–

за EP, от J. Fouchet и J.‑N. Caubet‑Hilloutou, адвокати,

–

за френското правителство, от A.‑L. Desjonquères, D. Dubois и T. Stéhelin, в качеството на представители,

–

за румънското правителство, от E. Gane и A. Wellman, в качеството на представители,

–

за Съвета на Европейския съюз, от J. Ciantar, R. Meyer и M. Bauer, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от E. Montaguti, H. Krämer, C. Giolito и A. Spina, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 50 ДЕС, членове 18, 20 и 21 ДФЕС, членове 39 и 40 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по‑нататък „Хартата“), членове 2, 3, 10, 12 и 127 от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7), прието на 17 октомври 2019 г. и влязло в сила на 1 февруари 2020 г. (наричано по‑нататък „Споразумението за оттегляне“), както и до валидността на това споразумение.

2

Запитването е отправено в рамките на спор между ЕР, гражданка на Обединеното кралство, пребиваваща от 1984 г. във Франция, от една страна, и préfet du Gers (префект на Жер, Франция) и Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) (Национален институт за статистика и икономически изследвания, Франция), от друга страна, по повод заличаването на EP от избирателните списъци във Франция и отказа за повторното ѝ вписване в съответния специален избирателен списък.

3

Член 9 ДЕС гласи:

„[…] Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство“.

4

Член 50 ДЕС предвижда:

„1.   Всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза.

2.   Държавата членка, която реши да се оттегли, нотифицира за намерението си Европейския съвет. В съответствие с насоките, дадени от Европейския съвет, Съюзът договаря и сключва споразумение с тази държава, с което се определят редът и условията за нейното оттегляне, като се вземат предвид рамките на бъдещите ѝ отношения със Съюза. Това споразумение се договаря в съответствие с член 218, параграф 3 [ДФЕС]. Съветът [на Европейския съюз] сключва споразумението от името на Съюза, като действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент.

3.   Договорите престават да се прилагат спрямо засегнатата държава от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова, две години след нотификацията, посочена в параграф 2, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.

[…]“.

5

Член 18, първа алинея ДФЕС гласи:

„В обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.

6

Съгласно член 20 ДФЕС:

„1.   Създава се гражданство на Съюза. Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.

2.   Гражданите на Съюза се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите. Те имат, inter alia:

[…]

7

Съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС:

„Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.

8

Член 22 ДФЕС предвижда:

„1.   Всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. […]

2.   […] [В]секи гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, чийто гражданин не е, има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейски парламент в държавата членка, където пребивава при същите условия, както и гражданите на тази държава. […]“.

9

Член 39 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“) от Хартата гласи в параграф 1:

„Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в изборите за Европейския парламент в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава“.

10

Съгласно член 40 („Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори“) от Хартата:

„Всеки гражданин на Съюза има право да избира и да бъде избиран в общински избори в държавата членка, в която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава“.

11

С Решение (ЕС) 2020/135 на Съвета от 30 януари 2020 г. (ОВ L 29, 2020 г., стр. 1) се одобрява Споразумението за оттегляне от името на Съюза и Европейската общност за атомна енергия (ЕОАЕ).

12

Четвърта, шеста и осма алинея от преамбюла на това споразумение гласят:

„Като припомнят, че съгласно член 50 [ДЕС] във връзка с член 106а [АЕ] и при спазване на реда и условията, определени в настоящото споразумение, правото на Съюза и на Евратом в своята цялост престава да се прилага спрямо Обединеното кралство от датата на влизане в сила на настоящото споразумение,

[…]

Като признават, че е необходимо да се осигури реципрочна защита на гражданите на Съюза и гражданите на Обединеното кралство, както и на съответните членове на техните семейства, когато те са упражнили правото си на свободно движение преди определената в настоящото споразумение дата, и да се гарантира, че правата им по настоящото споразумение могат да бъдат упражнени и се основават на принципа на недискриминация; като признават също, че правата, произтичащи от периодите на социално осигуряване, следва да бъдат защитени,

[…]

Като имат предвид, че е в интерес както на Съюза, така и на Обединеното кралство да се определи преходен период или период на изпълнение, през който — независимо от всички последици от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза по отношение на участието на Обединеното кралство в институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, и по‑специално, считано от датата на влизане в сила на настоящото споразумение, края на мандатите на всички членове на институции, органи и агенции на Съюза, номинирани, назначени или избрани по силата на членството на Обединеното кралство в Съюза — правото на Съюза, включително международните споразумения, да се прилага за и във Обединеното кралство, и като общо правило, със същото действие както по отношение на държавите членки, за да се избегнат смущения в периода, през който споразумението (споразуменията) относно бъдещите отношения ще бъде (бъдат) договорено(и) […]“.

13

Първата част от посоченото споразумение е озаглавена „Общи разпоредби“ и включва членове 1—8. Съгласно член 2, букви в)—д) от същото споразумение:

„За целите на настоящото споразумение се прилагат следните определения:

[…]

14

Втората част от Споразумението за оттегляне е озаглавена „Права на гражданите“ и включва членове 9—39. Член 9, букви в) и г) от това споразумение гласи:

„За целите на настоящата част и без да се засяга дял III се прилагат следните определения:

[…]

15

Член 10 („Персонален обхват“) от посоченото споразумение предвижда:

„1.   Без да се засяга дял III, настоящата част се прилага за следните лица:

[…]“.

16

Член 12 („Забрана за дискриминация“) от Споразумението за оттегляне гласи:

„В рамките на обхвата на настоящата част и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в нея, в приемащата държава и в държавата на месторабота се забранява всяка дискриминация на основание гражданство по смисъла на член 18, първа алинея [ДФЕС] по отношение на лицата, посочени в член 10 от настоящото споразумение“.

17

Членове 13—39 от това споразумение съдържат разпоредби, в които се уточнява съдържанието на правата, от които се ползват лицата, посочени във втората част от посоченото споразумение.

18

Член 126 („Преходен период“) от същото споразумение гласи:

„Определя се преходен период или период на изпълнение, който започва да тече от датата на влизане в сила на настоящото споразумение и приключва на 31 декември 2020 г.“.

19

Член 127 („Обхват на прехода“) от Споразумението за оттегляне предвижда:

„1.   Освен ако в настоящото споразумение не е предвидено друго, по време на преходния период правото на Съюза е приложимо по отношение на и в Обединеното кралство.

Следните разпоредби на Договорите и актове, приети от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, обаче не са приложими по отношение на и в Обединеното кралство по време на преходния период:

[…]

[…]

6.   Освен ако в настоящото споразумение не е предвидено друго, по време на преходния период всяко позоваване на държавите членки в правото на Съюза, приложимо съгласно параграф 1, включително както то е въведено и приложено от държавите членки, се разбира като включващо Обединеното кралство“.

20

Съгласно член 185 от това споразумение то влиза в сила на 1 февруари 2020 г. Освен това от четвърта алинея на този член следва, че втората част от посоченото споразумение се прилага, считано от края на преходния период.

21

Член 88‑3 от Конституцията от 4 октомври 1958 г., в редакцията, произтичаща от Loi constitutionnelle no 93‑952 от 27 юли 1993 г. (Конституционен закон № 93‑952) (JORF от 28 юли 1993 г., стр. 10600), гласи:

„При спазване на реципрочност и в съответствие с реда и условията, предвидени в [ДЕС], правото да избират и да бъдат избирани в общински избори, може да се предостави само на граждани на Съюза, които пребивават във Франция. […]“.

22

Член LO 227‑1 от Code électoral issu de la loi organique no°98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (Изборен кодекс, произтичащ от Устройствен закон № 98‑404 от 25 май 1998 г. за определяне на условията за прилагане на член 88‑3 от Конституцията относно упражняването от страна на пребиваващите във Франция граждани на Европейския съюз, различни от френските граждани, на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори, и за транспониране на Директива 94/80/ЕО от 19 декември 1994 г.) (JORF от 26 май 1998 г., стр. 7975) предвижда:

„Гражданите на Европейския съюз, които пребивават във Франция, различни от френските граждани, могат да участват в избора на общински съветници при същите условия като френските избиратели, при спазване на разпоредбите на настоящия раздел.

Лицата по първа алинея се считат за пребиваващи във Франция, ако действителното им местоживеене е там или ако пребиваването им е продължително.

[…]“.

23

Член LO 227‑2 от Изборния кодекс предвижда:

„За да упражнят правото си на глас, лицата по член LO 227‑1 се регистрират по свое заявление в специален избирателен списък.

Те могат да заявят своята регистрация, ако се ползват от избирателно право в своята държава на произход и ако отговарят на правните условия, освен френското гражданство, да са избиратели и да бъдат регистрирани в избирателен списък във Франция“.

24

Съгласно член L. 16, параграф III, втора алинея от Изборния кодекс Националният институт за статистика и икономически изследвания отговаря за заличаването от избирателния регистър на имената на починалите избиратели и на тези, които вече нямат право на глас.

25

ЕР, гражданка на Обединеното кралство, пребивава във Франция от 1984 г. и е омъжена за френски гражданин. Тя не е поискала или придобила френско гражданство.

26

След влизането в сила на Споразумението за оттегляне на 1 февруари 2020 г. EP е заличена от избирателните списъци във Франция, считано от тази дата. Поради това не ѝ е било разрешено да участва в проведените там общински избори на 15 март 2020 г.

27

На 6 октомври 2020 г. EP подава заявление за повторно вписване в специалния избирателен списък за граждани на Съюза, които не са френски граждани.

28

С решение от 7 октомври 2020 г. заявлението ѝ получава отказ от кмета на община Ту (Франция).

29

На 9 ноември 2020 г. EP оспорва това решение пред запитващата юрисдикция.

30

Пред тази юрисдикция EP подчертава, че вече няма правото да избира и да бъде избирана в изборите в Обединеното кралство, въз основа на правна норма на Обединеното кралство, по силата на която гражданин на тази държава, който пребивава повече от 15 години в чужбина, вече няма право да участва в изборите в посочената държава (наричано по‑нататък „правилото за 15‑те години“).

31

Така положението на EP било различно от това, във връзка с което Cour de cassation (Касационен съд, Франция) е постановил, че загубването на гражданството на Съюза не води до несъразмерно засягане на гражданските и политическите права на съответното лице, тъй като то е могло да гласува на референдума за оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз и на парламентарните избори, организирани през 2019 г. в тази държава. Случаят на EP обаче не бил такъв.

32

Според EP загубването на статута на гражданин на Съюза, закрепен в член 20 ДФЕС, не може да бъде автоматична последица от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза. Тя добавя, че това загубване нарушава принципите на правна сигурност и на пропорционалност и представлява също дискриминация между гражданите на Съюза, както и накърняване на свободата ѝ на движение.

33

Кметът на община Ту припомня, че приложените в случая национални норми не позволяват вписването на EP в избирателните списъци.

34

Префектът на Жер иска жалбата да се отхвърли. Той счита по‑специално, че оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз на 1 февруари 2020 г. води до загубване на правото на гражданите на тази държава да избират и да бъдат избирани в общинските и европейските избори, организирани във Франция, и оттук до служебно заличаване от Националния институт за статистика и икономически изследвания на гражданите на Обединеното кралство като ЕР, които не са придобили и френско гражданство, от специалните избирателни списъци.

35

Запитващата юрисдикция подчертава, че EP е напълно лишена от правото на глас, тъй като не може да гласува на изборите в Обединеното кралство въз основа на правилото за 15‑те години, и че съгласно разпоредбите на член 127 от Споразумението за оттегляне е загубила и правото да гласува в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори във Франция.

36

Посочената юрисдикция приема, че прилагането на разпоредбите на това споразумение спрямо EP засяга непропорционално нейното основно право на глас.

37

При тези обстоятелства Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

38

На 15 април 2022 г. ЕР подава в секретариата на Съда искане за възобновяване на устната фаза на производството на основание член 83 от Процедурния правилник на Съда.

39

В подкрепа на искането си EP изтъква обстоятелството, че на 22 март 2022 г. Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) е постановил решение, с което по дело, сходно с делото в главното производство, се е произнесъл, без да изчака решението на Съда по последното, относно последиците от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза за статута на пребиваващите във Франция граждани на Обединеното кралство от гледна точка на уредбата на Съюза в областта на гражданството. Тя също посочва, че не е съгласна със заключението на генералния адвокат, представено на 24 февруари 2022 г., в което освен това не бил даден отговор на редица нейни доводи.

40

В това отношение следва да се припомни, от една страна, че Статутът на Съда на Европейския съюз и Процедурният правилник не предвиждат възможност за заинтересованите субекти по член 23 от Статута да представят становища в отговор на заключението на генералния адвокат (решение от 16 ноември 2021 г., Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim и др., C‑748/19—C‑754/19, EU:C:2021:931, т. 30 и цитираната съдебна практика).

41

От друга страна, съгласно член 252, втора алинея ДФЕС генералният адвокат представя публично, при пълна безпристрастност и независимост, мотивирани заключения по делата, за които съгласно Статута на Съда на Европейския съюз се изисква неговото произнасяне. Следователно не става въпрос за становище, предназначено за съдиите или за страните, което произхожда от орган извън Съда, а за индивидуалното, мотивирано и публично представено становище на член на самата институция. При тези условия заключението на генералния адвокат не може да бъде предмет на обсъждане от страните (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2021 г., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, т. 21). Освен това Съдът не е обвързан нито от това заключение, нито от мотивите, въз основа на които генералният адвокат достига до него. Следователно несъгласието на заинтересован субект със заключението на генералния адвокат, независимо какви въпроси той разглежда в него, само по себе си не може да съставлява основание за възобновяване на устната фаза на производството (решение от 16 ноември 2021 г., Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim и др., C‑748/19—C‑754/19, EU:C:2021:931, т. 31 и цитираната съдебна практика).

42

С оглед на това съгласно член 83 от Процедурния правилник на Съда във всеки един момент след изслушването на генералния адвокат Съдът може да постанови възобновяване на устната фаза на производството, по‑специално когато счита, че делото не е напълно изяснено, когато след закриването на тази фаза някоя от страните посочи нов факт от решаващо значение за решението на Съда или когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от заинтересованите субекти.

43

В случая обаче след изслушването на генералния адвокат Съдът счита, че разполага с всички необходими данни, за да се произнесе по настоящото преюдициално запитване. Освен това Съдът отбелязва, че обстоятелствата, изтъкнати от EP в подкрепа на искането ѝ за възобновяване на устната фаза на производството, включително посоченото национално решение, не представляват нови факти от значение за решението на Съда.

44

При това положение не следва да се възобновява устната фаза на производството.

45

С първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 9 и 50 ДЕС, както и членове 20—22 ДФЕС, разглеждани във връзка със Споразумението за оттегляне, трябва да се тълкуват в смисъл, че от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза на 1 февруари 2020 г. гражданите на тази държава, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, не се ползват със статут на гражданин на Съюза, нито по‑специално съгласно член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС с правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, включително когато са лишени по силата на правото на държавата, на която са граждани, от правото да гласуват в изборите, организирани в последната държава.

46

В това отношение, на първо място, следва да се подчертае, че гражданството на Съюза изисква притежаването на гражданство на държава членка.

47

Всъщност съгласно член 9 ДЕС и член 20, параграф 1 ДФЕС гражданите на Съюза трябва да притежават гражданство на държава членка. Освен това от тези разпоредби е видно, че гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.

48

Следователно с член 9 ДЕС и с член 20 ДФЕС авторите на Договорите установяват неразривна и изключителна връзка между притежаването на гражданство на държава членка и придобиването, но също и запазването на статута на гражданин на Съюза.

49

В този контекст Съдът е постановил, че член 20 ДФЕС предоставя на всяко лице, което притежава гражданството на една държава членка, статут на гражданин на Съюза, който е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки, съгласно постоянната съдебна практика (решение от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверението за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 38 и цитираната съдебна практика).

50

Член 20, параграф 2 и членове 21 и 22 ДФЕС свързват статута на гражданин на Съюза с редица права. По‑специално, гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, и на мерките, взети за прилагането им (вж. в този смисъл решение от 8 май 2018 г., K. A. и др. (Събиране на семейство в Белгия), C‑82/16, EU:C:2018:308, т. 48 и цитираната съдебна практика).

51

По‑конкретно, що се отнася до гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, съгласно член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС тези права включват правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в държавата членка на пребиваване, при същите условия, както и гражданите на последната държава членка. Член 40 от Хартата също признава това право. Нито една от тези разпоредби обаче не предвижда посоченото право в полза на гражданите на трети държави.

52

Както отбелязва Комисията, обстоятелството, че дадено лице е упражнило правото си свободно да се движи и да пребивава на територията на друга държава членка, когато държавата, на която е гражданин, е била държава членка, следователно не може да му позволи да запази статута на гражданин на Съюза и всички свързани с него права, произтичащи от Договора за функционирането на ЕС, ако след оттеглянето на неговата държава на произход от Съюза то вече не притежава гражданство на държава членка.

53

На второ място, що се отнася до последиците от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза за гражданите на тази държава, важно е да се отбележи, че член 50, параграф 1 ДЕС гласи, че всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза. Оттук следва, че съответната държава членка не е длъжна да взема решението си в съгласие с останалите държави членки, нито пък в съгласие с институциите на Съюза. Решението за оттегляне от Съюза се взема само по волята на тази държава членка при спазване на конституционните ѝ изисквания и следователно зависи само от нейния суверенен избор (решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 50).

54

Както припомня Съдът, член 50, параграфи 2 и 3 ДЕС предвижда процедурата, която следва да се спазва в случай на решение за оттегляне и която обхваща, първо, нотифицирането на Европейския съвет за намерението за оттегляне, второ, договарянето и сключването на споразумение, с което се определят редът и условията за оттеглянето, като се вземат предвид бъдещите отношения между засегнатата държава и Съюза, и трето, самото оттегляне от Съюза към датата на влизане в сила на това споразумение, или при липса на такова, две години след нотификацията до Европейския съвет, освен ако последният в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок (решение от 16 ноември 2021 г., Governor of Cloverhill Prison и др., C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, т. 48 и цитираната съдебна практика).

55

Следователно съгласно член 50, параграф 3 ДЕС Договорите са престанали да се прилагат спрямо Обединеното кралство на датата на влизането в сила на 1 февруари 2020 г. на Споразумението за оттегляне, поради което, считано от тази дата, тази държава вече не е държава членка (вж. в този смисъл определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и Представители на правителствата на държавите членки, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, т. 53).

56

Следователно от 1 февруари 2020 г. гражданите на Обединеното кралство вече не притежават гражданството на държава членка, а гражданството на трета държава.

57

Както обаче следва от точки 46—51 от настоящото решение, притежаването на гражданство на държава членка е необходимо условие, за да може дадено лице да придобие и запази статута на гражданин на Съюза и да ползва всички права, свързани с този статут. Следователно загубването на гражданството на държава членка води за съответното лице до автоматичното загубване на статута му на гражданин на Съюза.

58

При тези условия, тъй като от 1 февруари 2020 г. гражданите на Обединеното кралство са граждани на трета държава, от тази дата те загубват статута на гражданин на Съюза. Следователно те повече не се ползват на основание член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС и член 22 ДФЕС от правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване. В това отношение е без значение, че преди това гражданите на Обединеното кралство са упражнили правото си да пребивават в държава членка.

59

Що се отнася до опасенията на запитващата юрисдикция относно непропорционалните според нея последици от загубването на статута на гражданин на Съюза за гражданин на Обединеното кралство като EP, който освен това е лишен от правото да избира в Обединеното кралство по силата на правилото за 15‑те години, следва да се уточни, от една страна, че загубването на този статут и следователно на правото да избира и да бъде избиран в общинските избори в държавата членка на пребиваване на този гражданин, както генералният адвокат отбелязва в точка 42 от заключението си, е автоматична последица само от суверенното решение на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза по силата на член 50, параграф 1 ДЕС.

60

Що се отнася, от друга страна, до правилото за 15‑те години, то е избор на избирателно право, направен от тази бивша държава членка, понастоящем трета държава.

61

При тези обстоятелства нито компетентните органи на държавите членки, нито техните съдилища могат да бъдат задължени да направят индивидуална преценка на последиците от загубването на статута на гражданин на Съюза за съответното лице от гледна точка на принципа на пропорционалност.

62

В това отношение е важно да се подчертае, че загубването на този статут, както и на правото да избира и да бъде избирано в избори, организирани в държавата членка на пребиваване на съответното лице, произтича автоматично от суверенно взето решение от бивша държава членка по силата на член 50, параграф 1 ДЕС да се оттегли от Съюза и да се превърне в трета държава спрямо него. Делата, по които обаче Съдът е утвърдил задължение за индивидуална преценка на пропорционалността на последиците от загубването на гражданството на Съюза, се отнасят до специфични случаи от областта на правото на Съюза, в които държава членка е лишила от гражданство частноправни субекти съгласно законова разпоредба на тази държава членка (вж. в този смисъл решение от 12 март 2019 г., Tjebbes и др., C‑221/17, EU:C:2019:189, т. 48) или индивидуално решение, взето от компетентните органи на посочената държава членка (вж. в този смисъл решения от 2 март 2010 г., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, т. 42, и от 18 януари 2022 г., Wiener Landesregierung (Оттегляне на уверението за натурализация), C‑118/20, EU:C:2022:34, т. 74). Следователно установената от тези различни решения съдебна практика не може да се приложи към положение като разглежданото в главното производство.

63

На трето място, що се отнася до въпроса дали след оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза и следователно след влизането в сила на Споразумението за оттегляне на 1 февруари 2020 г. последното запазва в полза на гражданите на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка в съответствие с правото на Съюза преди края на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, е важно да се подчертае, че нищо в посоченото споразумение не позволява да се установи, че то предоставя такова право на тези граждани.

64

По‑конкретно, следва да се отбележи, че съгласно четвърта алинея от преамбюла на Споразумението за оттегляне правото на Съюза в своята цялост престава да се прилага спрямо Обединеното кралство единствено при спазване на реда и условията, определени в него, считано от датата на влизане в сила на това споразумение.

65

Що се отнася до реда и условията, които имат за цел да дадат възможност оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза да стане по организиран начин (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 56), Споразумението за оттегляне разграничава два периода.

66

От една страна, съгласно член 2, буква д) от Споразумението за оттегляне във връзка с член 126 от него се предвижда преходен период от 1 февруари до 31 декември 2020 г.

67

В това отношение член 127, параграф 1 от това споразумение установява принципа, посочен и в осма алинея от преамбюла към него, съгласно който по време на преходния период правото на Съюза продължава да се прилага по отношение на и в Обединеното кралство. Като дерогация от този принцип обаче член 127, параграф 1, буква б) от посоченото споразумение изрично изключва прилагането по отношение на и в Обединеното кралство на член 20, параграф 2, буква б) и на член 22 ДФЕС, както и на членове 39 и 40 от Хартата, а именно разпоредбите на първичното право на Съюза относно правото на гражданите на Съюза да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в общинските избори в своята държава членка на пребиваване.

68

Несъмнено, както твърди EP, съгласно член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне това изключение се отнася до Обединеното кралство и територията на тази държава, както е определено в член 3, параграф 1 от същото, свързан с териториалния обхват на това споразумение, без да се отнася изрично до неговите граждани. Следва обаче да се приеме, че посоченото изключение се прилага и по отношение на гражданите на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка в съответствие с правото на Съюза преди края на преходния период.

69

Всъщност член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне трябва да се разглежда във връзка с член 127, параграф 6 от него.

70

От последната разпоредба обаче следва, че при въвеждането и прилагането си от държавите членки разпоредбите на правото на Съюза, които не са приложими по силата на член 127, параграф 1, буква б) от това споразумение, се разбират като невключващи Обединеното кралство в приложното си поле. Сред тези разпоредби са член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС, както и членове 39 и 40 от Хартата, които се отнасят до правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори. Това право е запазено за всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, като член 20, параграф 1 ДФЕС уточнява, че гражданин на Съюза е „всяко лице, което притежава гражданство на държава членка“.

71

Следователно, считано от 1 февруари 2020 г., държавите членки вече не са длъжни да приравняват гражданите на Обединеното кралство на гражданите на държава членка за целите на прилагането на член 20, параграф 2, буква б) и на член 22 ДФЕС, както и на членове 39 и 40 от Хартата, нито съответно да предоставят на пребиваващите на тяхна територия граждани на Обединеното кралство правото, признато с тези разпоредби на лицата, които, като граждани на държава членка, имат статут на граждани на Съюза, да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент и в общинските избори.

72

При всички положения обратното тълкуване на член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне, което се състои в ограничаване на прилагането му само на територията на Обединеното кралство и следователно само за гражданите на Съюза, които са пребивавали в тази държава през преходния период, би създало асиметрия между правата, предоставени от това споразумение на гражданите на Обединеното кралство и на гражданите на Съюза. Такава асиметрия обаче би била в противоречие с целта на това споразумение, посочена в шеста алинея от преамбюла към него, а именно да се гарантира реципрочна защита на гражданите на Съюза и на гражданите на Обединеното кралство, които са упражнили съответните си права на свободно движение преди края на преходния период.

73

От друга страна, що се отнася до периода, започнал след изтичането на преходния период на 1 януари 2021 г., във втората част от Споразумението за оттегляне са предвидени правила за реципрочна и равностойна защита на положението на гражданите на Съюза и това на гражданите на Обединеното кралство, посочени съответно в член 10, буква а) и буква б) от това споразумение, които са упражнили правото си на свободно движение преди края на преходния период.

74

Тези правила, които съгласно член 185, четвърта алинея от посоченото споразумение се прилагат, считано от края на преходния период, както бе припомнено в точка 72 от настоящото решение, имат за цел да гарантират реципрочна защита на гражданите на Съюза и на гражданите на Обединеното кралство, посочени в предходната точка. Съгласно разпоредбите, предвидени в членове 13—39 от Споразумението за оттегляне, посочените правила се отнасят до правата, свързани с пребиваването, правата на работниците и самостоятелно заетите лица, професионалните квалификации и координацията на системите за социална сигурност.

75

Също както посоченото в член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението по отношение на преходния период, сред правата, специално предвидени във втората част от него, обаче не фигурира правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в държавата членка на пребиваване на гражданите на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на пребиваване в държава — членка на Съюза, преди края на преходния период и които и след това продължават да пребивават там.

76

В този контекст е важно освен това да се уточни, че забраната в член 12 от Споразумението за оттегляне на всяка дискриминация на основание гражданство по смисъла на член 18, първа алинея ДФЕС в приемащата държава по смисъла на член 9, буква в) от това споразумение и в държавата на месторабота, както е определена в член 9, буква г) от същото споразумение, по отношение на лицата по член 10 от посоченото споразумение се отнася съгласно самия текст на този член 12 до втората част на същото споразумение.

77

Правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в държавата членка на пребиваване на гражданите на Обединеното кралство, посочени в член 10, буква б) от Споразумението за оттегляне, не попада обаче в приложното поле на втората част от това споразумение. Така гражданин на Обединеното кралство като EP, който е упражнил правото си да пребивава в държава членка в съответствие с правото на Съюза преди края на преходния период и продължава да пребивава там след това, не може основателно да се позовава на тази забрана за дискриминация, за да иска да упражнява правото да избира и да бъде избиран в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, от което той е лишен вследствие на суверенното решение на Обединеното кралство да се оттегли от Съюза.

78

В продължение на предходните съображения е важно също да се припомни по отношение на член 18, първа алинея ДФЕС, че тази разпоредба не намира приложение при евентуално различно третиране между гражданите на държавите членки и тези на трети държави (вж. в този смисъл решение от 2 април 2020 г., Руска федерация, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, т. 40 и цитираната съдебна практика).

79

Също така по отношение на член 21 ДФЕС следва да се припомни, че този член предвижда в параграф 1 правото на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки, а видно от член 20, параграф 1 ДФЕС, той се прилага за всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, поради което не се прилага за гражданите на трета държава (решение от 2 април 2020 г., Руска федерация, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, т. 41).

80

Доколкото Споразумението за оттегляне предвижда член 18, първа алинея и член 21, първа алинея ДФЕС да се прилагат през преходния период и след това, тези разпоредби не могат да се тълкуват в смисъл, че предоставят и на гражданите на Обединеното кралство, които вече не притежават гражданството на държава членка, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори, организирани в тяхната държава членка на пребиваване, тъй като иначе би имало противоречие с текста на член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС, на член 40 от Хартата и на разпоредбите на Споразумението за оттегляне.

81

Следователно член 18, първа алинея и член 21, първа алинея ДФЕС не могат да се тълкуват в смисъл, че налагат на държавите членки да продължат да предоставят след 1 февруари 2020 г. на гражданите на Обединеното кралство, които пребивават на тяхна територия, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори, организирани на тази територия, което те предоставят на гражданите на Съюза.

82

Това тълкуване не засяга възможността на държавите членки да предоставят, при определените от тях условия в националното им право, на гражданите на трети държави, пребиваващи на тяхна територия, право да избират и да бъдат избирани.

83

Поради всички изложени съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че членове 9 и 50 ДЕС, както и членове 20—22 ДФЕС, разглеждани във връзка със Споразумението за оттегляне, трябва да се тълкуват в смисъл, че от оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза на 1 февруари 2020 г. гражданите на тази държава, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, не се ползват със статут на гражданин на Съюза, нито по‑специално съгласно член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС с правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, включително когато са лишени по силата на правото на държавата, на която са граждани, от правото да гласуват в изборите, организирани от последната държава.

84

Тъй като третият и четвъртият въпрос се отнасят до валидността на Споразумението за оттегляне, следва да се припомни, че както в производствата по отмяна, така и в преюдициалните производства Съдът има компетентност да прецени дали сключено от Съюза международно споразумение е съвместимо с Договорите и с правилата на международното право, които обвързват Съюза в съответствие с Договорите (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 48 и цитираната съдебна практика).

85

Когато обаче, както в случая, Съдът е сезиран с преюдициално запитване относно валидността на сключено от Съюза международно споразумение, трябва да се счита, че запитването е насочено към акта на Съюза, с който е одобрено сключването на това международно споразумение. Контролът за валидност, който Съдът следва да упражни, все пак може да се отнася до законосъобразността на този акт с оглед на самото съдържание на разглежданото международно споразумение (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 50 и 51).

86

Сключването на Споразумението за оттегляне е одобрено с Решение 2020/135.

87

Следва да се припомни и че щом преюдициалните въпроси, които националният съд отправя на своя отговорност, се отнасят до валидността на норма от правото на Съюза, Съдът принципно е длъжен да се произнесе, освен когато не са спазени по‑специално изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване в член 94 от Процедурния правилник или когато е ясно, че исканото тълкуване или преценка на валидността на такава норма няма никаква връзка с действителността или предмета на спора по главното производство, или когато въпросът е хипотетичен (вж. в този смисъл решение от 6 юни 2019 г., P. M. и др., C‑264/18, EU:C:2019:472, т. 14 и 15).

88

Такъв обаче е настоящият случай, доколкото запитващата юрисдикция иска от Съда да установи валидността на Решение 2020/135, тъй като Споразумението за оттегляне не предоставя на гражданите на Съюза, упражнили правото си да пребивават в Обединеното кралство преди края на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в тази държава, като това положение няма никаква връзка с разглежданото в главното производство. Също така член 39 от Хартата, който се отнася до правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент, не е релевантен за отговора на третия и четвъртия въпрос, тъй като те се отнасят до правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори.

89

Ето защо на тези два въпроса следва да се отговори само доколкото те се отнасят до валидността на Решение 2020/135, тъй като Споразумението за оттегляне не предоставя на гражданите на Обединеното кралство, упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване.

90

При тези условия следва да се приеме, че с третия и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали с оглед на член 9 ДЕС, членове 18, 20 и 21 ДФЕС, както и на член 40 от Хартата и принципа на пропорционалност Решение 2020/135 е невалидно, тъй като Споразумението за оттегляне не предоставя на гражданите на Обединеното кралство, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване.

