1.

Inspecţia Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния) е съдебният орган, който отговаря за провеждането на дисциплинарни разследвания и образуването на дисциплинарни производства срещу съдии и прокурори в Румъния. Съгласно правилата, уреждащи дейността на Съдебния инспекторат, главният инспектор назначава заместник-главния инспектор по своя преценка; мандатът на заместник-главния инспектор зависи от и съвпада с този на главния инспектор; всички съдебни инспектори са подчинени на главния инспектор, от когото зависи кариерното им развитие.

2.

R.I. (наричана по-нататък „жалбоподателката“) подава няколко сигнала до Съдебния инспекторат срещу съдии и прокурори, участващи в наказателни производства срещу нея. Съдебният инспекторат оставя жалбите ѝ без уважение. Главният инспектор потвърждава решенията на Съдебния инспекторат. Жалбоподателката обжалва тези решения пред румънските съдилища. В рамките на това производство Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния) иска да се установи дали орган като Съдебния инспекторат трябва да предоставя същите гаранции за независимост и безпристрастност, каквито се изискват от съдилищата съгласно правото на Съюза ( 2 ). По-конкретно той пита дали в светлината на описаните по-горе правила правото на Съюза допуска национална правна уредба или разпоредби, които възлагат на заместник-главния инспектор в Съдебния инспекторат да упражнява надзор на разследванията по сигнали срещу главния инспектор в Съдебния инспекторат, както и на евентуалните дисциплинарни разследвания и производства, които биха могли да възникнат в резултат на това.

3.

Поводът за Решение 2006/928 на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията ( 3 ) са два осъзнати риска. Първият е този за сериозно нарушаване на функционирането на вътрешния пазар, свързан с неизпълнението от страна на Румъния на ангажиментите, поети в контекста на присъединяването ѝ към Европейския съюз. Вторият риск е свързан със сериозни недостатъци при спазването на правото на Съюза в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие от страна на Румъния. За да бъдат преодолени тези недостатъци, в приложение към Решение 2006/928 са дефинирани цели за реформа на съдебната система и борба с корупцията. Същите са насочени към осигуряване на зачитането от Румъния на правовата държава като ценност, прогласена в член 2 ДЕС. Румъния е длъжна да вземе подходящи мерки за постигането на тези цели, като по силата на принципа на лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС, надлежно вземе предвид изготвените от Комисията въз основа на Решение 2006/928 доклади, и в частност формулираните в тези доклади препоръки ( 4 ).

4.

Така член 1 от Решение 2006/928 предвижда, че до 31 март всяка година Румъния докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението. Комисията може по всяко време да предоставя техническа помощ посредством различни дейности или да събира и обменя информация във връзка с наблюдаваните цели и да организира експертни мисии в Румъния за тази цел. Румънските власти оказват необходимата подкрепа в този контекст. Сред целите, към които препраща член 1 в приложението към Решение 2006/928, са включени:

„1.   Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, по-специално чрез повишаване на капацитета и отчетността на Consiliul Superior al Magistraturii [(„Висшия съдебен съвет“)]. Да наблюдава и да докладва за ефекта от новия граждански процесуален кодекс и новия наказателнопроцесуален кодекс.

[…]

3.   Като се опира на вече постигнатия напредък, да продължи провеждането на професионални и безпристрастни разследвания по твърдения за корупция на високо равнище.

4.   Да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, по-специално на равнище местно управление“.

5.

Член 44 от Legea nr. № 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (Закон № 317/2004 за Висшия съдебен съвет) от 1 юли 2004 г. ( 5 ), изменен и допълнен (наричан по-нататък „Закон № 317/2004“), предвижда:

„(1)   Чрез своите колегии Висшият съдебен съвет изпълнява ролята на правораздавателен орган по отношение на дисциплинарната отговорност на съдиите и прокурорите за деянията, предвидени в повторно обнародвания Закон № 303/2004, с последващи изменения и допълнения.

[…]

(3)   В случаи на нарушения, извършени от съдии, прокурори и помощник-съдии, дисциплинарните производства се образуват от Съдебния инспекторат чрез съдебните инспектори.

[…]

(6)   За да бъде образувано дисциплинарно производство, Съдебният инспекторат задължително провежда дисциплинарно разследване“.

6.

Член 45 от Закон № 317/2004 гласи:

„(1)   Във връзка с дисциплинарни нарушения на съдии и прокурори Съдебният инспекторат може да образува дела по своя инициатива или по подаден до него писмен и мотивиран сигнал от всяко заинтересовано лице, включително от Висшия съдебен съвет.

[…]

(4)   Ако предварителната проверка покаже, че няма данни за дисциплинарно нарушение, не се предприемат по-нататъшни действия, а резултатът се съобщава директно на лицето, подало сигнала, и на засегнатото лице. Решението за прекратяване на делото се потвърждава от главния инспектор. Решението може да бъде отменено само веднъж от главния инспектор, който с писмено и мотивирано решение може да разпореди допълнителни проверки.

[…]“.

7.

Член 451, параграф 1 от Закон № 317/2004 предвижда:

„Лицето, подало сигнала, може да подаде до главния инспектор възражение срещу решението за прекратяване на делото, посочено в член 45, параграф 4, в 15‑дневен срок от уведомяването му за това решение. Възражението се разглежда в 20‑дневен срок от датата на регистрирането му в Съдебния инспекторат“.

8.

Член 47 от Закон № 317/2004 предвижда:

„(1)   След приключване на дисциплинарното разследване съдебният инспектор може с писмено и мотивирано решение:

[…]

(3)   Решението на съдебния инспектор се потвърждава от главния инспектор. Главният инспектор може да разпореди на съдебния инспектор да бъдат предприети допълнителни мерки по дисциплинарното разследване. Допълнителното разследване се извършва от съдебния инспектор в 30‑дневен срок от разпореждането на главния инспектор.

(4)   Решението на съдебния инспектор може да бъде отменено само веднъж, писмено и мотивирано, от главния инспектор, който с писмено и мотивирано решение може да разпореди провеждането на допълнително дисциплинарно разследване. След приключване на дисциплинарното разследване главният инспектор може писмено и мотивирано да разпореди извършването на едно от действията, предвидени в параграф 1, буква а) или б).

[…]“.

9.

В член 65, параграфи 2—4 от Закон № 317/2004 се уточнява, че:

„(2)   Съдебният инспекторат се ръководи от главен инспектор — съдия, назначен с конкурс, организиран от [Висшия съдебен съвет, Румъния]; подпомаган от заместник-главен инспектор — прокурор, който се назначава от главния инспектор.

(3)   Съдебният инспекторат действа в съответствие с принципа на оперативна самостоятелност по отношение на Висшия съдебен съвет, съдилищата, прокуратурите към тях и другите държавни органи, като осъществява анализ, проверка и контрол на определени дейности съгласно закона и с цел осигуряване на спазването му.

(4)   Правилата за осъществяване на дейността на Инспектората се определят с правилник, утвърден от главния инспектор“.

10.

По силата на член 66, параграф 3 от Закон № 317/2004:

„Организацията и дейността на Съдебния инспекторат, както и организационната структура и функциите на неговите дирекции се определят с правилник, утвърден със заповед на главния инспектор […]“.

11.

Съгласно член 69, параграфи 1 и 4 от Закон № 317/2004:

„(1)   Главният инспектор има следните основни задължения:

[…]

[…]

(4)   Заместник-главният инспектор замества ex officio главния инспектор; той го подпомага при разглеждането и издаването на становища относно актовете и решенията, приети от съдебните инспектори, и изпълнява всички други задължения, определени от главния инспектор“.

12.

Член 70 от Закон № 317/2004 гласи:

„(1)   Съдебните инспектори се назначават от главния инспектор след конкурс, организиран от Съдебния инспекторат […].

(2)   Конкурсът се състои от писмен изпит и събеседване […] Правилникът за организацията и провеждането на конкурса се утвърждава със заповед на главния инспектор и се публикува в Monitorul Oficial al României, част I“.

13.

По силата на член 71, параграф 2 от Закон № 317/2004:

„Разпоредбите относно наказанията, дисциплинарните нарушения и дисциплинарните производства се прилагат mutatis mutandis за съдебните инспектори“.

14.

В съответствие с член 72 от Закон № 317/2004:

„(1)   Съдебните инспектори извършват дейността си независимо и безпристрастно.

[…]“.

15.

Член 77 от Закон № 317/2004 предвижда, че:

„(1)   Професионалната дейност на съдебните инспектори се оценява всяка година от комисия, съставена от главния инспектор и двама други членове, избрани от общото събрание на съдебните инспектори, чрез оценка: „много добър“, „добър“, „задоволителен“ или „незадоволителен“.

[…]

(5)   Съдебен инспектор, който получи оценка „незадоволителен“ или две последователни оценки „задоволителен“, се освобождава от длъжност.

(6)   Критериите за оценяване на професионалната дейност на съдебните инспектори и процедурата за оценяване се определят с Правилника за организацията и дейността на Съдебния инспекторат“.

16.

През 2018 г. главният инспектор в Съдебния инспекторат приема три правилника ( 6 ) в изпълнение на правомощията си по член 66, параграф 3 от Закон № 317/2004.

17.

Съгласно Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari (Заповед № 131/2018 на главния инспектор в Съдебния инспекторат за утвърждаване на Правилник за организиране и провеждане на конкурси за назначаване на съдебни инспектори) ( 7 ) съдебните инспектори се назначават от главния инспектор след конкурс, състоящ се от писмен изпит и събеседване. Събеседването се провежда от комисията в състав главния инспектор, който е неин председател, директорите на дирекциите на Съдебния инспекторат и психолог, назначен от главния инспектор, който има съвещателен глас.

18.

Съгласно Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare (Заповед № 134/2018 на главния инспектор в Съдебния инспекторат за утвърждаване на Правилник за организацията и дейността на Съдебния инспекторат) ( 8 ) главният инспектор назначава измежду съдебните инспектори ръководния екип на Съдебния инспекторат, който се състои от заместник-главния инспектор и директорите на дирекциите на Инспектората. Назначаването на тези длъжности се извършва чрез процедура за подбор, състояща се от събеседване с главния инспектор въз основа на проект за управление. Комисия, съставена от главния инспектор и двама съдебни инспектори, избрани от общото събрание на съдебните инспектори, оценява работата на служителите на Съдебния инспекторат. Критериите за оценка включват поведението на кандидатите и комуникацията им с главния инспектор.

19.

Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție (Заповед № 136/2018 на главния инспектор в Съдебния инспекторат за утвърждаване на Правилник за определяне на правила за извършване на инспекционните дейности) от 11 декември 2018 г. ( 9 ) определя методологията за анализ, проверка и надзор на дисциплинарните разследвания срещу съдии и прокурори. Тя урежда, наред с другото, процедурата за разглеждане на сигнали, определянето на инспектори, установяването, изчисляването и удължаването на сроковете и връчването на определени процесуални документи.

20.

Жалбоподателката е страна по различни наказателни производства пред румънските съдилища. Тя подава няколко дисциплинарни сигнала до Съдебния инспекторат срещу съдии и прокурори, участващи в тези производства. Преюдициалното запитване е отправено в рамките на производство пред Judecătoria Bolintin-Vale (Първоинстанционен съд Болинтин-Вале, Румъния) и Tribunalul Giurgiu (Окръжен съд Гюргево, Румъния). Съдебният инспекторат приема редица решения във връзка със сигналите на жалбоподателката ( 10 ), от които главният инспектор потвърждава няколко.

21.

Жалбоподателката обжалва по съдебен ред решение на Съдебния инспекторат от 2 юли 2018 г., потвърдено от главния инспектор ( 11 ). На 27 септември 2019 г. Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) отменя решението от 2 юли 2018 г. на основание, че Съдебният инспекторат не е разгледал надлежно изтъкнатите от жалбоподателката доводи. Апелативният съд постановява връщане на преписката по делото на Инспектората за допълнителна преценка ( 12 ). На 29 септември 2020 г. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд, Румъния) обявява за недопустима жалбата на Съдебния инспекторат срещу това решение.

22.

На 11 март 2021 г. Съдебният инспекторат приема ново решение, с което отново оставя дисциплинарната жалба на жалбоподателката без уважение ( 13 ). На 31 май 2021 г. главният инспектор оставя жалбата на жалбоподателката срещу това решение без уважение. Жалбоподателката завежда дело за отмяна на решението на главния инспектор, което е висящо пред Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) ( 14 ).

23.

В сигналите си до Съдебния инспекторат, както и по настоящото дело жалбоподателката твърди, че жалбата по дело № 6172/2/2018 не е била разгледана своевременно. Вследствие на това е изтекъл законоустановеният срок, в който е можело да бъде образувано дисциплинарно производство срещу лицето, по отношение на което тя е подала сигнала. Тя твърди, че главният инспектор е отговорен за това забавяне.

24.

На 29 ноември 2019 г. жалбоподателката подава жалба до Ministerului Justiţiei (министър на правосъдието, Румъния), в която твърди, че са нарушени конституционните ѝ права. Тя посочва „група“ лица, включително главния инспектор, „с важни функции, за които се твърди, че са съдействали за наказателното разследване, проведено срещу нея, или за нарушаването на нейните процесуални права“. Жалбоподателката твърди, наред с другото, че главният инспектор „е съдия […], който живее в град Гюргево и който през цялата си кариера е изпълнявал задълженията си по начин, който е имал значително въздействие върху осъществяването на правосъдието както в област Гюргево, така и на национално равнище“. След като изрежда въпросните задължения, жалбоподателката заявява, че в нейния случай „решенията [на Съдебния инспекторат] са довели до прикриване на злоупотреби и незаконни действия, извършени от прокуратурата в Болинтин-Вале, департамент Гюргево“. Жалбоподателката твърди също така, че „[главният инспектор в Съдебния инспекторат] трябва да бъде държан отговорен за сериозното накърняване на доверието в правосъдната система, тъй като в качеството си на ръководител и контролиращ орган на […] институцията, който играе ключова роля в съдебната система, той е бил длъжен да гарантира, че проверките, извършвани от [този орган, са в пълно съответствие] със законовите разпоредби“.

25.

Министърът на правосъдието приема, че не е компетентен да разглежда дисциплинарни въпроси от такова естество, и препраща сигнала на жалбоподателката към Съдебния инспекторат ( 15 ).

26.

На 16 февруари 2021 г. жалбоподателката подава отделен сигнал до Съдебния инспекторат, които се отнася единствено до твърдени действия на главния инспектор. Жалбоподателката критикува, inter alia, липсата на реално разследване на сигналите ѝ, закъснялото разследване на сигнала ѝ от 29 ноември 2019 г. срещу Съдебния инспекторат и главния инспектор, нарушаването от страна на главния инспектор на задължението за въздържане от разследване на този сигнал, въпреки че е бил насочен срещу него, както и неизпълнението от страна на Съдебния инспекторат на решението на Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) от 27 септември 2019 г. С решение от 17 март 2021 г. Съдебният инспекторат отхвърля жалбата ( 16 ). На 11 май 2021 г. заместник-главният инспектор оставя жалбата срещу това решение без уважение ( 17 ).

27.

На 31 май 2021 г. жалбоподателката подава по съдебен ред жалба до запитващата юрисдикция, с която иска, inter alia, отмяна на решенията от 17 март 2021 г. и от 11 май 2021 г., както и обезщетение за вредите, които твърди, че са ѝ причинени с тях. Тя твърди, че като не е извършила разследването, разпоредено с решението от 27 септември 2019 г. на Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ), заместник-главният инспектор P.M. не е изпълнила това решение. Жалбоподателката твърди също така, че Съдебният инспекторат и неговият главен инспектор N.L. системно не са разглеждали адекватно нейните сигнали срещу определени съдии. Жалбоподателката се оплаква от поне три системни нарушения в организацията и дейността на Съдебния инспекторат, които са довели до това, че сигналите ѝ не са били разгледани по безпристрастен начин. На първо място, главният инспектор назначава, оценява и окончателно може да уволни съдебните инспектори, отговорни за провеждането на дисциплинарни разследвания във връзка с неговото поведение. Второ, главният инспектор назначава заместник-главния инспектор, който потвърждава решението за оставяне на жалбата на жалбоподателката без уважение и който също така заема длъжност, свързана със и зависеща от мандата на главния инспектор. Трето, главният инспектор приема вътрешните правила, които уреждат организацията и дейността на Съдебния инспекторат.

28.

Предвид изразените опасения относно организацията и дейността на Съдебния инспекторат и отчетността на неговия главен инспектор в контекста на дисциплинарните разследвания и производства, Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:

„Трябва ли член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС], [Решение 2006/928], както и гаранциите за независимост и безпристрастност, наложени от правото на Европейския съюз, да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която позволява на главния инспектор в Съдебния инспекторат да издава нормативни (подзаконови) и/или индивидуални административни актове, с които самостоятелно взема решения за организацията на институционалната рамка на Съдебния инспекторат за подбор на съдебните инспектори и за оценка на тяхната дейност, за извършването на инспекционните дейности, както и за назначаването на заместник-главния инспектор, когато съгласно устройствения закон тези лица са единствените, които могат да изпълняват, одобряват или отменят актове по дисциплинарно разследване срещу главния инспектор?“.

29.

Запитващата юрисдикция е подала молба преюдициалното запитване да бъде разгледано по реда на бързото производство на основание, inter alia, член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз. С решение от 1 февруари 2022 г. председателят на Съда отхвърля това искане.

30.

Жалбоподателката, Съдебният инспекторат ( 18 ) и Комисията представят писмени становища.

31.

Съдебният инспекторат твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо. На първо място, счита, че запитващата юрисдикция иска тълкуване на Закон № 317/2004, а не произнасяне по тълкуването на Договорите или по валидността и/или тълкуването на акт на институция на Съюза съгласно член 267 ДФЕС. На второ място, Съдебният инспекторат счита, че поради липса на констатация за противоречие на разпоредба от националното право с правото на Съюза твърдението, че правомощията на главния инспектор нарушават независимостта на съдебните инспектори, е неоснователно.

32.

Предлагам на Съда да отхвърли първото възражение на Съдебния инспекторат относно допустимостта на въпроса, зададен от запитващата юрисдикция. От текста на въпроса на запитващата юрисдикция става ясно, че тя иска произнасяне по тълкуването на правото на Съюза, а не на румънското право. Второто възражение на Съдебния инспекторат по допустимостта се отнася до преюдициалния въпрос по същество. По своето естество такова възражение не може да обоснове извод за недопустимост на преюдициалното запитване ( 19 ).

33.

Преюдициалното запитване се концентрира върху организацията и дейността на Съдебния инспекторат, широките правомощия, предоставени на неговия главен инспектор ( 20 ), както и твърдяната липса на отчетност на последния при дисциплинарните разследвания и при производствата срещу него ( 21 ). Запитващата юрисдикция отбелязва, че вътрешните правилници, които главният инспектор ( 22 ) приема, уреждат организацията и дейността на Съдебния инспекторат. Решенията на съдебните инспектори за приемане или отхвърляне на дисциплинарни сигнали и за започване на дисциплинарни разследвания и производства също подлежат на потвърждаване от главния инспектор ( 23 ). Запитващата юрисдикция се пита дали сигналите срещу главния инспектор могат да бъдат разглеждани обективно и безпристрастно, тъй като те се разследват от съдебни инспектори, които се назначават, атестират и могат да бъдат уволнявани от това лице ( 24 ). Освен това заместник-главният инспектор, който се назначава пряко от главния инспектор и го подпомага и чийто мандат приключва едновременно с неговия, отговаря за преразглеждането на решенията по сигнали срещу главния инспектор.

34.

Съдебният инспекторат е независим съдебен орган с отделна юридическа правосубектност в рамките на Висшия съдебен съвет ( 25 ). Докато Висшият съдебен съвет действа като „съдия“ по дисциплинарни дела ( 26 ), Съдебният инспекторат отговаря за провеждането на дисциплинарни разследвания и образуването на дисциплинарни производства срещу съдии и прокурори. По този начин Съдебният инспекторат упражнява широки правомощия по разследване в контекста на дисциплинарните производства срещу членове на съдебната власт ( 27 ).

35.

Докладите на Комисията, изготвени съгласно член 2 от Решение 2006/928, се отнасят до институционалната структура и дейността на Съдебния инспекторат ( 28 ). В Доклада на Комисията до Европейския парламент и до Съвета от 2021 г. относно напредъка на Румъния по механизма за сътрудничество и проверка ( 29 ) се отбелязва, че „[п]рез последните години съдебните институции, включително и самият [Висш съдебен съвет], подчертават опасенията относно липсата на отчетност на Съдебния инспекторат, като цитират високия дял дела, завеждани от [Съдебния инспекторат], които в крайна сметка биват отхвърлени от съда, концентрирането на цялото вземане на решения у главния инспектор и ограниченията в правомощията за надзор на [Висшия съдебен съвет]“. В това отношение „[г]лавният инспектор може да бъде предмет само на външен одит, който е по заповед на самия [Съдебeн инспекторат], след което докладът от одита се проверява само от няколко избрани членове в Съвета“.

36.

Въпреки опасенията на Комисията в материалите, с които разполага Съдът, няма данни тази институция да е започнала производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Румъния във връзка с организацията и дейността на Съдебния инспекторат. Също така няма данни Румъния да е приела мерки за отстраняване на съмненията, изразени от Комисията в посочените по-горе доклади.

37.

Запитващата юрисдикция споменава мимоходом сериозните твърдения, отправени от жалбоподателката срещу Съдебния инспекторат, неговия главен инспектор и някои съдии и прокурори, които, ако бъдат потвърдени, биха поставили под съмнение спазването от тяхна страна на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и на Решение 2006/92 ( 30 ). Вместо това тази юрисдикция изразява опасения от системен характер относно институционалната структура на Съдебния инспекторат и липсата на отчетност от негова страна. По-специално, тя има опасения относно неограничените правомощия на главния инспектор да приема всички решения, свързани с организацията и дейността на Съдебния инспекторат, подбора, оценката и освобождаването от длъжност на съдебните инспектори, включително на заместник-главния инспектор, както и правото му да одобрява и да налага вето на всички индивидуални решения, които Съдебният инспекторат приема.

38.

Организацията на правосъдието, включително правилата, уреждащи дисциплинарните производства срещу съдии, е от компетентността на държавите членки, но упражняването на това правомощие трябва да е в съответствие с правото на Съюза. Изискването за независима съдебна система налага дисциплинарният режим, приложим спрямо съдиите, да съдържа необходимите гаранции за пълно избягване на риска от използване на подобен режим като система за политически контрол на техните действия. В това отношение въвеждането на правила, които определят, по-конкретно, както действията, които представляват дисциплинарни нарушения, така и приложимите санкции; правила, които предвиждат намесата на независим орган по реда на процедура, гарантираща изцяло правата, прогласени в членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз, по-конкретно правото на защита; правила, които закрепват възможността за оспорване пред съд на решенията на дисциплинарните органи, представляват съществена гаранция за опазването на независимостта на съдебната власт ( 31 ).

39.

Съдът също така е постановявал, че тъй като перспективата за образуване на дисциплинарно разследване може да окаже натиск върху лицата, чиято функция е да правораздават, от съществено значение е компетентният да провежда проверки и да търси дисциплинарна отговорност орган да извършва своята дейност обективно и безпристрастно. За тази цел той трябва да бъде защитен от всякакво пряко или косвено външно влияние ( 32 ). Дисциплинарният режим не трябва да се отклонява от законната си цел ( 33 ).

40.

В практиката на Съда се обръща внимание на гаранциите, предоставяни на съдиите, които са обект на дисциплинарни разследвания и производства, с цел гарантиране на независимостта на съдиите. Едни и същи гаранции за обективност и безпристрастност се прилагат независимо от това дали срещу съдията е образувано дисциплинарно производство, или, както е в случая пред запитващата юрисдикция, жалбите срещу съдии или прокурори са оставени без уважение и не са образувани дисциплинарни разследвания и производства. В това отношение трябва да се подчертае, че тези гаранции осигуряват запазването на жизненоважното за едно демократично общество усещане у гражданите, че съдебната власт е независима и безпристрастна. Подкопаването на общественото доверие поради непрофесионално или тенденциозно провеждане на дисциплинарните разследвания и производства, както твърди жалбоподателката, може да доведе до фактически отказ от ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ( 34 ).

41.

В решение Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ и др. Съдът постановява, че румънското законодателство, уреждащо временното назначаване на ръководни длъжности в Съдебния инспекторат, попада в приложното поле на Решение 2006/928 и трябва да отговаря на изискванията, произтичащи от правото на Съюза, и по-специално свързаните с правовата държава ( 35 ). Като се има предвид обхватът на правомощията на Съдебния инспекторат да провежда дисциплинарни разследвания и да образува дисциплинарни производства срещу съдии и прокурори, тези изисквания се прилагат и към временното назначаване на главния инспектор, както и към организацията и дейността на Съдебния инспекторат. Освен това, тъй като законът предоставя на главния инспектор широки правомощия и прерогативи ( 36 ), той следва да отговаря на същите тези изисквания.

42.

От материалите, с които разполага Съдът, става ясно, че решенията на Съдебния инспекторат да остави без уважение жалба срещу съдия или прокурор, могат да бъдат обжалвани пред Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) и на свой ред пред Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд) ( 37 ). Наличието на такова производство е от съществено значение ( 38 ) за запазването на общественото доверие в дисциплинарния режим. Въпреки това съдебните производства, които жалбоподателите водят, за да оспорят решенията на дисциплинарния орган, може да се окажат недостатъчни за преодоляване на системните проблеми, възникнали в контекста на функционирането на този дисциплинарен режим. Пред запитващата юрисдикция жалбоподателката твърди, че поради изтичането на сроковете, в които е можело да бъдат предприети ефективни дисциплинарни мерки, закъсненията и пропуските при разглеждането на нейните сигнали и жалби са ѝ попречили да се възползва от дисциплинарния режим и от всички правни средства за защита, предвидени в него. Запитващата юрисдикция подчертава, че на този етап от производството пред нея не е необходимо да се произнася по този въпрос. Тя просто посочва причинно-следствената връзка между твърденията на жалбоподателката и тълкуването на правото на Съюза, което се иска от Съда ( 39 ).

43.

Според жалбоподателката и Комисията удължаването на временното назначение на главния инспектор през 2018 г. ( 40 ) от страна на румънското правителство, в нарушение на обичайната процедура за назначаване, е породило опасения, че правомощията и функциите на Съдебния инспекторат могат да бъдат използвани за оказване на натиск или политически контрол върху дейността на съдиите и прокурорите ( 41 ). Поради това в настоящото производство следва да се вземе предвид това удължаване.

44.

Пленумът на Висшия съдебен съвет е назначил главния инспектор в Съдебния инспекторат, N.L., от 1 септември 2015 г. Независимо че на 31 август 2018 г. неговият тригодишен мандат е изтекъл, румънското правителство удължава временно назначението му от 1 септември 2018 г. до 14 май 2019 г. Към момента на отправяне на преюдициалното запитване, 10 декември 2021 г., главният инспектор продължава да изпълнява функциите си след преназначаването си от Висшия съдебен съвет за втори мандат ( 42 ). По-важното е, че с окончателно решение от 7 декември 2021 г. Curtea de Apel Craiova (Апелативен съд Крайова, Румъния) ( 43 ) приема, че временното удължаване на мандата на главния инспектор не поражда съмнения, че върху съдиите и прокурорите ще бъде упражняван политически натиск ( 44 ). Следователно значението за настоящото производство на начина, по който мандатът на главния инспектор е бил временно удължен от 1 септември 2018 г. до 14 май 2019 г., не е лесно доловимо.

45.

Жалбоподателката твърди, че Правилниците от 2018 г. са невалидни от гледна точка на правото на Съюза, тъй като главният инспектор, N.L., ги е приел в момент, когато временното удължаване на мандата му е било незаконно. Съдебният инспекторат твърди, че в решение Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ и др. ( 45 ) Съдът не се е произнесъл по валидността на тези правилници. Освен това Съдебният инспекторат твърди, че за да се гарантира правната сигурност, Правилниците от 2018 г. трябва да се считат за валидни.

46.

Като се има предвид съдържанието на решение № 3014/2021 на Curtea de Apel Craiova (Апелативен съд Крайова), към което препраща точка 44 от настоящото заключение, тезата, че Правилниците от 2018 г. са невалидни, тъй като главният инспектор, N.L., ги е приел по време на временното си назначение, не може да бъде подкрепена.

47.

Освен това трябва да се подчертае, че член 66, параграф 3 от Закон № 317/2004 ясно предвижда главният инспектор в Съдебния инспекторат да приема правилници, уреждащи организацията и дейността на този орган. Освен това член 45 и член 451, параграф 1, буква а) от Закон № 317/2004 предоставят на главния инспектор в Съдебния инспекторат широки правомощия да одобрява и да налага вето на индивидуалните решения на този орган, взети във връзка с дисциплинарните разследвания и производства ( 46 ).

48.

При липсата на други фактори фактът, че главният инспектор играе решаваща роля в управлението и организацията на Съдебния инспекторат, може да приема вътрешни правила и да одобрява и налага вето на всички индивидуални решения на Съдебния инспекторат, не поражда непременно основателни съмнения, че правомощията и функциите на Съдебния инспекторат в действителност се използват като инструмент за оказване на натиск или политически контрол върху правораздавателната дейност или за подкопаване, дори и косвено, на общественото доверие в съдебната власт ( 47 ).

49.

Като се имат предвид широките правомощия на главния инспектор, решаващата му роля в рамките на Съдебния инспекторат и липсата на какъвто и да било вътрешен механизъм ( 48 ) за ограничаване на неподходящото използване на тези правомощия, Съдебният инспекторат ( 49 ) трябва да разглежда дисциплинарните жалби срещу него с максимален професионализъм и безпристрастност, за да гарантира общественото доверие в този орган и в цялата съдебна система.

50.

Съдебният инспекторат твърди, че може да се окаже ненужно да се създава отделен орган, който да разглежда дисциплинарните жалби срещу главния инспектор в Съдебния инспекторат ( 50 ). Тази констатация е обвързана с условието, че съществуват ефективни и прозрачни процедури за безпристрастно разглеждане на всички такива сигнали ( 51 ). В този контекст фактът, че главният инспектор в Съдебния инспекторат назначава заместник-главния инспектор в Съдебния инспекторат по собствена преценка ( 52 ), може да буди безпокойство, тъй като заместник-главният инспектор е натоварен да решава дали да разследва сигнали и да образува дисциплинарни производства срещу главния инспектор.

51.

Преди приемането на Legea nr. 234/2018 (Закон № 234/2018) от 4 октомври 2018 г. ( 53 ) (наричан по-нататък „Закон 234/2018“) Висшият съдебен съвет е назначавал както главния инспектор, така и заместник-главния инспектор по сходна процедура, а мандатът на заместник-главния инспектор е бил независим от този на главния инспектор. Явно, като това подлежи на проверка от страна на запитващата юрисдикция, след приемането на Закон № 234/2018 заместник-главният инспектор в Съдебния инспекторат се назначава по преценка само на главния инспектор и неговият мандат зависи от мандата на главния инспектор и съвпада с него ( 54 ). Законите и подзаконовите актове, уреждащи дейността на Съдебния инспекторат, не предвиждат никакъв вътрешен механизъм за преразглеждане на твърденията за неправомерно използване на широките правомощия на главния инспектор, освен чрез дисциплинарни процедури. С оглед всички тези обстоятелства считам, че Закон № 234/2018 може значително да подкопае общественото възприятие, че заместник-главният инспектор може да контролира дисциплинарните разследвания и производствата във връзка със сигнали и жалби срещу главния инспектор по обективен и безпристрастен начин. Поради това приемането на Закон № 234/2018, изглежда, е равносилно на намаляване на защитата на правовата държава в Румъния.

52.

Закон № 234/2018 обвързва кариерите на главния инспектор и заместник-главния инспектор в Съдебния инспекторат. Въпреки задължението на заместник-главния инспектор да действа по независим и безпристрастен начин, той може да бъде възприет като имащ личен интерес от изхода на всяко дисциплинарно разследване и/или производство срещу главния инспектор. Освен това е очевидно, че всички съдебни инспектори в рамките на Съдебния инспекторат са подчинени на главния инспектор и че кариерното им развитие зависи от това кой заема този пост ( 55 ). Това също може да накърни общественото възприятие, че съдебните инспектори разследват сигналите и жалбите срещу главния инспектор по професионален и безпристрастен начин.

53.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния) преюдициален въпрос по следния начин:

Член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областта на съдебната реформа и борбата срещу корупцията

трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални законови или подзаконови разпоредби, които предвиждат:

надзор над дисциплинарните разследвания и производства срещу главния инспектор на Inspecţia Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния) от страна на заместник-главния инспектор в тази инспекция, както и разследване на такива сигнали от съдебните инспектори в този орган, когато посоченият заместник-главен инспектор се назначава по преценка само на главния инспектор; мандатът на заместник-главния инспектор зависи от мандата на главния инспектор и съвпада с неговия мандат и всички съдебни инспектори са подчинени на главния инспектор, от когото зависи кариерното им развитие.