септември 1990 година относно процедурите за възлагане на обществени поръчки във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (ОВ L 297, 1990 г., стр. 1), който по същество е възпроизведен в член 5, параграф 1 от Директива 2004/17, е включен в текста, за да бъде възлагането на обществени поръчки за услуги в сектора на автобусните превози подчинено на разпоредбите на Директива 90/531, и това позволява да се уточни, че транспортна мрежа съществува не само ако се състои от физическа инфраструктура като железопътната транспортна мрежа, но също и от координирана система от линии при определени условия, както при автобусните превози. С тази разпоредба обаче законодателят на Съюза не е имал намерение да ограничи приложното поле на процедурите за възлагане на обществени поръчки в областта на транспорта, осъществяван върху физическа мрежа.

44

Поради това на първия въпрос следва да се отговори, че член 5, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че мрежа от железопътни транспортни услуги по смисъла на тази разпоредба е налице, когато транспортни услуги са поставени на разположение посредством железопътна инфраструктура въз основа на национална правна уредба за транспониране на Директива 2012/34 от национален орган, който разпределя капацитетите на тази инфраструктура, дори ако той е длъжен да удовлетворява заявките на железопътните предприятия, докато възможностите на тези капацитети не са достигнати.

45

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че дейността, осъществявана от железопътно предприятие, състояща се в доставка на транспортни услуги на обществото чрез използване на железопътната мрежа, представлява „предоставяне“ или „експлоатиране на мрежи“ за целите на тази директива.

46

Според член 5, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/17 тази директива се прилага към дейности във връзка с предоставянето или експлоатирането на мрежи за публични услуги в областта на железопътния транспорт, автоматизирани транспортни системи, трамвайния, тролейбусния, автобусния транспорт или въжени линии.

47

Следователно тази разпоредба се отнася до два вида дейности, а именно предоставянето на мрежи, от една страна, и експлоатирането на мрежи, от друга.

48

Съгласно постоянната съдебна практика значението и обхватът на термините, за които правото на Съюза не дава никакво определение, следва да се определят в съответствие с обичайното им значение в ежедневния език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите на правната уредба, от която са част (решение от 12 юни 2018 г., Louboutin и Christian Louboutin (C‑163/16, EU:C:2018:423, т. 20).

49

Във връзка с това терминът „експлоатиране“ трябва да се разбира в неговия обичаен смисъл като използването на предмет или упражняването на право с цел от това да бъде получен доход. Така експлоатирането на мрежи от железопътно предприятие се състои в упражняването от това предприятие на правото да използва железопътната инфраструктура, за да получава доходи от това.

50

Тази дефиниция се различава от дефиницията, която следва да се даде на „предоставяне на мрежи“.

51

Наистина, както отбелязва генералният адвокат в точка 65 от заключението си, „предоставяне на мрежи“ е прерогатив на управителя на инфраструктурата, а не на железопътното предприятие.

52

Както отбелязва Комисията, „предоставяне на мрежи“ не фигурира в директивите предхождащи Директива 2004/17, а именно Директива 90/531 и Директива 93/38, тъй като този израз е въведен в Директива 2004/17, за да може предвидените в нея процедури за възлагане на обществени поръчки да се прилагат и по отношение на управлението на физическите мрежи като железопътните линии, железопътните инсталации, тунелите, мостовете и прелезите.

53

С оглед на изложеното по-горе следва да се приеме, че дейността, насочена към експлоатиране на мрежи, се отнася до упражняване на правото на използване на железопътната мрежа за доставката на транспортни услуги, докато дейността, насочена към предоставяне на мрежа, се отнася до управлението на мрежата.

54

С оглед на изложените по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 5, параграф 1, първа алинея от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че дейността, осъществявана от железопътно предприятие, състояща се в доставка на обществени транспортни услуги при упражняване на правото на ползване на железопътната мрежа, представлява „експлоатиране на мрежи“ за целите на тази директива.

55

С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши: