1

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като не е гарантирала, че концентрациите на ПЧ10 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, определени в член 13 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, стр. 1), Португалската република не е изпълнила задълженията си по споменатия член 13 по отношение на зоните и агломерациите на Braga, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul.

2

Съгласно член 11 от Директива 96/62/ЕО на Съвета от 27 септември 1996 година относно оценката и управлението на качеството на околния въздух (ОВ L 296, стр. 55; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 198) държавите членки са длъжни да представят годишни доклади относно спазването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10.

3

Според текста на член 5, параграф 1 от Директива 1999/30/ЕО на Съвета от 22 април 1999 година относно пределно допустимите стойности за серен двуоксид, азотен двуоксид и азотни оксиди, прахови частици и олово в околния въздух (ОВ L 163, стр. 41; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 46):

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че концентрациите на ПЧ10 в околния въздух, оценени в съответствие с член 7, не превишават пределно допустимите стойности, определени в раздел I от приложение III, считано от съответните дати, определени пак там.

[…]“.

4

По силата на член 5, параграф 4 от същата директива, когато тези пределно допустими стойности са превишени поради концентрации на ПЧ10 в околния въздух, дължащи се на природни явления, и това води до значително по-високи концентрации, отколкото са нивата на естествения фон, засегнатата държава членка информира Комисията за това, като представя необходимите доказателства.

5

Приложение III към посочената директива определя два вида пределно допустими стойности за прахови частици ПЧ10, като разграничава два етапа, които от своя страна са разделени на два периода. Що се отнася до периодите от етап 1, от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2009 г., от една страна, дневната стойност от 50 μg/m3 не трябва да бъде превишавана повече от 35 пъти за една календарна година, и от друга страна, годишната стойност, която не трябва да бъде превишавана, е 40 μg/m3. Колкото до периодите от етап 2, от 1 януари 2010 г., от една страна, дневната стойност, която не трябва да бъде превишавана повече от 7 пъти за една календарна година, е 50 μg/m3, и от друга страна, годишната стойност е 20 μg/m3.

6

За целта на предвидената в член 7 от същата директива оценка следва да се прави разграничение между „зона“ и „агломерация“.

7

Съгласно член 2, точка 8 от Директива 1999/30 „зона“ е произволна част от територията на държавите членки в граници, определени от самите тях“.

8

Член 2, точка 9 от тази директива определя агломерацията като „всяка зона с концентрация на населението, по-голяма от 250000 жители, или в случаите, когато концентрацията на населението е по-малка или равна на 250000 жители, се гледа гъстотата на населението на квадратен километър, която трябва да е такава според държавите членки, че да оправдава необходимостта от оценка и управление на качеството на околния въздух“.

9

Директива 2008/50, влязла в сила на 11 юни 2008 г., представлява кодификация на пет законодателни акта в областта на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух, в частност на Директиви 96/62 и 1999/30.

10

Посочените директиви са отменени с член 31 от Директива 2008/50, считано от 11 юни 2010 г., без да се засягат задълженията на държавите членки по отношение на сроковете за транспониране или прилагане на същите директиви.

11

Член 13 от Директива 2008/50, озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“, предвижда в параграф 1:

„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.

[…]

Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.

Допустимите отклонения, посочени в приложение XI, се прилагат в съответствие с член 22, параграф 3 и член 23, параграф 1“.

12

Трябва да се констатира, че приложение XI към Директива 2008/50 не променя пределно допустимите стойности, определени за ПЧ10 в приложение III към Директива 1999/30.

13

За сметка на това Директива 2008/50 въвежда в член 22 специални норми относно удължаването на крайните срокове за постигане на пределно допустимите стойности, и по-конкретно условията за освобождаване от задължението да се прилагат последните.

14

Според текста на член 22, параграфи 2 и 4 от тази директива:

„2.   Когато в определена зона или агломерация не може да се постигне съответствие с пределно допустимите стойности за ПЧ10, посочени в приложение XI, поради специфичните характеристики на дисперсия на мястото, неблагоприятни климатични условия или трансграничен пренос на емисии, държавата членка се освобождава от задължението да прилага тези пределно допустими стойности в срок до 11 юни 2011 г., ако са изпълнени условията, предвидени в параграф 1, и държавата членка докаже, че на национално, регионално и местно равнище са взети всички необходими мерки за спазване на крайните срокове.

[…]

4.   Държавите членки нотифицират Комисията, когато смятат, че параграф 1 или 2 е приложим, и представят плана за качество на въздуха, посочен в параграф 1, включително всякаква свързана с него информация, необходима на Комисията, за да прецени дали са удовлетворени или не съответните условия. В своята оценка Комисията взема предвид очакваното въздействие върху настоящото и бъдещото качество на атмосферния въздух в държавите членки, произтичащо от мерките, които са били предприети от държавите членки, както и очакваното въздействие върху качеството на атмосферния въздух, произтичащо от настоящите мерки на Общността и от планираните мерки на Общността, които се предлагат от Комисията.

Когато Комисията не е направила възражения в рамките на девет месеца след получаване на уведомлението, съответните условия за прилагането на параграф 1 или 2 се смятат за удовлетворени.

Ако бъдат направени възражения, Комисията може да изиска държавата членка да коригира или да представи нови планове за качеството на въздуха“.

15

Като анализира годишните доклади по Директиви 96/62 и 1999/30 относно спазването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, представени от Португалската република за 2005 г., 2006 г. и 2007 г., Комисията констатира превишаване през този период на посочените стойности в осем зони и агломерации, а именно тези на Braga, Vale do Ave, Vale de Sousa, Porto Litoral, Zona de Influência de Estarreja, Área Metropolitana de Lisboa Norte, Área Metropolitana de Lisboa Sul и Setúbal.

16

Като преценява, че при това положение Португалската република не е спазила задълженията, предвидени в член 5, параграф 1 от Директива 1999/30, на 2 февруари 2009 г. Комисията отправя до тази държава членка официално уведомително писмо, в което освен това твърди, че констатираните нарушения на пределно допустимите стойности отразяват дългосрочна тенденция към неспазване на посочените задължения.

17

Посочвайки в приложение зоните, в които са регистрирани споменатите нарушения на пределно допустимите стойности на ПЧ10, Комисията поканва португалските органи да представят своите бележки в двумесечен срок.

18

В своя отговор от 6 април 2009 г. Португалската република подчертава, че на 5 март 2009 г. е нотифицирала искане на основание член 22 от Директива 2008/50 с цел удължаване на крайните срокове за постигане на пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI към същата, считайки, че условията за такова удължаване са налице, що се отнася до агломерациите на Vale do Ave, Vale de Sousa, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte, Área Metropolitana de Lisboa Sul и Setúbal.

19

Що се отнася до агломерацията на Setúbal, португалските органи, като припомнят, че още преди официалното уведомително писмо вече са обяснили, че превишаването на пределно допустимите стойности се е дължало на природни явления като визираните в член 5, параграф 4 от Директива 1999/30, предоставят описание на методиката, използвана за определяне на значимостта и влиянието на тези природни явления.

20

Също така по отношение на зоните на Braga и на Zona de Influência de Estarreja Португалската република уведомява Комисията за изработването на програми за подобряване на качеството на въздуха и иска удължаване на крайните срокове за постигане на определените пределно допустими стойности.

21

С решение от 26 ноември 2009 г. Комисията, като прави възражения по освобождаването, поискано от Португалската република на 5 март 2009 г., по силата на член 22 от Директива 2008/50 отхвърля посоченото искане.

22

На 22 март 2010 г. Комисията, предвид направените в решението от 26 ноември 2009 г. възражения, както и горепосочените годишни доклади, отправя до Португалската република мотивирано становище.

23

В своя отговор от 9 юни 2010 г. Португалската република, изтъквайки поредица от мерки, чието прилагане е в ход, и подчертавайки волята си да продължи направените усилия, за да постигне пълно спазване на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, признава превишаването на тези стойности в зоните и агломерациитe на Aveiro/Ílhavo, Zona de Influência de Estarreja, Porto Litoral, Braga и Área Metropolitana de Lisboa Norte.

24

Тъй като не е удовлетворена от този отговор, Комисията предявява настоящия иск.

25

Комисията, като се опира на възраженията, които е направила в решението си от 26 ноември 2009 г. и на годишните доклади относно спазването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, представени от Португалската република за 2005 г., 2006 г. и 2007 г., изтъква, че тези пределно допустими стойности са били превишени в зоните и агломерациитe на Braga, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul.

26

Според тази институция посочените доклади показват, че разглежданите пределно допустими стойности продължават да са превишени в редица зони и агломерации, и доказват в някои случаи дългосрочна тенденция към превишаване на същите пределно допустими стойности. Тази констатация се потвърждавала от доклада за 2009 г., предаден от Португалската република на 30 септември 2010 г., по отношение на зоните и агломерациитe на Braga, Porto Litoral, Aveiro/Ílhavo, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul. В последната агломерация превишенията продължавали в някои пунктове за вземане на проби и при отчитане на природните явления. Освен това Комисията отбелязва, че зоната на Aveiro/Ílhavo не е включена в докладите, предхождащи официалното уведомително писмо и мотивираното становище.

27

Португалската република оспорва най-напред, че превишенията на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, отразяват дългосрочна тенденция в Португалия.

28

По-нататък тази държава членка изтъква, че в своето мотивирано становище Комисията не е уточнила кои са зоните и агломерациитe, за които се отнася твърдението за нарушение, формулирано срещу нея.

29

Накрая, след като припомня редица мерки, предприети от португалските органи, които показват положително развитие по отношение на намаляването на превишенията на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, Португалската република, въз основа на данните, предоставени в доклада за 2009 г., признава, че в зоните и агломерациитe, предмет на настоящото производство, продължава да има превишаване на пределно допустимата дневна стойност на ПЧ10, но не и по отношение на пределно допустимата годишна стойност, която не е била превишавана в никоя от посочените зони или агломерации от 2008 г. насам.

30

При това положение тази държава членка иска да бъде отхвърлен настоящият иск в частта относно оспорените твърдения за нарушение.

31

В репликата си Комисията подчертава, че в съответствие със системата, създадена с Директиви 96/62 и 2008/50, административното управление на качеството на атмосферния въздух е от компетентността на държавите членки, което се изразява по-конкретно, от една страна, в компетентността на същите да определят зоните и агломерациитe, да съставят списъците на посочените зони и агломерации, където равнищата на разглежданите замърсители превишават пределно допустимите стойности, приложими за тези замърсители, или са по-ниски от тях, да определят местата, където трябва да се извършват измервания, и да решават какви мерки да бъдат взети, както и, от друга страна, в задължението да предоставят своевременно информация за евентуалните превишения на пределно допустимите стойности под формата на доклад.

32

Вследствие на това контролът за спазването на пределно допустимите стойности, приложими за разглежданите замърсители, би могъл да се осъществява от Комисията само въз основа на стойностите, съобщени от самата държава членка, които впрочем се предават в деветмесечен срок след края на съответната година. По този начин тя може само да констатира превишението на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, което е настъпило през периода, обхванат от предадените от Португалската република доклади.

33

Фактът, че споменатите пределно допустими стойности в продължение на няколко години са били превишавани в определени зони, разкрива според Комисията системен проблем, с който засегнатата държава членка трябва да е напълно наясно, като се има предвид, че самата тя е събрала данните и направила извода за превишаването на същите пределно допустими стойности.

34

Следователно Комисията приема, че системата на директивите в областта на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух ѝ позволява да проверява наличието на евентуално неизпълнение посредством единствените допустими доказателствени средства, които има на свое разположение, а именно данните, предоставени от държавите членки, и че засегнатата държава членка трябва въз основа на по-нови данни, с които може да се докаже спазването понастоящем на пределно допустимите стойности, приложими за разглежданите замърсители, да опровергае изводите на Комисията. При липсата на такава реакция от страна на засегнатата държава членка Комисията би трябвало да приеме, че неизпълнението продължава, и може да поиска от Съда да установи същото.

35

В конкретния случай Комисията изтъква, че в хода на досъдебната процедура постоянно е изисквала от Португалската република да спазва пределно допустимите стойности, определени в Директива 2008/50. Следователно исканията в настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения не са свързани с миналите години, а се отнасят до настоящото неизпълнение, чието продължаване Португалската република може да оспори единствено като представи, в определения в мотивираното становище срок, доказателство за спазване на тази директива. При това положение тази държава членка би трябвало да докаже, че неизпълнението вече не е налице, представяйки нови данни, с които може да се установи, че то е преустановено. Доколкото Португалската република не представя тези данни, трябва да се направи извод, че неизпълнението е налице.

36

Освен това Комисията подчертава, че няма правен интерес от предявяване на иск по това дело, за да се произнесе Съдът по минали факти, като се има предвид, че не би имала никаква полза от решение, установяващо минало положение. Ако Съдът констатира, че от 2005 г. до 2007 г. Португалската република не е спазвала една директива, която е била в сила към онзи момент, но е спряла да се прилага впоследствие, такова решение не би имало по принцип никакво полезно действие.

37

Що се отнася до повдигнатия от Португалската република довод, че в мотивираното становище не са уточнени зоните и агломерациите, които не се визират, Комисията изтъква, че предвид факта, че засегнатата държава членка е единственият източник на информация за превишаването на пределно допустимите стойности, приложими за концентрацията на ПЧ10, Португалската република знае местата, където тези пределно допустими стойности са превишени. Тъй като въпросните зони са били предмет на искане за дерогация, което е в основата на решението на Комисията от 26 ноември 2009 г., тази държава членка била достатъчно добре информирана за предмета на спора, като се има предвид, че не е оспорила фактите и че самата тя е споменала в последващите си изявления зоните, в които посочените пределно допустими стойности са били превишени. Освен това Комисията изтъква, че е уточнила въпросните зони в своето официално уведомително писмо и че те не са променени в мотивираното становище.

38

По-нататък, като се има предвид, че в писмената си защита Португалската република признава, че според последните налични данни тя все още не гарантира непревишаването на пределно допустимата дневна стойност на ПЧ10 в четири зони или агломерации, но че междувременно е успяла да гарантира непревишаването на пределно допустимата годишна стойност на ПЧ10, към момента на приключване на устните състезания, настоящият иск има за своя единствена цел да се установи, че тази държава членка, като не е предприела необходимите мерки, продължава да е в нарушение, що се отнася до пределно допустимата дневна стойност на ПЧ10 в тези четири зони или агломерации.

39

Португалската република отговаря в своята писмена дуплика, че съгласно постоянната практика на Съда наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище (вж. по-специално Решение от 20 март 2003 г. по дело Комисия/Италия, C-143/02, Recueil, стр. I-2877, точка 11 и Решение от 12 юни 2003 г. по дело Комисия/Испания, C-446/01, Recueil, стр. I-6053, точка 15).

40

Така в края на този срок, а именно на 7 юни 2010 г., наличните данни засягали мерките за 2009 г., както и зоните и агломерациите, споменати от Португалската република в нейния отговор. Следователно решението на Съда трябвало да споменава тази дата, тъй като направените от Комисията бележки относно момента, към който решението трябва да се отнася, са неоснователни по силата на горепосочената съдебна практика.

41

Със своя иск Комисията е поискала от Съда да установи, че като не е гарантирала, че концентрациите на ПЧ10 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, определени в член 13 от Директива 2008/50, Португалската република не е изпълнила задълженията си по същата разпоредба.

42

Макар че Португалската република не е направила възражение за липса на основание за постановяване на съдебно решение по същество, изведено от недопустимостта на настоящия иск, следва все пак да се отбележи в началото, че Съдът може служебно да провери дали са изпълнени предвидените в член 258 ДФЕС условия за предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка (вж. по-специално Решение от 31 март 1992 г. по дело Комисия/Италия, C-362/90, Recueil, стр. I-2353, точка 8, Решение от 26 януари 2012 г. по дело Комисия/Словения, C-185/11, точка 28 и Решение от 8 март 2012 г. по дело Комисия/Португалия, C-524/10, точка 64).

43

От тази гледна точка трябва да се прецени дали мотивираното становище и исковата молба излагат твърденията за нарушение последователно и точно, за да може Съдът правилно да възприеме обхвата на твърдяното нарушение на правото на Съюза — необходимо условие, за да може Съдът да провери съществуването на твърдяното неизпълнение на задължения (вж. в този смисъл Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C-199/04, Сборник, стр. I-1221, точки 20 и 21, както и Решение от 24 март 2011 г. по дело Комисия/Словения, C-365/10, точка 19).

44

Действително, както следва по-конкретно от член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Съда и от свързаната с тази разпоредба съдебна практика, всяка искова молба или жалба трябва да посочва предмета на спора и кратко изложение на правните основания и това посочване трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които искът или жалбата се основава, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба и че исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение (вж. по-специално Решение от 15 юни 2010 г. по дело Комисия/Испания, C-211/08, Сборник, стр. I-5267, точка 32, Решение от 26 януари 2012 г. по дело Комисия/Словения, посочено по-горе, точка 29 и Решение от 19 април 2012 г. по дело Комисия/Нидерландия, C-141/10, точка 15).

45

В конкретния случай от исканията в исковата ѝ молба произтича, че искът на Комисията визира само зоните и агломерациите на Braga, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul. По-нататък, по въпроса кои видове пределно допустими стойности, определени за ПЧ10, са били превишени, Комисията ограничава в своята писмена реплика предмета на иска си само до пределно допустимите дневни стойности на ПЧ10.

46

За сметка на това Комисията не уточнява нито в исканията на своята искова молба, нито в доводите на същата, годините, за които се отнася твърдяното неизпълнение на задължения. Същевременно, като се позовава само на Директива 2008/50, тя се ограничава до това да твърди, че става въпрос за неизпълнение понастоящем и че решението на Съда трябва да се отнася за настоящето, а не за миналото, без обаче да уточнява визирания период.

47

При тези условия трябва да се констатира, че непосочването на елемент, абсолютно необходим за съдържанието на искова молба или жалба в първоинстанционно производство, какъвто е периодът, през който Португалската република е нарушила, според твърденията на Комисията, правото на Съюза, не отговаря на изискванията за последователност, яснота и точност.

48

Освен това, доколкото Комисията не указва точния период, за който се отнася твърдяното неизпълнение на задължения, и се въздържа впрочем от предоставяне на относими доказателства, като лаконично подчертава, че няма никакъв правен интерес от предявяването на иск по това дело, за да се произнесе Съдът по минали факти, като се има предвид, че не би имала никаква полза от решение, установяващо минало положение, тази институция не само явно нарушава задълженията както за Съда, така и за самата нея, произтичащи от съдебната практика, посочена в точки 43 и 44 от настоящото решение, но и не дава възможност на Съда да упражни своя контрол по настоящия иск за неизпълнение на задължения.

49

Следва обаче да се отбележи, че както е видно от преписката, проверката на годишните доклади за 2005 г., 2006 г. и 2007 г., представени от Португалската република на Комисията, е установила, че пределно допустимите дневни стойности на ПЧ10 са били превишени в редица зони и агломерации. Въз основа на докладите тази институция отправя до Португалската република официално уведомително писмо, в което приема, че тази държава членка не е спазила предвидените в член 5, параграф 1 от Директива 1999/30 задължения. Комисията признава накрая, в хода на съдебното заседание, от една страна, че доказателствата, на които е основан нейният иск, се състоят от данните, произтичащи от годишните доклади за 2005 г., 2006 г. и 2007 г., и от друга страна, като се има предвид, че не е имало общо и продължавано нарушение на посочените задължения — че не става въпрос за системен проблем.

50

Тези решаващи индикации позволяват да се направи извод, че неизпълнението на задълженията по член 5, параграф 1 от Директива 1999/30 засяга при всички случаи превишаването на пределно допустимите дневни стойности на ПЧ10 в атмосферния въздух и покрива периода 2005—2007 г. в зоните и агломерациите на Braga, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul.

51

При това положение трябва да се констатира, че настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения, в така определените рамки, може да се обяви за допустим.

52

Колкото до основателността на настоящия иск, достатъчно е да се припомни, че Португалската република в становището си признава превишаването на пределно допустимите стойности, приложими за дневните концентрации на ПЧ10 в атмосферния въздух в границите, посочени в точка 50 от настоящото решение.

53

Следователно искът трябва да бъде уважен в посочените граници.

54

След това уточнение трябва да се констатира, че в частта си за периода след 2007 г. искът не отговаря на изискванията за яснота и точност, поради причините, посочени в точки 47 и 48 от настоящото решение, и вследствие на това трябва да бъде отхвърлен като недопустим.

55

Поради това, обратно на посоченото от Комисията в исканията в исковата ѝ молба, Директива 2008/50 не следва да се взема предвид. Тази директива действително не е приложима към фактите, в които се упреква разглежданата държава членка, които са отпреди 11 юни 2008 г. — датата на нейното публикуване и влизане в сила.

56

С оглед на гореизложените съображения трябва да се констатира, че като не е гарантирала, че за 2005—2007 г. дневните концентрации на ПЧ10 в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, определени в член 5, параграф 1 от Директива 1999/30 в зоните и агломерациите на Braga, Porto Litoral, Área Metropolitana de Lisboa Norte и Área Metropolitana de Lisboa Sul, Португалската република не е изпълнила задълженията си по тази разпоредба.

57

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно член 138, параграф 3, първо изречение от същия правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.

58

В настоящия спор следва да се отчете фактът, че твърдението на Комисията за нарушение, изведено от неспазването на задълженията, произтичащи от член 13 от Директива 2008/50, по отношение на периода след 2007 г. е обявено за недопустимо.

59

Поради това Комисията и Португалската република трябва да бъдат осъдени всяка от тях да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши: