1.

Необходимо ли е — с цел осигуряване на ефективен вътрешен пазар за продажба на природен газ при равни условия, без дискриминация и гарантиращ на трети страни икономически разумен и ефективен достъп до системата за природен газ — държавите членки да приемат правна уредба, позволяваща на всеки краен клиент да избира към какъв вид система — преносна или разпределителна, да се свърже? Единствено на небитов краен клиент ли е разрешено свързване към системата за пренос на природен газ? Съвместима ли е Директива 2009/73 ( 2 ) с национална правна уредба, която позволява на крайните клиенти да се свържат към преносната мрежа?

2.

Тези по същество са въпросите, поставени с отправеното от Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия) преюдициално запитване — предмет на настоящото дело, които предоставят на Съда повод да задълбочи, с оглед на Директива 2009/73, темата за преносната и разпределителната система за природен газ, по-специално що се отнася до възможността за директно свързване на крайни клиенти към системата за пренос на природен газ.

3.

В настоящото заключение ще изясня причините, поради които считам, че Директива 2009/73 предвижда задължения за държавите членки само що се отнася до достъпа на трети страни до системите за пренос и разпределение на природен газ, като същевременно оставя на държавите членки възможността да насочат ползвателите към определен вид система при спазване на принципа на недопускане на дискриминация и въз основа на обективни съображения като сигурността и техническите характеристики на мрежата.

4.

Член 2, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) гласи:

„2.   Когато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите членки в определена област, Съюзът и държавите членки могат да законодателстват и да приемат правно обвързващи актове в тази област. Държавите членки упражняват своята компетентност, доколкото Съюзът не е упражнил своята. Държавите членки упражняват отново своята компетентност, доколкото Съюзът е решил да спре да упражнява своята“.

5.

Член 4, параграф 2, букви а) и и) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) гласи:

„2.   Споделената компетентност между Съюза и държавите членки, се прилага в следните основни области:

[…]

[…]“.

6.

Съгласно съображения 1, 3, 6, 8 и 48 от Директива 2009/73/ЕО:

7.

Съгласно член 2 от Директива 2009/73:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]

[…]

[…]“.

8.

Съгласно член 9 от Директива 2009/73, озаглавен „Отделяне на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи“:

„Държавите членки гарантират, че считано от 3 март 2012 г.:

[…]

8.   Когато на 3 септември 2009 г. газопреносната система принадлежи на вертикално интегрирано предприятие, държава членка може да вземе решение да не прилага параграф 1. В този случай, съответната държава членка извършва едно от следните действия:

9.

Член 23 от тази директива, озаглавен „Правомощия за вземане на решение по отношение на свързването на съоръжения за съхранение, на съоръжения за регазификация на ВПГ и на промишлени клиенти към газопреносната система“, гласи:

„1.   Операторът на газопреносна система е длъжен да определи и публикува прозрачни и ефикасни процедури и тарифи за недискриминационно свързване на съоръжения за съхранение, на съоръжения за регазификация на ВПГ и на промишлени клиенти към газопреносната система. Тези процедури подлежат на одобрение от регулаторния орган.

2.   Операторът на газопреносна система няма право да откаже свързването на ново съоръжение за съхранение, съоръжение за регазификация на ВПГ или промишлен клиент на основание, че са възможни бъдещи ограничения на наличния капацитет на мрежата или допълнителни разходи, свързани с необходимото увеличение на капацитета. Операторът на газопреносната система осигурява достатъчен входен и източен капацитет за новите връзки“.

10.

Член 32 от същата директива, озаглавен „Достъп на трети страни“, предвижда следното в параграф 1:

„Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до газопреносната и газоразпределителната система и съоръженията за ВПГ, на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата. Държавите членки гарантират, че тези тарифи или методиките, които определят изчисляването им, са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 41 от регулаторен орган, посочен в член 39, параграф 1, и че тези тарифи и методиките, когато се одобряват само методиките, са публикувани преди влизането им в сила“.

11.

Enerģētikas likums (латвийски Закон за енергетиката от 3 септември 1998 г., Latvijas Vēstnesis, 1998, № 273/275), член 841, параграф 1.

12.

AS „Latvijas Gāze“ (наричано по-нататък „жалбоподателят в главното производство“) е вертикално интегрирано дружество за природен газ, ангажирано в преноса, разпределението, търговията, закупуването и съхранението на природен газ в Латвия.

13.

Преди процеса на либерализация на пазара на природен газ в Латвия, а именно до 3 април 2017 г., жалбоподателят в главното производство е било единственото дружество за природен газ, присъстващо на латвийския пазар.

14.

След тази дата — чрез отделяне от жалбоподателя в главното производство — е създадено акционерно дружество Conexus Baltic Grid, на което са прехвърлени националната инфраструктура за пренос на природен газ и единната система за пренос на природен газ. Жалбоподателят в главното производство не е акционер в това дружество.

15.

Като дъщерно дружество отделно от жалбоподателя в главното производство, е учредено акционерното дружество Gaso, което по силата на лиценз предоставя услуга по разпределение на природен газ на латвийска територия. Жалбоподателят в главното производство е единствен акционер в това дружество и съгласно този лиценз акционерното дружество Gaso е единственият оператор на системата за разпределение на природен газ в Латвия, който осигурява доставката на природен газ от преносната система до крайните потребители.

16.

В латвийското право член 841, параграф 1 от Enerģētikas likums (Закон за енергетиката) е въведен в този закон с изменения от 2016 г., необходими по-специално за изпълнение разпоредбите на Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО.

17.

Тази законова разпоредба от латвийското право предвижда, че Комисията за регулиране на обществените услуги (наричана по-нататък „латвийският регулаторен орган“), т.е. латвийският регулаторен орган по смисъла на Директива 2009/73, одобрява правилата за свързване на преносната система и на мрежата за разпределение на природен газ, установени от оператора на тази газопреносна и газоразпределителна система.

18.

На 18 април 2019 г. латвийският регулаторен орган приема Решение № 1/7 ( 3 ), предвиждащо по-специално, че всеки ползвател на природен газ може да се свърже към газопреносната система, без посредничеството на оператора на газоразпределителната система.

19.

Според жалбоподателя в главното производство латвийският регулаторен орган не е оправомощен да приема такова решение, позволяващо на всеки краен потребител на природен газ да се отдели от газоразпределителната система и да се свърже директно към газопреносната система. Жалбоподателят в главното производство поддържа, че крайният потребител трябва да се присъедини към мрежата за природен газ посредством газоразпределителната мрежа, управлявана от оператора на газоразпределителната система.

20.

Латвийският регулаторен орган обаче счита, че държавите членки трябва да гарантират недискриминационното свързване на инсталациите на клиентите към газопреносната система. Според латвийския регулаторен орган нито националните правила, нито Директива 2009/73 предвиждат възможността за ограничаване на правото на клиентите на природен газ да се свързват директно към газопреносната система.

21.

Поради възможни финансови загуби и твърдяно нарушение на правата, произтичащи от лиценза, жалбоподателят в главното производство подава пред Satversmes tiesa (Конституционния съд) жалба за противоконституционност, като изтъква, от една страна, че Решение № 1/7 противоречи на Конституцията на Република Латвия и на Enerģētikas likums (Закон за енергетиката) и от друга страна, че член 841, параграф 1 от Enerģētikas likums (Закон за енергетиката) сам по себе си противоречи на Конституцията. В същата жалба жалбоподателят в главното производство се позовава и на нарушение на разпоредбите на европейското право в областта на енергетиката.

22.

При тези обстоятелства Satversmes tiesa (Конституционният съд) спира производството и отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

23.

Директива 2009/72 относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и Директива 2009/73 относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ са част от т.нар. „Трети енергиен пакет“ и имат обща цел да осигурят изграждането на ефективен вътрешен пазар, за да се позволи продажбата на електроенергия и природен газ в Европейския съюз при равни условия, без дискриминация и ограничения, и за да се гарантира икономически разумен и ефективен достъп до електроенергийната мрежа и до системата за природен газ.

24.

Вътрешният пазар на природен газ е организиран по начин, сходен с този на електроенергията, и следователно релевантните разпоредби на тези две директиви имат аналогично съдържание. Ето защо според мен практиката на Съда относно тълкуването на Директива 2009/72 в областта на електроенергията — доколкото тълкува разпоредби с аналогично съдържание — може да се приложи и към тълкуването на разпоредбите на Директива 2009/73 и следователно към пазара на природен газ.

25.

От съображения 1, 3, 6 и 8 от Директива 2009/73 следва, че вътрешният пазар на природен газ в Европейския съюз има за цел да предложи реална възможност за избор на всички потребители в Европейския съюз, независимо дали са граждани, или предприятия.

26.

В този аспект струва ми се, че е необходимо предварително разяснение относно обхвата на израза „възможност за избор“ на потребителите в Съюза, което ще бъде от полза за анализа по-долу. От една страна, Директивата предвижда общо право на „достъп“ до системата за природен газ, разглеждано като право на снабдяване с природен газ, включващо качеството, редовността и разходите за услугата. От друга страна, Директивата гарантира „свързване“, разбирано в технически смисъл и отнасящо се до физическата връзка със системата ( 4 ).

27.

При тези обстоятелства потребителите — независимо дали са граждани, или предприятия — упражняват правото си на достъп до системата за природен газ посредством доставчик, който те трябва да могат свободно да избират. За тази цел самите доставчици трябва да имат свободен достъп до системата за природен газ ( 5 ).

28.

От това следва, като ще се спра допълнително на този въпрос при анализа на преюдициалните въпроси, че няма пълно съвпадение между „право на достъп“ и „право на свързване“: първото не търпи ограничения — с изключение на дерогациите, предвидени в самата директива — и се предоставя изцяло и изключително на всеки потребител в Европейския съюз; второто, тъй като се отнася до техническите условия за свързване към системата, е предмет на подробна уредба в правото на Съюза и в законодателството на държавите членки, която може да се различава в зависимост от техническите условия и енергийната политика във всяка държава членка, при спазване, разбира се, на общите принципи на правото на Съюза.

29.

Преди влизането в сила на Директива 2009/73 в държавите членки не съществува правна уредба, която да осигурява недискриминационен достъп до мрежата и ниво на регулаторен надзор във всяка държава членка.

30.

След влизането в сила на Директива 2009/73 правото на Съюза изисква от държавите членки — макар, както ще се види, да оставя на държавите членки избора между различни модели — отделянето на газопреносните и газоразпределителни системи и дейностите по производство и доставка. Без ефективно отделяне на газопреносните и газоразпределителни системи от дейностите по производство и доставка всъщност съществува риск от дискриминация при управлението на системата.

31.

Що се отнася до дискриминацията, тя може да се прояви например когато вертикално интегрираният икономически оператор извършва едновременно дейност по производство или доставка на природен газ и експлоатира газопреносна и газоразпределителна система. В този случай е възможно вертикално интегрираният икономически оператор да не е заинтересован да осигури на евентуалните конкуренти на пазара за производство или доставка на природен газ достъп до газопреносната и газоразпределителната система, които той управлява.

32.

Това би възпрепятствало упражняването на гарантираните от Договорите свободи, като не позволява на всички потребители свободно да избират доставчика си и на всички доставчици да извършват свободно доставки на своите клиенти.

33.

В този контекст целта на Директива 2009/73 е да гарантира на ползвателите на природен газ правото на достъп до системата за природен газ, оставяйки на държавите членки възможността да решат към какъв вид система впоследствие ще се извърши свързването.

34.

Новите разпоредби на Директивата за природния газ въвеждат структурно разделение между дейностите по пренос (transmission) и производството и доставката (supply) на природен газ. Целта на тези разпоредби, както вече бе отбелязано, е да се премахне конфликтът на интереси и да се гарантира, че операторът на газопреносната система (transmission system operator, TSO) за природен газ взема решенията си независимо и не третира по дискриминационен начин ползвателите на мрежата ( 6 ).

35.

Съгласно член 9 от Директива 2009/73 държавите членки могат да избират между три модела на отделяне на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи (по отношение на структурите за производство и доставка):

36.

В случая в преюдициалното запитване не се уточнява изрично избраният от Латвия модел.

37.

От сведенията, с които разполагам ( 10 ), изглежда обаче, че Латвия е избрала първия модел, а именно отделянето на собствеността. Още в становището на Европейската комисия от 25 юли 2018 г. Латвия — Сертифициране на JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ) е посочено, че Conexus е подало заявление за получаване на сертифициране за модела на отделяне на собствеността ( 12 ).

38.

При възприемането на този модел всяко предприятие, което притежава преносна система, действа като оператор на преносна система. Следователно то не може едновременно да контролира или упражнява каквото и да било право на глас по отношение на дейностите по производство или доставка. Разбира се, самото предприятие не може да контролира дейностите по производство или доставка и едновременно с това да контролира или упражнява каквото и да било право на глас по отношение на оператора на преносна система ( 13 ).

39.

Като представят пояснения за последващите действия във връзка с това становище, латвийското правителство и Европейската комисия гарантират, че латвийският регулатор е приел решение, с което се установява, че условията за сертифициране на Conexus Baltic Grid във връзка с разделението на собствеността са изпълнени ( 14 ).

40.

Преюдициалните въпроси могат да бъдат резюмирани така: първо, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 23 и член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 трябва да се тълкуват в смисъл, че установяват задължение за приемане на национална правна уредба като Решение № 1/7, която, от една страна, позволява на всеки краен клиент да избира към какъв вид система — преносна или разпределителна — да се свърже и от друга страна, задължава оператора на системата да свърже всеки клиент към съответната система (първи въпрос). Второ, трябва ли член 23 от Директива 2009/73 да се тълкува в смисъл, че националната правна уредба трябва да разрешава свързване към газопреносната система само за някои категории клиенти (втори и трети въпрос). Трето, и при отрицателен отговор на първия въпрос, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 2, точка 3 и член 23 от посочената директива трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат такава национална правна уредба (четвърти въпрос).

41.

Накратко, член 2, точка 3 от Директива 2009/73 определя понятието „пренос“ като транспортирането на природен газ по мрежа, различна от частта от тръбопроводите с високо налягане, използвана основно предимно в контекста на местното разпределение на природен газ, с оглед на доставката му на клиенти, но невключващо самата доставка.