91

В това отношение, що се отнася, първо, до преценката на валидността на Решение 2020/135 с оглед на член 9 ДЕС, членове 18, 20—22 ДФЕС и член 40 от Хартата, в точки 55—58 от настоящото решение е отбелязано, че след суверенното решение на Обединеното кралство за оттегляне от Съюза на основание член 50, параграф 1 ДЕС, Договорите са престанали да се прилагат спрямо Обединеното кралство съгласно член 50, параграф 3 ДЕС на датата на влизане в сила на 1 февруари 2020 г. на Споразумението за оттегляне, поради което от тази дата гражданите на тази държава вече не притежават гражданство на държава членка, а гражданство на трета държава. От това следва, че от посочената дата те вече не са граждани на Съюза.

92

Както обаче е видно от точки 46—51 от настоящото решение, единствено гражданите на Съюза могат да се позовават, на основание член 20, параграф 2, буква б), член 22 ДФЕС и член 40 от Хартата, на правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване.

93

При тези условия Решение 2020/135 не може да се счита за противоречащо на член 9 ДЕС, членове 20 и 22 ДФЕС, както и на член 40 от Хартата, тъй като одобреното с това решение Споразумение за оттегляне не предоставя на гражданите на тази бивша държава членка, понастоящем трета държава, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване.

94

Същото се отнася и за членове 18 и 21 ДФЕС.

95

Що се отнася до член 18 ДФЕС, от съображенията, изложени в точки 78—81 от настоящото решение, следва, че различното третиране, произтичащо от Споразумението за оттегляне, одобрено с това решение, между пребиваващите в държава членка граждани на Обединеното кралство, които от 1 февруари 2020 г. вече нямат право да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, и гражданите на Съюза, които имат такова право, не представлява дискриминация на основание гражданство по смисъла на член 18, първа алинея ДФЕС.

96

Що се отнася до член 21 ДФЕС, от съображенията, изложени в точки 79—82 от настоящото решение, следва, че изборът, произтичащ от одобреното с това решение Споразумение за оттегляне, да не се запазва след 1 февруари 2020 г. правото на гражданите на Обединеното кралство, пребиваващи в държава членка, да избират и да бъдат избирани в общинските избори в тази държава членка, не представлява нарушение на параграф 1 от този член.

97

Следователно Решение 2020/135 не може да се счита за противоречащо на членове 18 и 21 ДФЕС, по съображението, че одобреното с него Споразумение за оттегляне не предвижда в полза на гражданите на Обединеното кралство, които продължават да пребивават на тази територия след 1 февруари 2020 г., правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори, организирани на територията на държавите членки.

98

Що се отнася, второ, до преценката на валидността на Решение 2020/135 с оглед на принципа на пропорционалност, важно е да се подчертае, че нищо в преписката, с която разполага Съдът, не позволява да се приеме, че в качеството си на договаряща страна по Споразумението за оттегляне Съюзът е превишил пределите на своето право на преценка при осъществяването на външните отношения, като не е изискал в това споразумение най‑общо, или в частност в член 127 от него, да се предвиди право в полза на граждани на Обединеното кралство, упражнили правото си на пребиваване в държава членка преди края на преходния период, да избират и да бъдат избирани в общинските избори в държавата членка на пребиваване.

99

В това отношение институциите на Съюза разполагат с широки по обхвата си правомощия за политически решения при осъществяването на външните отношения (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Swiss International Air Lines, C‑272/15, EU:C:2016:993, т. 24). При упражняването на прерогативите в тази област тези институции могат да сключват международни споразумения по-специално въз основа на принципа на реципрочност и взаимни ползи. В този смисъл те не са длъжни да предоставят едностранно на гражданите на трети държави права като правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори в държавата членка на пребиваване, което освен това е запазено единствено за гражданите на Съюза съгласно член 20, параграф 2, буква б), член 22 ДФЕС и член 40 от Хартата.

100

При тези условия Съветът не може да бъде упрекнат, че с Решение 2020/135 е одобрил Споразумението за оттегляне, при положение че последното не предоставя на гражданите на Обединеното кралство правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори в своята държава членка на пребиваване, независимо дали по време на преходния период, или след това.

101

Трето, що се отнася до обстоятелството, посочено от запитващата юрисдикция, че някои граждани на Обединеното кралство като EP, които са упражнили правото си на пребиваване в държава членка в съответствие с правото на Съюза преди края на преходния период, са лишени от правото си да гласуват в Обединеното кралство, съгласно правилото за 15‑те години, следва да се отбележи, че това обстоятелство произтича единствено от разпоредба на правото на трета държава, а не от правото на Съюза. Поради това то не е релевантно за преценката на валидността на Решение 2020/135.

102

Следователно при разглеждането на третия и четвъртия въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на Решение 2020/135.

103

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: