РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)

13 февруари 2014 година(*)

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Транспорт — Директива 2001/14/ЕО — Развитие на железниците в Съюза — Събиране на такси за достъп до железопътната инфраструктура — Член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 — Възможност за начисляване на надбавки върху таксите — Разходи, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“

По дело C‑152/12

с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 29 март 2012 г.,

Европейска комисия, за която се явяват Р. Василева и H. Støvlbæk, в качеството на представители,

ищец,

срещу

Република България, за която се явяват Цв. Иванов, Д. Драмбозова и E. Петранова, в качеството на представители,

ответник,

подпомагана от

Република Полша, за която се явяват B. Majczyna и M. Szpunar, в качеството на представители,

встъпила страна,

СЪДЪТ (шести състав),

състоящ се от: A. Borg Barthet (докладчик), председател на състав, M. Berger и S. Rodin, съдии,

генерален адвокат: N. Jääskinen,

секретар: A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        Европейската комисия е поискала от Съда да установи, че като не е транспонирала правилно разпоредбите относно събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, които се съдържат в Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура (ОВ L 75, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66), изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. (ОВ L 315, стр. 44, наричана по-нататък „Директива 2001/14“), Република България не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.

 Правна уредба

 Правото на Съюза

2        Член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 гласи:

„Държавите членки установяват рамка на таксите, като при това се съобразяват с независимостта на управлението, посочена в член 4 от Директива 91/440/ЕИО [на Съвета от 29 юли 1991 година относно развитието на железниците в Общността (OВ L 237, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 86)].

Спазвайки споменатото условие за независимост на управлението, държавите членки установяват специфични правила за таксуване или делегират такива пълномощия на управителя на инфраструктурата. Определянето на таксата за използване на инфраструктурата и събирането на тази такса се извършва от управителя на инфраструктурата“.

3        Член 6, параграф 1 от Директива 2001/14 предвижда:

„Държавите членки определят условия, включително авансови плащания, където е необходимо, с цел осигуряване при нормални условия на работа и през един разумен период от време изравняването на баланса на управителя на инфраструктурата, като приходите от таксите за [ползване на] инфраструктурата, печалбата от други търговски дейности и държавното финансиране от една страна, покриват разходите по инфраструктурата от друга.

Без да се засяга възможната дългосрочна цел за покриване на всички разходи по инфраструктурата от потребителя за всички видове транспорт на базата на лоялна недискриминационна конкуренция между отделните видове, в случаите, когато железопътният транспорт е в състояние да се конкурира с другите видове транспорт, в рамките на таксуването по членове 7 и 8, държавата членка може да изисква управителя на инфраструктурата да изравнява счетоводния си баланс без държавно финансиране“.

4        Член 7, параграф 3 от посочената директива гласи:

„Без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 или 5 или на член 8, таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения се определят от размера на разходите, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“.

5        Член 8, параграф 1 от същата директива предвижда:

„С оглед постигане на пълно възстановяване на причинените от управителя на инфраструктурата разходи, държавата членка може, доколкото пазарът е в състояние да го понесе, да начисли надбавки на базата на ефективни, прозрачни и недискриминационни принципи, като при това гарантира оптимална конкурентоспособност по-специално на международните железопътни товарни превози. Системата за таксуване отчита увеличенията на производителността, постигнати от железопътните предприятия.

Размерът на таксите, обаче, не следва да изключва използването на инфраструктурата от пазарни сегменти, които могат да покриват поне разходите, настъпили директно вследствие извършване на железопътната услуга плюс определен процент печалба, който пазарът може да понесе“.

 Българското право

6        Член 25, алинея 1 от Закона за железопътния транспорт (обн. ДВ брой 97 от 28 ноември 2000 г.), изменен (обн. ДВ, брой 92 от 14 ноември 2006 г., наричан по-нататък „ЗЖТ“), гласи:

„Държавата участва във финансирането на дейностите по изграждането, поддържането, развитието и експлоатацията на железопътната инфраструктура, включително в създаването, съхраняването и поддържането на мощности и материални средства за осъществяване на отбранително-мобилизационни мероприятия на страната. Размерът на финансирането се определя в рамките на дългосрочен договор между държавата, представлявана от министъра на финансите и от министъра на транспорта, от една страна, и НК „ЖИ“, от друга страна“.

7        Член 26 от ЗЖТ гласи:

„(1)      Финансирането на дейностите по текущото поддържане и експлоатацията на железопътната инфраструктура се извършва от:

1.      републиканския бюджет:

2.      инфраструктурните такси по чл. 35;

3.      приходите от търговската дейност на управителя на инфраструктурата.

[…]

5.      кредити.

(2)      С набраните средства по ал. 1 се осигуряват и разходите за:

1.      проучване, проектиране, изграждане, поддържане, развитие и експлоатация на железопътната инфраструктура;

2.      погасяване на получени кредити, включително кредитите, получени от Националната компания „БДЖ“ до влизането в сила на закона, в частта им за финансиране на инфраструктурата“.

8        Член 35 от ЗЖТ предвижда:

„(1)      Превозвачите заплащат инфраструктурни такси на управителя на железопътната инфраструктура за използването ѝ.

(2)      Границите на размера на таксите се определят с акт на Министерския съвет по предложение на министъра на транспорта.

(3)      Управителят на железопътната инфраструктура определя размера на инфраструктурните такси в границите по ал. 2 при условия и по ред, определени от министъра на транспорта“.

9        Член 7 от Наредба № 41 от 27 юни 2001 г. за достъп и използване на железопътната инфраструктура (обн. ДВ брой 64 от 20 юли 2001 г.), изменена (обн. ДВ брой 87 от 2006 г.), гласи:

„(1)      Железопътните превозвачи използват железопътната инфраструктура срещу заплащане на таксата по чл. 35 [от ЗЖТ] на цената на услугите за обслужване и поддръжка и на цената на допълнителните и съпътстващите услуги, ако бъдат предоставени по силата на договора с НК „ЖИ“. Услугите, които се предоставят на железопътните превозвачи, са посочени в приложение.

[…]

(3)      Таксата за използването на железопътната инфраструктура е функция на маршрута по съответните участъци, влак-километрите, бруто-тон/километрите работа и други компоненти и се заплаща след приключване движението на влака, но не по-късно от 2 месеца от датата на завършването на движението на влака по конкретния маршрут.

(4)      Таксата за използване на железопътната инфраструктура е в зависимост от въздействието на превозните средства върху нея и вида на влаковете, които се движат по нея.

[…]

(10)      Ежегодно до 30 юни Националната компания „Железопътна инфраструктура“ предоставя на Изпълнителна агенция „Железопътна администрация“ информация за фактически извършените разходи за текущо поддържане на железопътната инфраструктура за предходната година и определя необходимото ниво на размера на инфраструктурни такси за следващата година съгласно изискванията, процедурите и правилата на тази наредба. В необходимото ниво на таксите могат да бъдат включени и надбавки, компенсации и/или отстъпки, произтичащи от реализацията на инфраструктурни проекти, от трафика за движение и от изискванията на транспортния пазар, диференцирано за части от железопътната инфраструктура, които се обявяват публично.

(11)      Заплащането на услугите за обслужване и поддръжка, както и на допълнителни и съпътстващи услуги не се включва в размера на инфраструктурните такси.

(12)      Управителят на инфраструктурата на всяко тримесечие представя на ИА „ЖА“ анализ на използването на капацитета, реализираните приходи от инфраструктурни такси и от допълнителни и съпътстващи услуги, показатели за използването на инфраструктурата, влиянието на произшествията върху използването на капацитета и мерки за възстановяване на устойчивостта и за подобряване на инфраструктурата.

(13)      Въз основа на информацията по ал. 10 изпълнителният директор на Изпълнителна агенция „Железопътна администрация“ при необходимост изготвя предложение за промяна на размера на инфраструктурните такси.

(14)      Национална компания „Железопътна инфраструктура“ спира да събира частта от инфраструктурната такса, изчислена с оглед ползване на инфраструктурата при недостиг на капацитета — ако има предвидена такава част, за участъци с наситена инфраструктура, когато не е изготвила план за усилване на капацитета или когато компанията не изпълнява плана за усилване на капацитета. С разрешение на ИА „ЖА“ компанията може да продължи да събира частта от инфраструктурната такса, ако планът за усилване на капацитета не може да бъде изпълнен по независещи от нея причини или предвидените действия не са стопански или финансово осъществими.

(15)      Промяната в размера на инфраструктурните такси се обявява публично 3 месеца преди влизането ѝ в сила“.

10      Член 1 от Тарифата за инфраструктурните такси, събирани от управителя на железопътната инфраструктура, приета с Постановление на Министерски съвет № 302 от 21 декември 2001 г. (обн. ДВ, брой 1 от 4 януари 2002 г.), изменена (обн. ДВ, брой 2 от 8 януари 2010 г.), предвижда:

„1)      Инфраструктурните такси включват таксата за резервация на капацитет на железопътната инфраструктура и таксата за преминаване по железопътната инфраструктура.

2)      Таксата за преминаване по железопътната инфраструктура включва таксите за използване на железния път, на електрическите инсталации, на контактната мрежа и енергоснабдителните съоръжения и на системите за управление и сигурност на движението“.

11      Точка 7.2 от Референтния документ за състоянието на мрежата (наричан по-нататък „Референтният документ“) гласи:

„Методиката на таксуване е базирана на маргинални разходи за поддържане на железопътната инфраструктура, като се използва иконометричен подход за определянето им“.

12      Съгласно подточка 7.2.1 от Референтния документ:

„В настоящата методика маргиналните разходи се определят за поддържане на железопътната инфраструктура.

Маргиналните разходи се определят като производна на разходите спрямо трафика. Трафикът може да се оценява с влак километри или с бруто тон километри.

[…]“.

13      Подточка 7.2.3 от Референтния документ предвижда следното:

„Определянето на инфраструктурните такси става на база получените маргинални разходи за бруто тон километър и нормативно приета средна стойност на брутното тегло на един влак за железопътната мрежа. Въз основа на това се получават и средните за мрежата разходи за влак километър.

При средно брутно тегло на един влак (има се предвид и теглото на локомотива) от 1045 тона (нормативно приети) се получава средна ставка за тон километър 4,15 лв.

Използва се методът на коефициентите за настройване на инфраструктурните такси по пазарни сегменти. […]“.

14      Подточка 7.3.2 от Референтния документ предвижда:

„За услугите, които инфраструктурното предприятие предоставя на превозвачите, се налага събиране на такси, обвързани с разходите, насочени за различните услуги.

Сумата, която НК „ЖИ“ следва да получи от таксите за достъп трябва да осигуряват покриване на разходите, свързани с текущото поддържане и ремонт на железопътната инфраструктура. Тава са дейности по текущия ремонт на железопътните линии, гарите, съоръженията, осигурителни средства, електрозахранващите и телекомуникационни системи и експлоатацията на жп. инфраструктура.

Дейностите на НК „ЖИ“ по изграждането и развитието на железопътната инфраструктура се финансира от Държавния бюджет в рамките на дългосрочен договор, вземайки под внимание приносът на инфраструктурата за икономическия и социален живот на нацията, предимствата и по отношение на околната среда, безопасността и енергията.

На база обобщения отчет за разпределяне разходите за дейността на НК „ЖИ“ по вид трафик са представени общите разходи за дейността на инфраструктурните стопанства, в това число свързаните с текущото поддържане и ремонт на инфраструктурата (без амортизационни отчисления).

В разходите за текущо поддържане на поделение „Железен път и съоръжения“ са включени и разходите за среден ремонт, изпълняван по стопански начин и чрез възлагане, който представляват около 9—10 % от общите разходи на стопанството“.

 Досъдебна процедура и производството пред Съда

15      На 10 май 2007 г. Комисията изпраща на Република България въпросник, за да се информира за прилагането на Директива 2001/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 91/440 (OВ L 75, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 38), на Директива 2001/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за изменение на Директива 95/18/ЕО на Съвета относно лицензиране на железопътните предприятия (OВ L 75, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 63) и на Директива 2001/14.

16      Република България отговаря на този въпросник с писмо от 11 септември 2007 г.

17      С писмо от 21 ноември 2007 г. Комисията иска от Република България да ѝ представи уточнения, за да може да направи ясна оценка на съвместимостта на взетите от тази държава членка мерки с Директива 91/440, Директива 95/18/ЕО на Съвета от 19 юни 1995 година относно лицензиране на железопътните предприятия (OВ L 143, стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7 том 3, стр. 155), изменена с Директива 2004/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. (OВ L 164, стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 62 и поправка в ОВ L 201, 2013 г., стр. 75) и Директива 2001/14.

18      Посочената държава членка отговаря на този втори въпросник с писмо от 21 декември 2007 г.

19      С писмо от 26 юни 2008 г. Комисията изпраща на Република България официално уведомително писмо, за да насочи вниманието ѝ към елементи от националното законодателство, които не са в съответствие с посочените директиви, като основните пропуски са свързани със системата за таксуване на достъпа до железопътната инфраструктура, регулаторния орган за железопътния транспорт и разпределянето на маршрутите за международни влакове.

