1.

Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между SC AA SRL, учредено по румънското право дружество с ограничена отговорност (наричано по-нататък „AA“), и Ministerul Fondurilor Europene (Министерство за европейските фондове, Румъния, наричано по-нататък „MFE“) относно плащането от MFE на лихви за забава за възстановяване след срока на допустимите разходи по договор за финансиране, сключен от MFE с AA в изпълнение на програма, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР).

2.

Настоящото заключение се отнася по-специално до два въпроса. От една страна, се поставя въпросът дали принципът на добро финансово управление, закрепен в член 60 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 ( 2 ) във връзка с принципа на равностойност, изисква или изключва юридическо лице да получи от компетентния национален орган лихви за забава при възстановяване след срока на допустими разходи от европейските фондове за период, през който е бил в сила административен акт, с който е бил прекратен договорът за финансиране и който впоследствие е бил отменен от компетентния национален съд. От друга страна, във връзка с това дали е допустима възможността за получаване на такава лихва, се поставя въпросът дали запитващата юрисдикция може да ограничи размера на тези лихви поради установяване на нередности, допуснати от бенефициера при изпълнението на договора за финансиране, при липсата на финансови корекции, приложени от компетентния национален орган.

3.

Член 7 от Регламент № 1080/2006 ( 3 ), озаглавен „Допустимост на разходите“, гласи в параграф 1, буква а) следното:

„Не се допуска финансово подпомагане от ЕФРР за следните разходи:

4.

Член 14 от Регламент № 1083/2006 е озаглавен „Поделено управление“ и параграф 1 от него гласи:

„Бюджетът на Европейския съюз, отделен за фондовете, се изпълнява в рамките на поделено управление между държавите членки и Комисията в съответствие с член 53, буква б) от [Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 ( 4 )] с изключение на инструмента за споделяне на риска, посочен в член 36a от настоящия регламент, и на техническата помощ, посочена в член 45 от настоящия регламент.

Принципът на добро финансово управление се прилага в съответствие с член 48, параграф 2 от [Регламент № 1605/2002]“.

5.

Член 60 от този регламент, озаглавен „Функции на управителния орган“, гласи следното:

„Управителният орган отговаря за управлението и изпълнението на оперативната програма в съответствие с принципа за стабилно финансово управление и по-специално:

[…]“.

6.

Член 70 от посочения регламент, озаглавен „Управление и контрол“, гласи:

„1.   Държавите членки отговарят за управлението и контрола на оперативните програми, по-специално чрез следните мерки:

2.   Когато неправомерно платените на бенефициер суми не могат да бъдат възстановени, държавата членка отговаря за възстановяването на изгубените суми в общия бюджет на [Европейския съюз], когато се установи, че загубата е настъпила в резултат на грешка или на небрежност от нейна страна.

3.   Правилата за прилагане на параграфи 1 и 2 се приемат от Комисията в съответствие с посочената в член 103, параграф 3 процедура“.

7.

Член 80 от същия регламент, озаглавен „Цялостност на плащанията на бенефициерите“, гласи следното:

„Държавите членки се уверяват, че институциите, отговорни за извършването на плащанията, гарантират, че бенефициерите получават общата сума на публичното участие възможно най‑бързо и в пълен размер. Не се приспада или удържа каквато и да е сума и не се начислява специална такса или друга такса с еквивалентен ефект, която би намалила тези суми за бенефициерите“.

8.

Член 98 от Регламент № 1083/2006, озаглавен „Финансови корекции от държавите членки“, в параграфи 1 и 2 гласи:

„1.   Държавите членки носят отговорност на първо място да разследват нередностите, да действат при доказателства за голяма промяна, която засяга естеството на условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършват необходимите финансови корекции.

2.   Държав[ите] членк[и] извършват необходимите финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операциите или оперативните програми. Корекциите, извършени от държава членка се състоят в анулирането на [целия] или на част от публичния принос за оперативната програма. Държавата членка взема предвид характера и сериозността на нередностите и финансовата загуба за фондовете.

[…]“.

9.

Член 28, параграф 1 от Legea nr. 554/2004 ( 5 ) гласи:

„Разпоредбите на настоящия закон се допълват от разпоредбите на Гражданския процесуален кодекс, доколкото не са несъвместими със специалните отношения на власт между публичните органи, от една страна, и лицата, чиито права или законни интереси са засегнати неблагоприятно, от друга страна, както и с уреденото в настоящия закон производство. Съвместимостта на прилагането на нормите на Гражданския процесуален кодекс се определя от съда, когато се произнася по процесуалните възражения“.

10.

Член 1535 от Гражданския кодекс ( 6 ), озаглавен „Мораторни лихви, приложими за парични задължения“, гласи:

11.

Член 1 от OG № 13/2011 ( 7 ) гласи следното:

[…]“.

12.

Член 3 от това OG, изменен, гласи следното:

„(1)   Законоустановената възнаградителна лихва се определя на равнището на референтния лихвен процент на Националната банка на Румъния, който е основният лихвен процент, определен с решение на Съвета на директорите на Националната банка на Румъния.

(2)   Законоустановената наказателна лихва е референтният лихвен процент, увеличен с четири процентни пункта.

(2 bis)   В отношенията между търговци и между търговци и възлагащи органи законоустановената наказателна лихва е референтният лихвен процент плюс осем процентни пункта.

(3)   В правоотношенията, които не произтичат от експлоатация на предприятие със стопанска цел по смисъла на член 3, параграф 3 [от Гражданския кодекс] […,] законната лихва се определя в съответствие с разпоредбите съответно на параграф 1 и параграф 2, намалена с 20 %.

[…]“.

13.

Съгласно член 10 от посоченото OG „[р]азпоредбите на член 1535 и членове 1538—1543 [от Гражданския кодекс] […] се прилагат за наказателните лихви“.

14.

Член 42, параграфи 1 и 2 от OUG № 66/2011 ( 8 ), в редакцията му, приложима към спора в главното производство, гласи:

„(1)   Бюджетните кредити, произтичащи от нередности, са дължими след изтичане на срока за плащане, посочен в кредитния инструмент, тоест в срок от 30 дни от датата на уведомяване за кредитния инструмент.

(2)   Когато длъжникът не изпълни задълженията си по кредитния инструмент в определения срок, той дължи лихва, изчислена чрез прилагане на лихвения процент, дължим върху неизплатения остатък от сумата, изразена в [румънски леи (RON),] на бюджетния кредит, считано от първия ден след изтичането на срока за плащане, определен в съответствие с параграф 1, до датата, на която кредитът е погасен, освен ако правилата на Европейския съюз или на международните публични донори не предвиждат друго“.

15.

На 22 април 2015 г. MFE, управляващият орган на секторна оперативна програма на ЕФРР „Повишаване на икономическата конкурентоспособност 2007—2013 г.“, и AA, дружество с ограничена отговорност по румънското право, сключват в рамките на тази програма договор за финансиране (наричан по-нататък „договорът за финансиране“) за изпълнението на проект, озаглавен „Закупуване на оборудване за увеличаване на производствения капацитет на дружеството AA“ (наричан по-нататък „разглежданият проект“). По силата на този договор MFE се задължава да отпусне на AA безвъзмездни средства в размер на 3334257,20 румънски леи (RON) (около 753000 евро) за изпълнението на разглеждания проект ( 9 ).

16.

За да започне процедурите за закупуване на оборудване в рамките на посочения проект, AA сключва договор за заем с банкова институция, който се равнява на размера на финансирането и има за цел да покрие допустимите за възстановяване разходи.

17.

Изпълнението на договора за финансиране е предмет на две жалби, първата от които е довела до преюдициалното запитване, предмет на настоящото дело.

18.

Първата жалба е резултат от това, че след приключването на разглеждания проект AA е подало заявление за възстановяване на допустими разходи, което е останало без резултат ( 10 ) и това е довело до допълнителни разходи, свързани с удължаването на срока на заема ( 11 ). Поради това на 18 април 2016 г. AA подава жалба пред Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния), който е запитващата юрисдикция, за осъждането на MFE, първо, да приеме решение, с което да уважи заявлението за възстановяване, второ, да възстанови допустимите разходи до размер, равен на неподлежащата на възстановяване финансова помощ по договора за финансиране, трето, да заплати законна лихва върху тази сума, считано от датата на подаване на жалбата, и четвърто, при условията на евентуалност, да заплати обезщетение за претърпените имуществени вреди.

19.

Втората жалба е резултат от това, че междувременно, на 29 август 2016 г., MFE прекратява договора за финансиране поради допуснати нередности ( 12 ). Ето защо на 27 април 2017 г. AA подава жалба срещу MFE пред Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж), като този път иска обявяване за недействително на прекратяването на договора за финансиране. С решение, влязло в сила на 10 март 2021 г. ( 13 ), тази юрисдикция уважава жалбата с мотива, че независимо от някои нередности, допуснати от AA при изпълнението на договора за финансиране, прекратяването му е непропорционално с оглед на незначителните нередности. Всъщност посочената юрисдикция счита, че MFE е можело да приложи по-малко строги мерки, а именно финансови корекции ( 14 ).

20.

Вследствие на това решение и на последвалото плащане от страна на MFE на размера на допустимите разходи ( 15 ), в рамките на първия иск запитващата юрисдикция остава сезирана само с предявените искания, съответно, от една страна, искане за плащане на лихви за забава върху сумата, изплатена от MFE в изпълнение на това съдебно решение, и от друга страна, искане за изплащане на обезщетение за претърпените имуществени вреди ( 16 ).

21.

В това отношение тази юрисдикция иска по-конкретно да се установи дали правото на Съюза, и в частност принципът на добро финансово управление и защитата на финансовите интереси на Съюза, не допускат националното право да предвижда на бенефициера по договор за финансиране да се плащат лихви за забава върху допустими разходи, които се поемат от ЕФРР и които са възстановени със закъснение от управляващия орган след обявяването за недействително на прекратяването на съответния договор за финансиране за периода, през който прекратяването, впоследствие отменено от съд, е било в сила.

22.

При липсата на специални разпоредби в правото на Съюза и в националното право и при наличието на противоречива национална съдебна практика в тази област запитващата юрисдикция приема, че в националното право трябва да се предвидят правилата и условията, приложими за лихвите, в съответствие с принципа на процесуална автономия ( 17 ). Тя иска обаче да установи дали съгласно принципа на равностойност в подобна хипотеза плащането на лихви за забава съгласно националната правна уредба е в съответствие със защитата на финансовите интереси на Съюза, и в частност с принципа на добро финансово управление, или напротив, този принцип не я задължава да приложи по аналогия разпоредбите на националното право, които уреждат отнемането на финансовата облага при нередности и които не предвиждат плащането на лихва ( 18 ). Освен това тази юрисдикция иска да се установи дали национален съд може да ограничи размера на евентуално дължимите лихви за забава, за да вземе предвид нередностите, допуснати от бенефициера при изпълнението на договора за финансиране, когато, както в настоящия случай, този орган не е наложил никаква финансова корекция в това отношение.

23.

При тези обстоятелства Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж) решава да спре производството и да постави на Съда четири преюдициални въпроса, върху три от които ще се съсредоточи настоящото заключение:

24.

Писмени становища пред Съда представят MFE, румънското и португалското правителство и Европейската комисия.

25.

С първия, втория и третия преюдициален въпрос, върху които ще се съсредоточи настоящото заключение, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали в настоящия случай AA има право на плащане на лихви за забава (първият и третият въпрос) и дали размерът на тези лихви може да бъде ограничен поради допуснати от това дружество нередности (вторият въпрос).

26.

Ето защо, на първо място, ще разгледам заедно първия и третия преюдициален въпрос, а на второ място — втория преюдициален въпрос.

27.

Що се отнася до първия и третия въпрос, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали в съответствие с принципите на Съюза, и в частност с принципите за добро финансово управление и на равностойност, юридическо лице има право на плащане на лихви за забава за забавено плащане на допустими разходи от фондовете на Съюза за периода, през който е бил в сила акт за отмяна на тази облага, който акт впоследствие е бил отменен от компетентния национален съд.

28.

При липсата на изрични разпоредби в правото на Съюза и в националното право тази юрисдикция разглежда две възможни разрешения:

29.

В това отношение MFE подчертава, че в случая, с принципа на равностойност не може да се обоснове задължението за плащане на лихви за забава по същество поради ситуация, характеризираща се с неравностойната позиция между страните ( 23 ), още повече че AA не изпълнило задълженията си ( 24 ), и че принципът на добро финансово управление също не можел да обоснове такова задължение, което нанася значителна вреда на бюджета на съответната държава членка в полза на бенефициерите на средства, без никакво договорно или правно основание. Ето защо MFE поддържа становище в полза на прилагането на разпоредбата от националното право, която урежда отнемането на финансовата облага в случай на нередности ( 25 ). По подобен начин румънското и португалското правителство изключват в случая присъждането на лихви за забава съгласно принципа на добро финансово управление ( 26 ), както и съгласно принципа на равностойност поради липса на национални разпоредби, които да уреждат сходни положения ( 27 ), и подчертават наличието на широка свобода на преценка, предоставена на държавите членки в такава ситуация.

30.

Комисията счита, че при липсата на специални разпоредби ( 28 ), по силата на принципа на процесуалната автономия, в правния ред на съответната държава членка трябва да се намери решение на въпроса при зачитане на принципите на равностойност и на ефективност, като се има предвид, че плащането на тези лихви не накърнява принципа на добро финансово управление ( 29 ). Що се отнася по-специално до прилагането на принципа на равностойност, според Комисията запитващата юрисдикция следва да установи сходни процедури в националното право, като същевременно уточнява, че разпоредбата от националното право, която урежда отнемането на финансовата облага в случай на нередности ( 30 ), не е релевантна в това отношение, що се отнася до категория искове, която също е основана на правото на Съюза.

31.

В самото начало следва да се отбележи, че изпълнението на бюджета на Съюза съгласно Регламент № 1083/2006 ( 31 ) е обект на споделено управление, в рамките на което, от една страна, Комисията отговаря по-специално за планирането и одобряването на програмите и от друга страна, държавите членки, чрез управляващите си органи, отговарят за управлението и изпълнението на оперативните програми ( 32 ), по-специално по отношение на бенефициерите, които имат право да получават общата сума на публичното участие възможно най-бързо и в пълен размер ( 33 ). Следователно съответната държава членка отговаря за управлението и контрола на оперативните програми, и по‑специално за предотвратяването, откриването и отстраняването на нередности, както и за възстановяването на неправомерно изплатени суми, евентуално заедно с лихви за забава ( 34 ).

32.

По-специално, управителният орган отговаря за управлението и изпълнението на оперативната програма в съответствие с принципа за добро финансово управление ( 35 ). Съгласно този принцип изпълнението на бюджета трябва да се осъществява в съответствие с принципите на икономичност, на ефикасност и на ефективност ( 36 ), което означава, че европейските структурни и инвестиционни фондове се използват от държавите членки в съответствие с правните принципи и изисквания в основата на секторната правна уредба на Съюза ( 37 ).

33.

Секторните регламенти на Съюза обаче, тълкувани с оглед на принципа на добро финансово управление, не съдържат никакъв принцип, който да предвижда, че лихвите за забава върху късното възстановяване или събиране от държавите членки и бенефициерите трябва или не трябва да се изплащат над възстановяването или събирането на недължимо платеното ( 38 ). Тези регламенти и принципът на добро финансово управление само предоставят на държавите членки възможност да претендират лихви върху възстановените суми в съответствие с националното право, без да определят естеството и условията за получаване на лихвата ( 39 ).

34.

При тези обстоятелства, по силата на принципа на процесуалната автономия, във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото, при условие обаче, че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) ( 40 ).

35.

В случая, що се отнася, на първо място, до принципа на равностойност, според мен няма пречка в правото на Съюза запитващата юрисдикция да възприеме някое от двете разрешения, разгледани в точка 28 от настоящото заключение, като се има предвид, че тя трябва да провери коя разпоредба се прилага от националното право към подобно положение. По-конкретно, именно в този контекст посочената юрисдикция трябва да прецени релевантността на разпоредбата на националното право, посочена от нея в третия ѝ преюдициален въпрос ( 41 ), съгласно която лихва се дължи само в случай че връщането на неоснователно придобита финансова облага не се извърши в предвидения от закона срок.

36.

След тези уточнения и без да се засягат проверките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, отбелязвам, че в правото на държавите членки лихвите за забава обикновено имат за цел да компенсират забава на изпълнението на задължение, без да изпълняват „компенсаторна“ функция stricto sensu ( 42 ), и обикновено следват поставянето на длъжника в забава от кредитора ( 43 ). Има обаче случаи, в които лихви за забава се прилагат дори при липсата на действителна забава при плащането и по същество имат за цел да компенсират самото лишаване от възможността за разполагане с неправомерно изплатените суми ( 44 ).

37.

Що се отнася, на второ място, до принципа на ефективност, при липсата на общ подход в законодателството на Съюза, както и в съдебната практика на Съюза и на държавите членки считам, че по принцип плащането на лихви за забава от управляващия орган в случай на забавено плащане на допустими разходи от фондовете на Съюза, макар да не е изрично предвидено в законодателството на Съюза, не е пречка за постигането на целите на приложимата правна уредба и не противоречи на правните принципи и изисквания в основата на секторните регламенти на Съюза, и по‑специално на принципа на добро финансово управление ( 45 ).

38.

Освен това присъждането на лихви за забава в конкретния случай не може да засегне финансовите интереси на Съюза, тъй като такива разходи не подлежат на възстановяване на държавата членка от Комисията ( 46 ).

39.

С оглед на гореизложеното предлагам на първия и третия преюдициален въпрос да се отговори, че принципът на добро финансово управление, разглеждан във връзка с принципа на равностойност, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която бенефициерът на безвъзмездни средства от ЕФРР може да получи лихви за забава от управляващия орган на държава членка за забавено плащане на допустими разходи за период, през който е бил в сила административен акт, който е изключвал тяхното възстановяване и който впоследствие е бил отменен със съдебно решение, и в това отношение запитващата юрисдикция трябва да прецени в съответствие с принципа на равностойност релевантността на разпоредба от националното право като тази, според която лихви се дължат само когато връщането на неоснователно придобита финансова облага не се извърши в предвидения от закона срок.

40.

Що се отнася до втория преюдициален въпрос, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали размерът на лихвите за забава може да бъде ограничен поради нередности, допуснати от бенефициера при изпълнението на договора за финансиране, при положение че компетентният орган не е наложил никаква финансова корекция в това отношение.

41.

MFE и румънското правителство твърдят по същество, че след като в съдебното решение, с което се обявява за недействително прекратяването на договора за финансиране, се констатира и че са налице нередности при изпълнението на договора за финансиране от страна на AA, тези нередности, поне отчасти, са пречка за плащането на лихви за забава. Според Комисията националният съд следва да определи дали съгласно националното право, приложено към подобни вътрешноправни спорове, тези нередности могат да бъдат взети предвид за изчисляването на размера на лихвите за забава, при зачитане на общите принципи на правото на Съюза, и в частност на принципа на пропорционалност.

42.

Според мен при липсата на правила в правото на Съюза, които да са приложими в настоящия случай, по силата на принципа на процесуалната автономия, отново във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото в съответствие с принципите на равностойност и на ефективност ( 47 ). Освен това, доколкото разглежданата в главното производство процедура относно предоставянето на финансиране от бюджета на Съюза представлява мярка за прилагане на правото на Съюза, към нея се прилагат общите принципи на правото на Съюза, сред които по‑специално е принципът на пропорционалност ( 48 ).

43.

Ето защо, най-напред, в съответствие с принципа на равностойност запитващата юрисдикция следва да прецени дали допуснатите от бенефициера нередности трябва да се вземат предвид в подобни вътрешноправни спорове и дали предвидените в националното право условия са в съответствие с правото на Съюза.

44.

В това отношение, без да имам намерение да навлизам в преценките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, считам, че ще трябва да се направи разграничение между, от една страна, въпроса за евентуалното налагане на финансови корекции с оглед на нарушенията на договорните задължения от бенефициера, преценяван с оглед на правилата, установени в правна уредба на Съюза, и националните правила относно отпускането на средства от Съюза, и от друга страна, въпроса за плащането на лихви за забава за забавяне при отпускане на средствата, преценяван с оглед на националните разпоредби, които уреждат плащането на лихви за забава в подобни ситуации. Ето защо запитващата юрисдикция ще трябва да провери доколко националното право ѝ позволява да вземе предвид нередностите, допуснати при изпълнението на проекта, за да обоснове отказа за плащане на лихви за забава или само намаляването на размера им ( 49 ).

45.

По-нататък, що се отнася до принципа на ефективност, следва да се припомни, че задължение на съответната държава членка е да следи за спазването на правилата на Съюза и следователно да разкрива и коригира евентуални нередности, като отменя изцяло или част от публичния принос за оперативната програма и взема предвид естеството и тежестта на нередностите и финансовата загуба за фондовете ( 50 ).

46.

В случая MFE е извършило възстановяване в пълен размер на допустимите разходи, без да направи корекции ( 51 ). При конкретните обстоятелства по делото в главното производство относно претенцията за лихви за забава, запитващата юрисдикция трябва да провери, евентуално служебно ( 52 ), дали и доколко националното право ѝ позволява да вземе предвид нередностите, установени при постановяване на решението по втория иск, като се има предвид и че възстановяването е извършено от MFE в изпълнение на окончателното съдебно решение, постановено в рамките на втория иск ( 53 ). Всъщност не е ясно дали и доколко националният орган е имал възможност да наложи финансови корекции при възстановяването на допустимите разходи, при положение че първоначално е наложил безуспешно по-строга мярка, каквато е прекратяването на договора за финансиране ( 54 ). Следователно правото на Съюза допуска запитващата юрисдикция да постави под въпрос размера на евентуално дължимите лихви за забава въз основа на установените нередности, доколкото националното законодателство позволява това. В противен случай тези нередности биха останали без последици в полза на бенефициера.

47.

Накрая, що се отнася до принципа на пропорционалност, при липсата на доказателства в представената на Съда преписка относно евентуалните нередности, които могат да се припишат на AA при изпълнението на договора за финансиране, се налага констатацията, че след като бъде призната, че е компетентна с оглед на горните съображения, запитващата юрисдикция трябва да прецени дали в случая, когато са налице тези нередности, те обосновават премахването на евентуалните лихви или намаляването на размера им, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко също толкова подходящи мерки, съгласно принципа на пропорционалност трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения ( 55 ).

48.

При тези обстоятелства предлагам на втория преюдициален въпрос да се отговори, че когато бенефициерът на безвъзмездни средства от ЕФРР трябва да получи лихви за забава от публичен орган на държава членка за забавено плащане на допустими разходи за период, през който е бил в сила административен акт, който е изключвал тяхното възстановяване и който впоследствие е бил отменен със съдебно решение, националната юрисдикция трябва да определи в съответствие с принципа на процесуална автономия дали нередности, допуснати от бенефициера на финансирането, могат да бъдат взети предвид при изчисляването на размера на лихвите за забава съгласно националното право, приложимо за подобни национални спорове, при условие че са спазени принципите на равностойност и на ефективност, както и общите принципи на правото на Съюза, и по‑специално принципът на пропорционалност.

49.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния) първи, втори и трети преюдициален въпрос по следния начин: