1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 г. относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP), сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), което се съдържа в приложение към тази директива ( 2 ). То се явява част от поредица преюдициални запитвания, отправени от италианските юрисдикции, относно съвместимостта на забраната за преобразуване на срочни трудови договори в един-единствен договор за неопределено време в публичния сектор в случай на злоупотреби от страна на работодателя чрез използването на първия вид договори ( 3 ).

2.

За разлика от предходните преюдициални запитвания обаче в този случай запитващата юрисдикция пита какви мерки трябва да се предприемат за санкционирането на злоупотребите със срочни трудови договори, което ще даде възможност на Съда да обогати своята практика по Директива 1999/70 и Рамковото споразумение.

3.

Съгласно текста на член 1 от Директива 1999/70 същата има за цел „да въведе в действие Рамковото споразумение […], сключено […] между общите междуотраслови организации (CES, UNICE и CEEP)“.

4.

Член 2, първа алинея от тази директива предвижда:

„Държавите членки въвеждат в сила законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива [и трябва] да предприемат всички необходими мерки, които им позволяват да могат по всяко време да гарантират постигането на наложените от настоящата директива резултати […]“.

5.

Клауза 5 от Рамковото споразумение, озаглавена „Мерки за предотвратяване на злоупотребата“, предвижда:

6.

Директива 1999/70 е транспонирана в италианското право с Decreto legislativo n. 368 — Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, № 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (Законодателен декрет № 368 за транспониране на Директива 1999/70) от 6 септември 2001 г. (GURI № 235 от 9 октомври 2001 г.). Член 5, параграф 2 от този законодателен декрет в редакцията му, приложима към момента на настъпване на фактите по главното производство, гласи:

„Ако трудовото правоотношение продължава след тридесетия ден в случай на трудов договор за срок по-малък от шест месеца или след изтичане на общия период по параграф 4‑bis или след петдесетия ден в останалите случаи, договорът се счита за безсрочен, считано от изтичането на посочените срокове“.

7.

Съгласно член 5, параграф 4‑bis от този законодателен декрет:

„Без да се засяга правната уредба на последователните договори по предходните параграфи, когато в резултат на последователни срочни договори за упражняването на едни и същи функции трудовото правоотношение между същия работодател и същия работник или служител надхвърли общо тридесет и шест месеца, включително с продължаванията и подновяванията, независимо от периодите на прекъсване между два договора, трудовото правоотношение се счита за трудово правоотношение за неопределено време по смисъла на параграф 2 […]“.

8.

Съгласно член 36 от Decreto legislativo n. 165 — Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Законодателен декрет № 165/2001 относно общите правила за организация на работата в публичните администрации) от 30 март 2001 г. (редовна притурка към GURI № 106 от 9 май 2001 г.):

„1.   За задоволяване на своите текущи нужди публичните администрации наемат лица на работа изключително чрез сключване на трудови договори за неопределено време […].

2.   За задоволяване на своите временни и извънредни нужди публичните администрации могат да използват гъвкавите форми на договаряне за назначаване и полагане на труд от служителите, предвидени в Гражданския кодекс и в законите относно трудовите правоотношения в предприятието, като спазват действащите процедури за назначаване.

[…]

5.   Във всички случаи нарушаването от страна на публичните администрации на императивните разпоредби относно назначаването или полагането на труд от работници не може да води до възникване на трудови правоотношения за неопределено време с тези публични администрации, като това не засяга отговорността и санкциите, които администрациите могат да понесат. Заинтересованият работник има право на обезщетение за вредите, произтичащи от полагането на труд в нарушение на императивни разпоредби […]“.

9.

Член 32, параграф 5 от Legge n. 183 — Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Закон № 183 относно делегирането на правомощия на правителството в областта на работата при тежки и вредни условия на труд, на реорганизацията на органи, на разрешените отпуски, дежурства и отсъствия, на мерките за социална закрила, на услугите по заетостта, мерките за насърчаване на заетостта, обучението и заетостта на жените, мерките против недекларирания труд и разпоредбите относно заетостта в публичния сектор и трудовите конфликти) от 4 ноември 2010 г. (редовна притурка към GURI № 262 от 9 ноември 2010 г.) гласи следното:

„При преобразуване на срочен трудов договор съдът осъжда работодателя да заплати на работника общо обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения в зависимост от критериите, определени в член 8 от Закон № 604 от 15 юли 1966 г.“

10.

От 1996 до 2002 година г‑жа Guiseppa Santoro упражнява професионална дейност като социален работник в Comune di Valderice (община Валдериче, Италия). Впоследствие тя е наета от същата община по договор за координирано и трайно сътрудничество до края на 2010 г. На 4 октомври 2010 г. тя сключва с тази община трудов договор за работа при непълно работно време със срок до 31 декември 2012 г. Срокът на този договор, който е продължаван три пъти, изтича на 31 декември 2016 г., като общата му продължителност е над пет години.

11.

Като счита последователните срочни трудови договори за незаконосъобразни, г‑жа Santoro сезира запитващата юрисдикция, като главното ѝ искане е в частност тези договори да бъдат преобразувани в трудов договор за неопределено време, считано от изтичането на 36-ия месец, и при условията на евентуалност, да ѝ бъде присъдено обезщетение за претърпени вреди.

12.

Запитващата юрисдикция отбелязва в този смисъл, че съгласно член 36, параграф 5 от Законодателeн декрет № 165 нарушаването от страна на публичната администрация на забраната да се повтаря сключването на срочен трудов договор, не може да доведе до преобразуване на посочения договор в един трудов договор за неопределено време. Следователно г‑жа Santoro като служител в публичния сектор може да претендира само обезщетение за претърпяната вреда, която съгласно член 32, параграф 5 от Закон № 183 е ограничена до изплащането на общо обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения, докато работниците в частноправния сектор имат право и на преобразуване на срочните им договори в един-единствен договор за неопределено време.

13.

Въпреки това Corte suprema di Cassazione (Касационен съд, Италия) в състав общо събрание на колегиите постановява в решение № 5072/2016 от 15 март 2016 г., че в случай на злоупотреби чрез използване на срочни трудови договори от страна на публична администрация, което е незаконосъобразно поради забраната, предвидена в член 36, параграф 1 от Законодателeн декрет № 165, увреденият работник има право, освен на посоченото по-горе фиксирано обезщетение, и на обезщетение за вредата, свързана със „загубата на възможност“, което се предоставя, ако бъде установено, че работникът е загубил възможности за стабилна работа.

14.

Това решение е постановено в производство, по което първоинстанционната юрисдикция е попитала Съда дали изключването на преобразуването на последователни срочни трудови договори, сключени с публичната администрация, в един-единствен трудов договор за неопределено време е съвместимо с правото на Съюза. В решение Marrosu и Sardino ( 4 ) Съдът e отговорил, че подобно изключение не е несъвместимо с клаузите на Рамковото споразумение, съдържащо се в приложение към Директива 1999/70, при условие че правовият ред предвижда прилагането на „друга ефективна мярка, за да не се допусне, и ако е необходимо, да се санкционира злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори от работодател от публичния сектор“.

15.

След това решение първоинстанционната юрисдикция предоставя на увредените работници не само обезщетение, равняващо се най-малко на 5 месечни заплати, но и „компенсация за реинтеграция“, равна на 15 последни месечни брутни трудови възнаграждения. След като тази мярка е потвърдена от апелативната юрисдикция, в своето решение № 5072/2016 Corte suprema di cassazione (Върховен съд) я определя като „неподходяща“.

16.

При тези обстоятелства Tribunale civile di Trapani (Граждански съд на Трапани, Италия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

17.

Представени са писмени становища от г‑жа Santoro, община Valderice, италианското правителство, както и от Европейската комисия, които се явяват и на съдебното заседание за изслушване на устните състезания, проведено на 13 юли 2017 г.

18.

Италианското правителство поддържа в писменото си становище, че фактическата обстановка не е била адекватно изложена от запитващата юрисдикция, поради което поставените въпроси са недопустими. Според това правителство в акта за преюдициално запитване не се уточнява нито публичният сектор на дейност, в който ищцата по главното производство е работила под различни договорни форми, нито изпълняваните от нея функции — необходими обстоятелства, за да се разбере дали спорните удължавания на разглежданите трудови договори са били обосновани от „обективна причина“ по смисъла на клауза 5, точка 1, буква a) от Рамковото споразумение.

19.

Питам се дали италианското правителство се ограничава до това да изрази съмнения по допустимостта на преюдициалните въпроси или повдига формално възражение по този въпрос. Независимо от това двусмислие доводите на италианското правителство не могат да бъдат възприети.

20.

Най-напред следва да се припомни, че преюдициалното запитване е основа за производството пред Съда и следователно е наложително националният съд да разясни по-конкретно фактическата и правната рамка на спора в главното производство ( 5 ).

21.

Освен това следва да се припомни, че не е задача на Съда в рамките на преюдициално запитване да се произнася по тълкуването на национални разпоредби, нито да преценява дали направеното от запитващата юрисдикция тълкуване е правилно. Всъщност в рамките на разделянето на правомощията между общностните и националните юрисдикции Съдът трябва да вземе предвид фактическия и правен контекст, в който се вписват преюдициалните въпроси, очертан в акта за преюдициално запитване ( 6 ).

22.

В това отношение отбелязвам, че запитващата юрисдикция е посочила, че г‑жа Santoro е в отношения на субординация по силата на срочен договор, надхвърлящ максималния срок от 36 месеца, определен в Директива 1999/70. От друга страна, самата запитваща юрисдикция изтъква, че преюдициалните въпроси се отнасят не до преценката за законосъобразността или незаконосъобразността на трудовите договори, продължени от публичните администрации над разрешения срок, а единствено до конкретното определяне на „възпираща“ мярка, която трябва да бъде приложена в случай на представляващо злоупотреба използване на срочни трудови договори в публичния сектор.

23.

Позицията на запитващата юрисдикция изглежда несъмнено е, че е налице злоупотреба с използването на срочни трудови договори от община Valderice, поради което преюдициалното запитване се отнася единствено до мерките за санкциониране на тази злоупотреба.

24.

Ето защо ми се струва, че представените от запитващата юрисдикция факти дават възможност на Съда да се произнесе по преюдициалните въпроси, и считам, че поставените въпроси следва да бъдат приети за допустими.

25.

От клауза 1 от Рамковото споразумение е видно, че целта му е да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения. При изпълнение на тази задача държавите членки са длъжни, съгласно разпоредбата на клауза 5 от Рамковото споразумение, да приемат мерки за предотвратяване на злоупотребата със срочни трудови договори.

26.

Когато подобна злоупотреба все пак е налице, трябва да може да се приложат мерки, позволяващи тя да бъде санкционирана. Мярка от този вид, отнасяща се до преобразуването в един-единствен договор за неопределено време, е предвидена изрично в клауза 5, точка 2, буква б) от Рамковото споразумение.

27.

Следователно национална правна уредба, приета за гарантиране на резултатите, изисквани от Директива 1999/70 и Рамковото споразумение, може да съдържа два вида мерки: мерки за предотвратяване на злоупотребите, предвидени в клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, и мерки за санкциониране на злоупотребите, предвидени по-специално в клауза 5, точка 2, буква б) от това Рамково споразумение ( 7 ).

28.

Въпреки това съгласно постоянната съдебна практика Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба, която изключва, в случай на злоупотреба с използването на последователни срочни трудови договори от работодател в публичния сектор, те да бъдат преобразувани в правоотношения или трудови договори за неопределено време, както е предвидено в клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение, макар че подобно преобразуване е предвидено за правоотношения и трудови договори, сключени с работодател от частноправния сектор, когато тази правна уредба съдържа друга ефективна мярка, предназначена за недопускане, и ако е необходимо, за санкциониране на злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори от работодател в публичния сектор ( 8 ).

29.

С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали мерките за обезщетение, посочени от Corte suprema di cassazione (Върховен съд) в неговото решение № 5072/2016, представляват равностойни и ефективни мерки. В това отношение запитващата юрисдикция се позовава на решения Marrosu и Sardino ( 9 ) и Mascolo и др. ( 10 ) и приравнява тези две изисквания към принципите на равностойност и ефективност. С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция се връща на принципа на равностойност и приканва Съда да се произнесе по обхвата на обезщетението за загубата на възможност, предоставяно на работниците и служителите от публичния сектор, в случай че — обратно на решението, предвидено за частноправния сектор — държавата членка реши да не прилага преобразуването на трудовото правоотношение. Следователно от гледна точка на принципа на равностойност ми се струва, че тези два въпроса могат да се анализират съвместно.

30.

Запитващата юрисдикция счита, че в конкретния случай спазването на принципа на равностойност трябва да се преценява спрямо положението на работодателите от частноправния сектор. Изхождайки от тази логическа предпоставка, запитващата юрисдикция оспорва позицията на Corte suprema di cassazione (Върховен съд), който е постановил, че обезщетението за загубата на възможност трябва да съответства на обезщетението за реалната вреда, което се прилага по граждански дела в националния правов ред. Запитващата юрисдикция посочва също, че обезщетението не може да има друг предмет освен стойността на длъжността за неопределено време.

31.

Комисията оспорва тази логическа предпоставка на запитващата юрисдикция. Тя счита, че съвместимостта на посочените в акта за преюдициално запитване мерки с принципа на равностойност трябва да се анализира в светлината на предвиденото от националното право за подобни случаи, отнасящи се до същата категория работници или служители в публичната администрация.

32.

Най-напред следва да се припомни, че принципът на равностойност се основава на идеята, че лицата, които упражняват правата, предоставени от правовия ред на Съюза, не трябва да бъдат поставяни в по-неблагоприятно положение от тези, които се позовават на права от чисто вътрешноправно естество. Същевременно мерките, приети от националния законодател при изпълнението на произтичащите от Директива 1999/70 задължения за санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори, извършвани от работодателите от частноправния сектор, продължават да привеждат в изпълнение правото на Съюза, макар че националното право предвижда други приложими в публичния сектор мерки. Следователно подробните правила за тези два вида мерки не могат да се сравняват от гледна точка на принципа на равностойност, тъй като тези мерки се отнасят изключително до упражняването на права, предоставени от правовия ред на Съюза.

33.

С оглед на изложените по-горе съображения, що се отнася до принципа на равностойност, ако държавата членка предвижда само в публичния сектор мерки за обезщетение като мерки за санкциониране по смисъла на клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение и изключва преобразуването на трудовото правоотношение, което е признато в частноправния сектор, тези две положения не биха могли да се сравняват, за да се установи дали този принцип е спазен, тъй като в тези два случая става въпрос за упражняване на права, предоставени от правовия ред на Съюза.

34.

При условията на евентуалност може да се зададе въпросът дали съмненията на запитващата юрисдикция относно равностойността на мерките, предвидени в публичния и в частноправния сектор, не се основават по същество на общия принцип на равно третиране и недопускане на дискриминация, който изисква сравними ситуации да не се третират по различен начин, освен ако не е обективно обосновано.

35.

В това отношение, подобно на Комисията, отбелязвам, че Съдът вече е постановил, че клауза 5 от Рамковото споразумение по принцип допуска да се предвидят различни последствия при установяването на злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения в зависимост от сектора или категорията, към които се числи въпросният персонал, при условие че в правния ред на съответната държава членка в този сектор или по отношение на тази категория работници има друга ефективна мярка, за да не се допускат и да се санкционират злоупотребите ( 11 ).

36.

От това следва, че в рамките на Директива 1999/70 мерките, с които разполагат работниците и служителите от различни категории, могат да бъдат различни и в този контекст въпросът за равното третиране в широкия смисъл на думата не се поставя поне пряко. Именно ефективността на мерките за санкциониране гарантира, че посочените работници или служители не се третират по начин, който е в противоречие с правото на Съюза.

37.

Независимо от тези уточнения, считам за полезно да продължа анализа си относно принципа на равностойност, понеже ми се струва, че преди всичко търсенето на подходящи сравнения може да породи съмнения у запитващата юрисдикция, когато тя се позовава на този принцип.

38.

В съответствие с постоянната съдебна практика, за да се направят адекватни сравнения, националната юрисдикция — която единствена познава отблизо процесуалните правила на жалбите в областта на трудовото право — трябва да провери както предмета, така и основанието и съществените елементи на жалбите, за които се твърди, че са сходни с тези по вътрешното право ( 12 ). С оглед обаче на преценката, която националната юрисдикция трябва да извърши, Съдът може да ѝ даде някои насоки относно тълкуването на правото на Съюза.

39.

Така в решение Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 13 ) Съдът вече е приел, че предявяването на иск за отговорност срещу държавата, основан на нарушение на националната конституция, и предявяването на иск за отговорност срещу държавата, основан на нарушение на правото на Съюза, може да се считат за сходни. По-точно Съдът е преценил, че обезщетяването на вредата, претърпяна от увреденото лице поради действие или бездействие на държавата, има общ предмет с въпросните искове ( 14 ), докато изискването за изчерпване на способите за защита е тяхна съществена характеристика ( 15 ). Освен това според генералния адвокат Poiares Maduro основанието на въпросните искове е било едно и също, а именно неправомерно поведение, причинило вредата ( 16 ).

40.

От друга страна, в решението Pontin ( 17 ), като оставя окончателните проверки на националната юрисдикция, Съдът, изпълнявайки своята задача да предостави насоки за тълкуване на правото на Съюза, предвижда сравнение на процесуалните правила относно иска за обявяване на недействителност и за възстановяване на работа на бременна работничка през периода на бременността, основан на правото на Съюза, с тези, които се отнасят от една страна до исковете за обезщетение, които може да предяви всеки друг уволнен работник, и от друга страна, исковете за обявяване на недействителност и възстановяване на работа на уволнена работничка поради сключване на брак. В същия ред на мисли в решение Bulicke ( 18 ) Съдът е засегнал сравнението на разпоредба относно преклузивните срокове за искове в областта на обезщетенията за вреди, произтичащи от нарушаването на забраната за дискриминация, основана на пола, с тези, които се отнасят до защитата срещу уволнение и недействителността на срочните договори.

41.

Вярно е, че дадените в тези две решения насоки за тълкуване не са толкова еднозначни като тези в решение Transportes Urbanos y Servicios Generales ( 19 ), още повече че те нямат изчерпателен характер, тъй като ролята на Съда не е да замести националния съд и да установи дали принципът на равностойност е бил спазен. Струва ми се, че твърдяната прилика между съответните искове в решения Pontin ( 20 ) и Bulicke ( 21 ) не се основава на идентичността на техния предмет в тесния смисъл на думата. Всъщност някои искове се отнасят до обезщетението за претърпени вреди, докато други се отнасят до възстановяването на работа на работничка. Въпреки това тези две решения потвърждават, че приликата в предмета, основанията и съществените елементи са достатъчни, за да се считат исковете за сходни от гледна точка на принципа на равностойност.

42.

По този начин Комисията поддържа в писменото си становище, че с оглед на принципа на равностойност предметът на мерките за обезщетение, предвидени в италианското право, е обезщетяването на вредата, причинена в резултат на поведение, което представлява злоупотреба от страна на работодателя от публичния сектор. Според мен обаче търсенето на сходни положения не трябва да се ограничава до положения, засягащи една и съща категория работници или служители от публичната администрация.

43.

Вярно е, че в решение Edis ( 22 ) Съдът основава уточненията си за спазването на принципа на равностойност посредством националната правна уредба относно преклузивния срок, приложим към исковете за възстановяване на данъци или налози, основани на общностното право, като се позовава не на по-благоприятните правила относно исковете за връщане на недължимо платеното между физически лица, също посочени от запитващата юрисдикция, а на правилата, приложими при обжалването на данъци и други налози. Въпреки това позицията на Съда не е била основана на идеята, че тези по-благоприятни правила не отговарят на критерия за сходство по смисъла на принципа на равностойност. Обратно, Съдът е обосновал своя избор, посочвайки, че този принцип не следва да се тълкува като задължаващ дадена държава членка да разшири към всички искове, основани на правата съгласно правовия ред на Съюза, своя най-благоприятен вътрешен режим ( 23 ).

44.

При това положение, когато става въпрос за принципа на равностойност, търсената прилика не се основава на идентичността на страните, които имат достъп до съответните мерки, а на сравнимостта на техния предмет, основания и съществени характеристики. Именно в светлината на посочените по-горе съображения следва да се провери дали тежестта на доказване с цел получаването на обезщетение за загубата на възможност, обхватът на това обезщетение, както и обхватът на обезщетението с фиксиран размер представляват по-малко благоприятни правила от тези, които уреждат сходни ситуации от вътрешно естество, така че да не са в съответствие с правото на Съюза ( 24 ).

45.

В съответствие с решение Palmisani ( 25 ) в хипотезата, при която запитващата юрисдикция не би могла да направи подходящо сравнение между условията на спорната жалба и условията, свързани с подобни жалби с вътрешен характер, следва да се заключи — при условие че бъдат извършени проверки за спазването на принципа на ефективност — че правото на Съюза допуска съответната национална правна уредба. Струва ми се, че този подход е отново потвърден, поне косвено, от Съда в решение Impact ( 26 ), отнасящо се до Директива 1999/70 и Рамковото споразумение ( 27 ). В това дело запитващата юрисдикция е поставила въпроси, свързани с принципите на равностойност и ефективност. Генералният адвокат Kokott, подобно на запитващата юрисдикция, е разгледала съответната проблематика с оглед на тези два принципа ( 28 ), като е приела, че в конкретния случай те не са били спазени от националното законодателство ( 29 ). В решението си обаче Съдът е посочил само нарушението на принципа на ефективност ( 30 ).

46.

С оглед на гореизложените съображения и като се остави извършването на окончателните проверки на запитващата юрисдикция, считам че нито един от представените в акта за преюдициално запитване елементи не сочи неспазване на принципа на равностойност, като се има предвид по-специално, че тази юрисдикция не е уточнила положенията във вътрешното право — с изключение на това на работниците и служителите от частноправния сектор — които могат да се считат за сравними. В това отношение отбелязвам, че според внесените от италианското правителство в хода на съдебното заседание уточнения обезщетението за загубата на възможност, към което се прилагат същите условия за доказване, поначало се допуска в националното право. Освен това запитващата юрисдикция посочва, че обезщетението за действително претърпените вреди също се прилага по граждански дела в националния правов ред. Комисията изтъква в писменото си становище, че обезщетение, чиито рамки са предварително определени от италианската правна уредба, изглежда също е предвидено във вътрешното право, когато се установи, че не са налице условията за законно или справедливо уволнение. Въпреки това в тези случаи минималните и максималните размери на обезщетението се увеличават според прослуженото време, което трябва да бъде взето предвид от запитващата юрисдикция при проверката за спазване на принципа на равностойност, доколкото тя счита, че става въпрос за иск, аналогичен на разглеждания по главното производство.

47.

Както бе отбелязано в точка 29 от настоящото заключение, с първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска също така, като посочва текстовете на решения Marrosu и Sardino ( 31 ) и Mascolo и др. ( 32 ), да се установи дали мерките за обезщетение, посочени от Corte suprema di cassazione (Върховен съд) в решение № 5072/2016, зачитат принципа на ефективност.

48.

Запитващата юрисдикция счита, че — в противоречие с принципа на ефективност — възможността за доказване на загубата на възможност за намиране на по-добра работа е чисто теоретична, така че обезщетението с фиксиран размер от 2,5 до 12 месечни брутни трудови възнаграждения представлява единственият инструмент за защита за работника или служителя, пострадал от злоупотреба с използването на срочни трудови договори. Според същата юрисдикция обаче подобно обезщетение с фиксиран размер не може да се счита за ефективна възпираща мярка.

49.

Комисията изтъква в писменото си становище, че разглежданите мерки за обезщетение биха могли да бъдат съвместими с принципа на ефективност, при условие че обезщетението не е чисто символично, а представлява подходящо и цялостно поправяне на причинената вреда.

50.

Отбелязвам, че като се позовава на концепцията за „равностойна и ефективна мярка“ по смисъла на решения Marrosu и Sardino ( 33 ) и Mascolo и др. ( 34 ), запитващата юрисдикция изглежда има предвид съответно точки 53 и 79 от тях, където Съдът посочва, че „когато е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, за надлежното санкциониране на тази злоупотреба и за заличаването на последиците от нарушението на правото на Съюза трябва да може да се приложи мярка, предоставяща ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците“ ( 35 ).

51.

Тази формула, системно използвана от Съда в практиката му по Рамковото споразумение, резюмира две предпоставки. От една страна, Съдът винаги отбелязва, че в рамките на Директива 1999/70 задължение на националните органи е да приемат мерки за санкциониране, които да са не само пропорционални, но и достатъчно ефективни и възпиращи, за да се гарантира пълната ефективност на приетите в изпълнение на Рамковото споразумение норми. От друга страна, Съдът посочва, че при липсата на правна уредба на Съюза в тази област, редът и условията за прилагането на тези норми попадат във вътрешния правов ред на държавите членки по силата на принципа за процесуалната автономия на последните, при спазване на принципите на равностойност и на ефективност ( 36 ).

52.

Би могло да се твърди, че понятието „ефективност“ се използва от Съда в два различни контекста, свързани от една страна с ефективността на правото на Съюза в широкия смисъл на думата (полезно действие), и от друга страна — с принципа на ефективност, който отразява ограниченията, наложени от правото на Съюза, на процесуалната автономия на държавите членки. Изглежда, че най-вече ефективността на правото на Съюза (полезно действие) налага на държавите членки да приемат достатъчно ефективни и възпиращи мерки, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в изпълнение на Рамковото споразумение, докато принципът на ефективност се ограничава до това да гарантира, че правилата за изпълнение на предоставените от правовия ред на Съюза права не правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на тези права.

53.

Този подход отразява решение Angelidaki и др. ( 37 ), както и определения Vassilakis и др. ( 38 ) и Koukou ( 39 ), в които Съдът посочва, че държавите членки трябва да приемат всички необходими разпоредби, които им позволяват, от една страна, да могат по всяко време да гарантират наложените от Директива 1999/70 резултати, и от друга страна, да предвидят реда и условията за прилагането на нормите, приети в изпълнение на Рамковото споразумение, за гарнтиране на правото на ефективна съдебна защита при спазване по-специално на принципа за ефективност ( 40 ).

54.

С оглед на гореизложените съображения опасенията на запитващата юрисдикция по отношение на ефективността на мерките, посочени от Corte suprema di cassazione (Върховен съд), могат да се анализират в смисъл, че тази юрисдикция иска да се установи дали, от една страна, доказателството, което следва да бъде представено за получаването на обезщетение за загубата на възможност, е съвместимо с принципа на ефективност, и дали, от друга страна, полезното действие на Директива 1999/70 и на Рамковото споразумение допуска обхвата на разглежданите мерки за обезщетение.

55.

Според запитващата юрисдикция обезщетението за загубата на възможност е чисто теоретично, като се има предвид, че юридически е невъзможно един работник или служител да докаже, дори и чрез презумпции, както изисква Corte suprema di cassazione (Върховен съд) в своето решение № 5072/2016, че ако публичната администрация беше организирала конкурс, той щеше да го спечелил, или че е бил лишен от други възможности за работа заради последователните срочни трудови договори. Запитващата юрисдикция посочва, че обратно на постановеното в решение № 5072/2016, презумпциите не помагат реално на увредения работник и че освен това администрацията никога не е организирала конкурс.

56.

Що се отнася до задължението за доказване на загубата на възможности за работа и съответно пропуснатото възнаграждение, Съдът посочва в определение Papalia ( 41 ), като оставя националният съд да извърши окончателните проверки в това отношение, че не може да се изключи това изискване да е такова, че да направи практически невъзможно или прекалено трудно упражняването от този работник или служител на предоставените му от правото на Съюза права.

57.

Същото се отнася и за делото по главното производство, така че националната юрисдикция трябва да извърши и съответните проверки в това отношение.

58.

По отношение на обхвата на обезщетението за загубата на възможност запитващата юрисдикция счита, че приемането на ефективни мерки за санкциониране не може да се ограничи до поправянето на действително претърпяната вреда, в съответствие с предвиденото от националното право по граждански дела, а трябва да отразява стойността на длъжността за неопределено време.

59.

Съгласно постоянната съдебна практика, когато държава членка избере да санкционира нарушение на правото на Съюза посредством обезщетяване на вредата, това обезщетяване трябва да бъде ефикасно и да има подходящ възпиращ ефект в смисъл, че позволява подходящо и цялостно поправяне на претърпяната вреда ( 42 ). Въпреки това тези изисквания не предполагат на лицето, пострадало от нарушение на правото на Съюза, да бъде присъдено наказателно обезщетение, което надхвърля пълното поправяне на действително претърпените вреди и представлява наказателна мярка ( 43 ).

60.

От това следва, че Директива 1999/70 и Рамковото споразумение не изискват обезщетението поради загуба на възможност да надхвърля реално претърпяната вреда от работника, пострадал от злоупотреба с използването на срочни трудови договори.

61.

По отношение на обезщетението с фиксиран размер от 2,5 до 12 последни месечни възнаграждения, предвидено в член 32, параграф 5 от Закон № 183, запитващата юрисдикция констатира, че в случая на преобразуване на срочен трудов договор в частноправния сектор това обезщетение заменя единствено доходите, които би получил работникът или служителят, „докато чака“ да спечели. По отношение на публичния сектор обаче обезщетението с фиксиран размер, макар и с чисто допълващ характер, на практика се превръща в единствената мярка за санкциониране на злоупотребите, т.е. не може да се счита за ефективна възпираща мярка.

62.

При злоупотребата с използването на срочни трудови договори може да се окаже, че нарушението е било повтарящо се и системно в продължение на няколко години ( 44 ). Тяхното преобразуване в един-единствен договор за неопределено време би позволило тези злоупотреби да бъдат санкционирани и трайно да се заличат последиците от тях, независимо от момента на преобразуването. В разглеждания случай обаче тази възможност е изключена и мерките за обезщетение, предвидени в италианското право, изглежда се прилагат без разлика към всички злоупотреби, винаги в рамките на ограниченията, предвидени в член 32, параграф 5 от Закон № 183.

63.

Съгласно решение Asociația Accept ( 45 ) обаче строгостта на санкциите по отношение на равното третиране в областта на заетостта и професиите трябва да бъде в съответствие с тежестта на наказваните с тях нарушения, включително и като гарантират реално възпиращ ефект, като същевременно съблюдават основния принцип на пропорционалност. Струва ми се, че обхватът на тези уточнения надхвърля рамката на проблематиката на дискриминацията на работниците и служителите, така че те са приложими в контекста на Директива 1999/70. От една страна, както току-що припомних в точка 52 от настоящото заключение, същите критерии за пропорционалност и възпиране като посочените в решение Asociația Accept ( 46 ) намират отражение в съдебната практика по Рамковото споразумение и клауза 5, точка 2 от него. От друга страна, като се има предвид връзката между пропорционалността на санкциите и техния възпиращ ефект в това решение, Съдът се позовава по-специално на съдебната практика в областта на колективните уволнения, което предполага, че същите решения важат mutatis mutandis и извън рамката на директивите в областта на дискриминацията.

64.

Вярно е, че съгласно текста на член 32, параграф 5 от Закон № 183 окончателният размер на обезщетението с фиксиран размер от 2,5 до 12 месечни трудови възнаграждения се определя от националния съд, който отчита изложените в италианското право критерии, което позволява обстоятелствата на конкретния случай да бъдат отразени в обхвата на обезщетението. В това отношение Комисията е посочила, че в тези критерии се споменава и „поведението“ на работодателя — което не дава възможност да се подкрепи тезата, според която обезщетението с фиксиран размер не е било предвидено като мярка за санкциониране — и следователно биха могли да позволят да се вземе предвид срокът на злоупотребата.

65.

Когато злоупотребата достигне определен обхват обаче, санкцията се натъква на горна граница. При това положение, от една страна, предходните нарушения не са санкционирани пропорционално, когато става въпрос за явна злоупотреба. От друга страна, тази стандартизация на санкциите, вместо да позволи да се предотврати повторността, би могла да я благоприятства, тъй като съществува универсален праг, който не може да бъде превишен, независимо от повтарящия се характер на злоупотребите. Считам, подобно на Комисията, че липсата на пропорционалност между потенциалния обхват на злоупотребата, която може да е имала последствия в течение на няколко години, и обезщетението с фиксиран размер, което възлиза най-много на 12 месечни възнаграждения, може да отслаби възпиращия ефект на мерките за санкциониране.

66.

Поради това, за да се намери изход от постоянните злоупотреби, ограниченията на обезщетението с фиксиран размер биха могли да се адаптират според прослуженото време на длъжности по срочни трудови договори, сключени в нарушение на предоставените от правовия ред на Съюза права, като същевременно се съблюдава общият принцип на пропорционалност.

67.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че в решение № 5072/2016 Corte suprema di cassazione (Върховен съд) приема за годни да отговорят на условията, изложени в практиката на Съда, не само мерките за обезщетение, но и мерките, отнасящи се до отговорността на ръководителя, на когото може да бъде вменено незаконосъобразното използване на срочен трудов договор. В този контекст се питам дали подобни мерки за санкциониране могат да поправят недостатъците на обезщетението с фиксиран размер, които произтичат от факта, че посоченото обезщетение не представлява достатъчно възпираща мярка, позволяваща да се санкционират предходните нарушения и да се предотврати повторност.

68.

От националната правна уредба, представена от италианското правителство, е видно, че националният законодател е приел най-малко три мерки, насочени срещу отговорните за злоупотребите със срочни трудови договори лица. Любопитно е защо тези разпоредби не са взети предвид от запитващата юрисдикция в преюдициалното ѝ запитване. Струва ми се обаче, че не всяка мярка сама по себе си, а цялата система от мерки за санкциониране трябва да бъда достатъчно ефективна и възпираща.

69.

Според мен подобно разрешение се вписва в логиката на Рамковото споразумение. Всъщност съгласно текста на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение държавите членки, с цел да се предотвратят злоупотребите чрез използване на последователни срочни трудови договори, са длъжни да приемат „една или повече от мерките“, които са предвидени в тази клауза. В това отношение свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, е още по-широка, тъй като могат да избират дали да прибягнат до една или няколко от мерките, предвидени в клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, или да приложат съществуващи еквивалентни правни мерки ( 47 ). Струва ми се, че същото важи и за мерките за санкциониране, предвидени в клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение. По този начин държавите членки са свободни и при избирането на мерки за санкциониране. Освен това, нито един вид санкция не е предварително изключена ( 48 ).

70.

Впрочем по този въпрос от съдебната практика по Директива 76/207/ЕО ( 49 ) могат да бъдат изведени полезни уточнения относно равното третиране на работниците от мъжки и женски пол. Тази директива, подобно на Директива 1999/70, не налага определена форма на мерките за санкциониране в случай на нарушаване на предоставени с Директивата права. Въпреки това, когато държавата членка е избрала да ги санкционира с предоставянето на право на обезщетение, разпоредбите, които осигуряват подходящо парично обезщетение, могат да бъдат, както Съдът отбелязва, „подсилени“ чрез система за глоби ( 50 ).

71.

Следователно няколко мерки могат, чрез комбинирания си ефект, да санкционират надлежно нарушенията на правото на Съюза. При това положение преценката за възпиращия ефект на мерките за санкциониране би трябвало да се извърши, като се отчитат не само тези, предвидени в полза на работниците, които са пострадали от злоупотреба със срочни трудови договори, а и съвкупността от съществуващи мерки.

72.

Същевременно следва да се отбележи, че поне една от мерките, предвидени в описаното от италианското правителство национално законодателство, е обусловена от това злоупотребата при използване на срочни трудови договори да е умишлена или да произтича от груба небрежност. Запитващата юрисдикция трябва да прецени на практика дали подобно условие не дава възможност на отговорните лица системно да избягват санкциите, което би лишило съответните мерки от ефикасност и възпиращ ефект. Същото важи и за евентуалното освобождаване от отговорност, прилагано от органите, когато се произнасят по последиците от злоупотребите спрямо ръководителите.

73.

Впрочем умножаването на мерките за санкциониране не би могло да води до размиване на ефикасността на една от съответните мерки, като я прави несъвместима с правото на Съюза. Държавите членки са длъжни да гарантират наложения от правото на Съюза резултат. При всички случаи принципът на ефективност и — ако може да се намери подходящо сравнение във вътрешното право — принципът на равностойност трябва да бъдат гарантирани. Правото на преценка, предоставено на държавите членки, трябва да се упражнява и при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи ( 51 ), по-конкретно в случай че това е правото на използване, разглеждано тук, на принципа за ефективна съдебна защита. От това следва, че въпреки умножаването на мерките за санкциониране, когато държавата членка е въвела мерки за обезщетение, никога не може да се приеме, че една символична санкция въвежда в изпълнение правилно и ефикасно Рамковото споразумение, тъй като една пренебрежима компенсация не може да бъде подходяща мярка за обезщетение. Поради същите причини, макар че обезщетението с фиксиран размер може да бъде въведено от националния законодател, то няма как да замени изцяло пълното обезщетение за претърпяната вреда ( 52 ).

74.

Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция, в смисъл, че Директива 1999/70 и Рамковото споразумение, както и тяхното полезно действие, допускат национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която в случай на злоупотреба при използване от публичен работодател на последователни срочни трудови договори изключва преобразуването на трудовото правоотношение в публичния сектор, което обаче се признава в частноправния сектор като мярка за санкциониране, и в замяна на това предвижда:

При тези уточнения, нито един от представените в акта за преюдициално запитване елементи не предполага, че в конкретния случай принципите на ефективност и равностойност не са били зачетени от националната правна уредба. Задължение на националния съд обаче е да извърши окончателните проверки в това отношение.

75.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Tribunale civile di Trapani (Граждански съд на Трапани, Италия), по следния начин:

„Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 г. относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP), и Рамковото споразумение за срочната работа, което се съдържа в приложение към тази директива, както и тяхното полезно действие, допускат национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която в случай на злоупотреба при използване от публичен работодател на последователни срочни договори изключва преобразуването на трудовото правоотношение в публичния сектор, което обаче се признава в частноправния сектор като мярка за санкциониране, и в замяна на това предвижда:

При тези уточнения, нито един от представените в акта за преюдициално запитване елементи не предполага, че в конкретния случай принципите на ефективност и равностойност не са зачетени от националната правна уредба. Задължение на националния съд обаче е да извърши окончателните проверки в това отношение“.