20      Посочената държава членка отговаря на официалното уведомително писмо с писмо от 26 август 2008 г.

21      След проведена неофициална среща и размяна на допълнителни писма, на 5 май 2010 г. Комисията изпраща до Република България мотивирано становище, в което изтъква, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Посочената държава членка отговаря на становището с писмо от 8 юли 2010 г., в което представя график за необходимите промени в националното законодателство.

22      На среща, проведена на 6 януари 2011 г., Комисията приема предложените от Република България промени, а на 14 януари получава по електронна поща потвърждение, че тези промени ще бъдат публикувани до края на февруари 2011 г.

23      След среща, проведена на 15 декември 2011 г., Република България съобщава, че обещаните промени не могат да бъдат осъществени.

24      Тъй като не е удовлетворена от отговора на тази държава членка, Комисията решава да предяви настоящия иск.

25      С определение на председателя на Съда от 29 август 2012 г. Република Полша е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Република България.

 По иска

 По допустимостта

 Доводи на страните

26      Република България изтъква, че искът е недопустим, тъй като в исковата си молба Комисията е изложила нови твърдения, които не се съдържат в мотивираното становище, и по този начин е разширила предмета на спора, определен в досъдебната фаза на производството.

27      Република България припомня, че за да бъде допустим иск, предявен на основание член 258 ДФЕС, мотивираното становище и исковата молба на Комисията следва да почиват на едни и същи основания (Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Германия, C‑160/08, Сборник, стр. I‑3713, точка 43 и Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C‑458/08, Сборник, стр. I‑11599, точка 43). Това е така, тъй като целта на досъдебната процедура е да предостави на държавата членка възможност, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — надлежно да изтъкне доводите на защитата си срещу формулираните от Комисията твърдения за нарушение.

28      Във връзка с това тя твърди, че искът на Комисията е недопустим, тъй като изследването за инфраструктурните такси Catrin ѝ е предоставено в средата на дадения в мотивираното становище двумесечен срок и е споменато едва в исковата молба, което лишило Република България от възможност своевременно да изтъкне доводите на защитата си срещу формулираните от Комисията твърдения за нарушение.

29      Комисията счита, че за да се прецени допустимостта на иска за установяване на неизпълнения на задължения, следва да се провери дали исковата молба се основава на мотивите и правните основания, изложени в мотивираното становище, какъвто бил настоящият случай. Според нея изследването Catrin било споменато само с цел да подкрепи анализа ѝ.

 Съображения на Съда

30      Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика предметът на иска на основание член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се определя с мотивираното становище на Комисията, поради което искът трябва да се основава на същите съображения и основания като мотивираното становище (вж. Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C‑171/08, Сборник, стр. I‑6817, точка 25 и Решение от 10 ноември 2011 г. по дело Комисия/Португалия, C‑212/09, Сборник, стр. I‑10889, точка 26).

31      Това изискване обаче не налага винаги да е налице пълно съвпадение на изложените твърдения за нарушение в разпоредителната част на мотивираното становище и в исковата молба, стига определеният в мотивираното становище предмет на спора да не е разширен или изменен (вж. Решение от 14 юли 2005 г. по дело Комисия/Германия, C‑433/03, Recueil, стр. I‑6985, точка 28, Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 44 и Решение от 10 ноември 2011 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 27).

32      Поради това следва да се отбележи, че в настоящия случай Комисията нито е разширила, нито е изменила определения в мотивираното становище предмет на спора.

33      Всъщност Комисията ясно посочва както в разпоредителната част на мотивираното становище, така и в исковата молба, че упреква Република България в неизпълнение на задълженията ѝ по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.

34      Така фактът, че в исковата си молба Комисията развива своите вече изложени по-общо в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище доводи в подкрепа на искането си да се установи твърдяното неизпълнение на задължения, като с помощта на изследването Catrin просто подкрепя съображенията си, не изменя предмета на посочения иск за установяване на неизпълнение на задължения и следователно няма никакво значение за обхвата на спора (вж. в този смисъл Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Комисия/Финландия, C‑185/00, Recueil, стр. I‑14189, точки 84—87 и Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 47).

35      Ето защо следва да се отхвърли повдигнатото от Република България възражение за недопустимост.

 По съществото на спора

 Доводи на страните

36      Комисията твърди, че Република България не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 и член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. По-конкретно Комисията счита, че методиката за определяне на инфраструктурните такси не е в съответствие с член 7, параграф 3 от тази директива и че посочената държава членка не е заявила, че е базирала таксите върху система, която цели да покрие напълно разходите, съгласно член 8, параграф 1 от Директивата.

37      Според тази институция понятието „разходи[…], произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“ по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, препраща към понятието „маргинален разход“. Според Комисията последното понятие съответства единствено на разходите, направени във връзка с действително извършените движения от влаковете, а не на постоянните разходи, тъй като последните не се променят в зависимост от извършването на влаковата услуга.

38      Комисията твърди, че постоянните разходи, каквито са разходите по сигналната система, управлението на движението на влаковете или заплатите на персонала, които са свързани с железопътната мрежа като цяло, не произтичат директно от извършването на влаковата услуга. Следователно терминът „произтекли директно“ се отнасял до допълнителните разходи, породени от извършването на влаковата услуга. Всъщност член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 установявал принципите на таксуване, докато член 8 предвиждал изключенията от тези принципи.

39      Тя изтъква също така, че от пълния анализ на разходите и приходите на българския управител на железопътната инфраструктура за периода 2005—2008 г. е видно, че 60 до 70 % от експлоатационните разходи, изчислявани в България, са въз основа на постоянни елементи, по-специално заплати и социалноосигурителни вноски. Поради това Комисията стига до извода, че тези разходи не могат да бъдат считани за преки разходи по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, тъй като не се менят при предоставянето на влаковите услуги. Следователно приходите от таксите за инфраструктура били много по-високи от общите преки експлоатационни разходи. Така в България таксите не се определяли само въз основа на разходите, произтекли директно вследствие извършването на влаковата услуга. Освен това новата тарифна методика, включена в Референтния документ, не променяла това положение, тъй като таксите не се формират въз основа на разходите, произтекли директно вследствие извършването на влакова услуга.

40      Поради това Комисията счита, че противно на твърденията на Република България, в таксите се включват надбавки на маргиналните разходи съгласно член 8, параграф 1 от Директива 2001/14. Възможност обаче за прилагане на тази разпоредба била налице само ако са изпълнени условията, посочени в нея, като управителят на инфраструктурата трябва първо да провери дали всички пазарни сегменти, на които възнамерява да начисли надбавки, са в състояние да ги понесат, което България не е извършила.

41      Що се отнася до методиката за определяне на маргиналните разходи за поддържане на железопътната инфраструктура, от подточка 7.2.3 от Референтния документ можело да се заключи, че различните ставки се определят въз основа на теглото на влаковете, а не на направено изследване относно разходите, произтичащи от различните категории влакове, а именно по-специално товарните влакове, експресните и международни пътнически влакове и блок-влаковете, тъй като тази методика нямала явна връзка с анализ на преките разходи по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14.

42      Накрая, Комисията счита, че от подточка 7.3.2 от Референтния документ може да се предположи, че 100 % от разходите, свързани с текущото поддържане и ремонт на железопътната инфраструктура, се покриват от такси за достъп, докато преките разходи би трябвало да бъдат много по-ниски и тяхното покриване би позволило покриване на най-много 35 % от разходите за текущо поддържане и ремонт.

43      Република България счита, че като използва получените от изследването Catrin данни, за да обоснове съображенията си, Комисията излиза извън рамките на компетентността, която ѝ е предоставена от Директива 2001/14. Всъщност, като основала доводите си на това изследване, Комисията се опитала да наложи граници, изчислени въз основа на неин собствен икономически и математически модел, за чиито входни данни и параметри не се предоставя информация нито в мотивираното становище, нито в исковата молба. По този начин Комисията се опитвала да замести съответната държава членка при определянето не само на размера на инфраструктурните такси, но и по отношение на размера на финансирането за покриване на разходите по инфраструктурата съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2001/14. Възприетият от Комисията подход лишавал от полезно действие член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2001/14.

44      Република България изтъква, че Директива 2001/14 не предписва каква форма и какви средства следва да използват държавите членки при определянето на размера и структурата на инфраструктурните такси. Член 7 от тази директива очертавал принципите, които държавите членки трябва да спазват при формирането на таксите, а член 8 от същата директива изброявал изключенията от тези принципи. Следователно свободата на действие на държавите членки по отношение на избора на подходящите форми и средства за разработване на методика за определяне на инфраструктурните такси била пълна.

45      Тя счита, че противно на твърдяното от Комисията, е обективно оправдано да са налице различия при образуването на таксите за достъп с оглед на пътническите и на товарните превози, както е възприето в настоящия случай.

46      Според нея извършеният от Комисията анализ на подточка 7.3.2 от Референтния документ е неправилен, тъй като член 26 от ЗЖТ посочва няколко източника на финансиране на дейностите по текущото поддържане на железопътната инфраструктура и инфраструктурните такси са един от тези източници. Тази разпоредба съответствала на разпоредбите на член 6, параграф 1 от Директива 2001/14.

47      Също така от подточка 7.3.2 от Референтния документ не можело да се заключи, че се цели покриване на всички разходи във връзка с текущото поддържане на железопътната инфраструктура чрез приходите от такси за достъп.

48      Що се отнася до разходите, свързани със сигналната система, и разходите по управлението на движението, на експертна среща било уточнено, че в определена степен тези разходи също могат да бъдат приети като елемент за формиране на таксата. Било постигнато и споразумение да бъдат признати за преки разходи до 20 % от разходите за труда на персонала, който поддържа линиите.

49      Република България изтъква още, че тъй като проектът на методика за определяне на маргиналните разходи за поддържане на железопътната инфраструктура е бил одобрен с някои незначителни забележки, без да се споменава, че е недопустимо включването на разходи за управление на движението като елемент при формиране на таксата, този извод на Комисията също е необоснован и недоказан.

50      Що се отнася до методиката за определяне на маргиналните разходи за поддържане на железопътната инфраструктура, Комисията припомня, че скоростта причинява много повече износване на влаковите линии от теглото. В България обаче разликата в таксите между пътническите и товарните влакове била едно към три, макар нормално пътническите влакове да се движат с по-висока скорост. Също така тази държава членка не обяснявала как са изчислени коефициентите, които се използват за определяне на таксите, нито причините, поради които таксите са различни в зависимост от това дали пътническият влак е национален или международен, нито каква е причината за разликата в таксите между товарните блок-влакове и другите товарни влакове.

51      Комисията иска освен това да уточни, че не е одобрявала размера на преките разходи за труда на персонала, който поддържа линиите.

52      Комисията припомня също, че разходите, свързани със сигналната система, и разходите по системата за управление на движението на влаковете, не следва да се считат за преки разходи, тъй като тези системи трябва да се предоставят във всички случаи и посочените разходи се пораждат независимо от броя на влаковете, които използват инфраструктурата. Само в изключителни случаи тези категории разходи можели да се считат за преки разходи, например когато сигналната система може да се използва само от един превозвач.

53      Според Република Полша твърдението на Комисията, че понятието „разходи[…], произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“, препраща към понятието „маргинален разход“, е неоснователно. В това отношение посочената държава членка твърди, че след като Директива 2001/14 не дефинира такова понятие, държавите членки разполагат с известна свобода, за да определят конститутивните му елементи и размера на таксата за достъп до железопътната инфраструктура, като същевременно спазват целите на тази директива.

54      Република Полша отбелязва, че Комисията е посочила, че преките разходи по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 трябвало да бъдат в размер на 35 % от общия разход за поддръжка на инфраструктурата. Според посочената държава членка това твърдение не се основава на нито една разпоредба от Директива 2001/14, тъй като последната не дефинира понятието за разход, произтекъл директно вследствие на извършването на влаковата услуга, и държавите членки имат известна свобода при установяването на таксите за достъп до железопътната инфраструктура.

55      Тази държава членка счита още, че от разпоредбите на Директива 2001/14 изобщо не следва задължение за държавите членки да изберат между метода на преките разходи, посочен в член 7, параграф 3 от тази директива, и метода на пълно възстановяване на разходите, понесени от управителя на инфраструктурата, предвиден в член 8, параграф 1 от Директивата, нито задължение за информиране на Комисията за такъв избор.

56      Комисията отговаря, че понятието „маргинални разходи“ реално фигурира в Директива 2001/14, по-специално в член 8, параграф 3. Въпреки че тази директива използва израза „средни и маргинални такси“, тя има предвид такси, базирани на средните и маргиналните разходи, тъй като в икономическата теория не съществува понятието „средни и маргинални такси“. Това е ясна препратка към двата стандарта за разходи, визирани в Директива 2001/14, а именно основно преките разходи (т.е. маргинални разходи) по член 7, параграф 3 и по изключение средните разходи (т.е. крайните разходи) по член 8, параграф 1 от Директивата. Член 8, параграф 3 от Директива 2001/14 предвижда, че ако управителят на инфраструктурата избере стандарта на член 7, параграф 3 от Директивата, той трябва да посочи маргиналните разходи в референтния документ за мрежата. Ако обаче той избере да действа съгласно член 8, параграф 1 от Директивата, той трябва да посочи крайните разходи в референтния документ за мрежата.

 Съображения на Съда

57      В самото начало следва да се приеме, че член 35, алинея 4 от ЗЖТ, както е цитиран в исковата молба на Комисията, предвижда, че приходите от инфраструктурните такси се разходват изцяло за поддържането на железопътната инфраструктура, като се покриват разходите на управителя на инфраструктурата, извършени за осъществяването на превозите от железопътните превозвачи.

58      При все това се налага изводът, че тази посочена от Комисията разпоредба е влязла в сила на 21 юни 2011 г., или почти една година след изтичането на определения в мотивираното становище срок.

59      Освен това в подкрепа на иска си Комисията се позовава на член 7 от Наредба № 41 от 27 юни 2001 г. за достъп и използване на железопътната инфраструктура в редакция, която се доближава до редакцията, влязла в сила през 2006 г., макар този член да е изменен през 2008 г.

60      Според постоянната практика на Съда обаче наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, а последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (вж. по-специално Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Комисия/Испания, C‑48/10, точка 30 и Решение от 5 май 2011 г. по дело Комисия/Германия, C‑206/10, Сборник, стр. I‑3573, точка 25).

61      Ето защо, тъй като тези разпоредби са или приети след изтичането на срока, даден от Комисията в нейното мотивирано становище от 5 май 2010 г., или са посочени в редакция, която вече не е в сила, те не могат да бъдат взети предвид от Съда, когато той разглежда основателността на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.

62      По същество следва да се припомни, че съгласно член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения трябва да се определят от размера на разходите, произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга, без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 или 5, или на член 8 от тази директива.

63      В това отношение се налага изводът, че Директива 2001/14 не съдържа каквото и да било определение на понятието „разходи[…], произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга“, и никоя разпоредба от правото на Съюза не посочва разходите, които това понятие обхваща, или тези, които то не обхваща. Ето защо следва да се приеме, че при действащото към момента право на Съюза държавите членки се ползват с известна свобода на преценка при транспонирането и прилагането на въпросното понятие във вътрешното право (вж. Решение от 30 май 2013 г. по дело Комисия/Полша, C‑512/10, все още непубликувано в Сборника, точки 74 и 75, както и Решение от 11 юли 2013 г. по дело Комисия/Чешка република, C‑545/10, все още непубликувано в Сборника, точки 64 и 65).

64      Следователно в настоящия случай трябва да се провери дали българската правна уредба позволява при изчисляването на таксите, събирани за минималния пакет достъп и релсов достъп до железопътните инфраструктури, да се включват елементи, които явно не са произтекли директно от извършването на влаковата услуга.

65      В това отношение член 1 от Тарифата за инфраструктурните такси, събирани от управителя на железопътната инфраструктура, предвижда, че инфраструктурните такси включват таксата за резервация на капацитет на железопътната инфраструктура и таксата за преминаване по железопътната инфраструктура, като последната включва таксите за използване на железния път, на електрическите инсталации, на контактната мрежа и енергоснабдителните съоръжения, и на системите за управление и сигурност на движението.

66      Съгласно точка 7.2 от Референтния документ методиката на таксуване е базирана на маргиналните разходи за поддържане на железопътната инфраструктура, като се използва иконометричен подход за определянето им. Подточка 7.3.2 от този документ уточнява начина на прилагане на посочения метод за изчисление. Предвижда се, че таксите за достъп трябва да осигуряват покриване на разходите, свързани с текущото поддържане и ремонт на железопътната инфраструктура. Това са разходи за дейности по текущия ремонт на железопътните линии, гарите, съоръженията, осигурителни средства, електрозахранващите и телекомуникационни системи и експлоатацията на железопътната инфраструктура и те се отчитат без амортизационни отчисления. Уточнява се още, че разходите по изграждането и развитието на железопътната инфраструктура се финансират от държавния бюджет.

67      Следва да се припомни, че разходите, свързани със сигнализацията, управлението на движението, поддържането и ремонтните работи, могат поне частично да варират в зависимост от трафика и следователно могат да се считат за частично свързани директно с извършването на влаковата услуга (Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, точка 81).

68      Относно експлоатационните разходи, които са за заплати на персонала и за социалноосигурителни вноски, се налага изводът, че в случая те явно нямат никаква пряка връзка с извършването на влаковата услуга.

69      Всъщност, тъй като Република България не е оспорила довода на Комисията, че при изчисляването на експлоатационните разходи тези елементи са били взети предвид и че те не са определени в зависимост от причиненото от трафика реално износване на инфраструктурата, посочените елементи не биха могли да се считат за произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга.

70      При това положение следва да се приеме, че за да определи таксата за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, Република България взема предвид разходи — а именно заплатите на персонала и социалноосигурителните вноски — които не биха могли да бъдат считани за произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга.

71      Що се отнася до довода на Комисията, че различните ставки са определени въз основа на теглото на влаковете, а не на направено изследване относно разходите, произтичащи от различните категории влакове, а именно по-специално товарните влакове, експресните и международни пътнически влакове, и блок-влаковете, тъй като тази методика няма явна връзка с анализа на преките разходи по смисъла на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, следва да се отбележи, че те изглежда са определени въз основа на причиненото от трафика реално износване на инфраструктурата.

72      Действително подточка 7.2.1 от Референтния документ предвижда, че маргиналните разходи се определят като производна на разходите спрямо трафика. Трафикът може да се оценява с влак километри или с бруто тон километри.

73      Като се има предвид, че Директива 2001/14 не уточнява по коя референтна единица за трафика се определят разходите за достъп до инфраструктурата, тази единица трябва да се определи единствено в съответствие с обективни критерии, основани на причиненото от трафика реално износване на инфраструктурата.

74      В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Следователно именно тя, без да може да се основава на каквато и да било презумпция, трябва да представи пред Съда необходимите факти и доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения (вж. по-специално Решение от 28 февруари 2013 г. по дело Комисия/Австрия, C‑555/10, все още непубликувано в Сборника, точка 62, както и Решение от 28 февруари 2013 г. по дело Комисия/Германия, C‑556/10, все още непубликувано в Сборника, точка 66 и цитираната съдебна практика).

75      В случая обаче Комисията не е доказала защо избраната от Република България единица за измерване на маргиналния разход не съответства на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14.

76      Поради това следва да се приеме, че твърдението на Комисията за нарушение на член 7, параграф 3 от Директива 2001/14 е основателно единствено поради това, че за да определи таксата за минималния пакет достъп и релсов достъп до съоръженията, Република България взема предвид заплатите на персонала и социалноосигурителните вноски.

77      От друга страна обаче, не може да се приеме за основателно твърдението на Комисията за нарушение на член 8, параграф 1 от Директива 2001/14.

78      Посочената разпоредба предвижда, че когато пазарът е в състояние да го понесе, съответната държава членка може да начисли надбавки, за да постигне пълно възстановяване на причинените от управителя на инфраструктурата разходи.

79      Комисията обаче не е представила никакво конкретно доказателство, от което да е видно, че Република България е използвала предоставената с тази разпоредба възможност да начисли надбавки върху таксите за достъп.

80      Предвид гореизложените съображения следва, от една страна, да се приеме, че като е позволила при изчисляването на таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения да бъдат включени разходи — а именно заплатите на персонала и социалноосигурителните вноски — които не могат да бъдат считани за произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга, Република България не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14, а от друга страна, искът да се отхвърли в останалата му част.

 По съдебните разноски

81      Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Тъй като Комисията и Република България са загубили съответно по едно или няколко от основанията на иска, всяка от тях следва да понесе направените от нея съдебни разноски.

82      В приложение на член 140, параграф 1 от същия правилник, според който встъпилите по делото държави членки понасят направените от тях съдебни разноски, Република Полша понася направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

1)      Като е позволила при изчисляването на таксите за минималния пакет достъп и релсов достъп до обслужващите съоръжения да бъдат включени разходи — а именно заплатите на персонала и социалноосигурителните вноски — които не могат да бъдат считани за произтекли директно вследствие на извършването на влаковата услуга, Република България не е изпълнила задълженията си по член 7, параграф 3 от Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г.

2)      Отхвърля иска в останалата му част.

3)      Европейската комисия, Република България и Република Полша понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

---

* Език на производството: български