42.

За сметка на това член 23 от Директива 2009/73 урежда свързването на промишлените клиенти към газопреносната система, като предвижда, че операторът на газопреносна система няма право да откаже свързването на нов промишлен клиент, на основание че са възможни бъдещи ограничения на наличния капацитет на мрежата или допълнителни разходи, свързани с необходимото увеличение на капацитета.

43.

Накрая, член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 предвижда, че държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до газопреносната и газоразпределителната система и съоръженията за ВПГ на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата.

44.

В самото начало следва да се отбележи, че както посочват жалбоподателят в главното производство, латвийският регулаторен орган, Комисията, финландското и полското правителство ( 15 ), фактът, че глава IV от Директива 2009/73 е озаглавена „Независим оператор на газопреносна система“, е достатъчен, за да се приеме, че разпоредбите на член 23 — съдържащ се в тази глава — са приложими само в хипотезата, в която държава членка е избрала третия модел на отделяне, а именно независимия оператор на газопреносни системи.

45.

Това тълкуване се потвърждава от съображение 16 от Директива 2009/73, съгласно което пълната ефективност на възможните решения за създаване на независим системен оператор (втори модел) или независим преносен оператор (трети модел) следва да се гарантира чрез „конкретни допълнителни правила“. Последните са посочени в член 9, параграф 8, буква б) от Директива 2009/73, който изрично препраща към разпоредбите на глава IV. Този подход отразява естеството на първия модел на отделяне, който, като предвижда структурно отделяне между дейностите по пренос и дейностите по производство или доставка, изисква по-малко проверки от другите два модела на отделяне и предвижда по-малко разходи както за оператора на газопреносна система, така и за националните регулаторни органи.

46.

Нещо повече, Съдът вече е постановил, че „конкретните допълнителни правила“ не се прилагат, когато държавата членка избере първия модел на отделяне ( 16 ).

47.

Освен това, както посочва Комисията в тълкувателната си бележка ( 17 ), след като държавата членка е избрала конкретен модел на отделяне, трябва да бъдат изпълнени всички критерии на избрания модел. Не е разрешено припокриването на критерии от различни модели, за да се създаде нов модел на отделяне, който не е предвиден в Директивата. Единствената дерогация е предвидена в член 9, параграф 9, който посочва, че държава членка може да реши да не прилага член 9, параграф 1 (първи модел на отделяне) само когато газопреносната система принадлежи на вертикално интегрирано предприятие и са налице договорености, които гарантират независимостта на оператора на газопреносната система по-надеждно в сравнение с конкретните разпоредби на глава IV (членове 17—23), които се прилагат към третия модел на отделяне.

48.

С оглед на всички гореизложени съображения считам за правилен предложения вариант на тълкуване в становищата на повечето участници в производството (жалбоподателят в главното производство, латвийският регулаторен орган, Комисията, финландското правителство и полското правителство), според който член 23 не е приложим към разглежданото в главното производство положение, доколкото Латвия е избрала първия модел на отделяне, а именно отделянето на собствеността, за който се прилагат изключително разпоредбите на член 9, параграф 1 от Директива 2009/73.

49.

Във всеки случай ми се струва полезно да се даде тълкуване на разглежданите разпоредби, включително на член 23, доколкото се наблюдават различни подходи по този въпрос между страните по спора.

50.

От една страна, според жалбоподателя в главното производство законодателят на Съюза предвижда клиент на природен газ да има право на достъп до мрежата, но в никакъв случай не възнамерява да разреши на крайния клиент сам да избира вида на свързване към мрежата за природен газ, заобикаляйки по този начин газоразпределителната система и нейния оператор. Въпреки това, ако операторът на газоразпределителната мрежа не е в състояние да предоставя услуги, свързани с разпределение на природен газ, по технически или други причини или поради каквато и да е друга обективна причина, националните правила на държава членка могат да предвидят и възможността клиентите да се свързват директно към оператора на газопреносната система.

51.

Следователно член 23 от Директива 2009/73 се прилагал само по отношение на конкретна група клиенти на природен газ — „новите промишлени клиенти“, тоест промишлените клиенти, които по-рано не са били свързани към мрежата за снабдяване с природен газ като цяло, нито към преносната, нито към разпределителната мрежа.

52.

Полското правителство и Комисията считат, че не съществува задължение за държавите членки да осигурят свързването на всеки ползвател. По принцип обаче не било забранено на държавите членки да приемат национални разпоредби, позволяващи на крайните клиенти да се свързват към преносните или разпределителните мрежи въз основа на обективен критерий, като например капацитет за свързване. Ограничаването на възможността за свързване със системата за пренос до определени категории потребители не противоречало на задължението за недопускане на дискриминация, доколкото тази дерогация е обоснована от обективни технически стандарти за безопасност.

53.

В този смисъл латвийският регулаторен орган припомня, че разходите за свързване, които самият краен клиент трябва да направи, за да се присъедини към преносната система, могат да бъдат значително по-високи от тези, които следва да се направят за свързване към разпределителната система. При това положение няма причина да се налагат ограничения за свързването на крайните клиенти към преносната мрежа, например тази на битовите клиенти, тъй като разходите за свързване са непропорционални спрямо ползите за този краен клиент. С други думи, крайният клиент може да няма причина да се свърже към преносната система, ако разпределителната система може да му предостави достатъчен обем и налягане на природен газ, освен това при значително по-ниски разходи.

54.

В съгласие с Комисията латвийският регулаторен орган счита, че техническите характеристики на дадена тръбопроводна мрежа и условията за сигурна експлоатация на преносните и разпределителните мрежи са обективни критерии, които трябва да се вземат предвид, за да се насочат клиентите към определен вид мрежа.

55.

От друга страна, латвийското правителство поддържа, че член 23 от Директива 2009/73 предвижда, че клиентите на природен газ имат право да бъдат снабдявани с природен газ не само от разпределителната, но и от газопреносната мрежа. Следователно разграничаването на клиентите на природен газ в категории противоречало на принципа на недопускане на дискриминация, изразен в Директивата.

56.

С първия си въпрос националният съд иска да се установи дали член 23 и член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 трябва да се тълкуват в смисъл, че държавите членки следва да приемат правна уредба, съгласно която, от една страна, всеки краен клиент може да избира към какъв вид система — преносна или разпределителна — да се свърже и от друга страна, операторът на системата е длъжен да му разреши да се свърже към избраната система.

57.

За да се отговори на първия преюдициален въпрос, е необходимо да се припомни разграничението между достъп и свързване, за което вече споменах в точката, посветена на целите на Директива 2009/73. Всъщност това разграничение е полезно, за да се разбере, от една страна, обхватът на принципа на достъп за трети страни, признат в член 32, параграф 1, и от друга страна, свързването на промишлени клиенти към преносната мрежа по член 23 от Директива 2009/73.

58.

Както бе посочено по-горе, терминът „достъп“ означава правото да се използва системата за природен газ. За сметка на това терминът „свързване“ съответства на физическата връзка към мрежата.

59.

Това тълкуване се потвърждава от практиката на Съда, който в решение Sabatauskas е имал възможност да се произнесе относно принципа на достъп на трети лица до вътрешния пазар на електроенергия ( 18 ).

60.

Съдът е постановил, че член 20 от Директива 2003/54 ( 19 ) трябва да се тълкува в смисъл, че определя задълженията на държавите членки по отношение само на достъпа, а не на присъединяването на трети лица към преносните и разпределителни електроенергийни мрежи, и не предвижда, че системата за достъп до мрежите, която държавите членки са длъжни да установят, трябва да позволява на привилегированите потребители да избират по свое усмотрение вида мрежа, към която желаят да се присъединят. Следователно, макар да признава правото на преценка на държавите членки за насочване на ползвателите на мрежата към определен вид мрежа, Съдът подчертава, че това следва да се направи на недискриминационна основа и по обективни съображения.

61.

Доколкото вътрешният пазар на природен газ е организиран по начин, сходен с този на електроенергията, и тъй като текстът на член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 по същество е идентичен с този на член 20, параграф 1 от Директива 2003/54, би могло да се заключи, че член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 определя задълженията на държавите членки само по отношение на достъпа, но не и на присъединяването на трети страни към газопреносната и газоразпределителната система и не предвижда, че системата за достъп до мрежите, която държавите членки трябва да прилагат, следва да позволи на крайния клиент да избира по свое усмотрение към кой вид система да се свърже. Важното е правото на преценка на държавите членки за насочване на ползвателите към определен вид мрежа да се упражнява на недискриминационна основа и по обективни съображения.

62.

Фактът, че законодателят на Съюза е пожелал да определи задълженията на държавите членки само по отношение на достъпа на трети страни, а не по отношение на свързването, се потвърждава и от съдържанието на членове 35 и 36 от Директива 2009/73, разпоредбите на които предвиждат изчерпателно случаите, в които предприятията за природен газ може да отказват достъп до системата на трети страни.

63.

Всъщност Директивата се стреми да балансира два интереса: този за признаване на свободен достъп до мрежата и този за провеждане на ефективна енергийна политика. Следователно, от една страна, необходимостта от пълно прилагане на принципа на недопускане на дискриминация по отношение на достъпа на трети страни и от друга страна, необходимостта да се предвидят дерогации от този принцип в някои хипотези, като например когато се изгражда нова инфраструктура.

64.

Логиката на принципа, свързан с достъпа на трети лица в сектора на природния газ, е, че трябва да се даде възможност на потенциалните конкуренти да получат достъп до основните мрежи, когато не съществуват разумни алтернативи. Този принцип се прилага не само за съществуващите, но и за новите инфраструктури. Стриктното прилагане на този принцип може обаче да доведе до изкривявания: при изграждането на нова инфраструктура, особено в сектора на природния газ, има значителни разходи и инвеститорите изискват гаранция, че ще могат да си възстановят финансирането. Ето защо те предпочитат да сключват договори, предвиждащи изключително ползване за дълъг период от време, което им гарантира значителни приходи. Отрицателният ефект от тези договори за изключителност се изразява в препятстване на достъпа на потенциални конкуренти до пазара и следователно в риск да се промени нормалната конкуренция. Ако обаче принципът за свободен достъп на трети страни бъде приложен прекалено стриктно дори в случай на изграждане на нови инфраструктури, това може да възпре инвеститорите да финансират такива проекти; в резултат капацитетът на мрежата за природен газ няма да бъде увеличен и има риск целият сектор да бъде засегнат в дългосрочен план ( 20 ).

65.

С оглед на тези съображения е видно, че принципът на недопускане на дискриминация, свързан с прилагането на система за достъп на трети страни до преносните и разпределителните мрежи, не е абсолютен принцип. Също така правото на неограничено свързване към преносната система може да има отрицателни последици за енергийните пазари и в крайна сметка да навреди на потребителите.

66.

Както е посочено в заключението ( 21 ) по дело Sabatauskas, не може да се изключи възможността клиент да е директно свързан към преносната система. Тази възможност обаче трябва да бъде ограничена от обективни критерии, като например количеството или характеристиките на покупката.

67.

Съображения от общ интерес подкрепят въвеждането на такова ограничение: препятстването на възможността за свързване на малки потребители към преносната мрежа може да се обоснове с необходимостта от оптимизиране на експлоатацията на преносната и разпределителната мрежа. Свързването на значителен брой малки клиенти към преносната мрежа чрез умножаване на изходните точки би могло да има отрицателно въздействие върху сигурността и надеждността на експлоатацията на мрежата. Обратно, подобно ограничение би довело до намаляване на броя на изходните точки от преносната мрежа и увеличаване на използването на съществуващата разпределителна инфраструктура.

68.

От друга страна, разпределителните системи може да нямат достатъчен технически капацитет, за да отговорят на търсенето на значителни количества природен газ от страна на големи клиенти, които се нуждаят да бъдат свързани директно към преносната мрежа.

69.

Опасенията на жалбоподателя в главното производство, че националната правна уредба позволявала на всеки клиент да се свърже директно към газопреносната система, обаче изглеждат лишени от всякакво основание. Както подчертава Комисията ( 22 ), ако се вземат под внимание техническите изисквания, предвидени в самото Решение № 1/7, всъщност свързването към преносната мрежа е реално осъществимо само за ограничена категория крайни клиенти.

70.

Във всеки случай запитващата юрисдикция следва да прецени дали правото на директно присъединяване към преносната мрежа трябва да бъде ограничено поради причини, свързани с енергийната политика или сигурността (с цел оптимизиране на използването на мрежата), по технически причини (предвид по-конкретно ограниченията, свързани с налягането на газа) и по причини, свързани с ефективността на мрежата ( 23 ).

71.

Такива правила за свързване благоприятстват конкуренцията на пазара за доставка на природен газ, тъй като позволяват на клиентите да избират вида на свързване в зависимост от капацитета, нуждите и ограниченията им. По този начин мрежовите оператори са принудени да подобрят ефикасността и да повишат ефективността на своите инсталации, за да направят услугите си по-привлекателни за клиентите.

72.

Ето защо на запитващата юрисдикция следва да се отговори като се обяви, че член 23 и член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 не трябва да се тълкуват в смисъл, че държавите членки са длъжни да приемат правна уредба, съгласно която всеки краен клиент може да избира към какъв вид система да се свърже, т.е. дали да се свърже към преносната, или към разпределителната система.

73.

Всъщност член 32, параграф 1 от Директива 2009/73 установява задължения за държавите членки по отношение на достъпа, а не на свързването на трети страни към системата за доставка на природен газ и държавите членки запазват свобода на преценка, за да насочат ползвателите на мрежата към единия или другия вид система, докато задълженията, наложени с член 23 от тази директива на държавите членки във връзка с присъединяването на промишлени клиенти към газопреносната система, се отнасят само до случаите, в които националната правна уредба е насочила определен вид краен клиент към системата за пренос на природен газ.

74.

С втория и третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 23 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да приемат правна уредба, съгласно която се разрешава свързване към за газопреносната система само на небитов краен клиент. По-специално във втория си въпрос националният съд разбира понятието за небитов краен клиент като съвпадащо с определението за „промишлен клиент“. В третия си въпрос запитващата юрисдикция разглежда като небитов краен клиент „новия […] промишлен клиент“, а именно промишления клиент, който преди това не е бил свързан към газопреносната система.

75.

За да се отговори на втория и третия преюдициален въпрос, следва накратко да се анализира предвиденото в Директивата по отношение на различните ползватели на природен газ.

76.

Директива 2009/73 не уточнява понятието „промишлен клиент“ и поради това е проблематично да се разграничи ясно категорията клиенти, които имат право да бъдат свързани към преносната система. Сред категориите клиенти, посочени в член 2, точка 24 от Директива 2009/73 ( 24 ), понятието „промишлен клиент“ може да се свърже с крайните клиенти, тъй като, както посочва полското правителство ( 25 ), понятието „промишлен клиент“ може да се отнася до лицата, потребяващи природен газ.

77.

Както обаче подчертава Satversmes tiesa (Конституционният съд), тъй като крайният клиент, посочен в член 2, параграф 27 от Директива 2009/73 ( 26 ) би могъл да бъде както битов, така и небитов, „промишленият клиент“ може да бъде само небитов клиент по смисъла на член 2, точка 26 от Директивата, а именно клиент, който закупува природен газ, който не е за негови собствени битови нужди. Под „нов промишлен клиент“ би следвало да се разбира промишлен клиент, който никога не е бил свързан към газопреносната мрежа и който желае да се свърже към тази мрежа.

78.

Член 23 от Директива 2009/73, в относимата към делото част, касае свързването на промишлените клиенти към газопреносната система. В член 23, параграф 1 е формулиран принципът на недопускане на дискриминация по отношение на промишлените клиенти, които желаят да се присъединят към газопреносната система. Параграф 2 обаче предвижда единствените две хипотези, при които не може да се откаже свързването на нов промишлен клиент, а именно, от една страна, на основание че са възможни бъдещи ограничения на наличния капацитет на мрежата, и от друга страна, на основание допълнителни разходи, свързани с необходимото увеличение на капацитета. От последната разпоредба следва, че във всички останали хипотези операторът на газопреносна система може да откаже свързването на нов промишлен клиент към газопреносната система.

79.

Следователно би могло да се приеме, че от член 23 от Директива 2009/73 произтича задължението на държавите членки да приемат правна уредба, която позволява „поне“ на небитовите клиенти (промишлени клиенти) да се свързват директно към газопреносната система.

80.

Впрочем свързването на нови промишлени клиенти към газопреносната мрежа по принцип е възможно, в противен случай, ако тази възможност беше просто изключена, предвидената в член 23, параграф 2 защита би била лишена от смисъл.

81.

В този смисъл Директивата не може да задължи държавите членки да приемат правна уредба, която предвижда свързването само за небитов краен клиент (разбиран като нов промишлен клиент), тъй като такава правна уредба би противоречала на принципа на недопускане на дискриминация, прогласен в Директивата. Всъщност от тази гледна точка не би имало ограничения за свързването към газопреносната система на нов промишлен клиент, докато такива ограничения обаче биха съществували за промишлен клиент, вече свързан към разпределителната мрежа, но желаещ да се свърже към газопреносната система.

82.

Освен това, както бе посочено по-горе, правото на свързване към преносната система може да бъде ограничено както за промишлените клиенти, така и за новите промишлени клиенти по технически причини и по причини, свързани с безопасността, и следователно държавите членки биха могли да разрешат или да не разрешат подобни свързвания, като вземат предвид тези обективни критерии.

83.

Накрая, следва да се обърне внимание на предложеното от полското правителство тълкуване, че член 23 от тази Директива в действителност няма за цел да установи numerus clausus на образуванията, които могат да се свързват към преносната мрежа.

84.

С оглед на тези съображения на втория и третия преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция следва да се отговори, като се обяви, че член 23 от Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки не са длъжни да приемат правила, въз основа на които единствено краен клиент — разбиран както като „нов промишлен клиент“, така и само като „промишлен клиент“ — може да се свърже към газопреносната система. Всъщност Директива 2009/73, от една страна, не урежда критериите за определяне на категорията „промишлени клиенти“ или „нови промишлени клиенти“, а от друга страна, както бе изяснено в общия анализ и ще бъде повторено в отговора на четвъртия преюдициален въпрос, допуска по принцип и при определени условия правна уредба на държава членка, съгласно която преносът на природен газ включва транспортирането на природен газ директно до системата за доставка на природен газ на всяка категория крайни клиенти (и следователно не само „промишлен клиент“ или „нов промишлен клиент“ по определенията, дадени от запитващата юрисдикция).

85.

С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 2, точка 3 и член 23 от Директива 2009/73 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, съгласно която преносът на природен газ включва транспортирането на природен газ директно към системата за доставка на природен газ на крайния клиент.

86.

За да се отговори на четвъртия поставен въпрос от запитващата юрисдикция, е полезно да се разграничат различните термини за пренос, разпределение и доставка в областта на природния газ.

87.

Съгласно член 2, точка 3 от Директива 2009/73 „пренос“ означава транспортирането на природен газ по мрежа, съставена предимно от тръбопроводи с високо налягане, различна от добивна тръбопроводна мрежа и различна от частта от тръбопроводите с високо налягане, използвана основно предимно в контекста на местното разпределение на природен газ, с оглед на доставката му на клиенти, но невключващо самата доставка; в точка 5 от същия член „разпределението“ се определя като преноса на природен газ по местни или регионални мрежи от газопроводи с оглед доставянето му до клиентите като не се включва доставката; накрая, съгласно член 2, точка 7 „доставка“ означава продажбата, включително препродажбата на природен газ, включително ВПГ на клиенти.

88.

При прочита на разглежданите разпоредби само от текста на определението на понятието „пренос“ не може да се направи извод, че е изключена възможността за присъединяване на краен клиент към преносната мрежа, тъй като това определение включва „транспортирането на природен газ […] с оглед на доставката му на клиенти“. Съгласно член 2, точка 24 от Директива 2009/73 „клиент“ означава и „краен клиент“. Както вече бе анализирано, от своя страна определението за „краен клиент“ обхваща промишлените клиенти, които съгласно член 23 от Директива 2009/73 се ползват от недискриминационно свързване към газопреносната система.

89.

Правилността на това тълкуване се потвърждава от практиката на Съда в областта на електроенергията ( 27 ). Всъщност Директива 2003/54 съдържа определение за „пренос“ на електроенергията, аналогично с понятието за „пренос“ на природен газ. Това определение е транспонирано без изменение в член 2, точка 3 от Директива 2009/72 и предвижда, че „пренос“ означава „транспортиране на електроенергия по взаимосвързана система със свръхвисоко и високо напрежение с цел да бъде доставена до крайни потребители или разпределители, като не се включва доставка“. Ето защо, макар в решение Sabatauskas Съдът да признава възможността за свързване на крайните клиенти към електропреносната мрежа, тази възможност трябва да бъде призната и в областта на преноса на природен газ.

90.

Следва да се припомни, че по дело Sabatauskas националната правна уредба „задължава“ клиент при определени условия да се присъедини към електропреносната мрежа. По настоящото дело обаче националната правна уредба „позволява“ по принцип на всеки клиент да се свърже към преносната мрежа. Затова би било целесъобразно латвийското законодателство също да предвиди подробно обективните и недискриминационни критерии, позволяващи свързването към газопреносната система. Впрочем държавите членки биха могли да предвидят като избор на енергийна политика именно наличието на обективни условия, които да позволят на всеки краен клиент да се свърже към газопреносната мрежа.

91.

Освен това вече имах възможност да посоча в заключението по дело Електроразпределение Юг — и Съдът потвърди този подход в решението — че един от критериите за разграничение на дейностите по „пренос“ от дейностите по „разпределение“ е категорията клиенти, за които електрическата енергия се пренася (т.е. транспортира) ( 28 ). Поради сходното определение за „пренос“ в член 2, параграф 3 от Директива 2009/72 следователно няма никакво съмнение, че понятието „транспортиране“ включва и транспортирането на природен газ до крайния клиент.

92.

Накрая, тълкуването, че понятието за пренос на природен газ включва транспортирането на природен газ директно към системата за доставка на природен газ на крайния клиент, се потвърждава от обстоятелството, че Директива 2009/73 урежда задълженията на операторите на преносни системи по отношение на клиентите, включително крайните клиенти. В противен случай, единствено операторите на разпределителни системи биха били обвързани от тези задължения.

93.

Както подчертава полското правителство ( 29 ), Регламент № 715/2009, изменен с Решение 2010/685 ( 30 ), което определя условията за достъп до преносните системи за природен газ, предвижда, че изходните точки, които са свързани с единичен краен клиент, не се считат за важни точки, във връзка с които газопреносният оператор трябва да спазва изискванията за прозрачност (т. 3.2, параграф 1, буква a) от приложение I към този регламент). Операторът обаче трябва да публикува информация за единичните крайни клиенти, свързани с преносната система (т. 3.2, параграф 2 от приложение I към този регламент).

94.

Тези задължения потвърждават тълкуването, че определението за пренос не изключва възможността за свързване на краен клиент към преносната мрежа.

95.

Въз основа на всички гореизложени съображения трябва да се отговори на запитващата юрисдикция, като се обяви, че нито член 2, точка 3, нито член 23 от Директива 2009/73 препятстват правна уредба на държава членка, съгласно която преносът на природен газ включва транспортирането на природен газ директно към системата за доставка на природен газ на крайния клиент.

96.

Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправеното от Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия) преюдициално запитване по следния начин: