1

С жалбата си Република Словения иска отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 27 април 2022 г., Flašker/Комисия (T‑392/20, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2022:245), с което Общият съд отменя Решение C(2020) 1724 final на Комисията от 24 март 2020 г. за преустановяване на разглеждането на мерки относно обществена аптека Lekarna Ljubljana с оглед на правилата относно държавните помощи в членове 107 и 108 ДФЕС (дело SA.43546 (2016/FC) — Словения) (наричано по-нататък „спорното решение“), в частта относно активите, управлявани от тази обществена аптека.

2

На 16 април 2003 г. Република Словения подписва Договора между Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Ирландия, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави — членки на Европейския съюз) и Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения, Словашката република относно присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения, Словашката република към Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 17), който влиза в сила на 1 май 2004 г. (наричан по-нататък „Договорът за присъединяване“).

3

Съгласно член 1, параграф 2 от Договора за присъединяване условията за приемане и промените в Договорите, свързани с присъединяването, са установени в Акта относно условията за присъединяване към Европейския съюз на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33, наричан по-нататък „Актът за присъединяване“), приложен към Договора за присъединяване, като разпоредбите на този акт са неразделна част от последния.

4

Член 22 от Акта за присъединяване предвижда, че мерките, изброени в приложение IV към него, се прилагат съобразно условията, предвидени в това приложение.

5

Точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, озаглавена „Политика на конкуренция“, предвижда в параграф 1:

„Следните схеми на помощи и индивидуална помощ, влезли в сила в нова държава членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, се разглеждат към присъединяването като съществуваща помощ, по смисъла на член [108, параграф 1 ДФЕС]:

Всички мерки, които все още са в сила след датата на присъединяването, които представляват държавна помощ и които не изпълняват горните условия, се приемат за нова помощ към присъединяването за целите на прилагането на член [108, параграф 3 ДФЕС].“

6

Член 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9) е озаглавен „Определения“ и гласи:

„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:

[…]“.

7

Член 4 от този регламент е озаглавен „Предварителна проверка на уведомлението и решения на Комисията“ и предвижда в параграфи 2—5:

„2.   Когато Комисията след предварителна проверка установи, че мярката, за която е уведомена не представлява помощ, тя отбелязва тази констатация посредством решение.

3.   Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на член 107, параграф 1 [ДФЕС], тя решава, че мярката е съвместима с вътрешния пазар („решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно Договора [за функционирането на ЕС] е било приложено.

4.   Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член 108, параграф 2 [ДФЕС] („решение за започване на официална процедура по разследване“).

5.   Решенията, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член, се вземат в рамките на два месеца. […]“.

8

Член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането на Регламент 2015/1589 (ОВ L 140, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 42), изменен с Регламент (ЕС) 2015/2282 на Комисията от 27 ноември 2015 г. (ОВ L 325, 2015 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 794/2004“), озаглавен „Опростена процедура за уведомление при някои промени на съществуваща помощ“, предвижда в своя параграф 1, първо изречение, че за целите на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с [вътрешния] пазар“.

9

Обстоятелствата, предхождащи спора, са изложени в точки 2—13 от обжалваното съдебно решение, както следва:

10

На 19 юни 2020 г. на основание член 263 ДФЕС Petra Flašker подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение.

11

В подкрепа на жалбата си жалбоподателката в първоинстанционното производство изтъква три основания, като първото е нарушаване на задължението за мотивиране, второто е неправилна преценка на фактите, както и грешка в правната квалификация на фактите относно предоставянето на активи за управление, водещи до нарушение на членове 107 и 108 ДФЕС, а третото — твърдението, че Комисията не може да приеме спорното решение законосъобразно, без да започне процедурата по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.

12

С обжалваното съдебно решение Общият съд уважава третото основание и отменя спорното решение в частта, която се отнася до активите, управлявани от Lekarna Ljubljana.

13

След като в точка 17 от обжалваното съдебно решение ограничава обхвата на жалбата само до мерките, отнасящи се до „управляваните активи“, и уточнява в точка 22 от това решение, че третото основание на жалбата следва да се анализира по-специално в светлината на доводите, изтъкнати от жалбоподателката в първоинстанционното производство в рамките на второто основание, обобщени в точка 19 от това решение, Общият съд извършва анализ на разглежданите управлявани активи, като прави разграничение между тези, предоставени на Lekarna Ljubljana p.o. при учредяването му през 1979 г., и тези, предоставени на Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana след посочената 1979 г.

14

На първо място, в точки 40—50 от обжалваното съдебно решение Общият съд анализира управляваните активи, включени в Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana след 1979 г. (наричана по-нататък „първата разглеждана мярка“).

15

В това отношение Общият съд най-напред установява в точка 40 от посоченото съдебно решение, че видно от съображение 36 от спорното решение Комисията само посочва твърдението на словенските власти, според което всички активи, придобити от Lekarna Ljubljana p.o. и от Lekarna Ljubljana след 1979 г., са били придобити съгласно пазарните условия и без никаква публична помощ, въпреки че словенските власти не са представили никакво конкретно доказателство в подкрепа на това твърдение.

16

На следващо място Общият съд разглежда различните документи, представени от жалбоподателката в първоинстанционното производство, с цел да се установи наличието на „сериозни затруднения“ при определянето на това дали са били предоставени държавни помощи в рамките на първата разглеждана мярка. В това отношение, що се отнася до извлечението от годишния доклад на Lekarna Ljubljana за 2012 г., посочен в точка 45 от обжалваното съдебно решение, в който се посочват два недвижими имота, прехвърлени на последното от община Любляна като управлявани активи, Общият съд приема, че не е видно дали това прехвърляне е извършено при пазарни условия, или пък безвъзмездно, или при преференциални условия. Освен това, след като в точка 47 от това решение установява, че Lekarna Ljubljana попада, на първо място, в категорията на получателите по член 24 от Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih Skupnosti (Закон за материалните активи на държавата и на органите на местно самоуправление), съгласно който държавата и органите на местно самоуправление могат да предоставят безвъзмездно материални активи на публичноправни субекти, различни от публичните дружества, ако това е в обществен интерес, в точка 48 от посоченото решение Общият съд разглежда различните извлечения от финансовите отчети, предоставени от жалбоподателката в първоинстанционното производство, които разкриват някои несъответствия между данните на община Любляна относно стойността на предоставените на Lekarna Ljubljana активи за управление и данните от финансовите отчети на последното. В това отношение Общият съд отбелязва в същата точка 48, че „само от финансовите отчети не изглежда възможно да се разбере кои от предоставените на Lekarna Ljubljana за управление активи съответстват на недвижими имоти, предоставени му безвъзмездно или при преференциални условия от Община Любляна, на недвижими имоти, придобити при пазарни условия от Lekarna Ljubljana, или на финансови или парични активи“.

17

С оглед на изложените по-горе обстоятелства Общият съд по същество приема в точки 49 и 50 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е отстранила съмненията, както се изисква от нея, що се отнася до въпроса дали управляваните активи, получени от Lekarna Ljubljana след 1979 г., са били придобити при пазарни условия. Според Общия съд, предвид факта че обстоятелствата, изтъкнати от жалбоподателката в първоинстанционното производство в хода на административното производство, както са посочени в точки 45—48 от това съдебно решение, разкриват наличието на „неясно положение“ по отношение на естеството и статута на управляваните активи, при наличието на такова положение на несигурност Комисията е трябвало да задълбочи разследването, за да определи дали сред управляваните активи са включени активи, съответстващи на държавни помощи, тъй като тежестта за установяване на това обстоятелство не може да се възложи на жалбоподателката в първоинстанционното производство.

18

На второ място, в точки 51—57 от обжалваното съдебно решение Общият съд анализира активите, предоставени през 1979 г. на Lekarna Ljubljana p.o. за започване на неговата дейност и прехвърлени през 1997 г. на Lekarna Ljubljana (наричана по-нататък „втората разглеждана мярка“).

19

В самото начало Общият съд отбелязва в точки 38 и 39 от обжалваното съдебно решение, че както в спорното решение, така и в отговора си на писмен въпрос Комисията посочва, че дори да се приеме втората разглеждана мярка за държавна помощ, тя представлява съществуваща индивидуална помощ, а не схема за помощ, попадаща в обхвата на постоянното наблюдение, предвидено в член 108, параграф 1 ДФЕС, поради което не се произнася по съвместимостта с вътрешния пазар на тази евентуално съществуваща помощ.

20

По-нататък в точки 51, 52 и 54 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, от една страна, различните обстоятелства, неопровергани от Комисията, изтъкнати от жалбоподателката в първоинстанционното производство с цел да се установи, че Lekarna Ljubljana е действало при условия, различни от тези на образуванието, чийто правоприемник става през 1997 г., а от друга страна, основните промени, настъпили на словенския пазар между първоначалната дата на предоставяне на разглежданите активи за управление и датата на приемане на спорното решение. Тези промени се отнасят по-специално до отварянето на словенския фармацевтичен пазар за конкуренция поради приемането през 1992 г. на Закона за аптеките, който отваря този сектор за условията на пазарна икономика, а впоследствие и поради присъединяването на Република Словения към Съюза на 1 май 2004 г. Въпреки че тези различни обстоятелства, свързани със законовия и икономически контекст, които Комисията е трябвало да вземе предвид, за да може да вземе информирано решение в рамките на своите разследвания, довели до приемането на спорното решение, Общият съд отбелязва, че видно от съображение 39 от това решение, тази институция само твърди, без да представи достатъчно доказателства за това, че през 1997 г. правоприемството между Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana има чисто административен характер и че правният контекст, както и използването и условията за използване на въпросните активи не са се променили, така че съществуващата помощ, която е била налице към този момент, не е била променена и продължава да бъде помощ от такова естество.

21

Освен това в точки 53—55 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда въпроса дали различните обстоятелства, посочени в предходната точка от настоящото решение, могат да обосноват тезата, както твърди жалбоподателката в първоинстанционното производство, че дори втората разглеждана мярка да се приеме за съществуваща помощ, тя може да се счита за нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 поради междувременно настъпили изменения. В това отношение Общият съд посочва в точка 54 от обжалваното съдебно решение следното:

„Безспорно е, че на 10 декември 1994 г. Lekarna Ljubljana [p.o.] все още съществува, че община Любляна току-що е била създадена и че вече е бил приет Законът за аптеките от 1992 г., отварящ сектора за пазарната икономика. В [спорното] решение обаче не се съдържа никаква информация относно въпроса дали към тази дата частни аптеки вече са получили общински концесии и дали Lekarna Ljubljana [p.o.] все още е имало монополно положение в областта на своята дейност. Следователно „изходното“ положение е неустановено. Според [жалбоподателката в първоинстанционното производство] към момента на замяната на Lekarna Ljubljana [p.o.] с Lekarna Ljubljana през 1997 г. пазарът е бил конкурентен. Предвид неоспорените данни, предоставени от [жалбоподателката в първоинстанционното производство], е възможно Lekarna Ljubljana да разкрива значителни разлики в сравнение с образуванието, чийто правоприемник става през 1997 г.: то може да придобива имоти и съгласно съображение 36 от обжалваното решение придобива такива, което повдига въпроса дали при това положение все още е обосновано предоставянето на разположение на недвижими имоти без собственост; поне от 2007 г. то има стопанска цел за предоставяне на ресурси за финансиране на дейности, различни от неговата; на следващо място, считано от 2007 г. то може да разшири дейността си и извън територията на община Любляна, както е направило. Освен това неговите финансови резултати, както са изтъкнати от [жалбоподателката в първоинстанционното производство] в отговора ѝ на първата предварителна преценка на Комисията, отразяват дейност, която явно се разраства. […]“.

22

С оглед на тези обстоятелства Общият съд приема по същество в точки 54 и 55 от обжалваното съдебно решение, че тъй като Комисията не е извършила по своя инициатива по-задълбочена проверка относно развитието на правния и икономически контекст на фармацевтичната дейност в Словения, не може да се установи със сигурност липсата на изменение на разглежданите съществуващи помощи след 10 декември 1994 г., поради което следва да се приеме, че Комисията не е отстранила съществуващите съмнения в това отношение.

23

В точка 56 от обжалваното решение Общият съд заключава, че:

„Комисията среща сериозни затруднения, които е трябвало да я накарат да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС в настоящия случай. Задълбоченото разследване, което последната процедура предполага, впрочем би позволило при необходимост на Комисията да се произнесе с информирано решение по следните въпроси: самото наличие на държавна помощ по смисъла на член 107 ДФЕС в хипотезата на безвъзмездно или преференциално предоставяне от Община Любляна на Lekarna Ljubljana на активи за управление, квалификацията на такива активи като съществуваща или нова помощ и квалификацията им като индивидуална помощ или като помощи, които са част от схема за помощи Това би позволило на Комисията да вземе информирано решение за по-нататъшния ход и насоката на процедурата, за да прецени, ако е необходимо, съвместимостта с вътрешния пазар на мерките, които са се оказали съществуваща или нова помощ, изискващи такава преценка“.

24

Република Словения моли Съда:

25

Комисията моли Съда:

26

Жалбоподателката в първоинстанционното производство моли Съда:

27

В подкрепа на жалбата си Република Словения изтъква четири основания, първото от които е грешки при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент 2015/1589, както и грешки при прилагане на правото при тълкуване на понятието „сериозни затруднения“, що се отнася до първата разглеждана мярка, второто основание е неправилно тълкуване на фактите и грешки при прилагане на правото, що се отнася до наличието на такива сериозни затруднения във връзка с квалификацията като „съществуваща помощ“ на втората разглеждана мярка, третото основание е нарушаване на задължението за мотивиране на Общия съд, и четвъртото — нарушаване на правото на Комисията на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес по смисъла на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

28

Първото и второто основание за обжалване, които по същество се отнасят до твърдени грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд по отношение на понятието „сериозни затруднения“, следва да се разгледат заедно.

29

С първото основание за обжалване Република Словения по същество упреква Общия съд по отношение на първата разглеждана мярка, че неправилно е определил обхвата на тежестта на доказване, възложена на Комисията във фазата на предварителното разглеждане, както и че е приел погрешен правен критерий, що се отнася до установяването на наличието на „сериозни затруднения“, които могат да обосноват започването на официалната процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС. По-конкретно Общият съд неправилно приел в точка 49 от обжалваното съдебно решение, че ситуацията относно естеството и статута на управляваните активи, предоставени на Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana след 1979 г., не е „ясна“. Също неправилно в точка 50 от това решение Общият съд стигнал до извода, че Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали след 1979 г. посочените образувания са придобили всичките си управлявани активи при пазарни условия.

30

На първо място, Република Словения по същество твърди, че нито един от документите и доказателствата, представени от жалбоподателката в първоинстанционното производство и анализирани от Общия съд в точки 45—48 от обжалваното съдебно решение, не са от такова естество, че обективно да установят наличието на евентуална държавна помощ.

31

Така Общият съд неправилно приел в точка 47 от обжалваното съдебно решение, че Lekarna Ljubljana е сред бенефициерите, на които съгласно член 24 от Закона за материалните активи на държавата и на органите на местно самоуправление държавата или местните органи са можели да предоставят безвъзмездно материални активи, ако това се окаже в обществен интерес. Макар тази разпоредба да предвижда прехвърляне на правото на собственост на публичноправни субекти, такова прехвърляне не било предвидено по отношение на публични образувания като Lekarna Ljubljana. В това отношение член 71 от Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za ačun, périačunske uporabnike in druge Osebe javnega prava (Правилник за единния счетоводен план за бюджета, ползвателите на бюджета и другите публичноправни субекти) предвиждал, че правото на собственост върху актив на държавата или на административен орган не може да се прехвърля на публичноправна организация, тъй като такъв актив може да им бъде поверен само за „управление“. Освен това Република Словения припомня в този контекст, че съгласно посочения член 71 всеки актив, придобит от Lekarna Ljubljana в качеството му на публичноправно образувание, било от него или чрез община Любляна, представлявал „актив, получен за управление“, така че самото съществуване на договор относно активите, които са му били прехвърлени от община Любляна, не можело да се счита за показател за това, че такова прехвърляне е извършено безвъзмездно или при по-благоприятни от пазарните условия.

32

Също така неправилно Общият съд приел в точка 48 от обжалваното съдебно решение, че твърдените несъответствия между данните на община Любляна относно стойността на предоставените на Lekarna Ljubljana активи и стойностите от финансовите отчети на последното или пък увеличаването на стойността на управляваните от него активи могат да се считат за индиции, че тези управлявани активи съответстват на държавни помощи. Що се отнася по-специално до увеличението на стойността на активите, управлявани от Lekarna Ljubljana, Република Словения счита, че макар последното да има право да инвестира печалбите си във фармацевтичната дейност, включително за придобиването на недвижими имоти, посочени в счетоводните сметки в категорията „управлявани активи“, това все пак не означавало, че такива активи са му били предоставени безвъзмездно.

33

На второ място, Република Словения упреква Общия съд, че е приел в точка 48 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателката в първоинстанционното производство не е трябвало да доказва по безспорен начин, че управляваните от Lekarna Ljubljana активи представляват държавна помощ, а че напротив Комисията е длъжна, когато е изправена пред положение на „несигурност“, да извърши по-задълбочена проверка. По този начин Общият съд е приложил неправилно правния критерий за „сериозни затруднения“, тъй като спрямо PF е приел неподходящи и очевидно ниски изисквания за доказване за целите на установяването на наличието на съмнения, без да вземе предвид за целта свободата на преценка, с която Комисията разполага, за да започне официалната процедура по разследване на основание член 108, параграф 3 ДФЕС.

34

Този подход, който освен това бил в противоречие с критерия, установен от Съда в решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, т. 40, 45 и 49—51), водел до заличаване на всякакво разграничение между фазата на предварителното разглеждане и официалната процедура по разследване и до задължение за Комисията да започне последната процедура всеки път, когато някоя страна изрази загриженост за предполагаема държавна помощ в хода на първата от тези фази, дори когато тази страна не е представила каквото и да било достоверно доказателство в подкрепа на твърденията си.

35

В конкретния случай при липсата на каквито и да било данни или доказателства, представени от жалбоподателката в първоинстанционното производство, които да сочат, че община Любляна е предала на Lekarna Ljubljana активи за управление безвъзмездно или при по-благоприятни от пазарните условия, Комисията не била длъжна по своя инициатива да търси релевантна информация за целите на установяването на евентуална държавна помощ. Така Общият съд неправилно приел, че Комисията не е можела да се довери на уверенията, дадени от словенските власти, според които управляемите активи, които Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana са придобили след 1979 г., са били придобити при пазарни условия.

36

Комисията подкрепя доводите на Република Словения.

37

Освен това тази институция отбелязва, от една страна, че противно на изтъкнатото от Общия съд в точки 40, 49 и 50 от обжалваното съдебно решение, потвърждението от страна на словенските власти, че след 1979 г. всички придобити от Lekarna Ljubljana p.o. и от Lekarna Ljubljana управляеми активи са били придобити съгласно пазарните условия, без публична помощ, не било единственото обстоятелство, на което тя се е основала в спорното решение. Всъщност това решение се основавало и на приложимата правна и икономическа уредба, по-специално на разпоредбите, посочени в точка 30 от настоящото решение, както и на други обстоятелства, като например, първо, правния статут на Lekarna Ljubljana, както и способността му да реализира печалби и да придобива собственост, второ, обстоятелството, че всяко придобито имущество е трябвало да бъде осчетоводено като „управляем актив“, трето, обстоятелството, че всяка реализирана печалба е трябвало да бъде инвестирана в предприятието или прехвърлена на държавата, и четвърто, потвърждението от Република Словения, че не е предоставила активи на Lekarna Ljubljana след 1979 г., дадено в рамките на задължението за лоялно сътрудничество, възложено на тази държава членка по силата на член 4, параграф 3 ДЕС.

38

В това отношение Комисията счита освен това, че с оглед на задължението на Република Словения за лоялно сътрудничество и при липсата на доказателство за противното, представено от жалбоподателката в първоинстанционното производство, Комисията е имала право да се основе на твърдението на словенските власти, че управляемите активи, които Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana са придобили след 1979 г., са били придобити при пазарни условия. Така в точка 40 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно поставил под съмнение истинността на това твърдение, с мотива че словенските органи не са представили никакво доказателство в негова подкрепа. Всяко заключение в обратен смисъл, което Общият съд се е опитал да направи в това отношение, било ирелевантно, тъй като би изисквало от тези органи да докажат отрицателен факт, с други думи, да докажат положително, че Република Словения не е предоставила активи на Lekarna Ljubljana p.o. и на Lekarna Ljubljana след 1979 г. Такъв подход обаче по същество би довел до обръщане на тежестта на доказване, определена от Съда в практиката в областта на държавните помощи, по-специално в решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).

39

От друга страна, според Комисията Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е надхвърлил границите на своя съдебен контрол, тъй като, вместо да се ограничи до това да провери дали жалбоподателката в първоинстанционното производство е доказала въз основа на съвкупност от съвпадащи косвени доказателства наличието на сериозни съмнения, самият той е преценил дали са налице убедителни улики, които могат да потвърдят наличието на такива съмнения.

40

С второто основание за обжалване Република Словения, подкрепяна от Комисията, по същество упреква Общия съд, че е приел, що се отнася до втората разглеждана мярка, че Комисията е срещнала сериозни затруднения по въпроса дали тази мярка, доколкото може да се счита за държавна помощ, представлява „съществуваща“ помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент 2015/1589, или е била междувременно „изменена“ по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004, така че във втората хипотеза тя трябва да се квалифицира като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589.

41

Всъщност според Република Словения в точки 55 и 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно стигнал до извода, че са налице сериозни затруднения, свързани с посочената мярка, въпреки че от съображение 39 от спорното решение недвусмислено следвало, че Комисията ясно е посочила по отношение на управляемите активи, които Lekarna Ljubljana p.o. е получило при създаването си през 1979 г., че „доколкото тази мярка може да представлява държавна помощ, тя би могла да бъде само съществуваща помощ“.

42

В точка 54 от обжалваното съдебно решение също неправилно Общият съд приел, че „изходното“ положение, а именно съществуващото положение към 10 декември 1994 г., е неясно, тъй като в спорното решение не се съдържа никаква информация, която да изясни дали към тази дата на частни аптеки вече са били предоставени общински концесии или Lekarna Ljubljana p.о. все още е било в положение на монополист в областта, в която извършва дейност. Тези съображения на Общия съд били неиздържани, като се има предвид, че от изложените от него в точка 51 от обжалваното съдебно решение обстоятелства следва, че в периода между 10 декември 1994 г. и датата, на която Lekarna Ljubljana става правоприемник на Lekarna Ljubljana p.o., а именно през 1997 г., е била приложима същата правна уредба, тъй като различните национални закони, уреждащи по-специално отварянето на словенския пазар за конкуренция, са били приети още преди 10 декември 1994 г. Този аспект обаче би имал решаващо значение при преценката на изменението на втората разглеждана мярка, квалифицирана като съществуваща помощ, в нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589. Всъщност, дори да се допусне, че поради развитието си втората разглеждана мярка, която първоначално не е била държавна помощ, е могла да стане такава помощ, това развитие при всички случаи е настъпило преди 10 декември 1994 г. Ето защо Комисията не била допуснала грешка, като стигнала до извода в точка 39 от спорното решение, че тъй като нито правният контекст, нито условията за използване на активите за управление са се променили в периода между 10 декември 1994 г. и датата, на която Lekarna Ljubljana става правоприемник на Lekarna Ljubljana p.o., това правоприемство е от чисто административно естество, така че не може да представлява изменение на евентуална съществуваща помощ в нова помощ.

43

Освен това в точки 51—54 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приел, че Lekarna Ljubljana е действало при условия, различни от тези на Lekarna Ljubljana p.o. По-специално би било погрешно да се приеме, както изтъква Общият съд в точка 54 от това съдебно решение, че образуванията се различават съществено, тъй като за разлика от предшественика си Lekarna Ljubljana има възможност да придобива активи за управление, включително недвижими имоти, така че следва да се постави под съмнение дали продължаващото предоставяне на недвижими имоти като активи за управление, без прехвърляне на собственост, може да бъде обосновано. Всъщност според Република Словения, подобно на Lekarna Ljubljana, Lekarna Ljubljana p.o. също е можело да придобива такива управляеми активи, поне след влизането в сила на Закона за предприятията през 1991 г.

44

В това отношение Република Словения уточнява, че Lekarna Ljubljana, подобно на предшественика си, може да използва само прехвърлените му (формално) от Община Любляна активи за управление, макар тези активи да са придобити със средства, осигурени от Lekarna Ljubljana. Загрижеността на Общия съд относно това дали все още е оправдано предоставянето на активи за управление е необоснована. Става въпрос единствено за начин да се осигури възможност на публично предприятие да използва активи, предвид факта че всички активи, притежавани от стопански обект, са притежавани като активи за управление. Това обаче в никакъв случай не предполага безвъзмездно предоставяне на управляваните активи.

45

Накрая, в това отношение Република Словения оспорва отделните оплаквания, изложени от жалбоподателката в първоинстанционното производство в хода на административното производство, по-специално тези, с които се твърди, от една страна, че Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали втората разглеждана мярка е била изменена след 1 май 2004 г., датата на присъединяване на Република Словения към Европейския съюз, и от друга страна, че Комисията не е проверила съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар. Що се отнася до първото от тези оплаквания, тя изтъква по същество, че доколкото изложеното от Общия съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение съображение, че Lekarna Ljubljana се различава съществено от образуванието, на което става правоприемник през 1997 г., е неправилно, това оплакване на жалбоподателката в първоинстанционното производство било неоснователно. Що се отнася до второто от тези оплаквания, Република Словения счита, че то е правно ирелевантно, тъй като — както Комисията посочила пред Общия съд, видно от точка 38 от обжалваното съдебно решение — по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС съвместимостта на мярка за помощ може да се изисква само по отношение на схемите за помощ, докато разглежданата в случая мярка се отнасяла до индивидуална помощ. Общият съд уважил този правен довод, тъй като не посочил каквито и да било основания, за да го отхвърли.

46

С оглед на тези съображения Република Словения стига до извода, че Комисията не е имала никакво задължение да започва официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС. Всъщност с оглед на данните, с които Комисията е разполагала във фазата на предварителното разглеждане, тя нямала никакво правно или фактическо основание да направи извод, че са налице сериозни затруднения. Освен това, противно на твърденията на Общия съд в обжалваното съдебно решение, това решение било достатъчно мотивирано.

47

Жалбоподателката в първоинстанционното производство счита, че второто основание за обжалване следва да се отхвърли отчасти като недопустимо и отчасти по същество.

48

Съгласно постоянната съдебна практика процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, е задължителна, когато Комисията има сериозни затруднения да прецени дали дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар. Ето защо Комисията може да проведе единствено фазата на предварително разглеждане по член 108, параграф 3 ДФЕС, за да вземе благоприятно решение относно дадена помощ, само ако след първоначална проверка се е убедила, че тази помощ е съвместима с вътрешния пазар. Ако обаче това първоначално разглеждане води Комисията до противоположното заключение или не ѝ позволява да преодолее всички затруднения, възникващи във връзка с преценката на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар, Комисията има задължението да се снабди с всички необходими становища и да открие за тази цел процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (решение от 14 септември 2023 г., Комисия и IGG/Dansk ErhvervC‑508/21 P и C‑509/21 P, EU:C:2023:669, т. 69 и цитираната съдебна практика).

49

Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че когато процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС не ѝ е дала възможност да преодолее всички затруднения, възникнали при преценката на съвместимостта на разглежданата мярка, тази институция е задължена да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, без да разполага в това отношение с право на преценка. Затова в съответствие с целта на член 108, параграф 3 ДФЕС и със задължението ѝ за добра администрация Комисията трябва да предприеме нужните мерки и проверки, за да преодолее в хода на предварителното разглеждане затрудненията, които евентуално е срещнала, и съответно да разсее всички съмнения относно съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Вж. в този смисъл решение от 3 септември 2020 г., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland и др./Комисия (C‑817/18 P, EU:C:2020:637, т. 77 и 78, както и цитираната съдебна практика).

50

Предвид че понятието „сериозни затруднения“ има обективен характер, лицето, което иска отмяна на решението, взето след предварителната проверка, трябва да докаже наличието на такива затруднения, като изтъкне съвкупност от непротиворечиви улики, свързани както с обстоятелствата по приемането на решението, така и с неговото съдържание (решение от 14 септември 2023 г., Комисия и IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P и C‑509/21 P, EU:C:2023:669, т. 70 и цитираната съдебна практика).

51

Когато жалбоподател иска отмяна на решение на Комисията да не започва официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, той може да изтъкне всякакви основания, с които да докаже, че в предварителната фаза на разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията, е трябвало да породи съмнения относно съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар. Трябва да се докаже именно наличието на съмнения относно тази съвместимост, за да се установи, че Комисията е била задължена да започне официалната процедура по разследване. Следователно подалият такова искане за отмяна трябва да докаже, че са съществували съмнения относно тази съвместимост, поради което Комисията е била длъжна да започне посочената официална процедура по разследване. Такива доказателства трябва да се търсят както в обстоятелствата по приемането на това решение, така и в неговото съдържание, въз основа на съвкупност от съвпадащи косвени доказателства (решение от 28 септември 2023 г., Ryanair/Комисия, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, т. 131 и 132 и цитираната съдебна практика).

52

В това отношение Съдът е постановил, че извършената от Комисията недостатъчна или непълна проверка в хода на процедурата по предварително разглеждане е косвено доказателство, че тази институция е била изправена пред сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на мярката, за която е отправено уведомление, с вътрешния пазар, което е трябвало да я насочи към започване на официалната процедура по разследване (решение от 28 септември 2023 г., Ryanair/Комисия, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, т. 133 и цитираната съдебна практика).

53

В рамките на жалба за отмяна на решение на Комисията да не повдигне възражения, съдът на Съюза трябва да определи дали преценката на информацията и обстоятелствата, които са ѝ били известни в хода на предварителното разглеждане на съответната национална мярка, е трябвало да породи обективни съмнения относно квалифицирането на мярката, като се има предвид, че наличието на такива съмнения поражда задължението за започване на официална процедура по разследване (решение от 6 октомври 2021 г., Scandlines Danmark и Scandlines Deutschland/Комисия, C‑174/19 P и C‑175/19 P, EU:C:2021:801, т. 67 и цитираната съдебна практика)

54

Освен това законосъобразността на решение, взето след приключване на процедура по предварителна проверка като тази по член 4, параграф 2 от Регламент 2015/1589, трябва да се прецени от съда на Съюза в зависимост не само от информацията, с която Комисията е разполагала към момента на вземането му, но и от информацията, с която „е можела да разполага“, която включва тази, която се явява релевантна и която по нейно искане е могла да получи по време на административното производство (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology (C‑817/19 P, EU:C:2021:663, т. 42 и 43, както и цитираната съдебна практика).

55

Всъщност Комисията е длъжна да проведе процедурата по разглеждане на съответните мерки надлежно и безпристрастно, за да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация при приемането на окончателно решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта (решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, т. 44 и цитираната съдебна практика).

56

Макар при проверката на наличието и законосъобразността на държавна помощ да може да се наложи Комисията да отиде по-далеч, а не само да разгледа фактическите и правните обстоятелства, доведени до знанието ѝ, тя все пак не трябва да издирва, по своя собствена инициатива и при липса на каквото и да било косвено доказателство в този смисъл, всичката информация, която би могла да има връзка с разглеждания от нея случай, дори такава информация да е обществено достояние (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, т. 45 и цитираната съдебна практика).

57

Така само с наличието на потенциално релевантна информация, за която Комисията не е знаела и по която не е била длъжна да провежда разследване, предвид действително притежаваната от нея информация, не може да се докаже наличието на сериозни затруднения, които да са задължавали тази институция да започне официалната процедура по разследване (решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, т. 51 и цитираната съдебна практика).

58

Накрая, следва да се припомни, че макар принципите, утвърдени в съдебната практика, припомнена в точки 48—57 от настоящото решение, да са развити главно с оглед на решенията да не се повдигат възражения по член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, тези принципи се прилагат и за упоменатите в член 4, параграф 2 от този регламент решения, с които се установява, че мярката „не представлява помощ“, каквото е спорното решение (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 33 и цитираната съдебна практика).

59

Именно в светлината на тези принципи следва да се разгледа въпросът дали Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, като е заключил, що се отнася до първата и втората разглеждана мярка, че са налице сериозни затруднения, които е трябвало да накарат Комисията да започне официалната процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС.

60

Що се отнася, на първо място, до оплакванията на Република Словения срещу точки 45—48 от обжалваното съдебно решение, изложени в точки 30—32 от настоящото решение, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда от член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и от член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз следва, че единствено Общият съд е компетентен, от една страна, да установява фактите, освен в случаите, когато неточността на фактическите му констатации следва от представените пред него материали по делото, и от друга страна, да преценява тези факти. Следователно освен в случай на изопачаване на представените пред Общия съд доказателства, преценката на фактите не представлява правен въпрос, който в това си качество подлежи на контрол от Съда (решение от 11 януари 2024 г., Wizz Air Hungary/Комисия, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, т. 57 и 58 и цитираната съдебна практика).

61

По принцип, що се отнася до разглеждането в производството по обжалване на преценките на Общия съд относно националното право, които в областта на държавните помощи представляват преценка на фактите, Съдът е компетентен единствено да провери дали това право е било изопачено (решение от 5 декември 2023 г., Люксембург и др./Комисия, C‑451/21 P и C‑454/21 P, EU:C:2023:948, т. 77 и цитираната съдебна практика).

62

В настоящия случай, доколкото оплакванията на Република Словения, изложени в точки 30—32 от настоящото решение, целят да поставят под въпрос преценката на националното право и на фактите, извършена от Общия съд в точки 45—48 от обжалваното съдебно решение, без да се твърди каквото и да било изопачаване в това отношение, те трябва да бъдат отхвърлени като недопустими.

63

Що се отнася, на второ място, до оплакванията на Република Словения, с които по същество се оспорва определянето от Общия съд на изискванията във връзка с тежестта на доказване, която Комисията носи в рамките на процедурата по предварително разглеждане, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, следва да се констатира, първо, че както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 64 от заключението си, при определянето на „приложимите правила и принципи“ в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на приложимия правен критерий в пълно съответствие с постоянната съдебна практика, цитирана в точки 48—53 от настоящото решениe. По-конкретно в точка 35 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно припомня, че „когато се произнася по мерки за помощ по член 107 ДФЕС с цел да определи дали са съвместими с вътрешния пазар, Комисията е длъжна да открие [официалната процедура по разследване], когато след фазата на предварителното разглеждане не е могла да преодолее всички трудности, които не ѝ позволяват да заключи, че тези мерки са съвместими с вътрешния пазар“.

64

По същия начин в точка 36 от това съдебно решение Общият съд стига до извода, че „когато Комисията се произнася по мярка по членове 107 и 108 ДФЕС и когато в края на предварителна проверка […] среща трайни затруднения или изпитва съмнения — с други думи, среща сериозни затруднения относно квалификацията на тази мярка като държавна помощ или относно квалификацията ѝ като съществуваща или нова помощ, или относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, ако счита, че е налице нова помощ, тя е длъжна да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС“.

65

Второ, следва да се констатира, както отбелязва Общият съд в точка 49 от обжалваното съдебно решение, че по отношение на управляваните активи, получени от Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana след 1979 г., в спорното решение само се посочва твърдението на словенските власти, че всички тези активи са били придобити от тези образувания при пазарни условия.

66

В това отношение следва да се припомни, че макар съгласно член 4, параграф 3 ДЕС държавата членка е обвързана със задължение за лоялно сътрудничество през цялата процедура по разследване на мярка, основана на разпоредби от правото на Съюза в областта на държавните помощи (решение от 5 декември 2023 г., Люксембург и др./Комисия, C‑451/21 P и C‑454/21 P, EU:C:2023:948, т. 122 и цитираната съдебна практика), това обстоятелство все пак не може да изключи, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 67 от заключението си, наличието на „сериозни затруднения“ или на „съмнения“, които е можела да срещне Комисията в края на предварителна проверка на мярка, доведена до знанието ѝ чрез жалба. Всяко друго тълкуване имплицитно, но задължително би означавало, че съмненията на Комисията могат да бъдат автоматично разсеяни единствено въз основа на твърденията на националните органи, което би довело до прекратяване на производството по член 108 ДФЕС при липса на каквито и да било доказателства, представени от тези органи, които да оборят изложените от жалбоподателя обстоятелства с цел да се установи наличието на сериозни затруднения. Да се приеме, че основателни съмнения относно наличието или съвместимостта на мярка за помощ може да бъдат разсеяни с такава лекота само въз основа на твърденията на националните органи, не само би лишило процедурата по предварителна проверка по член 108, параграф 2 ДФЕС от всякакъв смисъл, но и би застрашило механизма за контрол на държавните помощи и поверената на Комисията функция.

67

Всъщност, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 68 от заключението си, освен че за оплакващия се е много по-трудно да получи релевантните данни от публичните органи, които е възможно да са предоставили държавни помощи, отколкото за Комисията, която разполага с широки правомощия в това отношение, следва да се вземе предвид, от една страна, фактът, че трудността на оплакващите се да получат достъп до доказателства е още по-значителна в контекста на дело като разглежданото в настоящия случай, който води началото си от 70-те години на миналия (ХХ) век и който е белязан от преход от планова към пазарна икономика и от конкурентни отношения между публични и частни аптеки. Подобен контекст неизбежно е затруднявал още повече достъпа на жалбоподателката в първоинстанционното производство до релевантната информация относно условията, при които на Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana са били предоставени активи за управление.

68

От друга страна, следва да се подчертае, че Комисията разполага със значителни правомощия, произтичащи както от Договора за функционирането на ЕС, така и от Регламент 2015/1589, позволяващи ѝ при необходимост да поиска допълнителна информация от държавите членки, които по принцип са в по-добра позиция от жалбоподателите, за да разсеят евентуални съмнения на Комисията.

69

От всички изложени по-горе съображения следва, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 48 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателката в първоинстанционното производство не носи тежест да докаже по несъмнен начин, че сред активите, управлявани от Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana, са били включени активи, представляващи държавни помощи, а Комисията е била длъжна, при наличие на съмнения в това отношение, да задълбочи разследванията си.

70

От това следва, че Общият съд не може да бъде упрекнат, че е приложил очевидно твърде ниски изисквания за доказване, които следва да се изпълнят за започването на официална процедура по разследване.

71

На трето място, трябва да се отхвърлят и доводите на Република Словения, изложени в точка 33 от настоящото решение, според които Комисията разполагала със свобода на преценка, за да започне тази процедура. Всъщност от посочената в точка 49 от решението съдебна практика недвусмислено следва, че когато предварителното разглеждане по член 108, параграф 3 ДФЕС не ѝ е позволило да разсее всички съмнения, съществуващи по отношение на дадена мярка, Комисията е длъжна да започне официалната процедура по разследване, без да разполага в това отношение с каквато и да било свобода на преценка.

72

Що се отнася, на четвърто място, до твърденията на Република Словения, посочени в точка 35 от настоящото решение, че при липсата на каквото и да било доказателство, представено от жалбоподателката в първоинстанционното производство, за да установи наличието на сериозни затруднения, Комисията не е длъжна по своя инициатива да търси сведения, които евентуално биха могли да бъдат релевантни за целите на установяването на евентуална държавна помощ, те следва да се отхвърлят като неоснователни. От точки 45—48 от обжалваното съдебно решение недвусмислено следва, че Общият съд е извършил преценката си, съдържаща се в точки 49 и 50 от това решение, единствено въз основа на конкретно представените от жалбоподателката в първоинстанционното производство документи и доказателства.

73

На пето място, противно на твърденията на Република Словения, както от обжалваното съдебно решение, така и от препратената на Съда преписка е видно, че доказателствата, представени от жалбоподателката в първоинстанционното производство в рамките на производството по обжалване пред Общия съд, както са посочени в точки 44—48 от обжалваното съдебно решение, са същите като тези, които тя е представила пред Комисията в хода на административното производство, довело до приемането на спорното решение. Както личи обаче от обжалваното съдебно решение, в спорното решение не е посочено нито едно от тези различни доказателства.

74

Що се отнася, на шесто и последно място, до доводите на Комисията, изложени в точка 39 от настоящото решение, че Общият съд е надхвърлил границите на съдебния си контрол, те следва да се отхвърлят като неоснователни, тъй като от точки 44—50 от обжалваното съдебно решение е видно, че Общият съд е упражнил този контрол в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 53 от настоящото решение.

75

С оглед на изложените съображения първото основание на жалбата трябва да се отхвърли отчасти като недопустимо и отчасти по същество.

76

На първо място, доколкото с оплакванията, посочени в точки 40, 41 и 46 от настоящото решение, Република Словения по същество оспорва приложения от Общия съд праг за преценка на наличието на „сериозни затруднения“ при анализа на втората разглеждана мярка, следва да се констатира, както бе посочено в точка 63 от настоящото решение, че при определянето на „приложимите правила и принципи“ в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на приложимия правен критерий в пълно съответствие с постоянната съдебна практика, цитирана в точки 48—53 от настоящото решение.

77

По-конкретно, в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 58 от настоящото решение, Общият съд правилно е приел, че принципите, припомнени във втората част на точка 63 от настоящото решение, трябва да се прилагат и когато Комисията продължава да има съмнения относно самата квалификация на разглежданата мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.

78

Също така правилно в точка 36 от обжалваното съдебно решение Общият съд стига до извода, че „когато Комисията се произнася по мярка по членове 107 и 108 ДФЕС и когато в края на предварителна проверка […] среща трайни затруднения или изпитва съмнения — с други думи, среща сериозни затруднения относно квалификацията на тази мярка като държавна помощ или относно квалификацията ѝ като съществуваща или нова помощ, или относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, ако счита, че е налице нова помощ, тя е длъжна да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС“.

79

Поради това, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 86 от заключението си, Общият съд не може да бъде упрекнат, че е допуснал грешка при прилагане на правото при определянето на приложимия правен критерий, що се отнася до установяването на наличие на „сериозни затруднения“.

80

Следователно оплакванията, посочени в точка 76 от настоящото решение, трябва да се отхвърлят като неоснователни.

81

На второ място, следва да се припомни, че в рамките на създадената от членове 107 и 108 ДФЕС система за контрол на държавните помощи процедурата е различна в зависимост от обстоятелството дали помощите са вече съществуващи, или нови. Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС съществуващите помощи могат да бъдат правомерно прилагани, освен ако Комисията не установи тяхното несъответствие, а член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Комисията следва да бъде уведомявана в разумен срок за плановете за предоставяне на нови помощи или за изменение на съществуващи помощи, като те не могат да бъдат приведени в изпълнение, преди процедурата да завърши с окончателно решение (решение от 28 октомври 2021 г., Eco Fox и др., C‑915/19—C‑917/19, EU:C:2021:887, т. 36 и цитираната съдебна практика).

82

Съгласно член 1, буква б), подточка i) от Регламент (ЕС) 2015/1589 „съществуваща помощ“ означава по-специално „всяка помощ, която съществува в съответната държава членка преди влизането в сила на [Договора за функционирането на ЕС], т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на [Договора за функционирането на ЕС] в съответната държава членка“. От своя страна точка 3, параграф 1, буква а) от приложение IV към Акта за присъединяване уточнява, че при присъединяването на държавите, засегнати от този акт, за съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС се считат „мерки за помощ, влезли в сила преди 10 декември 1994 г.“.

83

Що се отнася до понятието „нова помощ“, то е определено в член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 като „всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“. В това отношение член 4, параграф 1, първо изречение от Регламент № 794/2004 предвижда, че за целите на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с [вътрешния] пазар“.

84

Съдът вече е постановил, че трябва да се определи дали настъпилите промени носят със себе си съществено изменение на съответната съществуваща помощ, или въвеждат просто промяна от чисто формален или административен характер, която не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар. (вж. в този смисъл решение от 13 декември 2018 г., Rittinger и др., C‑492/17, EU:C:2018:1019, т. 57). В този контекст изменението не може да се квалифицира като чисто формално или административно по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004, когато то може да повлияе върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар (решение от 28 октомври 2021 г., Eco Fox и др., C‑915/19—C‑917/19, EU:C:2021:887, т. 41 и цитираната съдебна практика).

85

В случая, що се отнася до оплакванията на Република Словения, изложени в точки 42—45 от настоящото решение, доколкото с тях се цели да се оспори извършената от Общия съд преценка на националното право и фактите, без в това отношение да се изтъква каквото и да било изопачаване, те следва да се отхвърлят като недопустими в съответствие със съдебната практика, припомнена в точки 60 и 61 от това решение.

86

По отношение на останалата част следва да се отбележи, че както установява Общият съд в точка 52 от обжалваното съдебно решение, Комисията се е ограничила до това да посочи в съображение 39 от спорното решение, че настъпилото през 1997 г. правоприемство между Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana е било от чисто административно естество и че освен това нито правният контекст, нито условията за използване на разглежданите управляеми активи са се променили, така че следва да се приеме, че посочената мярка не е била изменена в такава степен, че да е станала нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589.

87

Като се имат предвид естеството и обхватът на установените от Общия съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение неясноти относно елементите, които могат да повлияят на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 84 от настоящото решение, той не може да бъде упрекван, че в точки 54—56 от обжалваното съдебно решение е приел, че доколкото не е извършила по-задълбочена проверка с оглед на развитието на правния и икономически контекст на фармацевтичната дейност в Словения, Комисията е била изправена пред сериозни затруднения, които е трябвало да доведат до започване на официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС.

88

С оглед на изложените съображения второто основание за обжалване трябва да се отхвърли отчасти като недопустимо и отчасти по същество.

89

С третото основание за обжалване Република Словения упреква Общия съд, че не е мотивирал в достатъчна степен обжалваното съдебно решение. В подкрепа на това основание, след като припомня, че съгласно съдебната практика, установена по-специално с решение от 26 май 2016 г., Rose Vision/Комисия (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, т. 24 и 26), оплакването за непълнота на мотивите представлява правен въпрос, който следователно може да бъде повдигнат в рамките на производство по обжалване, Република Словения твърди, че макар в уводната част на точка 48 от обжалваното съдебно решение Общият съд да установява, че в отговор на първата предварителна преценка на Комисията жалбоподателката в първоинстанционното производство е представила редица извлеченията от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на община Любляна за периода 2010—2019 г. и коментарите си към тях, той не е посочил съдържанието на тези извлечения и коментари. Освен това те не можели да бъдат установени въз основа на твърденията на жалбоподателката в първоинстанционното производство, тъй като в жалбата си тя не излага съдържанието на посочените извлечения. В точка 49 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд се основава на извлеченията от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на община Любляна, като, без да споменава съдържанието им, приема въз основа на тази фактическа основа, че са налице неясноти относно естеството и статута на активите, получени от Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana след 1979 г. Така, тъй като не било възможно да се провери дали тези документи действително разкриват данни, които обективно са могли да породят съмнение относно наличието на държавна помощ, мотивите на обжалваното съдебно решение не позволявали на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото от Общия съд решение, а на Съда — да упражни своя контрол.

90

Жалбоподателката в първоинстанционното производство поддържа, че третото основание за обжалване трябва да се отхвърли като недопустимо, или във всички случаи, по същество.

91

Следва да се констатира, че в точка 48 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че жалбоподателката в първоинстанционното производство е възпроизвела редица извлечения от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на община Любляна за 2010 г., като ги коментира. Общият съд уточнява в същата точка, първо, че жалбоподателката в първоинстанционното производство е съобщила за несъответствия между данните на тази община относно стойността на предоставените на Lekarna Ljubljana активи за управление (например 35036742 EUR към 31 декември 2014 г.) и собствените данни на Lekarna Ljubljana относно стойността на неговите дългосрочни активи и на предоставените му активи за управление (26976187 EUR към същата дата, следователно по-малка сума, въпреки че, изглежда, има по-широк обхват), второ, че тя е подчертала значението на увеличението на тези активи в сметките на Lekarna Ljubljana от година на година (например преминаването от 26976187 EUR към 31 декември 2014 г. към31973809 EUR една година по-късно), както и увеличението по сметките на общината на стойността на активите, предоставени за управление на Lekarna Ljubljana (преминаване от 35036742 EUR към 42790897 EUR за същия период), както и, трето, че в изготвена от посочената община таблица, в която са обяснени промените в стойността на управляваните от Lekarna Ljubljana активи от година на година, се посочва многократно, че увеличението се дължи на положителен резултат на образуванието, което оставяло впечатлението, че предоставените управляеми активи включват не само материални, но и парични активи, докато Lekarna Ljubljana по принцип трябвало да превежда на община Любляна положителния си годишен резултат след приспадане на разходите за инвестиции.

92

От тези констатации следва, че обратно на твърденията на Република Словения, Общият съд е разгледал съдържанието на извлеченията от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на община Любляна за 2010 г., изтъкнати пред него от жалбоподателката в първоинстанционното производство.

93

Освен това от точка 49 от обжалваното съдебно решение следва, че Общият съд не се е основал единствено на тези извлечения, за да приеме, че са налице неясноти относно естеството и статута на управляемите активи, които Lekarna Ljubljana p.o. и Lekarna Ljubljana са получили след 1979 г. В тази точка 49 Общият съд се позовава на обстоятелствата, изтъкнати от жалбоподателката в първоинстанционното производство в хода на административното производство, посочени в точки 45—48 от обжалваното съдебно решение. Сред тези обстоятелства фигурира по-специално извлечение от годишния доклад на Lekarna Ljubljana за 2012 г.

94

От това следва, че доводите, изтъкнати в подкрепа на третото основание, произтичат от неправилен прочит на обжалваното съдебно решение.

95

Ето защо третото основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество.

96

С четвъртото основание за обжалване, изведено от нарушение на член 47 от Хартата на основните права, Република Словения по същество упреква Общия съд, от една страна, че е уточнил общите твърдения за нарушения, изтъкнати от жалбоподателката в първоинстанционното производство, извън рамките на последните, и от друга страна, че не е взел предвид някои данни, представени от Комисията. По този начин Общият съд нарушил правото на тази институция на ефективни правни средства за защита и на безпристрастен съд, като по този начин засегнал и интересите на Република Словения.

97

Що се отнася, от една страна, до твърдението, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е направил констатации, които не могат да се основават единствено на съдържанието на първоинстанционната жалба, Република Словения посочва по същество, първо, че жалбоподателката в първоинстанционното производство не се е позовала в жалбата си на разпоредбите на Закона за материалните активи на държавата и на органите на местно самоуправление, докато Общият съд ги е взел предвид в точки 47 и 49 от обжалваното съдебно решение. Второ, въпреки че жалбоподателката в първоинстанционното производство изтъква увеличение на предоставените през 2015 г. активи за управление и се позовава по много общ начин на годишния доклад на Lekarna Ljubljana и на данните от годишните доклади на община Любляна, в точка 48 от това съдебно решение Общият съд се позовал на извлеченията от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на община Любляна за 2010 г. и основал извода си в точка 49 от посоченото решение на тези данни. Трето, жалбоподателката в първоинстанционното производство не била посочила в жалбата си несъответствия между данните на община Любляна, що се отнася до стойността на активите, предоставени за управление на Lekarna Ljubljana, и данните на Lekarna Ljubljana, що се отнася до стойността на неговите дългосрочни активи и на предоставените активи за управление, но Общият съд все пак разгледал тези несъответствия в точки 48 и 49 от обжалваното съдебно решение. Четвърто, жалбоподателката в първоинстанционното производство се позовала по много общ начин на увеличаването на управляваните активи в сметките на Lekarna Ljubljana, докато Общият съд основал изводите си на това твърдение в точки 48 и 49 от обжалваното съдебно решение. Пето, в жалбата си жалбоподателката в първоинстанционното производство не се позовавала на изготвената от общината таблица с промените в стойността на управляваните активи, но Общият съд се основал на тези данни в точки 48 и 49 от посоченото съдебно решение. Шесто, в точка 51 от същото съдебно решение Общият съд констатирал, че според твърденията на жалбоподателката в първоинстанционното производство Законът за аптеките е изменен през 2007 г., за да позволи на общинските фармацевтични предприятия да извършват дейност извън територията на общината по произход, макар това да не личи от посочените твърдения.

98

Що се отнася, от друга страна, до твърдението, че Общият съд не взел предвид данните, предоставени от Комисията в писмената ѝ защита, Република Словения по същество изтъква, от една страна, че Комисията е посочила, че жалбоподателката в първоинстанционното производство се е позовала на извлечение от годишния доклад на Lekarna Ljubljana за 2012 г., но само във връзка с документ, представен на общинския съвет на Любляна от кмета на последната през 2013 г. Общият съд обаче разгледал това извлечение като самостоятелно доказателство. От друга страна, тази институция изрично посочила, че увеличаването на стойността на управляваните активи не доказва наличието на държавна помощ, но Общият съд не се произнесъл по този решаващ от правна гледна точка довод и до голяма степен основал решението си за наличие на сериозни затруднения за Комисията, що се отнася до наличието на държавна помощ, именно на данните относно обикновеното увеличаване на стойността на управляваните активи.

99

Жалбоподателката в първоинстанционното производство поддържа, че четвъртото основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество.

100

Що се отнася до различните твърдения за нарушение на Република Словения, посочени в точка 97 от настоящото решение, с тях по същество се цели да се оспори извършената от Общия съд преценка на националното право и фактите, без в това отношение да се изтъква каквото и да било изопачаване. При тези условия в съответствие със съдебната практика, припомнена в точки 60 и 61 от настоящото решение, тези твърдения следва да бъдат отхвърлени като недопустими.

101

Що се отнася до твърденията за нарушения, посочени в точка 98 от настоящото решение, те са формулирани неясно. Всъщност, макар Република Словения формално да не упреква Общия съд в нарушение на задължението за мотивиране, тя все пак, изглежда, го упреква, че не е отговорила на всички доводи, изтъкнати от Комисията в писмената ѝ защита, представена в първоинстанционното производство.

102

Доколкото това основание би могло да се разбира като твърдение за нарушение на задължението на Общия съд за мотивиране, следва да се припомни, от една страна, че контролът на Съда при обжалване има за предмет по-конкретно да провери дали Общият съд е отговорил в достатъчна степен на съвкупността от доводи, на които се позовава жалбоподателят, и от друга страна, че основанието, изведено от липса на отговор от страна на Общия съд на доводи, на които е направено позоваване в първоинстанционното производство, означава по същество да се твърди нарушение на задължението за излагане на мотиви, което произтича от член 36 от Статута на Съда на Европейския съюз, приложимо за Общия съд по силата на член 53, първа алинея от този статут, и от член 117 от Процедурния правилник на Общия съд (решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 185 и цитираната съдебна практика).

103

Освен това задължението за излагане на мотиви не налага на Общия съд да направи изложение, което да следва изчерпателно и едно по едно всички разсъждения на страните по спора, и следователно мотивите на Общия съд могат да бъдат имплицитни, при условие че позволяват на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които Общият съд не е приел доводите им, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя контрол (решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия , C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 86 и цитираната съдебна практика).

104

В случая обаче твърденията, посочени в точка 98 от настоящото решение, се припокриват по същество с доводите, които Република Словения вече е изтъкнала в рамките на различните основания, изтъкнати в първоинстанционното производство, и по които Общият съд се е произнесъл при разглеждането на тези основания. Освен това мотивите на обжалваното съдебно решение в отговор на посочените основания са ясни и недвусмислени и позволяват да се разберат обстоятелствата, на които се основава решението на Общия съд. Обстоятелството, че по същество последният е стигнал до резултат, различен от този на Република Словения, не може само по себе си да опорочи обжалваното съдебно решение поради липса на мотиви (вж. по аналогия решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 187 и цитираната съдебна практика).

105

Следователно, доколкото Република Словения упреква Общия съд в нарушение на задължението ѝ за мотивиране, изтъкнатите от нея доводи в този смисъл трябва да се отхвърлят по същество.

106

С оглед на изложените по-горе съображения четвъртото основание за обжалване следва да се отхвърли отчасти като недопустимо и отчасти по същество.

107

Тъй като нито едно от основанията на жалбата не е уважено, тя трябва да се отхвърли в нейната цялост.

108

Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

109

Тъй като Република Словения е загубила делото, в съответствие с искането на жалбоподателката в първоинстанционното производство тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на последната.

110

Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, приложим по отношение на производството за обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, така че Комисията следва да заплати направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши: