Terceiro relatório sobre a coesão económica e social: situação socioeconómica da União e impacto das políticas europeias e nacionais

Com base no debate europeu lançado em 2001, o terceiro relatório sobre a coesão económica e social apresenta propostas concretas sobre o futuro da política regional após 2006. O relatório baseia a sua análise na avaliação do impacto das políticas comunitárias e nacionais na coesão e actualiza os dados disponíveis sobre a situação socioeconómica da União Europeia.

ACTO

Comunicação da Comissão - Terceiro relatório sobre a coesão económica e social [COM (2004) 107 final - Não publicada no Jornal Oficial].

SÍNTESE

A política de coesão económica e social produz efeitos positivos nos territórios em dificuldade da União Europeia. No entanto, continuam a subsistir grandes disparidades socioeconómicas entre os Estados-Membros e entre as regiões. Estas diferenças de riqueza e de dinamismo têm origem nas deficiências estruturais em certos factores-chave de competitividade, como os investimentos em infra-estruturas materiais, a inovação e os recursos humanos. Os Estados-Membros e as regiões têm, por conseguinte, necessidade do apoio das políticas comunitárias para superar as suas deficiências, desenvolver as suas vantagens comparativas e evoluir de uma forma mais positiva num ambiente cada vez mais concorrencial.

O alargamento para 25 Estados-Membros em 1 de Maio representa um desafio sem precedentes para a União Europeia. Em especial, põe em risco o equilíbrio actual da política regional. O terceiro relatório sobre a coesão económica e social faz propostas concretas para a política regional após 2006. A Comissão baseia as suas propostas na situação socioeconómica da União, bem como no estudo do impacto da política regional, das outras políticas europeias e das políticas nacionais.

SITUAÇÃO SOCIOECONÓMICA DA UNIÃO EUROPEIA

O crescimento económico

A disparidades de rendimento ao nível dos Estados-Membros e das regiões diminuem desde 1994. O produto interno bruto (PIB) e a produtividade aumentam mais rapidamente nos quatro países (Espanha, Grécia, Irlanda, Portugal) elegíveis para o Fundo de Coesão do que no resto da União Europeia. O aumento é particularmente elevado na Espanha e na Irlanda e mais modesto em Portugal e na Grécia. Contudo, subsistem grandes diferenças ao nível dos Estados. Na Grécia e em Portugal, o PIB per capita situa-se ainda em redor de 70 % da média comunitária. No entanto, uma coisa é certa, o contributo dos Fundos estruturais alimenta o crescimento dos quatro países da coesão: 1,5 % na Espanha, 2 % na Grécia, quase 3 % na Irlanda e mais de 4,5 % em Portugal. Durante a última década, as trocas comerciais entre estes quatro países e o resto da União aumentaram mais do dobro. Em média, perto de um quarto das despesas estruturais volta para o resto da União sob a forma de importações, de que a Alemanha é o primeiro beneficiário.

No nível infra-estatal, as regiões com atrasos de desenvolvimento elegíveis para o Objectivo nº 1 beneficiaram de um crescimento anual de 3 %, contra um pouco mais de 2 % na União. Contudo, o processo de recuperação varia muitíssimo de uma região para outra. Fora dos quatro países da coesão, o baixo crescimento nacional retarda o das regiões "Objectivo nº 1". Embora o crescimento do PIB dos novos Länder alemães seja equivalente à média comunitária, o das regiões do Mezzogiorno italiano é inferior, o que é igualmente válido para as antigas regiões industriais. Apesar de estarem situadas fora do Objectivo nº 1, as regiões do Nordeste da Inglaterra, as regiões setentrionais da Alemanha e as regiões de fraca densidade populacional do Norte da Suécia viram, desde 1994, o seu PIB anual per capita aumentar menos rapidamente que a média comunitária.

Emprego e coesão social

As disparidades regionais em termos de emprego mantêm-se grandes. Nos países da coesão, o emprego progrediu em dez anos; muito em Espanha e Irlanda, em menor escala em Portugal e na Grécia. Apenas 43 % das pessoas em idade de trabalhar ocupavam em 2002 um emprego nas regiões do Sul da Itália. Por outro lado, nos dez novos Estados-Membros, a reestruturação económica da agricultura e das indústrias tradicionais provoca um aumento do desemprego: 56 % das pessoas em idade de trabalhar ocupam um emprego contra 64 % na União Europeia actual.

Em 2000, cerca de 55 milhões de pessoas estavam expostas ao risco de pobreza, ou seja, 15 % da população europeia. A pobreza atinge particularmente as pessoas idosas (mais de 65 anos) bem como as famílias monoparentais, os desempregados de longa duração, as minorias étnicas e as pessoas com deficiências. Esta proporção é elevada nos países do Sul da Europa, no Reino Unido e na Irlanda. É superior à média comunitária em grande parte dos novos Estados-Membros.

Durante as próximas décadas, o envelhecimento progressivo da população conduzirá a uma redução progressiva da população activa e terá repercussões importantes sobre o potencial de crescimento. Até 2010, esta diminuição ocorrerá na Alemanha, nos quatro Estados-Membros do Sul e na maior parte dos novos Estados-Membros. Em 2025, haverá em média menos de três pessoas em idade de trabalhar por cada pessoa idosa. Perante tais perspectivas demográficas, será necessário assegurar um crescimento económico sustentado, uma taxa de emprego elevada e a redução de passagens à reforma. A imigração deveria igualmente constituir numa fonte importante de mão-de-obra suplementar.

Redução das disparidades nos factores de competitividade regional

O desafio da política de coesão consiste em investir nos factores de competitividade, de modo que os Estados-Membros e as regiões superem os seus problemas estruturais. Os principais factores de competitividade identificados são os seguintes:

• Infra-estruturas materiais: redes de transporte e de telecomunicações.Desde 1994, as ligações de transportes melhoraram entre os países da coesão e entre estes e o resto da União. Em 1991, a densidade da rede de auto-estradas nestes países era 20 % inferior à média comunitária. Com a ajuda dos Fundos estruturais, é, desde 2001, 10 % superior. A Espanha e Portugal são os principais beneficiários. No conjunto das regiões do Objectivo nº 1, a densidade de auto-estradas atinge apenas 80 % da média comunitária, e é muito mais fraca (menos de 20 %) nos novos Estados-Membros. No sector ferroviário, apesar de a rede no conjunto do território da União ter sido modernizada, a disparidade entre as regiões dinâmicas e as regiões com atrasos de desenvolvimento continua a ser significativa. Nos futuros Estados-Membros, a construção de estradas acelera a transferência de passageiros do caminho-de-ferro para a estrada. Serão necessários investimentos consideráveis para restaurar os caminhos-de-ferro.No âmbito das telecomunicações, o número de linhas telefónicas fixas em relação à população é claramente mais baixo nos países da coesão e nos novos Estados-Membros. A utilização crescente do telemóvel tende a compensar esta diferença. Primordial para o uso da Internet de alta velocidade e para o desenvolvimento das novas tecnologias da informação e comunicação (NTIC), o acesso à larga banda apresenta grandes disparidades na União. Estas diferenças correspondem aos diferentes níveis de prosperidade.
• Recursos humanos: adaptabilidade e qualificação da mão-de-obra.Em matéria de investimentos nos recursos humanos, subsistem, tanto na União dos Quinze como nos novos Estados-Membros, grandes deficiências estruturais. A proporção de pessoas com nível de instrução superior ao ensino básico continua a ser muito inferior nas regiões do Objectivo nº 1, sobretudo Espanha, Itália e Portugal, com excepção dos novos Länder alemães. Esta proporção é claramente mais elevada nos novos Estados-Membros que a média europeia. Em contrapartida, nestes países, o número médio de jovens que terminam um curso universitário completo é inferior à média dos Quinze. É igualmente o caso nas regiões do Objectivo nº 1 apesar de se registarem progressos evidentes. Observa-se as mesmas tendências em matéria de formação permanente.
• Capacidade de inovar.A inovação é uma das chaves da competitividade regional. No entanto, a capacidade de inovar varia fortemente entre regiões do mesmo Estado-Membro, e entre a União dos 15 e a União dos 25. Oito de entre as 213 regiões europeias contribuem para um quarto das despesas totais de investigação e de desenvolvimento (IDT).
• Desenvolvimento sustentável.Em matéria de ambiente, as necessidades de investimento são consideráveis nos países da coesão e mais ainda nos novos Estados-Membros. Os domínios em causa são principalmente o tratamento da água, a gestão dos resíduos e o controlo das emissões poluentes.

IMPACTO E VALOR ACRESCENTADO DA POLÍTICA REGIONAL

Durante o período 2000-2006, o orçamento da política regional é de 215 mil milhões de euros. As somas transferidas para as regiões do Objectivo nº 1 representam uma proporção importante da riqueza dos países da coesão. Atingem 0,9 % do PIB nacional na Espanha, mais de 2,5 % na Grécia e Portugal. Estas somas têm um verdadeiro efeito de alavanca para os investimentos públicos. O aumento previsto do investimento ascende a 3 % na Espanha, 4 % nos novos Länder alemães, 7 % no Mezzogiorno italiano e 8-9 % na Grécia e Portugal. Na maioria dos casos, este efeito de impulsão é igualmente válido para os financiamentos privados, como testemunham os números relativos à Áustria, à Alemanha, aos Países Baixos e à Bélgica. No entanto, o esforço financeiro do sector privado continua a ser baixo na França, no Reino Unido e nos países da coesão. Além disso, os empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI) completam o apoio dos Fundos estruturais, nomeadamente nos transportes e no ambiente, atingindo, desde 2000, 20 mil milhões de euros anuais. Mais de metade deste apoio foi para as regiões "Objectivo nº 1" e 3 mil milhões para os novos Estados-Membros.

Durante o período 1994-1999, 82 regiões de doze Estados-Membros receberam uma ajuda a título do Objectivo nº 2. Este objectivo apoia a reconversão das regiões com grandes desvantagens naturais ou estruturais. Metade das despesas concentrou-se na reconversão de antigos sítios industriais e nos serviços às empresas. Em menor escala, beneficiaram o desenvolvimento dos recursos humanos e a ajuda em favor da IDT. O apoio comunitário permitiu criar 700 000 empregos, modernizar 300 000 pequenas e médias empresas (PME) e reconverter 115 milhões de m2 instalações industriais abandonadas. Em dez anos, o desemprego diminui um pouco mais nas regiões do Objectivo nº 2 do que no resto da União Europeia.

Vários domínios de actividades tornam visível o valor acrescentado da política regional

No que respeita à agricultura e ao desenvolvimento rural, os Fundos estruturais mantiveram as actividades económicas no campo. Favoreceram a diversificação económica das zonas rurais através do agro-turismo e da protecção do ambiente. O sector da pesca está presente num número limitado de regiões da União Europeia. As medidas estruturais visam, nomeadamente, estimular a sua reconversão económica.

Durante o período 1994-1999, o Fundo Social Europeu (FSE) contribuiu para o desenvolvimento dos recursos humanos com um terço dos investimentos dos Fundos estruturais. As intervenções efectuadas no âmbito do Objectivo nº 3 tiveram por objectivo inserir no mercado de trabalho os jovens, os desempregados de longa duração e as outras categorias sociais que correm riscos de exclusão. Favoreceram igualmente a igualdade de oportunidades entre as mulheres e os homens. As medidas mais frutuosas são as que combinam orientação, formação e assistência na procura de emprego. Além disso, o FSE proporciona fundos para a adaptação dos sistemas de emprego, de educação e de formação. Desde 2000, financiou, com um montante de 60 mil milhões de euros, os planos nacionais derivados da estratégia europeia de emprego (esdeenfr) (EEE).

A cooperação e a constituição de redes são verdadeiros êxitos

As quatro iniciativas comunitárias permitem a instauração de estratégias inovadoras de desenvolvimento regional. Através delas, a cooperação entre os territórios e a constituição de redes representa um valor acrescentado importante da política estrutural:

• No período 2000-2006, INTERREG III apoia a cooperação transfronteiriça, transnacional e o intercâmbio de experiências entre regiões europeias, num montante que ascende a 5 mil milhões de euros. Na União alargada, as regiões fronteiriças (esdeenfr) desempenharão um papel mais importante.
• URBAN II apoia os projectos inovadores de 70 cidades. A tónica é colocada na dinamização económica de bairros urbanos em crise.
• O objectivo de EQUAL é lutar contra todos os tipos de desigualdades e de discriminação no mercado de trabalho, com particular relevância para a cooperação e o intercâmbio de experiências e de boas práticas.
• LEADER+ intervém nas zonas rurais. Com um orçamento anual de 300 milhões de euros, a iniciativa ajuda as PME e apoia o desenvolvimento do turismo.

Em 2001 foram criadas novas acções-piloto inovadoras (esdeenfr). Dotadas de cerca de 400 milhões de euros, aumentam a competitividade regional graças à inovação, à divulgação das tecnologias e à promoção do desenvolvimento sustentável. Três de cada quatro regiões já apresentaram candidaturas para estes programas.

A gestão dos Fundos estruturais progride, mas continua a ser possível introduzir melhoramentos

A gestão da política regional obedece a quatro princípios gerais:

• A programação equivale à planificação das despesas para um certo número de anos. Trouxe mais estabilidade e coerência mas, em contrapartida, os prazos para a adopção dos documentos de programação aumentaram.
• A parceria foi reforçada aquando da concepção e execução dos programas.Implica a mobilização de uma série de intervenientes: as autoridades regionais e locais, o sector privado, os parceiros sociais e a sociedade civil. Uma parceria eficaz melhora a selecção e a avaliação dos projectos, bem como a divulgação da informação.
• A concentração dos fundos significa que o apoio financeiro se orienta para as regiões que mais necessitam. Esta concentração reforçou-se, ainda que as avaliações mostrem que as intervenções são demasiado disseminadas.
• A adicionalidade implica que os fundos comunitários completem outros financiamentos públicos e privados de um determinado projecto.No âmbito do Objectivo nº 1, esta regra é amplamente respeitada. É mais difícil verificá-la nos Objectivos nºs 2 e 3.

A melhoria da eficácia dos programas continua a ser um desafio fundamental. No terreno, os intervenientes locais criticam o atraso ocasionado na adopção das regras e que provocou pressões sobre a utilização dos fundos. Assim, apenas um terço dos projectos do "Objectivo nº 1" cumpriu os prazos, outro terço acumula um atraso de um ano. E dois terços dos projectos excederam o seu orçamento. Impondo a utilização dos fundos nos dois anos seguintes à sua programação, a regra "N+2" vai no sentido de uma maior disciplina. Além disso, o período 2000-2006 introduz um estímulo financeiro sob forma de reserva de eficiência intercalar. Esta recompensa 90 % dos programas, com base em critérios como a taxa de absorção financeira e uma gestão sã.

O acompanhamento é uma componente essencial do sistema de execução dos Fundos estruturais. Devido a problemas de recolha de informação, não foi tão eficaz como se previa. A avaliação dos programas efectua-se em três fases: antes da execução, intercalar e no fim do período. Uma maior implicação dos intervenientes permitirá refinar mais as análises.

IMPACTO DAS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

Contrariamente à política estrutural, as políticas comunitárias seguintes não têm por objectivo principal lutar contra as disparidades regionais mas têm um impacto territorial forte:

• Política empresarial, de inovação e de educação.As políticas comunitárias para a empresa e a inovação visam reforçar a competitividade na Europa. As regiões estão longe de ter a mesma capacidade de inovação como testemunham as disparidades de acesso aos fundos comunitários para a investigação. Para remediar este fenómeno, os centros de apoio à inovação (EN) e a rede das regiões inovadoras da Europa (EN) contribuem para a divulgação da cultura de inovação. Além disso, certas vertentes do 6º Programa de Acção em matéria de IDT favorecem a aproximação entre os centros de investigação das regiões dinâmicas da União e os da periferia. No âmbito da educação, o programa "Educação e formação 2010" tem por objectivo garantir um nível elevado de formação e de instrução ao longo de toda a vida;
• Política social e de emprego.Em Março de 2001, o Conselho Europeu de Lisboa (DE) (EN) (FR) definiu uma estratégia global para garantir o crescimento económico a longo prazo, o pleno emprego, a coesão social e o desenvolvimento sustentável. A estratégia europeia do emprego apoia os Estados-Membros nas suas reformas do mercado de trabalho. Em matéria de inserção social, é necessário lutar de maneira transversal contra a exclusão. O compromisso da União Europeia em prol da igualdade entre mulheres e homens inscreve-se igualmente numa abordagem global. As acções visam, nomeadamente, incentivar as mulheres a ocupar um emprego e a manter-se no mercado do trabalho, permitindo-lhes conciliar carreira profissional e vida familiar.
• Transportes, energia, telecomunicações e respectivas redes transeuropeias.A abertura à concorrência nos transportes, nas telecomunicações e na energia favoreceu um aumento da eficácia e uma baixa dos preços. Mas, para certos grupos sociais ou zonas geográficas, esta tendência amplificou a ameaça da exclusão. Por conseguinte, a União Europeia criou obrigações de serviço público - ou serviços de interesse económico geral (SIG) - que garantem o acesso a serviços essenciais de qualidade razoável e a um preço acessível. Além disso, a realização de redes transeuropeias (RTE) de transportes, energia e telecomunicações favorece a acessibilidade das regiões mais afastadas. As RTE previstas para ligar a União Europeia dos Quinze aos novos Estados-Membros terão o mesmo efeito.
• Ambiente, agricultura, desenvolvimento rural e pesca.O sexto programa-quadro para o ambiente tem por objectivo lutar contra os efeitos prejudiciais do crescimento e contra o esgotamento dos recursos naturais. Para o período 2000-2006, a ajuda ao desenvolvimento rural é mais elevada nas regiões "Objectivo nº 1" (56 % das despesas) do que no resto da União. Estas ajudas apoiam a emergência de uma agricultura europeia baseada na qualidade, na valorização da paisagem e do património rural bem como na diversificação económica dos territórios rurais. Após 2007, as despesas no âmbito da política agrícola comum (PAC) diminuirão, nomeadamente com a diminuição do apoio aos preços e a tónica colocada no desenvolvimento rural. No domínio da pesca, a política comum visa preservar as populações de peixes e reestruturar a indústria. As recentes medidas de urgência terão consequências sociais e económicas importantes em certas regiões espanholas e portuguesas. Nos novos Estados-Membros, a pesca restringe-se à Polónia e aos três Estados bálticos.
• Política de concorrência.Na estrita observância do direito europeu da concorrência, os auxílios estatais contribuem para a coesão porque têm uma influência na distribuição geográfica da actividade económica. Desde 1997, as despesas totais nacionais consagradas aos auxílios estatais diminuíram fortemente. Em 2001, as que tomaram a forma de um apoio às regiões do "Objectivo nº 1" e "Objectivo nº 2" representaram, respectivamente, 9 % e 6 % do total dos auxílios estatais. Continuam, no entanto, a ser mais importantes nos Estados-Membros relativamente prósperos do que nos países da coesão. No contexto do alargamento, desempenharão um papel de primeiro plano. E, no futuro, a reforma das regras aplicáveis irá no sentido de uma ajuda mais baixa mas mais bem orientada.

IMPACTO DAS POLÍTICAS NACIONAIS

As despesas públicas dos Estados-Membros ascendem, em média, a 47 % do PIB da União Europeia, enquanto o orçamento afectado à política de coesão é inferior a 0,4 %. As políticas dos Estados-Membros garantem, sobretudo, um apoio ao rendimento e aos serviços básicos: educação, cuidados médicos, protecção social. Em contrapartida, as despesas públicas consagradas ao investimento no capital humano e físico representam, em média, apenas um pouco mais de 2 % do PIB comunitário. São ainda mais baixas nos domínios do apoio às empresas, da educação superior, da inovação e da IDT. Em comparação com os orçamentos nacionais afectados às despesas estruturais, o orçamento da política europeia de coesão já não parece negligenciável. E, sobretudo, concentra-se nas regiões que mais necessitam de ajuda.

Nos Estados-Membros, a contribuição das despesas públicas para o apoio ao rendimento é geralmente mais elevada nas regiões menos prósperas, uma vez que o seu nível de rendimento é, geralmente, mais baixo. Em contrapartida, as receitas públicas são proporcionais ao rendimento, principalmente devido ao facto de, nos Estados-Membros, a maior parte dos impostos ser cobrada a nível central sobre o rendimento e a despesa. Seguidamente intervêm mecanismos de redistribuição para reduzir as disparidades regionais em matéria de rendimento. Actualmente, a tendência geral consiste em delegar a responsabilidade dos serviços públicos nas autoridades regionais ou locais, sem que essa medida seja acompanhada de uma tendência similar em termos de recolha dos fundos necessários para financiar certos serviços. A principal excepção a esta tendência é a Itália, onde o poder regional de cobrar o imposto não é acompanhado de um reforço das transferências entre as regiões.

O investimento directo estrangeiro (IDE) pode desempenhar um papel-chave na redução das disparidades económicas entre as regiões. Representa não só uma fonte de rendimento, mas favorece igualmente a transferência de tecnologias. No entanto, os investidores estrangeiros não se orientam necessariamente para as zonas geográficas onde as necessidades são cruciais. Com excepção de Berlim, apenas 2 % do IDE na Alemanha tiveram lugar nos novos Länder e 4 % do IDE na Itália beneficiaram as regiões do Mezzogiorno. Os investimentos estrangeiros concentram-se principalmente nas zonas urbanas dinâmicas. Nos novos Estados-Membros, são as capitais que atraem mais investidores. Em 2001, dois terços do IDE na Hungria tiveram lugar em Budapeste, o mesmo acontecendo no caso de Praga, na República Checa, e Bratislava, na Eslováquia.

Para mais informações, consultar o sítio IINFOREGIO da Direcção-Geral "Política regional":

• Terceiro relatório sobre a coesão económica e social (versão integral).

ACTOS RELACIONADOS

Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social [COM (2003) 34 final - Não publicado no Jornal Oficial].

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Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social [COM (2003) 46 final - Não publicado no Jornal Oficial].

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"Unidade da Europa, solidariedade dos povos, diversidade dos territórios" - Segundo relatório sobre a Coesão Económica e Social [COM (2001) 24 final - Não publicado no Jornal Oficial].

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Última modificação: 07.05.2007