1

С жалбата си Кралство Белгия иска да се отмени определението на Общия съд на Европейския съюз от 27 октомври 2015 г., Белгия/Комисия (T‑721/14, наричано по-нататък „обжалваното определение“, EU:T:2015:829), с което Общият съд отхвърля като недопустима жалбата на Кралство Белгия против Препоръка 2014/478/ЕС на Комисията от 14 юли 2014 година относно принципите за защита на потребителите и играчите, ползващи услуги в областта на хазартните игри по интернет, и за предпазване на малолетните и непълнолетните лица от участие в хазартни игри по интернет (ОВ L 214, 2014 г., стр. 38, наричана по-нататък „спорната препоръка“).

2

Член 263, първа алинея ДФЕС гласи:

„Съдът на Европейския съюз осъществява контрол относно законосъобразността на законодателните актове, на актовете на Съвета [на Европейския съюз], на [Европейската комисия] и на Европейската централна банка, с изключение на препоръките и становищата, както и на актовете на Европейския парламент и на Европейския съвет, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни. Той контролира също така законосъобразността на актовете, издадени от органите, службите или агенциите на Съюза, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети страни“.

3

Член 288 ДФЕС е част от раздел, озаглавен „Правни актове на Съюза“, и гласи:

„С оглед на упражняването на областите на компетентност на Съюза институциите приемат регламенти, директиви, решения, препоръки и становища.

Регламентът е акт с общо приложение. Той е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки.

Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат.

Решението е задължително в своята цялост. Когато решението посочва адресати, то е задължително само за тях.

Препоръките и становищата нямат задължителен характер“.

4

Член 1 от Регламент № 1 на Съвета от 15 април 1958 година за определяне на езиковия режим на Европейската икономическа общност (OВ 17, 1958 г., стр. 385; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 3), изменен с Регламент (ЕС) № 517/2013 на Съвета от 13 май 2013 г. (OВ L 158, 2013 г., стр. 1), предвижда:

„Официалните и работните езици на институциите на Съюза са английски, български, гръцки, датски, естонски, ирландски, испански, италиански, латвийски, литовски, малтийски, немски, нидерландски, полски, португалски, румънски, словашки, словенски, унгарски, фински, френски, хърватски, чешки и шведски“.

5

На 14 юли 2014 г. на основание член 292 ДФЕС Европейската комисия приема спорната препоръка.

6

Видно от съображение 9 от Препоръката, целта ѝ е „да се опази здравето на потребителите и играчите, като по този начин също така се сведат до минимум евентуалните икономически щети, които могат да произтекат от натрапчивото или прекомерното комарджийство“.

7

Раздел I от Препоръката е озаглавен „Цел“ и гласи:

8

Раздели III—X от Препоръката се отнасят съответно до „изисквания[та] относно информацията“, „малолетни[те] и непълнолетни[те] лица“, „регистрация[та] на играча и игрална[та] сметка“, „игрална[та] активност и помощ[та] за играчите“, „прекъсване[то] [и] самоизключване[то]“, „търговски[те] съобщения“, „спонсориране[то]“ и „образоване[то] и информираност[та]“.

9

С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 13 октомври 2014 г., Кралство Белгия иска да се отмени спорната препоръка.

10

С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 19 декември 2014 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на основание член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г. Кралство Белгия представя становище по това възражение на 20 февруари 2015 г.

11

Комисията повдига това възражение за недопустимост на жалбата пред Общия съд по съображението, че спорната препоръка не е акт, който може да бъде обжалван по реда на член 263 ДФЕС. По същество тя твърди, че както по своята форма, така и в съдържателно отношение спорната препоръка е „същинска“ препоръка по смисъла на член 288 ДФЕС, която няма обвързващо действие и не възлага никакви императивни задължения. Това личало от външната форма на препоръката, приета на основание член 292 ДФЕС, както и от използването на необвързващи и условни формулировки. Комисията добавя, че нито един от доводите на Кралство Белгия в жалбата му до Общия съд не е годен да обори квалификацията на спорната препоръка като неподлежащ на обжалване акт.

12

Кралство Белгия поддържа пред Общия съд, че жалбата му е допустима. Като се позовава по-специално на решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решението AETR (22/70, EU:C:1971:32), и от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), както и на принципа на ефективна съдебна защита, по същество Кралство Белгия изтъква, че спорната препоръка трябва да може да бъде обект на съдебен контрол. Първо, то твърди, че тази препоръка поражда „негативни юридически последици“, тъй като, както е видно от първото, третото и четвъртото от изтъкнатите основания за отмяната ѝ, с нея се нарушават основни принципи на правото на Съюза, а именно принципът на предоставената компетентност и задължението за лоялно сътрудничество между институциите на Съюза и между последните и държавите членки. Второ, по второто и петото от посочените отменителни основания Кралство Белгия отбелязва, че спорната препоръка има за цел да хармонизира прилагането на разпоредбите на членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС в областта на хазартните игри и в действителност е прикрита директива, което съдилищата на Съюза били компетентни да проверят. То добавя, че спорната препоръка произвежда непряко правно действие, тъй като, от една страна, вследствие на задължението си за лоялно сътрудничество държавите членки са длъжни да вземат мерки за спазването ѝ, а от друга страна, националните съдилища ще трябва да вземат предвид тази препоръка.

13

С молби, постъпили в секретариата на Общия съд съответно на 12 и на 16 януари 2015 г., Република Гърция и Португалската република молят да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Кралство Белгия.

14

С обжалваното определение, издадено на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, посоченият съд уважава възражението за недопустимост, без да пристъпва към обсъждане на делото по същество. Всъщност Общият съд постановява, че спорната препоръка не произвежда и не е предназначена да произвежда задължително правно действие, поради което не може да бъде квалифицирана като „подлежащ на обжалване акт“ по смисъла на член 263 ДФЕС. Ето защо той отхвърля подадената до него жалба като недопустима и съответно постановява, че няма основание за произнасяне по молбите за встъпване.

15

С разглежданата понастоящем жалба Кралство Белгия моли Съда:

16

Комисията иска от Съда:

17

Кралство Белгия изтъква три основания за обжалване.

18

По първото основание Кралство Белгия изтъква, че самото приемане на правен акт по смисъла на член 288 ДФЕС е достатъчно, за да възникнат правни последици, годни да обосноват контрол за законосъобразност по реда на член 263 ДФЕС. Изключването на препоръките от обхвата на този контрол трябвало да се тълкува стриктно. Затова, противно на постановеното от Общия съд в обжалваното определение, трябвало да има възможност да се изиска от съда на Съюза да провери дали институцията, приела спорната препоръка, е спазила принципите на предоставената компетентност, лоялното сътрудничество и институционалното равновесие, които имат основно значение в контекста на разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, а също и между институциите на Съюза. В този смисъл, дори когато става дума за същинска препоръка, Общият съд бил компетентен да провери дали с приемането ѝ не са нарушени тези принципи, без това да налага пълен контрол на материалноправното съдържание на препоръката.

19

В това отношение Кралство Белгия поддържа, че член 292 ДФЕС, с позоваване на който е приета спорната препоръка, не е материалноправно, а само процесуалноправно основание, и овластява не само Комисията, но и Съвета да приема препоръки. Затова спазването на принципа на институционалното равновесие предполагало съдът на Съюза да може да провери дали в случая Комисията е имала надлежно материалноправно основание за приемането на спорната препоръка.

20

Кралство Белгия също така изтъква, че съгласно решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решението AETR (22/70, EU:C:1971:32), още при преценката на допустимостта на жалбата за отмяна съдът на Съюза трябва да може да провери дали обжалваният акт е годен да произведе правни последици по отношение на правомощията на останалите институции на Съюза и на държавите членки, без да е длъжен да се произнася по същество по валидността на акта.

21

По второто основание Кралство Белгия поддържа, че обжалваното определение, по-конкретно точки 53—55 от него, води до процесуално неравенство, доколкото не допуска Кралство Белгия да поиска контрол от страна на съда на Съюза по въпроса дали Комисията е спазила принципа на лоялно сътрудничество, докато тази институция има възможност да изисква съдебен контрол относно съвместимостта на правни актове с този принцип дори когато тези актове нямат задължителни последици.

22

Кралство Белгия също така изтъква, че изводът на Общия съд в точка 52 от обжалваното определение е несъвместим с практиката, произтичаща от решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166), и от 22 май 1990 г., Парламент/Съвет (C‑70/88, EU:C:1990:217), съгласно които жалбата за отмяна трябва да се обявява за допустима дори при липса на разпоредба в Договорите в този смисъл, когато целта ѝ е да се упражни контрол за спазването на основните принципи в правния ред на Съюза от страна на негова институция.

23

Освен това Кралство Белгия отбелязва, че в решение от 6 октомври 2015 г., Съвет/Комисия (C‑73/14, EU:C:2015:663), Съдът не поставя под съмнение допустимостта на жалбата за отмяна, въпреки че тя се е отнасяла до позицията на Съюза в процедура по издаване на консултативно становище без задължителна сила.

24

Комисията поддържа, че тези основания не са налице.

25

На първо място, доколкото по първите две основания, които следва да се разгледат заедно, се изтъква грешка на Общия съд при прилагането на правото поради извода му, че спорната препоръка не произвежда правни последици, годни да обосноват контрол за законосъобразност по реда на член 263 ДФЕС, следва да се припомни, че съгласно член 263, първа алинея ДФЕС Съдът осъществява контрол за законосъобразност в частност на актовете на Съвета, на Комисията и на ЕЦБ, „с изключение на препоръките“.

26

Като обособява препоръките в особена категория актове на Съюза и изрично предвижда, че те „нямат задължителен характер“, член 288 ДФЕС предоставя на овластените да ги приемат институции правомощие за стимулиране и убеждаване, различно от правомощието за приемане на актове със задължителна сила.

27

В този контекст в точка 17 от обжалваното определение Общият съд правилно постановява въз основа на постоянната практика на Съда, че „извън обхвата на съдебния контрол по член 263 ДФЕС остава всеки акт, който не поражда задължителни правни последици, каквито са […] актовете, представляващи само препоръки“.

28

Ето защо, противно на поддържаното от Кралство Белгия, не е достатъчно институцията да приеме препоръка може би в нарушение на някои принципи или процесуални правила, за да възникне възможност за обжалване на тази препоръка, въпреки че тя не поражда задължителни правни последици.

29

По изключение обаче невъзможността да се подаде жалба за отмяна на препоръка отпада, ако по съдържанието си обжалваният акт не е същинска препоръка.

30

В това отношение при анализ на съдържанието на обжалвания акт с цел да се определи дали поражда задължителни правни последици, трябва да се взема предвид обстоятелството, че както беше припомнено в точка 25 от настоящото решение, съгласно член 263 ДФЕС препоръките са изключени от обхвата на тази разпоредба, а съгласно член 288, пета алинея ДФЕС те нямат задължителен характер.

31

След тези уточнения следва да се припомни, че за „подлежащи на обжалване актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (вж. в този смисъл решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решението АETR, 22/70, EU:C:1971:32, т. 39 и 42, както и от 25 октомври 2017 г., Румъния/Комисия, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, т. 47 и цитираната съдебна практика).

32

За да се определи дали обжалваният акт поражда задължителни правни последици, следва да се съобрази същността на акта и въпросните последици да се преценят с оглед на обективни критерии като съдържанието на акта, като евентуално се държи сметка и за контекста на приемането му и правомощията на издалата го институция (вж. в този смисъл решения от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, т. 55 и цитираната съдебна практика, както и от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 47).

33

В настоящия случай в точка 18 от обжалваното определение, за да определи дали спорната препоръка може да породи такива последици и съответно да подлежи на обжалване по реда на член 263 ДФЕС, Общият съд преценява текста и контекста на Препоръката, съдържанието ѝ и волята на нейния автор.

34

По-конкретно, първо, в точка 21 от обжалваното определение Общият съд приема, че „в съществената си част текстът на [спорната] препоръка няма императивен характер“, което се потвърждава от анализа му в точки 22 и 23 от обжалваното определение. В това отношение в точки 26 и 27 от определението той уточнява, че текстът на Препоръката на някои езици наистина съдържа отчасти термини с по-силен императивен характер, но същевременно е съставен с предимно необвързващи формулировки.

35

Второ, в точка 29 от определението Общият съд посочва, че „от съдържанието на [спорната] препоръка следва, че този акт не е предназначен да произвежда задължително правно действие и че Комисията по никакъв начин не е имала намерение да му придаде такова действие“. По-конкретно, в точка 31 от обжалваното определение се припомня, че „в точка 2 от [спорната] препоръка изрично се уточнява, че тя не засяга правото на държавите членки да регламентират услугите в областта на хазартните игри“. Освен това в точка 32 от определението се подчертава, че в спорната препоръка не е отбелязано изрично, че държавите членки ще бъдат задължени да приемат и прилагат прогласените в тази препоръка принципи.

36

Трето, в точка 36 от определението си по отношение на контекста на спорната препоръка Общият съд констатира, че извлечение от Съобщение COM(2012) 596 окончателен на Комисията от 23 октомври 2012 година до Европейския парламент, Съвета, Икономическия и социален комитет и Комитета на регионите, озаглавено „За цялостна европейска нормативна уредба в областта на хазартните игри по интернет“, сочи, „без това да се оспорва от Кралство Белгия“, че „като цяло на сегашния етап не изглежда целесъобразно [да се] предлага […] нормативна уредба [на Съюза]“, която да е специфична за сектора на хазартните игри по интернет.

37

Ето защо след надлежен от правна страна анализ на текста, съдържанието и целите на спорната препоръка, както и на нейния контекст Общият съд правилно заключава в точка 37 от обжалваното определение, че Препоръката „не произвежда или не е предназначена да произведе задължително правно действие, поради което тя не може да бъде квалифицирана като обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС“.

38

Предходният анализ не намира опровержение, първо, в довода на Кралство Белгия, че в решение от 6 октомври 2015 г., Съвет/Комисия (C‑73/14, EU:C:2015:663), Съдът не е поставил под съмнение допустимостта на жалбата на Съвета, въпреки че тя се е отнасяла до представянето на позиция на Съюза в процедура по издаване на консултативно становище без задължителна сила. Всъщност е достатъчно да се отбележи, че по онова дело е обжалвана не препоръка по смисъла на член 288, пета алинея ДФЕС, а решение на Комисията, което съгласно член 288, четвърта алинея ДФЕС поражда задължителни правни последици. Извън това, както правилно подчертава Комисията, да се черпи довод от факта, че решението е взето в рамките на участието в такава процедура, означава недопустимо да се смесват естеството на последиците на решението и естеството на самата процедура за издаване на консултативно становище.

39

Второ, доколкото като първо основание се изтъква, че Общият съд е нарушил принципите на предоставената компетентност, лоялното сътрудничество и институционалното равновесие, следва да се отбележи, че така Кралство Белгия се оплаква от пропуск на Общия съд да приеме спорната препоръка за обжалваема поради твърдяното несъобразяване на Комисията с тези принципи. Както обаче бе подчертано в точка 28 от настоящото решение, подобни съображения не могат да бъдат възприети.

40

Освен това, доколкото като второ основание се изтъква несъобразяване на Общия съд с предполагаемата взаимност на принципа на лоялно сътрудничество, следва да се отбележи, от една страна, че както по същество подчертава Общият съд в точка 55 от обжалваното определение, исковете за установяване на неизпълнение на задължения и жалбите за отмяна са способи за защита с различна цел и различни условия за допустимост, и от друга страна, че принципът на лоялно сътрудничество не може да води до отклоняване от условията за допустимост, изрично предвидени в член 263 ДФЕС.

41

Трето, съображението, изложено в точка 37 от настоящото решение, не може да бъде оборено с довода на Кралство Белгия, че в решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решението AETR (22/70, EU:C:1971:32), при произнасянето по допустимостта на жалбата за отмяна Съдът е проверил дали оспореният по онова дело акт на Съвета е можел да породи правни последици по отношение на правомощията на останалите институции на Съюза и на държавите членки.

42

Всъщност в това отношение е достатъчно да се отбележи, че въпросният акт е представлявал разисквания на Съвета, отразени в протокол, за който Съдът, за да прецени подлежи ли на обжалване, е проверил дали е предназначен да произведе задължително правно действие. За сметка на това, настоящото дело се отнася до препоръка, а член 263, първа алинея ДФЕС изрично изключва препоръките от обхвата на контрола за законосъобразност по реда на член 263, както впрочем напомня Съдът в точки 38 и 39 от решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решението AETR (22/70, EU:C:1971:32), в контекста на член 173 ЕИО (впоследствие член 173 ЕО, който по-късно става член 230 ЕО). Освен това, както следва от точки 33—37 от настоящото решение, Общият съд проверява дали спорната препоръка е предназначена да произвежда задължителни правни последици и правилно заключава, че не е.

43

На второ място, доколкото по първите две основания се сочи нарушение на член 263 ДФЕС поради това, че в обжалваното определение Общият съд изключва възможността спорната препоръка да подлежи на контрол за законосъобразност по реда на този член, което било в разрез с изискванията, произтичащи от решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166), и от 22 май 1990 г., Парламент/Съвет (C‑70/88, EU:C:1990:217), следва да се подчертае, че за разлика от делата, по които са постановени тези решения, настоящото дело се характеризира не с липса в Договорите на разпоредба, предвиждаща право на жалба за отмяна като подадената в случая пред Общия съд, а с наличието на изрична разпоредба, а именно член 263, първа алинея ДФЕС, която изключва възможността за обжалване на препоръките, щом тези актове не произвеждат задължителни правни последици, което Общият съд правилно констатира в настоящия случай.

44

Освен това, въпреки че член 263 ДФЕС изключва контрола на Съда по отношение на актовете с характер на препоръка, член 267 ДФЕС го овластява да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на актовете на институциите на Съюза без никакво изключение (вж. в този смисъл решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8 и от 13 юни 2017 г., Florescu и др., C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 30).

45

Оттук следва, че твърденията по първото и второто основание трябва изцяло да се отхвърлят.

46

По третото основание Кралство Белгия поддържа, че след като констатира, че спорната препоръка е формулирана императивно на немски и нидерландски език, Общият съд е трябвало да приеме, че поне по отношение на Кралство Белгия тази препоръка произвежда задължителни правни последици.

47

Според Комисията твърденията по това основание трябва да бъдат отхвърлени, доколкото се опират на възражения спрямо текста само на някои езици и следователно са в разрез с принципа за еднакво тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза.

48

Както следва от член 1 от Регламент № 1, изменен с Регламент № 517/2013, всички изброени в тази разпоредба официални езици на Съюза са автентични езици за актовете, съставени на тях.

49

Оттук следва, че по принцип трябва да се признае еднаква стойност на текста на актовете на Съюза на всички езици. Ето защо, за да се съхрани единството в тълкуването на правото на Съюза, е необходимо при различия между тези текстове съответната разпоредба да се тълкува с оглед на общия разум и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решения от 2 април 1998 г., EMU Tabac и др., C‑296/95, EU:C:1998:152, т. 36 и от 20 ноември 2003 г., Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, т. 32 и 33, както и цитираната съдебна практика).

50

В този смисъл използваната на един език формулировка не може да служи като единствената основа за тълкуване на акта или да има предимство в това отношение пред текстовете на другите езици. Подобен подход всъщност би бил несъвместим с изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 22 октомври 2009 г., Zurita García и Choque Cabrera, C‑261/08 и C‑348/08, EU:C:2009:648, т. 55 и цитираната съдебна практика, както и от 9 март 2017 г., GE Healthcare, C‑173/15, EU:C:2017:195, т. 65 и цитираната съдебна практика).

51

В случая, както следва от точка 34 от настоящото решение, в обжалваното определение Общият съд съпоставя текстовете на спорната препоръка на различните езици и въз основа на това заключава, че в съществената си част текстът ѝ няма императивен характер.

52

Освен това, както следва от точка 37 от настоящото решение, след надлежен от правна страна анализ на текста и съдържанието на спорната препоръка, както и на нейния контекст Общият съд правилно постановява в точка 37 от обжалваното определение, че Препоръката „не произвежда или не е предназначена да произведе задължително правно действие, поради което тя не може да бъде квалифицирана като обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС“.

53

Ето защо третото основание не е налице.

54

По всички изложени съображения жалбата трябва изцяло да се отхвърли.

55

Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от същия правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е направила искане за осъждането на Кралство Белгия и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: