I. Въведение

II. Правна уредба

А. Орхуска конвенция

Б. Орхуски регламент

В. Регламентът REACH

III. Фактическа обстановка

А. Класификацията на DEHP

Б. Процедурата за разрешаване

В. Процедурата за преразглеждане

IV. Съдебно производство и искания на страните

V. Правен анализ

А. Правен интерес

Б. Шесто основание: вземане в предвид на други рискове от веществото при претеглянето

1. Разглеждане на жалбата

2. Разглеждане на жалбата пред Общия съд

В. По останалите основания

1. Първо основание: допустимост на основанията и доводите в жалбата

а) Първа част на първото основание: предмет на жалбата срещу спорното решение по искането за преразглеждане

б) Втора част на първото основание: предмет на спора в процедурата за преразглеждане

i) Понятие за употреба

ii) Доводи във връзка с използването на отпадъци

iii) Социално-икономическите ползи — количествено изразяване на риска

2. Четвърто основание: изисквания към заявлението за разрешение

3. Второ основание: изисквания за доказване към заявителя в процедурата за преразглеждане

а) Първа част на второто основание: докладът за безопасност на химичното вещество в заявлението за разрешение

б) Втора част на второто основание: анализ на алтернативите

4. Трето основание: алтернативи на заявената употреба

5. Пето основание: докладът за безопасност на химичното вещество в рамките на претеглянето

6. Седмо основание: принцип на предпазните мерки

Г. Заключение от правния анализ

VI. По съдебните разноски

VII. Заключение

1.

Бис(2-етилхексил) фталат (DEHP) е така наречен пластификатор, който се добавя към пластмаси от поливинилхлорид (PVC). DEHP поражда значителни рискове за здравето на човека. Затова съгласно Регламента REACH ( 2 ) за употребата на това вещество е необходимо разрешение, което Комисията постановява по искане на ползвателя.

2.

Client Earth е неправителствена организация (наричана по-нататък „НПО“), която се е посветила на опазването на околната среда. В рамките на настоящото производство в качеството на трета страна тя оспорва такова разрешение, предоставено от Комисията на три предприятия за рециклиране, за употребата на съдържащи DEHP рециклирани отпадъци от PVC (рециклат от PVC). За целта ClientEarth подава до Комисията искане за преразглеждане на разрешението в съответствие с Орхуския регламент ( 3 ) и впоследствие обжалва пред Общия съд отхвърлянето на искането, като жалбата е отхвърлена.

3.

Ето защо настоящото производство по обжалване за първи път предоставя на Съда възможност да отговори на някои въпроси, свързани с процедурата за преразглеждане съгласно Орхуския регламент и процедурата за разрешаване съгласно Регламента REACH. По същество става въпрос за контрола върху претеглянето, на което се основава разрешението, и следователно за аспектите, които трябва се вземат предвид, както и за контрола на анализа на алтернативни възможности. Освен това е спорно до каква степен искането за преразглеждане очертава предмета на спора и доколко трети страни могат да се позовават на недостатъци на заявлението за разрешение на потребителя, за да оспорят валидността на решението за предоставяне на разрешение.

4.

Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция ( 4 ) предвижда, че страните предоставят на представителите на обществеността достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда. Съгласно член 9, параграф 4 тези процедури предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита. Съгласно посочената разпоредба тези процедури са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи.

5.

Орхуският регламент въвежда по-специално член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция за институциите или органите на Европейския съюз. Член 10 от Орхуския регламент предвижда за целта процедура за вътрешно преразглеждане:

„1.   Всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11, има право да заяви искане за вътрешно преразглеждане към институциите и органите на Общността, които са приели административен акт съгласно екологичното законодателство или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт.

[…] Искането посочва основанието за преразглеждане.

(2)   Институцията или органът на Общността, посочени в параграф 1, разглеждат всяко едно такова искане […]. Институцията или органът на Общността посочва своите аргументи в писмена форма […].

(3)   […]“.

6.

Член 12, параграф 1 от Орхуския регламент препраща към възможността за подаване на жалба пред съдилищата на Европейския съюз:

„Неправителствената организация, която е направила искането за вътрешно преразглеждане съгласно член 10, може да образува производство пред съда съгласно съответните разпоредби на Договора“.

7.

Тази разпоредба е пояснена в съображение 21 от Орхуския регламент:

„Когато предишни искания за вътрешно преразглеждане са били неуспешни, засегнатата неправителствена организация трябва да може да заведе съдебно дело пред съда съгласно съответните клаузи от Договора“.

8.

Регламентът REACH представлява пълен набор от правила относно оценката на рискове за здравето на човека и околната среда и справянето с тези рискове във връзка с производството, пускането на пазара и употребата на химически вещества. За определени вещества, пораждащи сериозно безпокойство, този регламент предвижда ограничения или дори забрана за употреба освен ако не е предоставено разрешение, т.нар. „изискване за разрешаване“.

9.

Съгласно член 3, точка 24 от Регламента REACH понятието „употреба“ означава „всяка преработка, формулиране, потребление, съхранение, отговорно пазене, обработка, пълнене в контейнери, прехвърляне от един съд в друг, смесване, производство на изделие или всяко друго оползотворяване“.

10.

Целта на изискването за разрешаване е посочена в член 55 от Регламента REACH:

„Целта на този дял е да гарантира безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, като едновременно с това гарантира, че рискът от веществата, пораждащи сериозно безпокойство, е правилно контролиран и че тези вещества постепенно са заменени с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно. За тази цел всички производители, вносители и потребители надолу по веригата, кандидатстващи за разрешения, анализират наличието на алтернативи и вземат предвид техните рискове, техническата и икономическата възможност за заместване“.

11.

Съгласно член 56, параграф 1 от Регламента REACH за употребата на веществата, пораждащи сериозно безпокойство, които са включени в приложение XIV, се изисква разрешение. Свойствата на тези вещества са посочени в член 57. Сред тях са свойства като токсичност за репродукцията (буква в) и свойствата да разрушават ендокринната система (буква е). Член 58 урежда процедурата за включването на вещества в приложение XIV, което след това обосновава изискването за разрешаване.

12.

В член 59 от Регламента REACH е предвидена междинна стъпка в процедурата за установяване на изискване за разрешаване. Съгласно този член веществата, за които поради свойствата си, пораждащи безпокойство, може да се прилага изискването за разрешаване, първо се идентифицират и се включват в така наречения „списък с кандидат-вещества“.

13.

Условията за разрешаване са установени в член 60 от Регламента REACH:

„1.   Комисията е отговорна за вземането на решения по заявления за разрешения в съответствие с настоящия дял.

2.   Без да се засяга параграф 3, разрешение се издава, ако рискът за здравето на човека или околната среда от употребата на веществото, произтичащ от характерните му свойства, определени в приложение XIV, е адекватно контролиран в съответствие с раздел 6.4 от приложение I, и както е документирано в доклада за безопасност на химичното вещество от заявителя, като се вземе предвид становището на Комитета за оценка на риска, упоменат в член 64, параграф 4, буква а). Когато издава разрешение и при условията, поставени в него, Комисията взема предвид всички изпускания, емисии и загуби, включително рисковете, породени от дифузни и дисперсни употреби, известни по време на вземането на решение.

Комисията не разглежда рисковете за здравето на човека, произтичащи от употребата на дадено вещество в медицинско изделие, […]

3.   […]

4.   Ако не може да бъде издадено разрешение съгласно параграф 2 […], разрешение може да бъде издадено само ако се докаже, че социално-икономическите ползи надхвърлят риска за здравето на човека или околната среда, произтичащ от употребата на веществото и ако няма подходящи алтернативни вещества или технологии. Това решение се взема след разглеждане на всеки от следните елементи и като се има предвид становището на Комитета за оценка на риска и Комитета за социално-икономически анализ, упоменати в член 64, параграф 4, букви а) и б):

5.   Когато оценява наличието на подходящи алтернативни вещества или технологии, Комисията взема предвид всички съответни аспекти, включително:

6.   Дадена употреба не се разрешава, ако това би представлявало смекчаване на ограниченията, установени в приложение XVII.

7.   Разрешение се издава само ако заявлението е изготвено в съответствие с изискванията на член 62.

8. […]“.

14.

Член 62, параграф 4 от Регламента REACH съдържа различни изисквания към заявлението за разрешение:

„4.   Заявлението за разрешение включва следната информация:

[…]

15.

Член 64 от Регламента REACH урежда процедура за разрешаване:

„1.   […]

2.   Агенцията предоставя на разположение на своята интернет страница обща информация за употребите, за които са били получени заявления и за преразглеждане на разрешения, […], като посочи краен срок за подаване на информация за алтернативни вещества или технологии, която може да бъде подадена от заинтересовани трети страни.

3.   При изготвянето на своето становище всеки от комитетите, посочени в параграф 1, първо проверява дали заявлението включва цялата информация, посочена в член 62, в рамките на техните компетенции. Ако е необходимо, комитетите след консултация помежду си отправят съвместно искане към заявителя за допълнителна информация, за да приведат заявлението в съответствие с изискванията на член 62. Комитетът за социално-икономически анализ може, ако счете за необходимо, да изиска от заявителя или да прикани трети страни да представят в рамките на определен период от време допълнителна информация за възможните алтернативни вещества или технологии. Всеки комитет също така взема предвид всяка информация, предоставена от трети страни.

4.   Проектостановищата включат следните елементи:

5.   […]“.

16.

Съображение 69 от Регламента REACH разяснява изискването за разрешаване:

„За да се гарантира достатъчно високо ниво на защита на човешкото здраве, включително да се вземат предвид съответните групи от населението и ако е възможно, определени уязвими подгрупи от населението и околната среда, веществата, пораждащи сериозно безпокойство, следва да бъдат обект на специално внимание в съответствие с принципа на превантивността. Разрешение следва да бъде издавано, когато физическите или юридическите лица, кандидатстващи за разрешение, докажат на органа, издаващ съответното разрешение, че рисковете за здравето на човека и околната среда, произтичащи от употребата на веществото са адекватно контролирани. В противен случай употребите могат да бъдат разрешени само ако може да бъде доказано, че социално-икономическите ползи от употребата на веществото надхвърлят риска, свързан с неговата употреба и не съществуват подходящи алтернативни вещества или технологии, които да са технически или икономически надеждни. […]“.

17.

В съображение 81 от Регламента REACH се разглежда ролята на трети страни в процедурата за разрешаване:

„С цел да се гарантира хармонизиран подход за разрешаване на употребите на определени вещества, Агенцията следва да дава становища за рисковете, произтичащи от тези употреби, включително дали веществото е или не е адекватно контролирано и за всеки социално-икономически анализ, подаден от трети страни. Тези становища следва да се вземат предвид от Комисията при решението дали да се издаде или откаже разрешение“.

18.

С Регламент (ЕС) № 143/2011 ( 5 ) Комисията включва DEHP, органично съединение, използвано най-вече за омекотяване на пластмаси от поливинилхлорид (PVC), в приложение XIV към Регламента REACH. Комисията основава тази уредба на обстоятелството, че веществото притежава токсични свойства по отношение на репродукцията по смисъла на член 57, буква в) от Регламента REACH. Оттогава за употребата на DEHP се изисква разрешение от Комисията.

19.

Освен това на 26 август 2014 г. Дания представя доклад, съгласно който DEHP е пораждащо сериозно безпокойство вещество и поради наличието на свойства ( 6 ) да разрушава ендокринната система. Ето защо на 12 декември 2014 г. Европейската агенция по химикали (наричана по-нататък „ECHA“) актуализира съществуващия запис относно DEHP в т.нар. „списък с кандидат-вещества“ и го идентифицира като вещество, пораждащо сериозно безпокойство по смисъла на член 57, буква е) от Регламента REACH, тъй като има свойствата да разрушава ендокринната система с вероятни сериозни въздействия върху околната среда ( 7 ). Освен това, след оспорваното преразглеждане на разрешението, на 4 юли 2017 г. Комисията взема решение, че DEHP трябва да бъде класифицирано по този начин и поради неговото разрушаващо ендокринната система въздействие върху човешкото здраве ( 8 ). Поради свойствата на DEHP да разрушава ендокринната система обаче Комисията досега не е установила изискване за разрешаване.

20.

На 13 август 2013 г. три дружества за рециклиране на отпадъци подават съвместно заявление за разрешение за пускането на DEHP на пазара за следните употреби:

21.

Заявителите не произвеждат DEHP, а рециклират отпадъци от PVC, които вече съдържат DEHP. Съгласно заявлението DEHP не изпълнява никаква специфична функционална роля за заявителите, а е до голяма степен нежелана примес в оползотворените отпадъци. Той обаче можел да бъде от полза при по-нататъшното преобразуване на рециклата.

22.

Заявлението се основава на член 60, параграф 2 от Регламента REACH, т.е. на адекватен контрол на риска от употребата.

23.

На 22 октомври 2014 г. Комитетът за оценка на риска и Комитетът за социално-икономически анализ на ECHA изготвят документ, съдържащ обща консолидирана редакция на техните становища ( 9 ). Те стигат до заключението, че не може да бъде предоставено разрешение на основание член 60, параграф 2 от Регламента REACH, тъй като не било доказано, че рискът от употребата е адекватно контролиран. Социално-икономическите предимства обаче надхвърляли оставащия риск. Ето защо било възможно предоставяне на разрешение на основание член 60, параграф 4.

24.

На 16 юни 2016 г. Комисията приема Решение за изпълнение C(2016) 3549 final, с което на основание член 60, параграф 4 от Регламента REACH се предоставя разрешение за заявените употреби на DEHP с определени изключения (наричано по-нататък „решението за предоставяне на разрешение“).

25.

В член 2 от решението за предоставяне на разрешение Комисията определя срок за преразглеждане на разрешението съгласно член 60, параграф 9, буква д) от Регламента REACH четири години след датата на забраната, определена в приложение XIV към този регламент, а именно 21 февруари 2019 г.

26.

В съображение 8 от решението за предоставяне на разрешение Комисията пояснява, че Регламентът REACH не се прилага за отпадъци. Поради това „разрешението за пускане на пазара и използване на съединения и сухи смеси от рециклиран мек PVC, съдържащ DEHP, в съответствие с член 64 от [Регламента REACH] се прилага, доколкото тези съединения и сухи смеси са престанали да бъдат отпадъци в съответствие с член 6 от [Директивата за отпадъците ( 10 )]“.

27.

С писмо от 2 август 2016 г. ClientEarth иска от Комисията да извърши преразглеждане на решението за предоставяне на разрешение на основание член 10 от Орхуския регламент.

28.

Със спорното Решение C(2016) 8454 final от 7 декември 2016 г. Комисията отхвърля искането за вътрешно преразглеждане като неоснователно (наричано по-нататък „решението по искането за преразглеждане“).

29.

С обжалваното решение от 4 април 2019 г., ClientEarth/Комисия (T‑108/17, EU:T:2019:215) Общият съд отхвърля подадената от ClientEarth жалба срещу спорното решение по искането за преразглеждане. ECHA участва в това производство като встъпила страна в подкрепа на Комисията.

30.

ClientEarth подава настоящата жалба и иска от Съда:

или, при условията на евентуалност,

31.

Комисията и ECHA искат от Съда:

32.

Страните представят писмени становища, като ECHA само се присъединява към доводите на Комисията. Съдът взима решение да не провежда съдебно заседание.

33.

След отправено от Съда запитване страните уведомяват, че едно от дружествата, които са подали жалба, е представило доклад за преразглеждане и по този начин е поискало удължаването на срока на действие на решението за предоставяне на разрешение, докато другите две дружества са се отказали от него.

34.

Настоящата жалба се отнася до взаимодействието на две сложни процедури в областта на европейското екологичното право.

35.

Отправната точка е издадено от Комисията решение за предоставяне на разрешение съгласно член 60 от Регламента REACH. То се основава на заявление за разрешение от три дружества. С решението за предоставяне на разрешение Комисията им разрешава да използват определено вещество, DEHP, т.нар. пластификатор, за точно определени цели. Без такова разрешение всяка употреба е забранена, тъй като веществото притежава токсични свойства по отношение на репродукцията. Комисията обаче разрешава заявените употреби, тъй като счита, че социално-икономическите предимства надхвърлят рисковете, които произтичат за човешкото здраве или околната среда от употребата на веществото.

36.

Трябва да се отбележи, че заявлението за разрешение не се иска това разрешение, тоест претегляне по член 60, параграф 4 от Регламента REACH, а разрешение с оглед на адекватния контрол на рисковете по отношение на токсичността за репродукцията съгласно към член 60, параграф 2. След разглеждането на заявлението обаче се установява, че то не доказва този адекватен контрол.

37.

ClientEarth оспорва разрешението на основание на Орхуския регламент. За целта организацията първо подава до Комисията предвиденото в член 10 от Регламента искане за преразглеждане, в което излага твърдения за евентуални пороци на решението за предоставяне на разрешение. Тези твърдения се отнасят отчасти до недостатъци на заявлението за разрешение, които са свързани с обстоятелството, че то няма за цел претегляне и че не доказва адекватен контрол на риска. В допълнение, ClientEarth оспорва аспекти на претеглянето, с което Комисията е мотивирала разрешението.

38.

Изискванията за допустимост на искането за преразглеждане съгласно членове 10 и 11 от Орхуския регламент не са предмет на спор.

39.

Със спорното решение по преразглеждането Комисията обаче отхвърля искането за преразглеждане. ClientEarth подава жалба срещу това решение, която е отхвърлена от Общия съд с обжалваното решение.

40.

Тези две последователни и основаващи се едно на друго производства оказват влияние върху разглежданата жалба. Най-напред ще се спра на правния интерес на ClientEarth (по този въпрос вж. по-долу буква А), след което ще разгледам шестото основание, което се отнася до обстоятелството, че при претеглянето не са взети предвид други свързани с веществото рискове (по този въпрос вж. по-долу буква Б). То води до моето предложение обжалваното съдебно решение и спорното решение по искането за преразглеждане да бъдат отменени.

41.

Следователно, строго погледнато, е възможно решението по жалбата да бъде постановено, без да се разглеждат другите посочени в нея основания. Трябва обаче да се има предвид, че до момента Съдът се е произнесъл само по една жалба срещу процедурата за преразглеждане ( 11 ), като при това все още не е са изяснени много от повдигнатите въпроси. Ето защо установяването на други грешки при прилагане на правото от страна на Общия съд е от значение за бъдещи производства, въпреки че те не биха довели до отмяна на обжалваното решение (по този въпрос вж. по-долу буква В).

42.

Правният интерес на ClientEarth би бил спорен, ако решението за предоставяне на разрешение междувременно прекрати действието си поради изтичане на срока или ако Комисията го отмени. Това е така, тъй като в този случай би било спорно дали ClientEarth може да извлече предимство от настоящата жалба ( 12 ).

43.

Член 2 от решението за предоставяне на разрешение предвижда срок за преразглеждане на разрешението до 21 февруари 2019 г. Тъй като междувременно Комисията не е издала ново разрешение, изглежда е мислимо срокът на разрешението да е изтекъл.

44.

Съгласно съвпадащите твърдения на страните обаче по силата на член 61, параграф 1 от Регламента REACH решението за предоставяне на разрешение все още се поражда действие поне за един заявител, тъй като той е представил в срок доклад за преразглеждане, по който Комисията тепърва трябва да се произнесе.

45.

Тъй като поради това решението за предоставяне на разрешение е все още валидно, уважаването на разглежданата жалба и жалбата, на която тя се основава, в крайна сметка би могло да доведе до отмяна на решението и по този начин да предостави на ClientEarth желаното предимство.

46.

Следователно ClientEarth все още да има необходимия правен интерес.

47.

В рамките на шестото основание ClientEarth оспорва констатациите на Общия съд по въпроса кои рискове от веществото трябва да се вземат в предвид при претеглянето съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH.

48.

Това основание почива на обстоятелството, че досега DEHP е било вещество, подлежащо на разрешаване само заради токсични свойства по отношение на репродукцията по смисъла на член 57, буква в) от Регламента REACH. Наред с това ECHA и Комисията обаче включват DEHP в така наречения „списък с кандидат-вещества“ съгласно член 59 като вещество, пораждащо сериозно безпокойство, и поради неговите свойства да разрушава ендокринната система по смисъла на член 57, буква е), т.е. поради неговото хормонално въздействие, но това обстоятелство не е основание за наличието на изискване за разрешаване. ( 13 )

49.

Следователно, въпреки че тези свойства на DEHP да разрушава ендокринната система вече са били известни при приемане на решението за предоставяне на разрешение, в оспорваната точка 289 от обжалваното решение Общият съд приема, че при претеглянето съгласно член 60, параграф 4 Комитетът за оценка на риска, Комитетът за социално-икономически анализ на ECHA и Комисията са взели предвид само токсичните свойства на DEHP по отношение на репродукцията.

50.

Ето защо е необходимо да се изясни кои рискове от дадено вещество трябва да се вземат предвид при претегляне съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH.

51.

Съгласно текста на тази разпоредба например на немски, френски, датски, испански и италиански език дадена употреба може да бъде разрешена, ако социално-икономическите ползи надхвърлят риска за здравето на човека или околната среда, произтичащ от употребата на веществото. Така формулировката на това основание за разрешаване се различава от член 60, параграф 2 от Регламента REACH, който се отнася изрично само до един риск, а именно рискът, който обосновава изискването за разрешаване. Следователно текстът на член 60, параграф 4 на посочените езици сочи именно в подкрепа на цялостно вземане в предвид на всички рискове от веществото при претеглянето, особено в сравнение с другото основание за разрешаване. В текстовете на други езици обаче, например английски, нидерландски или португалски, и в параграф 1 се споменава само рискът. И текстовете на тези езици могат да се тълкуват в смисъл, че уреждат цялостното вземане в предвид, но този извод не е толкова неопровержим колкото при текстовете на посочените по-горе езици.

52.

В точки 218—223 от обжалваното решение обаче Общият съд се основава на връзката между двете основания за разрешаване по член 60, параграфи 2 и 4 от Регламента REACH, както и на разграничението между списъка с кандидат-вещества и основанието за изискване за разрешаване, за да ограничи претеглянето на рисковете, които обосновават изискването за разрешаване.

53.

Общият съд с право приема, че поради адекватния контрол на риска съгласно член 60, параграф 2 от Регламента REACH, разрешението се отнася само до риска, на който се основава изискването за разрешаване. Съгласно член 62, параграф 4, буква г) заявителят трябва да предостави информация само за този риск. Ако той успее да докаже адекватния контрол на този риск, тогава няма други рискове, които да са пречка за разрешението, дори ако поради тези рискове веществото вече е включено в списъка с кандидат-вещества. Включването на дадено вещество в списъка с кандидат-вещества е само стъпка в процедурата, която в бъдеще може да доведе до изискване за разрешаване, но не е задължително да доведе до това изискване.

54.

Следователно основната функция на претеглянето съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH също е справянето с риска, който обосновава изискването за разрешаване. Това е така, тъй като без този риск няма да е налице изискване за разрешаване.

55.

Общият съд и Комисията обаче не вземат предвид факта, че социално-икономическите ползи от употребата зависят не само от предимствата на употребата, но и от другите рискове за околната среда и здравето. Това се дължи на обстоятелството, че тези рискове са и социално-икономически фактори. Ако водят до увреждане на околната среда или здравето, те обременяват обществото и причиняват икономически разходи. Следователно рисковете намаляват социално-икономическата полза и поради това трябва да се вземат предвид, за да се прецени дали ползата надхвърля риска, който обосновава изискването за разрешаване.

56.

Това личи особено ясно при анализа на алтернативи, който също е необходим при разрешаването съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH. Съгласно член 60, параграф 5 Комисията взема предвид „всички съответни аспекти“ и съгласно буква а) по-специално „цялостния риск за здравето на човека и околната среда“. Този цялостен риск включва непременно всички възможни рискове от алтернативата и заявената употреба. Нито може да се направи позоваване на алтернатива, която не съдържа риска, обосноваващ изискването за разрешаване, а други, дори по-сериозни рискове, нито е целесъобразно да се вземат предвид такива други рискове само за алтернативите, но не и за заявеното разрешение. Това е така, тъй като по този начин в крайна сметка няма да се постигне сравнение на цялостните рискове, което е необходима основа за анализа на алтернативи.

57.

В настоящия случай Комитетът за социално-икономически анализ изрично взема предвид и други рискове от алтернативите, като описва избягването на премахването на отпадъци от PVC с DEHP в депа или чрез изгаряне като социално-икономическо предимство на заявеното разрешение. ( 14 )

58.

Следователно претеглянето би било непълно, ако предимствата на дадена употреба действително са взети изцяло в предвид, но по отношение на недостатъците е разгледан само рискът, който обосновава изискването за разрешаване.

59.

Пред Общия съд Комисията се позовава и на своите разяснения към предложението за Регламент REACH, където също вече е посочила, че не се вземат предвид други въздействия, освен обосноваващите изискването за разрешаване. Такива въздействия можело да бъдат уредени в рамките на ограниченията. Комисията обоснова това с ефективността на процедурата. ( 15 )

60.

Възможно е по съображения за ефективност да се допусне пренебрегването на незначителни, малко вероятни или хипотетични рискове при претеглянето. По-специално, може да е допустимо да се пренебрегнат като незначителни рискове, за които може да се докаже, че се контролират в достатъчна степен чрез ограничения в рамките на претеглянето. Такова ограничение е в съответствие със свободата на действие, от която Комисията може да се възползва при установяване на основните данни за преценката на сложни научни факти и съображения. ( 16 ) Рискове, поради които дадено вещество вече е включено в списъка с кандидат-вещества като пораждащо сериозно безпокойство съгласно член 59 от Регламента REACH, обаче задължително спадат към относимите към конкретния случай данни, които Комисията трябва да разгледа внимателно и безпристрастно при упражняване на правото си на преценка. ( 17 )

61.

Цялостно вземане в предвид на съответните рискове от дадена употреба за здравето и околната среда е в съответствие с принципа на предпазните мерки, на който се основава Регламентът REACH съгласно съображение 9 и член 1, параграф 3. В съображение 69 се подчертава, че този принцип се прилага по-специално спрямо разрешенията.

62.

Правилното прилагане на принципа на предпазните мерки налага, на първо място, установяване на потенциалните отрицателни последици за здравето от употребата на спорните активни вещества, и на второ място, пълна оценка на риска за здравето, основана на най-достоверните налични научни данни и на най-актуалните резултати от международните научни изследвания. ( 18 ) За рисковете за околната среда се прилагат същите съображения. ( 19 )

63.

Както ClientEarth правилно посочва, такова цялостно претегляне в крайна сметка се доближава много повече до целта да се гарантира високо ниво на защита ( 20 ) отколкото претегляне, при което определени рискове не се вземат в предвид.

64.

Този извод не се поставя под въпрос поради обстоятелството, че Съдът вече е постановил, че включването на дадено вещество в списъка с кандидат-вещества поради допълнителни рискове не поражда задължение разглеждано заявление за разрешение да бъде допълнено с оглед на тези рискове. Това включване по никакъв начин не влияе на процедурата за разрешаване. ( 21 )

65.

В това отношение на първо място трябва да се отбележи, че в решението си по жалбата срещу посоченото предходно решение на Общия съд ( 22 ) Съдът не е разгледал този въпрос. Ето защо Съдът още не се е произнесъл по този въпрос.

66.

На второ място, трябва да се направи разграничение между включването на дадено вещество в списъка с кандидат-вещества и рисковете, които са свързани с употребата на тези вещества. От строго формална гледна точка включването няма преки последици за висяща процедура за разрешаване. Това обаче не изключва възможността рисковете, които водят до включването, да се вземат предвид по същия начин както и всички други релевантни рискове в рамките на социално-икономическото претегляне. В това отношение включването в списъка с кандидат-вещества представлява интерес само доколкото потвърждава рисковете и тяхната тежест.

67.

Накрая, принципът на правна сигурност, на който Комисията се позова в спорното решение по искането за преразглеждане и който тя бегло споменава в отговора на жалбата, не води до различен извод. В решението по искането за преразглеждане Комисията посочва, че този принцип не допускал да се вземат в предвид свойства, разрушаващи ендокринната система, тъй като тези свойства били установени едва една година след заявлението за разрешаване. Следователно от заявителя не можело да се очаква да вземе предвид тези рискове в заявлението си. ( 23 )

68.

Съгласно постоянната съдебна практика обаче законосъобразността на решение на Комисията трябва да се преценява с оглед на цялата информация, с която тя е могла да разполага към момента, в който го е приела. ( 24 ) Следователно, дори ако даден заявител все още не е могъл да вземе предвид определена релевантна информация, Комисията не трябва да я пренебрегва, ако я получи преди решението. При приемане на решението за предоставяне на разрешение, и на още по-силно основание при приемане на спорното решение по искането за преразглеждане, Комисията вече е разполагала с доклада на Дания за свойствата на DEHP да разрушава ендокринната система и ECHA вече е признала свързаните с тях рискове за околната среда, като по тази причина е включила DEHP в списъка с кандидат-вещества. ( 25 )

69.

Следователно обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като допуска свойствата на DEHP да разрушава ендокринната система да не бъдат взети предвид при претеглянето съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH. Тази грешка е довела до отхвърлянето на жалбата, поради което решението следва да се отмени изцяло.

70.

Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, в случай че отмени решение на Общия съд, Съдът може или да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.

71.

По отношение на невземането предвид на други рискове от DEHP, фазата на производството позволява да бъде постановено окончателно решение по делото. Комисията е трябвало при приемане на обжалваното решение по искането за преразглеждане да вземе предвид по-специално свойствата на DEHP да разрушава ендокринната система. Тъй като не го е направила, това решение също трябва да бъде отменено изцяло.

72.

В допълнение трябва да се отбележи, че всъщност и решението за предоставяне на разрешение е засегнато от този порок, но няма да бъде пряко засегнато от отмяната на решението по искането за преразглеждане. Действително при приемане на решението по искането за преразглеждане Комисията е трябвало да вземе предвид, че разрешението се основава на непълно по обхват претегляне. Не е изключено обаче, вместо това Комисията да издаде ново разрешение съгласно член 60, параграф 2 от Регламента REACH въз основа на доклада за преразглеждане, представен от останалия заявител ( 26 ), поради което няма основание да се произнесе по искането за преразглеждане на ClientEarth. Комитетът за оценка на риска и Комитетът за социално-икономически анализ на ECHA, вече са стигнали по-специално до извода, че новата информация доказва адекватен контрол на рисковете по отношение на токсичността за репродукцията. ( 27 )

73.

Останалите основания се отнасят до допустимостта на доводи, съдържащи се в жалба относно искане за преразглеждане, изискванията към дадено заявление за разрешение, степента на доказване, на която трябва да отговаря такава жалба, анализа на алтернативи, доклада за безопасност на химичното вещество и принципа на предпазните мерки.

74.

Първото основание се отнася до констатациите на Общия съд относно обхвата на жалба, с която се оспорва отхвърлянето на искане за преразглеждане съгласно Орхуския регламент. ClientEarth оспорва на първо място обстоятелството, че предмет на жалбата може да е само спорното решение по искането за преразглеждане, но не и заявлението за разрешение (по този въпрос вж. по-долу буква а), и на второ място, че Общият съд е ограничил изявленията ѝ до основания и доводи, които тя е изложила в своето искане за преразглеждане (по този въпрос вж. по-долу буква б).

75.

В рамките на първата част на първото основание ClientEarth оспорва определянето от страна на Общия съд на предмета на жалба съгласно член 12 от Орхуския регламент. Необходимо е да се изясни дали в жалбата си ClientEarth може да изтъква и недостатъци в заявлението за разрешение, което е довело до подлежащото на преразглеждане решение на Комисията за предоставяне на разрешение.

76.

В това отношение Общият съд правилно е посочил в точка 53 от обжалваното решение, че предмет на жалбата на поискалия преразглеждане може да бъде само законосъобразността на спорното решение по искането за преразглеждане. Що се отнася до недостатъците на заявлението за разрешение, в точка 54 той застъпва становището, че ClientEarth може да ги критикува само ако в решението по искането за преразглеждане Комисията ги е възприела от свое име.

77.

Следователно от решаващо значение е дали и съответно до каква степен НПО може да изтъква недостатъци на решение за предоставяне на разрешение, така че те да бъдат предмет на процедура за преразглеждане.

78.

Съгласно член 10, параграф 1 от Орхуския регламент определени НПО имат право да отправят мотивирано искане за вътрешно преразглеждане към институция на Съюза, която е приела административен акт съгласно екологичното законодателство. В съответствие с тази разпоредба искането за преразглеждане се отнася до този акт ( 28 ), тоест в настоящия случай до решението за предоставяне на разрешение.

79.

Съдът постановява, че следователно искането за вътрешно преразглеждане на административен акт цели да докаже предполагаема незаконосъобразност или (по-специално) липсата на обоснованост на съответния акт ( 29 ). Впоследствие НПО може в съответствие с член 12 във връзка с член 10 от Орхуския регламент да сезира съда на Съюза. Тя може да обжалва решението, с което се отхвърля като неоснователно искането за вътрешно преразглеждане. В това отношение тя може да посочи като основание некомпетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договорите или на всяка правна норма, свързана с прилагането им, или злоупотреба с власт ( 30 ).

80.

В тази връзка обаче нарушението на съществени процесуални правила се отнася до разпоредби, които се прилагат в процедурата за преразглеждане. Това обаче не указва до каква степен в искането за преразглеждане могат да се изтъкват съществени и други процесуални нарушения в процедурата за разрешаване.

81.

Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция изисква единствено да е налице възможността за оспорване поради нарушението на разпоредби на законодателство, касаещо околната среда. Тази формулировка е по-тясна от член 9, параграф 2, който позволява оспорването на законността по същество и от процедурна гледна точка.

82.

Тъй като с членове 10—12 от Орхуския регламент се въвежда само член 9, параграф 3 от Конвенцията, тези разпоредби трябва да дават възможност да се оспорва само нарушение на разпоредби на законодателство в областта на околната среда, но не и да се оспорва изцяло законосъобразността на даден акт по същество и от процесуална страна.

83.

Доколкото заявлението за разрешение трябва да посочва употребата (член 62, параграф 4, буква в) от Регламента REACH), както и да съдържа доклад за безопасност на химичното вещество (член 64, параграф 4, буква г) и анализ на алтернативите (член 64, параграф 4, буква д), става въпрос обаче за разпоредби в областта на околната среда. По-специално тези данни имат за цел да се посочат рисковете за околната среда от заявената употреба и техните алтернативи.

84.

Тази информация има значение и за участието на трети страни в процедурата за разрешаване. Съгласно член 64, параграф 2 от Регламента REACH ECHA предоставя на разположение по-специално обща информация за употребите, за които са били получени заявления. Освен това тя определя краен срок за подаване на информация за алтернативни вещества или технологии от заинтересовани трети страни. Член 60, параграф 4, буква в), член 64, параграф 3, четвърто изречение, както и съображение 81 също предвиждат вземането предвид на информация, предоставена от трети страни. ClientEarth изтъква, че е участвала по този начин в процедури за разрешаване.

85.

Както впрочем признава самият Общ съд в точка 103 и сл. от обжалваното решение, разрешение съгласно член 60, параграф 7 от Регламента REACH е допустимо само ако заявлението е изготвено в съответствие с изискванията на член 62. Това включва по-специално доклада за безопасност и анализа на алтернативите.

86.

Ако не може да бъде предоставено разрешение, тъй като заявлението не е в съответствие с член 62, параграф 4, букви г) и д) от Регламента REACH, НПО би трябвало да могат да се позоват на такива недостатъци в рамките на преразглеждането и последващото обжалване. Обстоятелството дали Комисията изрично възприема недостатъка, не може обаче да повлияе на допустимостта на такива твърдения в процедурата за преразглеждане.

87.

Следователно ClientEarth по принцип основателно оспорва точки 234—236 от обжалваното решение. Там Общият съд отхвърля като недопустим довода, че анализът на алтернативите е бил недостатъчен, тъй като това заявление не е уточнило функцията на DEHP. Всъщност, независимо от това какво заявителите за получаване на разрешение са посочили в заявлението за разрешение, Комисията изрично идентифицира функцията на DEHP за целите на разрешението. По изложените съображения тази констатация на недопустимостта е опорочена от грешки при прилагане на правото.

88.

В изложени от съображения за изчерпателност мотиви в неоспорените от ClientEarth точки 63—70 от обжалваното решение Общият съд обаче убедително излага, че посочването на употребата не е обусловено от приписването на специфична функция на съответното вещество.

89.

Следователно твърдението на ClientEarth, че в заявлението за разрешение не е посочена функция на DEHP, при всички случаи е неоснователно и грешката при прилагане на правото, допусната от Общия съд при преценката на допустимостта на това твърдение, в крайна сметка не поставя под въпрос решението.

90.

В рамките на втората част на първото основание ClientEarth оспорва, че съгласно приетото в точка 55 от обжалваното решение в производство за обжалване на решение по искане за преразглеждане са допустими само основанията и доводите, които вече са били посочени от жалбоподателя в искането за преразглеждане.

91.

На пръв поглед Съдът наскоро се произнесе по този въпрос по много сходен начин в решение TestBioTech. Съгласно това решение жалба срещу отхвърлянето на искане за преразглеждане не може да се основава на нови основания или доказателства, които не фигурират в искането за преразглеждане. В противен случай изискването за мотивиране на едно такова искане, съдържащо се в член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, би било лишено от полезно действие и би се изменил предметът на производството, образувано по такова искане ( 31 ).

92.

Тази констатация на Съда е в съответствие с останалата му практика относно предмета на производството. Предметът на спора в производството по установяване на неизпълнение на задължения се определя от уведомителното писмо и мотивираното становище ( 32 ), както предметът на производството по дела относно марки се определя от заявките до Службата на Европейския съюз за интелектуална собственост (наричана по-нататък „EUIPO“) и представените в тях доказателства ( 33 ). Също така с жалба не може да се изменя предметът на спора пред Общия съд ( 34 ). И както вече беше посочено, законосъобразността на решение на Комисията трябва да се преценява с оглед на информацията, с която тя е могла да разполага към момента, в който го е приела ( 35 ), т.е. по-специално с оглед на съдържанието на заявление, по което се произнася.

93.

Съдът вече е тълкувал по този начин и член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, който е въведен с Орхуския регламент. Според него тази разпоредба допуска правило за преклузия, с което се налага задължението още от етапа на административното производство да се предявяват възражения относно спазването на релевантните норми на правото в областта на околната среда. Подобно правило може да помогне да се идентифицират по-бързо спорните въпроси и в зависимост от конкретния случай те да бъдат разрешени в рамките на административното производство, вследствие на което обжалване по съдебен ред повече да не бъде необходимо. Следователно подобно правило за преклузия може да допринесе за постигането на целта на член 9, параграф 3 от Конвенцията — да се предвидят ефективни съдебни механизми. Посоченото правило е и в пълно съответствие с член 9, параграф 4, който изисква процедурите, посочени по-специално по член 9, параграф 3, да предоставят „адекватни и ефективни“ средства за правна защита, които да са „справедливи“ ( 36 ).

94.

В писмената си реплика ClientEarth изрично се съгласява с констатацията в решение TestBioTech. ClientEarth обаче с основание се позовава на споменатата практика на Съда относно определянето на предмета на спора, съгласно която, на първо място, са допустими нови доводи във връзка с вече изложени основания ( 37 ), и на второ място, следва да е възможно да се оспорят мотивите на решение за отхвърляне ( 38 ).

95.

И двете групи от случаи на нови твърдения съответстват на целта, залегнала в съображение 19 от Орхуския регламент и в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция, да се гарантират адекватни и ефективни средства за правна защита. Впрочем тази цел произтича и от член 47 от Хартата на основните права.

96.

Констатацията на Общия съд в точка 55 от обжалваното решение обаче е твърде ограничителна, тъй като там Общият съд общо обявява за недопустими не само — с право — нови основания, но и — като допуска грешка при прилагане на правото — нови доводи.

97.

За да се оспори решението обаче, би трябвало да е допусната грешка при прилагане на правото и във връзка с прилагането на тази констатация по отношение на твърденията на ClientEarth.

98.

В това отношение ClientEarth изтъква отхвърлянето на твърдения относно понятието за употреба, използване на отпадъци и количественото изразяване на социално-икономическите ползи.

99.

В точки 61 и 62 от обжалваното решение Общият съд отхвърля като недопустим довода на ClientEarth, че понятието „употреба“ предполага „активно“ влагане или прилагане на определено вещество в „промишлен процес“. Този довод не бил посочен в искането за преразглеждане достатъчно ясно и по очевиден за Комисията начин.

100.

Безспорно е обаче, че искането за преразглеждане се отнася до въпроса дали в заявлението за разрешение се посочват достатъчно ясно желаните употреби на DEHP. В точка 61 от обжалваното решение Общият съд дори се позовава на твърдение на ClientEarth в искането за преразглеждане, че употребата на DEHP предполага това вещество да се употребява „в някакъв препарат“ или да се влага „в някакво изделие“. Освен това в точка 71 от обжалваното решение Общият съд посочва мотивите на Комисията за отхвърлянето на това твърдение в спорното искане за преразглеждане.

101.

Ако в жалбата ClientEarth изисква „активно“ използване на определено вещество в „промишлен процес“, то това следва да се счита — поне в настоящия случай — само за по-нататъшно допълване на възражението, изтъкнато в искането за преразглеждане. Това е така, тъй като въпросът продължава да бъде дали заявлението за разрешение и на разрешението имат за предмет употреби на DEHP по смисъла на Регламента REACH.

102.

Ето защо констатацията на Общия съд относно недопустимостта на разглежданото твърдение на ClientEarth е опорочена от грешка при прилагане на правото.

103.

Тази грешка при прилагане на правото обаче поражда последици само ако и при извършеното при условията на евентуалност отхвърляне на това твърдение като неоснователно в точки 63—92 от обжалваното решение също е допусната грешка при прилагане на правото. При разглеждането на третото основание обаче ще се изясни, че случаят не е такъв (по този въпрос вж. по-долу раздел 4, т. 134 и сл.).

104.

ClientEarth оспорва също така, че в точки 74, 75, 85 и 87 от обжалваното решение Общият съд отхвърля като недопустими различни доводи, които се основават на обстоятелство, че Комисията е разрешила употребата на материал, получен от отпадъци. Комисията разрешила процес на рециклиране, който нарушава правото в областта на отпадъците и определя погрешно статуса „край на отпадъка“.

105.

Не е необходимо понастоящем да се изяснява въпросът дали тези доводи действително са извън обхвата на предмета на производството. Всъщност по същество те са неоснователни, тъй като съгласно член 2, параграф 2 от Регламента REACH той не се прилага за отпадъци. Следователно решението за предоставяне на разрешение не може да урежда тези въпроси от правото в областта на отпадъците, както следва изрично и от съображение 8 от него. Напротив, решението е основано на принципа, че преработените отпадъци от PVC вече са изгубили качеството на отпадъци преди разрешената употреба.

106.

При липсата на уредба в правото на Съюза относно статуса „край на отпадъка“ за отпадъци от PVC с DEHP, този въпрос е от компетентността на държавите членки ( 39 ), които в това отношение следва да спазват строги изисквания за предотвратяването на вредното въздействие върху околната среда и човешкото здраве ( 40 ). Следователно евентуално нарушение на правото в областта на отпадъците би било отговорност на държавата членка, която установява статуса „край на отпадъка“.

107.

Следователно тази част от първото основание е в крайна сметка е несъстоятелна.

108.

На последно място, ClientEarth оспорва точка 197 от обжалваното решение, в която Общият съд отхвърля като недопустимо твърдението, че липсата на количествено изразяване на риска за здравето на работниците поставя под въпрос социално-икономическото претегляне.

109.

В искането за преразглеждане се критикува социално-икономическото претегляне, но липсата на количествено изразяване на риска за здравето на работниците всъщност не е спомената. Също така не е ясно коя от критиките в заявлението трябва да допълни този довод. Доколкото е оспорено вземането в предвид на определени рискове, не става въпрос за тяхното количествено изразяване, а за обстоятелството, че те изобщо не са били включени в претеглянето (по този въпрос вж. по-горе буква Б), т. 51 и сл.).

110.

Ето защо Общият съд правилно е приел това възражение за недопустимо и следователно твърденията в рамките на тази част от първото основание са неоснователни.

111.

Тъй като искането за преразглеждане на разрешение може да се основава и на обстоятелството, че разрешението се основава на недостатъчна информация в заявлението за разрешение ( 41 ), интерес представляват изискванията към съдържанието на това заявление. Те са предмет на четвъртото основание.

112.

Както вече бе посочено, разрешение съгласно член 60, параграф 7 от Регламента REACH се предоставя само ако заявлението е изготвено в съответствие с изискванията по член 62 ( 42 ). Член 64, параграф 4 посочва информацията, която трябва да съдържа заявлението. Към нея спадат по-специално доклад за безопасност на химичното вещество (буква г) и анализ на алтернативите (буква д). Докладът за безопасност на химичното вещество трябва да е в съответствие с приложение I и да включва по-специално рисковете за здравето на човека и/или околната среда от употребата на веществото(ата), произтичащи от характерните свойства, определени в приложение XIV. Анализът на алтернативите трябва разглежда техните рискове, както и техническата и икономическата възможност за заместване, включително, ако е уместно, информация относно съответната научноизследователска и развойна дейност на заявителя.

113.

Страните и Общият съд считат, че контролът на тези изисквания към заявлението за разрешение трябва да се извършва отделно от преценката на изискванията за разрешение съгласно член 60, параграфи 2 и 4 от Регламента REACH. ClientEarth обаче оспорва обстоятелството, че в точка 109 от обжалваното решение Общият съд не задължава Комисията във връзка с доклада за безопасност на химичното вещество да провери по същество информацията, която трябва да бъде предоставена със заявлението съгласно член 60, параграф 7 във връзка с член 62 и приложение I.

114.

Общият съд се основава на обстоятелството, че текстът на въпросните разпоредби не предвижда съответно задължение на Комисията.

115.

Тази констатация обаче е неправилна.

116.

Действително няма разпоредба, която задължава Комисията да провери по същество предоставената информация. Член 64, параграф 3, първо изречение от Регламента REACH обаче изрично посочва, че Комитетът за оценка на риска и Комитетът за социално-икономически анализ на ECHA започват разглеждането на заявлението като първо проверяват дали заявлението включва цялата информация, посочена в член 62, в рамките на техните компетенции. Второ изречение предвижда, че ако е необходимо, те отправят искане към заявителя за допълнителна информация.

117.

Комитетите могат да изпълнят тази задача само ако проверяват по същество представената със заявлението информация. В това отношение те трябва също предварително да извършат преценката на изискванията за предоставяне на разрешение съгласно член 60, параграфи 2 или 4. Въпреки това в крайна сметка става дума за две стъпки, тъй като в становищата си относно разрешението комитетите вземат предвид и своя собствен експертен опит, както и информация, която е представена не от заявителя, а от трети страни, по-специално в съответствие с член 64, параграф 3, трето и четвърто изречение.

118.

Съгласно член 85, параграф 7 и член 88, както и съображение 95 от Регламента REACH комитетите са независими в преценката си. Комисията обаче взема предвид становищата им когато разрешава употреба съгласно член 60, параграф 2 или 4 от Регламента REACH. Ако комитетите установят, че предоставената информация е недостатъчна, Комисията може да разреши заявената употреба на веществото само ако същевременно обясни защо оценката на комитетите е неправилна. Следователно Комисията или възприема констатациите на комитетите относно пълнотата на представената информация, или сама проверява по същество информацията.

119.

Следователно констатацията на Общия съд в точка 109 от обжалваното решение, че Комисията не е длъжна да проверява по същество доклада за безопасност на химичното вещество, който е представен със заявлението съгласно член 60, параграф 7 във връзка с член 62 и приложение I, представлява неправилно тълкуване на предвидената в членове 60, 62 и 64 от Регламента REACH процедура и следователно е опорочена от грешка при прилагане на правото.

120.

Така допуснатата в обжалваното решение грешка при прилагане на правото обаче го поставя под въпрос само ако съответства на недостатък в спорното решение по искането за преразглеждане. Това е така, тъй като съществен пропуск в документите към заявлението трябва да бъде установен най-късно в решението за предоставяне на разрешение. Разглеждането на петото основание обаче ще покаже, че в настоящия случай това не е така, що се отнася до доклада за безопасност на химичното вещество (по този въпрос вж. по-долу раздел 5, по-специално т. 154).

121.

В рамките на второто основание ClientEarth оспорва изискванията за доказване, които Общият съд е установил спрямо процедурата за преразглеждане.

122.

Съдът вече е постановил, че от заявителя, който иска вътрешно преразглеждане на административен акт съгласно екологичното законодателство, се изисква да посочи съществените фактически и правни обстоятелства, които пораждат основателни, тоест сериозни съмнения относно оценката, направена от институцията или органа на Съюза в посочения акт ( 43 ). ClientEarth се позовава на този стандарт за доказване във връзка с разглежданото понастоящем основание.

123.

Въпреки че в точка 57 от обжалваното решение Общият съд също се позовава на тази степен на доказване, ClientEarth оспорва неговото прилагане по отношение на оплаквания относно доклада за безопасност на химичното вещество, който е представен със заявлението за разрешение, и анализа на алтернативите от Комитета за социално-икономически анализ.

124.

С първата част на второто основание ClientEarth оспорва отхвърлянето на оплакванията срещу доклада за безопасност на химичното вещество, който е представен със заявлението за разрешение. Според ClientEarth в това отношение степента, в която се изисква тя да докаже твърденията си, е непропорционална.

125.

В точка 112 от обжалваното решение Общият съд установява, че ClientEarth не представя доказателства, които биха позволили да се направи извод, че представеният със заявлението за разрешение доклад за безопасност на химичното вещество не е бил в съответствие с изискванията по член 60, параграф 7, член 62, параграф 4, букви г) и д) и приложение I към Регламента REACH.

126.

Общият съд обаче не е основавал тази констатация на преценка на доказателствата или на определена степен на доказване, а на обстоятелството, че пълнотата на заявлението за разрешение не трябва да се проверява по отношение на съдържанието, а само по отношение на формата, както е видно по-специално от точка 113 от обжалваното решение. Следователно това оплакване срещу изискванията за доказване се основава на неправилно разбиране на обжалваното решение.

127.

Същото се отнася за оспорването на точки 148—150 от обжалваното решение, където Общият съд е установил, че за да твърди недостатъци в доклада за безопасност на химичното вещество, ClientEarth е трябвало да оспори мотивирано оценката на Комитета за социално-икономически анализ. И по този въпрос Общият съд се основава отново, поне имплицитно, на констатацията си, че изискванията към качеството на заявлението за разрешение имат само формален характер. Доколкото изисква мотивиране на твърденията, той се позовава на преценките на Комисията, съответно на Комитета, на които се основава решението за предоставяне на разрешение и които впоследствие могат да бъдат оспорени само по същество.

128.

Тъй като се основават на неправилно разбиране на обжалваното решение, посочените оплаквания срещу изискваната степен на доказване са неоснователни.

129.

Съображенията по четвъртото основание всъщност показват, че мотивите на Общия съд по отношение на контрола върху съдържанието на заявлението са опорочени от грешка при прилагане на правото (по този въпрос вж. по-горе раздел 2, по-конкретно т. 115 и сл.). Разглеждането на петото основание обаче ще покаже, че преценката на доклада за безопасност на химичното вещество, извършена от комитетите и Комисията в рамките на решението за предоставяне на разрешение, не дава основание за оспорване (по този въпрос вж. по-долу раздел 5, по-специално т. 154), така че тази грешка при прилагане на правото не води до отмяна на обжалваното решение.

130.

Втората част на второто основание се отнася до анализа на алтернативите от Комитета за социално-икономически анализ. В това отношение ClientEarth оспорва установеното от Общия съд изискване в точка 248 от обжалваното решение, че тя е трябвало да представи доказателства, които да лишават от правдоподобност фактическите преценки, отнасящи се до липсата на алтернативи. Ето защо според ClientEarth Общият съд изглежда изисквал пълен анализ на алтернативите във връзка с искането за преразглеждане, вместо да изисква това по отношение на заявлението за разрешение. Това би означавало, че в искането за преразглеждане трябва да се докаже, че преразгледаното решение е незаконосъобразно.

131.

Това твърдение на ClientEarth обаче е израз на неправилна преценка на степента на контрол, упражняван от съдилищата на Съюза в случай на възражения по същество, когато органите на Съюза преценяват сложни въпроси от научен и технически характер при определяне на обхвата и естеството на приеманите от тях мерки. В това отношение тези органи разполагат по-специално с широко право на преценка, която трябва да сведе контрола на съда на Съюза до проверка дали упражняването на това право не е опорочено поради явна грешка или поради злоупотреба с власт и също дали тези органи явно не са превишили пределите на правото си на преценка. В такъв контекст съдът на Съюза не може да заменя със своя преценка на фактите от научен и технически характер преценката на единствените институции, на които Договорът за функционирането на Европейския съюз е възложил тази задача ( 44 ).

132.

Следователно възражения по същество срещу такава преценка на органите на Съюза трябва да указват наличието на явна грешка, злоупотреба с власт или явно превишаване на пределите на правото на преценка.

133.

Противно на становището на ClientEarth, обстоятелството, че доводите в цитирано от Общия съд решение ( 45 ) са явно недостатъчни, за да се докаже в необходимата степен наличието на явна грешка в преценката, не води до прилагането на по-ниски изисквания в други хипотези.

134.

Тази степен на доказване обаче не изисква непременно преценката на органите на Съюза да бъде окончателно оборена по същество. Напротив, в рамките на комплексни решения съдът на Съюза трябва да провери дали процесуалните правила са били спазени, дали възприетите от Комисията факти са установени точно и дали не е налице злоупотреба с власт ( 46 ). В частност, при проверката дали компетентната институция е допуснала явна грешка в преценката, съдът на Съюза трябва да провери дали тази институция е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни, които подкрепят изведените от тях заключения ( 47 ).

135.

Всъщност широкото право на преценка се отнася в определена степен и до установяването на основните факти ( 48 ), достатъчно е обаче да се докаже, че явно релевантни обстоятелства не са били взети предвид при преценката. По този начин искането за преразглеждане може да породи сериозни съмнения в извършената преценка. Това е така, тъй като въпреки широката свобода на органите на Съюза, те трябва поне да посочат, че са били наясно с тези съмнения и защо въпреки това са стигнали до преценка си.

136.

Именно поради тази причина обаче изтъкнатите от ClientEarth данни, указващи съмнение, които комитетите са разгледали в контекста на преценката, не могат да докажат наличието на явна грешка в преценката. Напротив, тези съображения показват именно че органите на Съюза са взели предвид тези обстоятелства при упражняване на правото си на преценка.

137.

Доколкото в рамките на разглежданото оплакване ClientEarth имплицитно оспорва обстоятелството, че Комисията е приела за достатъчна информацията в заявлението за разрешение за целите на анализа на алтернативи, без Общият съд да възрази срещу това обстоятелство, отново се налага изводът, направен при разглеждането на четвъртото правно основание: по принцип се изисква проверка по същество на пълнотата на заявлението за разрешение (по този въпрос вж. по-горе раздел 2, по-специално т. 115 и сл.). Разглеждането на третото основание обаче ще покаже, че анализът на алтернативите в решението за предоставяне на разрешение не поражда основание за оспорване (по този въпрос вж. раздел 4). Следователно евентуална грешка при прилагането на правото от страна на Общия съд при преценката на разглеждането на заявлението за разрешение по отношение на анализа на алтернативи не е от значение за решаването на спора.

138.

В рамките на третото основание ClientEarth оспорва преценката на нейните възражения по отношение на анализа на алтернативи в решението за предоставяне на разрешение.

139.

Съгласно член 60, параграф 4, първо изречение от Регламента REACH разрешение може да бъде издадено при преобладаващи социално-икономическите ползи, ако няма подходящи алтернативни вещества или технологии. Съгласно второто изречение това решение се взема след разглеждане по-специално на анализа на алтернативите, представен от заявителя съгласно член 62, параграф 4, буква д), както и евентуалната информация от заинтересовани трети страни за алтернативни вещества или технологии, предоставена съгласно член 64, параграф 2.

140.

Тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че всяко алтернативно вещество или алтернативна технология изключва разрешението, тъй като съгласно член 55, първо изречение от Регламента REACH веществата, подлежащи на разрешаване, се заменят само с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно. Съгласно второто изречение анализът на алтернативи в процедурата за разрешаване има за цел преценката на тези обстоятелства.

141.

Общият съд последователно признава, например в точки 71, 91, 238, 242 и 243 от обжалваното решение, че разрешението е предоставено за DEHP в качеството на пластификатор, съдържащ се в рециклат от PVC, пуснат на пазара, след като PVC е изгубило качеството на отпадък. Също така в точка 91 Общият съд констатира, че не е неправилно да се приемат като възможни алтернативи други смеси, които не съдържат изобщо веществото, или други методи, при които изпълняваната от веществото функция може да се осигури с други средства.

142.

ClientEarth възразява оспорва това съображение, като изтъква, че за анализа на алтернативи е важна функцията на DEHP да увеличава гъвкавостта и еластичността на PVC. Това се дължало на обстоятелството, че процедурата за разрешаване имала за цел да намали употребата на разглежданото вещество, в случая DEHP, и да го замени в дългосрочен план. Дори и да съществуват безопасни алтернативни пластификатори, според логиката на Общия съд, обработката на DEHP можела да бъде разрешена, стига да се генерират отпадъци от PVC с DEHP. Според ClientEarth обаче всъщност е трябвало да се разгледат алтернативни пластификатори или алтернативи на такъв PVC, съдържащ DEHP.

143.

Тези съображения обаче не са убедителни. За преценката на алтернативни вещества и технологии е от значение конкретната употреба, за която е подадено заявление за разрешение. В това отношение съгласно член 3, точка 24 от Регламента REACH, понятието „употреба“ е определено възможно най-широко като „всяка преработка, формулиране, потребление, съхранение, отговорно пазене, обработка, пълнене в контейнери, прехвърляне от един съд в друг, смесване, производство на изделие или всяко друго оползотворяване“.

144.

Съгласно разглежданото разрешение DEHP не трябва да се използва абстрактно при производство на PVC, а от предприятия за рециклиране като част от рециклат от PVC. Дали съществуват други подходящи пластификатори за PVC е от второстепенно значение за тези предприятия. Напротив, решаващо е обстоятелството дали тези предприятия могат да бъдат пренасочени към други видове рециклат, било то рециклат от PVC без DEHP или рециклат от други пластмаси.

145.

Следователно твърденията за наличие на това основание са неоснователни.

146.

Трябва да се отбележи обаче, че макар в настоящия случай заменяемостта на DEHP да не е от значение за разглеждането на алтернативи, тя може да играе роля в контекста на цялостното социално-икономическото претегляне. Ако DEHP може да се замени при изгодни условия с по-малко рискови вещества, ползите от употребата на рециклат от PVC, съдържащ DEHP, са по-малко, отколкото в обратния случай. В същото време има вероятност рециклатът от PVC бъде в по-ограничена наличност, тъй като предлагането на пазара на нов PVC, съдържащ DEHP, ще е по-малко атрактивно ( 49 ) или дори възпрепятствано от ограничения съгласно член 67 от Регламента REACH ( 50 ). И на последно място, има вероятност и търсенето на рециклат от PVC, съдържащ DEHP, да намалее или дори напълно да отпадне. Тези съображения обаче не са предмет на жалбата.

147.

Петото основание се отнася до въпроса дали претеглянето съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH е можело да се извърши въз основа на представения доклад за безопасност на химичното вещество.

148.

Както вече беше посочено, член 60 от Регламента REACH предвижда две основания за разрешение. Съгласно параграф 2 то се издава, ако рискът за здравето на човека или околната среда е адекватно контролиран. Това предполага по-специално докладът за безопасност на химичното вещество да документира този контрол. Ако обаче не е гарантиран адекватен контрол, параграф 4 позволява издаването на разрешение, ако се докаже, че социално-икономическите ползи надхвърлят риска за здравето на човека или околната среда, произтичащ от употребата на веществото и ако няма подходящи алтернативни вещества или технологии.

149.

В настоящия случай Комисията в съответствие със становището на Комитета за оценка на риска приема, че заявлението за разрешение не доказва адекватен контрол на риска за работниците, които преработват рециклата от PVC, съдържащ DEHP ( 51 ). Ето защо не било възможно да се издаде разрешение съгласно член 60, параграф 2 от Регламента REACH.

150.

Комисията обаче издава разрешението въз основа на претеглянето съгласно член 60, параграф 4 от Регламента REACH.

151.

ClientEarth обаче счита, че поради недостатъци в доклада за безопасност на химичното вещество такова претегляне не е било възможно.

152.

Така, от една страна, ClientEarth оспорва констатацията на Общия съд в точка 132 от обжалваното решение, че това възражение може да се отнася само до разрешение на основание член 60, параграф 2 от Регламента REACH, но не и разрешение на основание член 60, параграф 4. От друга страна, ClientEarth оспорва констатациите в точки 135 и 136, че представената информация при всички случаи е била достатъчна за претеглянето.

153.

Следва да се сподели становището на ClientEarth, що се отнася до обстоятелството, че недостатъците в доклада за безопасност на химичното вещество могат да са пречка за прилагането на член 60, параграф 4 от Регламента REACH. За да се установи, че социално-икономическите ползи от дадена употреба надхвърлят рисковете, тези рискове трябва да бъдат идентифицирани с достатъчна точност. Това се подчертава от член 60, параграф 4, буква а), съгласно който следва да се вземе предвид рискът, предизвикан от употребите на веществото, включително целесъобразността и ефективността на предложените мерки за управление на риска. Ако прилагането на член 60, параграф 2 е невъзможно поради самия факт, че тези рискове не са описани в достатъчна степен, това също може да е пречка за предоставянето на разрешение на основание на преобладаващите ползи.

154.

Ако с констатацията на Общия съд в точка 132 от обжалваното решение се отхвърляше това твърдение, тя щеше да бъде опорочена от грешка при прилагане на правото. Констатациите в точки 135 и 136 обаче сочат, че Общият съд не имал намерение да изрази такова широкообхватно схващане в точка 132. Те биха могли да служат поне като изложени при условията на евентуалност мотиви, за да бъде оставено в сила решението в тази част. Всъщност в точки 135 и 136 Общият съд излага по убедителен начин, че представените от заявителя данни позволяват най-малкото да се направят достатъчни изводи относно риска за работниците, за да се извърши претеглянето.

155.

Доколкото ClientEarth твърди, че преценката на риска не се отнася конкретно до разрешената употреба, тя е разбрала неправилно по-специално точка 135 от обжалваното решение. Съгласно тази точка макар представената информация да не се отнася конкретно до тази употреба, това обстоятелство не изключва възможността от тази информация да се правят изводи относно рисковете от употребата.

156.

Дали тази фактическа преценка на данните е вярна, е въпрос от областта на преценката на доказателствата, който е извън обхвата на контрола в производството по обжалване.

157.

Следователно твърденията за наличие на петото основание са неоснователни.

158.

Седмото основание се отнася до принципа на предпазните мерки. ClientEarth оспорва изложеното в точки 284 и 295 от обжалваното решение, но нейните доводи, че следва да се вземе предвид принципът на предпазните мерки, не противоречат на изложеното там или на решението като цяло.

159.

Доколкото ClientEarth застъпва по-специално становището, че Общият съд е установил, че при прилагането на член 60, параграф 4 от Регламента REACH Комисията може да не прилага принципа на предпазните мерки, тя неправилно е разбрала решението. Напротив, в точки 290—294 Общият съд установява, че тази разпоредба представлява израз на взаимодействието между принципа на предпазните мерки и принципа на пропорционалност.

160.

Следователно твърденията за наличие на това основание са неоснователни.

161.

В обобщение следва да се установи, че обжалваното решение и спорното решение по искането за преразглеждане трябва да се отменят, тъй като в тях се приема, че свойствата на DEHP да разрушава ендокринната система не са взети предвид в рамките на социално-икономическото претегляне на решението за предоставяне разрешение. Констатациите на Общия съд относно допустимостта на оплаквания по отношение на заявлението за разрешение, както и относно контрола върху съдържанието на заявлението, а също и относно недопустимостта на нови доводи са също опорочени от грешка при прилагане на правото, но в крайна сметка не водят до отмяна на обжалваното решение.

162.

Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.

163.

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, приложим в производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от Правилника, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

164.

Освен това съгласно 184, параграф 4 от Процедурния правилник, ако не е жалбоподател, встъпилата в първоинстанционното производство страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски във връзка с производството по обжалване само ако е участвала в писмената или устната фаза на производството пред Съда. В този случай Съдът може да я осъди да понесе направените от нея съдебни разноски. Това се отнася за съдебните разноски, направени от ECHA в производството по обжалване.

165.

Що се отнася до съдебните разноски, направени от ECHA в производството пред Общия съд, продължават да се прилагат мотивите, изложени в точка 310 от обжалваното решение.

166.

Следователно Комисията трябва да понесе направените от ClientEarth съдебни разноски, както и направените от нея съдебни разноски. ECHA обаче понася направените от нея съдебни разноски в производствата пред двете инстанции.

167.

По изложените съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва: