–

за Argo Kalda Mardi talu, от M. Kõiva, vandeadvokaat,

–

за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от A. Sauka и E. Randvere, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 72, параграф 1, буква а), член 93, параграфи 1 и 2 и член 94 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549) и на приложение II към него, както и на член 4, параграф 1, букви б), в) и д) от Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Argo Kalda Mardi talu и Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Земеделска информационна и регистрационна служба, Естония) (наричана по-нататък „PRIA“) по повод на намаляването на отпуснатите на жалбоподателя в главното производство директни плащания поради нарушение на изискванията във връзка с поддържането на земята в добро земеделско и екологично състояние.

3

Съображение 54 от Регламент № 1306/2013 гласи:

„[…] Кръстосаното съответствие има за цел да допринесе за развиването на устойчиво селско стопанство чрез по-добра осведоменост на бенефициерите относно необходимостта от зачитане на тези основни стандарти. […] Опитът показа, че редица изисквания от обхвата на кръстосаното съответствие не се отнасят в достатъчна степен до селскостопанската дейност или до площта на стопанството, или засягат по-скоро националните органи, а не толкова бенефициерите. […]“.

4

Член 2, параграф 1, букви в) и г) от този регламент гласи:

„За целите на настоящия регламент:

[…]

5

Член 72, параграф 1, буква а) от Регламент № 1306/2013 предвижда:

„Всяка година бенефициерите на подпомагане, посочено в член 67, параграф 2, подават заявление за директни плащания или искане за плащане за съответната площ или мярка за развитие на селските райони, свързана с животните, съответно, като посочват, където е приложимо:

6

Дял VI от посочения регламент е озаглавен „Кръстосано съответствие“, а членове 91—94 са част от озаглавената „Обхват“ глава I от този дял.

7

Член 91 гласи:

„1.   Когато бенефициер, посочен в член 92, не изпълнява правилата за кръстосано съответствие, посочени в член 93, на него му се налага административна санкция.

2.   Посочената в параграф 1 административна санкция се налага само ако неспазването е резултат от действие или бездействие, за което въпросният бенефициер е пряко отговорен; и ако са изпълнени едното или двете от следните допълнителни условия:

[…]

3.   За целите на настоящия дял се прилагат следните определения:

8

Член 93, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 гласи:

„Правилата за кръстосано съответствие се състоят от законоустановените изисквания към управлението съгласно правото на Съюза и стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земята, установени на национално равнище, както са посочени в приложение II, свързани със следните области:

9

Член 94 от Регламента гласи:

„Държавите членки следят цялата земеделска площ, включително земята, която вече не се използва за целите на производството, да се поддържа в добро земеделско и екологично състояние. Държавите членки определят на национално или на регионално равнище минималните стандарти за бенефициерите за доброто земеделско и екологично състояние на земята, въз основа на рамката, установена в приложение II, като вземат предвид специфичните характеристики на съответните площи, включително почвено-климатичните условия, съществуващите системи за земеделие, използването на земята, сеитбооборота, земеделските практики и структурата на стопанствата.

Държавите членки не определят минимални изисквания, които не са установени в приложение II“.

10

Приложение II към Регламента е озаглавено „Правила за кръстосано съответствие съгласно член 93“ и съдържа списък на законоустановените изисквания за управление и на стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земята.

11

Стандартът за добро земеделско и екологично състояние ДЗЕС 7, чийто основен въпрос е озаглавен „Ландшафт, минимално ниво на поддържане“, е определен, както следва:

„Запазване на особеностите на ландшафта, включително, където е приложимо, живи плетове, езера, канавки, дървета в редица, в група или изолирани, синори и тераси […]“.

12

Член 4 от Регламент № 1307/2013 е озаглавен „Определения и свързани разпоредби“ и параграф 1, букви б), в) и д) от него предвижда:

„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:

[…]

[…]

13

Член 32, параграф 3 от Euroopa Liidu põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Закон за изпълнението на общата селскостопанска политика на Европейския съюз) гласи:

„Изискванията във връзка с поддържането на земята в добро земеделско и екологично състояние се определят с наредба на компетентния в тази област министър“.

14

Член 3, параграф 9 от Põllumajandusministri määrus nr 4 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded“ (Наредба № 4 на министъра на земеделието за изискванията във връзка с поддържането на добро земеделско и екологично състояние на земята) от 14 януари 2015 г. (наричана по-нататък „Наредба № 4“) гласи:

„Опазват се намиращите се върху земеделски площи недвижими паметници на културата по смисъла на член 3, параграф 2 от Muinsuskaitseseadus (Закон за защита на културно-историческото наследство), представляващи гробни съоръжения, древни останки, мегалити, култови съоръжения, пътища или мостове“.

15

Член 8, параграф 1 от Maaeluministri määrus nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus klimaa- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (Наредба № 32 на министъра на селските въпроси за общите изисквания във връзка с получаването на директни плащания, единно плащане на площ, климатично-екологично плащане и помощи за млади земеделски стопани) от 17 април 2015 г. гласи:

„Всеки, който получава плащания по член 92 от Регламент […] № 1306/2013 […], е длъжен при извършването на селскостопанската си дейност и по отношение на цялата площ на земеделското си стопанство да спазва изискванията, установени в Наредба № 4 […], както и законоустановените изисквания за управлението, обнародвани съгласно член 32, параграф 2 от Закона за изпълнението на общата селскостопанска политика на Европейския съюз“.

16

Член 3 от Muinsuskaitseseadus (Закон за защита на културно-историческото наследство) е озаглавен „Видове паметници на културата“ и параграф 2 от него гласи:

„Недвижими паметници на културата могат да са следните обекти или комплекси от обекти:

17

Жалбоподателят в главното производство подава за 2016 г. заявление за единно плащане на площ и за плащане за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда.

18

След като извършва проверка, на 24 ноември 2016 г. PRIA уведомява жалбоподателя, че е нарушил член 4 от Наредба № 4, доколкото камъните от разположен край земеделски парцел археологически паметник — каменна гробна могила, са били преместени и изнесени край полето, а храстите са били отстранени. Затова PRIA предвижда да намали заявеното плащане с 3 %.

19

На 7 декември 2016 г. PRIA отговаря на възраженията, изпратени от жалбоподателя в главното производство, като посочва, че нарушеното задължение всъщност е предвидено в член 3 от Наредба № 4 и че това задължение е трябвало да се изпълнява и по отношение на площите, които се намират извън границите на земеделския парцел и за които не се иска подпомагане.

20

С две решения от 15 декември 2016 г. PRIA намалява с 3 % отпуснатото на жалбоподателя в главното производство единно плащане на площ и плащане за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда, тоест със суми съответно в размер на 2554,94 EUR и 1161,34 EUR.

21

С решение от 20 февруари 2017 г. PRIA отхвърля подадената от жалбоподателя в главното производство жалба по административен ред, като приема, че има правомощието да констатира нарушения на изискването за опазване на недвижимите паметници на културата в земеделски парцели, че изискванията трябва да се изпълняват по отношение на цялата земеделска площ, включително по отношение на площите, за които не се иска подпомагане, че е преценила всички обстоятелства, релевантни във връзка с намаляването на плащанията, и че не е допуснато нарушение на правото на изслушване.

22

На 23 март 2017 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба до Tartu Halduskohus (Административен съд Тарту, Естония) против решенията от 15 декември 2016 г. и решението от 20 февруари 2017 г., като иска PRIA да бъде осъдена да му изплати сумите, които поради тези решения не са му платени.

23

Жалбоподателят в главното производство изтъква, че въпросните камъни не представляват гробно съоръжение и че PRIA няма правомощието да установява състоянието на недвижими паметници на културата. Той поддържа, че PRIA не е преценила дали той е извършителят на твърдяното нарушение и дали няма изключващи вината обстоятелства. Жалбоподателят в главното производство отбелязва, че не е ясно как е определен размерът на административната санкция, тъй като PRIA използва таблица за оценка, вместо да мотивира съответния административен акт, което съставлява нарушение на процесуалните правила.

24

Той също така изтъква, че мястото, на което е извършено соченото нарушение, се намира извън земеделския парцел и не е част от земеделското му стопанство. Тъй като въпреки това констатирала наличието на нарушение, PRIA постановила актовете си в нарушение на членове 23 и 32 от естонската конституция, тъй като овластяващата норма не е достатъчно ясна и точна. Според жалбоподателя в главното производство наложената му административна санкция е в противоречие с принципа ne bis in idem. Накрая, нарушено било правото му на изслушване, тъй като PRIA не взела предвид доводите му.

25

PRIA иска жалбата да бъде отхвърлена, като изтъква, първо, че към момента на извършването на проверката жалбоподателят в главното производство е знаел за наличието на нарушение на задълженията му, тъй като са разменени писма по този въпрос, второ, че административният акт е издаден в съответствие с процесуалните правила, тъй като жалбоподателят в главното производство е бил уведомен за съображенията за издаването на акта и е бил изслушан, и трето, че изводите в акта са направени въз основа на събраните при проверката доказателства.

26

PRIA пояснява, че въпросният археологически паметник, представляващ каменна гробна могила, е вписан в националния регистър на уебсайта на Muinsuskaitseamet (Служба за защита на културно-историческото наследство, Естония). Във връзка с това в поземления регистър било вписано право на предпочтително изкупуване в полза на държавата. PRIA посочва, че при приемането на обжалваните решения е взела предвид и тези обстоятелства. Тя добавя, че в заявлението си за плащане жалбоподателят в главното производство също посочва, че притежава подлежащ на опазване ландшафтен обект. Тя смята, че не е допуснато нарушение на принципа ne bis in idem, тъй като не e налице едновременно наказване по административен и по наказателен ред.

27

Според PRIA намаляването на плащанията е мотивирано с направените изводи и таблицата за оценка, които се съдържат в акта от проверката, а ставката от 3 % е определена с оглед на размера на плащанията, тежестта на нарушението и трайността на последиците му.

28

Освен това, тъй като въпросният парцел е част от земеделска площ, по отношение на него трябвало да се спазват изискванията за добро земеделско и екологично състояние.

29

В началото запитващата юрисдикция отбелязва, че обсъжданото в главното производство гробно съоръжение е обявено за недвижим паметник на културата с Решение № 59 на министъра на културата от 1 септември 1997 г.

30

Тази юрисдикция посочва, че целта на член 3, параграф 9 от Наредба № 4 е да осигури опазването на каменни гробни могили като паметници на културата, но правото на Съюза не позволява категорично да се заключи, че член 93, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 има и такава цел. Възможно е раздел „Запазване на особеностите на ландшафта“ в приложение II към този регламент да се отнася до опазването на околната среда като екологична и биологична система, а не като културно-историческа система.

31

Запитващата юрисдикция посочва, че жалбоподателят в главното производство не използва като земеделска площ земята, на която се е намирало гробното съоръжение, и не е искал плащане за нея.

32

Накрая, според запитващата юрисдикция е невъзможно да се определи със сигурност дали изискванията във връзка с доброто земеделско и екологично състояние на земята се прилагат по отношение на цялото земеделско стопанство.

33

При тези условия Tartu Halduskohus (Административен съд Тарту) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

34

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 93, параграф 1 и член 94 от Регламент № 1306/2013 и приложение II към него трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка да предвиди като стандарт за добро земеделско и екологично състояние по приложение II задължение за опазване в земеделските площи на каменните гробни могили, чието преместване да съставлява нарушение на стандарта и поради това да води до намаляване на плащанията за съответния земеделски стопанин.

35

Следва да се припомни, че Съдът е постановил, че задачата да се следи за това селскостопанските земи да се поддържат в добро земеделско и екологично състояние е сред задълженията на държавите членки, които за целта определят на национално или регионално равнище минимални изисквания на базата на рамката, определена в релевантното приложение към действащия тогава регламент, които отчитат характеристиките на съответните зони (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 25).

36

Макар че следователно при определянето на тези изисквания държавите членки са длъжни да спазват посоченото приложение, последното посредством употребата на общи понятия и изрази все пак им предоставя известна свобода на преценка във връзка с конкретното определяне на посочените изисквания (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 26).

37

Освен това от самата формулировка на израза „добро земеделско и екологично състояние“ следва, че държавите членки могат да приемат изисквания за добро земеделско и екологично състояние за цели, свързани с околната среда (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 27).

38

Тези принципи, разработени във връзка с тълкуването на член 5, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (OВ L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177), важат и за тълкуването на член 94 от Регламент № 1306/2013, който е със сходно съдържание.

39

Съгласно член 93 от последно упоменатия регламент стандартите за добро земеделско и екологично състояние са част от правилата за кръстосано съответствие, за неизпълнението на които се налага административна санкция, както предвижда член 91 от този регламент. Тези стандарти се установяват на национално равнище, описани са в приложение II към този регламент и се отнасят в частност до областта на околната среда.

40

Член 94 от Регламент № 1306/2013 задължава държавите членки да определят на национално или на регионално равнище минималните стандарти, които бенефициерите трябва да прилагат във връзка с доброто земеделско и екологично състояние на земята, въз основа на рамката, установена в приложение II към този регламент.

41

Подобно на предвиденото в приложение IV към Регламент № 1782/2003 стандартът ДЗЕС 7, който се съдържа в приложение II към Регламент № 1306/2013 и чийто основен въпрос е озаглавен „Ландшафт, минимално ниво на поддържане“, включва запазването на особеностите на ландшафта сред изискванията и стандартите, които следва да се спазват в това отношение. Сред особеностите на ландшафта по приложение II към този регламент спадат живите плетове, езерата, канавките, дърветата в редица, в група или изолирани, синорите и терасите.

42

В настоящия случай следва да се определи дали каменните гробни могили могат да се квалифицират, както поддържат естонското правителство и Комисията, като „особеност на ландшафта“, чието запазване е сред стандартите по приложение II към Регламент № 1306/2013.

43

Доколкото не е определено в Регламент № 1306/2013, понятието „особености на ландшафта“ следва да се тълкува, както отбелязва генералният адвокат в точка 26 от заключението си, като се отчита обичайното му значение, както и контекстът, в който по принцип се използва (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 34).

44

В това отношение следва да се отбележи, че ограничителното тълкуване на понятието „особености на ландшафта“, съгласно което по-конкретно биха били изключени елементите, произтичащи от човешка намеса, би противоречало на свободата на преценка, с която се ползват държавите членки при определяне на минималните изисквания, свързани с доброто земеделско и екологично състояние (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 37).

45

В това отношение Съдът е постановил, че особеностите на ландшафта представляват материални компоненти на околната среда и че изискванията за запазването на тези особености трябва да допринасят за опазването им като материални компоненти (решение от 16 юли 2009 г., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 41).

46

Опазването на каменните гробни могили обаче допринася за запазването на обектите на културно-историческото наследство на съответната държава членка като материални компоненти на околната среда.

47

По изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 93, параграф 1 и член 94 от Регламент № 1306/2013 и приложение II към него трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да предвиди като стандарт за добро земеделско и екологично състояние по приложение II задължение за опазване в земеделските площи на каменните гробни могили, чието преместване да съставлява нарушение на стандарта и поради това да води до намаляване на плащанията за съответния земеделски стопанин.

48

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 72, параграф 1, буква а), член 91, параграфи 1 и 2, член 93, параграф 1 и член 94 от Регламент № 1306/2013 и член 4, параграф 1, букви б), в) и д) от Регламент № 1307/2013 трябва да се тълкуват в смисъл, че задълженията във връзка с доброто земеделско и екологично състояние трябва да се спазват в цялото земеделско стопанство, или че трябва да се спазват само на земеделската площ, за която конкретно се иска подпомагане.

49

В това отношение член 91, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 предвижда налагане на административна санкция при неспазване на правилата за кръстосано съответствие, в частност когато е засегната площта на земеделското стопанство, като за целите на дял VI, към който принадлежи тази разпоредба, терминът „стопанство“ е определен в член 91, параграф 3, буква а) от този регламент като всички производствени единици и площи, управлявани от бенефициера на, наред с друго, директни плащания, които единици и площи са разположени на територията на една и съща държава членка.

50

В членове 93 и 94 от този регламент става дума за цялата земеделска площ на стопанствата. Така член 93 изяснява съдържанието на правилата за кръстосано съответствие, като посочва в частност изискванията за добро земеделско и екологично състояние на земята, която трябва да се разбира като цялата земеделска земя на съответното стопанство. Член 94 от Регламента пък задължава държавите членки да следят цялата земеделска площ, включително земята, която вече не се използва за целите на производството, да се поддържа в добро земеделско и екологично състояние.

51

Следва да се констатира, че що се отнася до спазването на правилата за кръстосано съответствие, и по-конкретно на изискванията за добро земеделско и екологично състояние, нито една от тези разпоредби не въвежда разграничение между земеделските площи, за които е подадено заявление за подпомагане, и земеделските площи, за които не е подадено такова заявление.

52

Впрочем би било в противоречие със самата цел на системата за кръстосано съответствие, която съгласно съображение 54 от Регламент № 1306/2013 следва да допринесе за развиването на устойчиво селско стопанство, да се изисква спазване на правилата за кръстосано съответствие само по отношение на земеделските площи, за които е поискано подпомагане.

53

Всъщност, от една страна, в съответствие със съображение 54 от Регламента произтичащите от тези правила изисквания трябва да се отнасят до селскостопанската дейност или до площта на стопанството, което намира израз в задължението за спазване на тези правила включително по отношение на земята, която вече не се използва за целите на производството, както предвижда член 94 от посочения регламент.

54

От друга страна, ако неспазването на тези правила се санкционираше само ако се отнася до земеделска площ, за която е поискано подпомагане, би имало риск от заобикаляне на правилата за кръстосано съответствие от страна на земеделските стопани. Както отбелязва генералният адвокат в точка 58 от заключението си, за целта би било достатъчно земеделският стопанин да не включи в заявлението си за подпомагане за определена година земеделската площ, на която се намира неудобната за дейността му особеност на ландшафта, която тогава би могъл да премести или разруши, преди на следващата година да включи площта в заявлението си за подпомагане, без да рискува да му бъде наложена административна санкция.

55

По изложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 72, параграф 1, буква а), член 91, параграфи 1 и 2, член 93, параграф 1 и член 94 от Регламент № 1306/2013, както и член 4, параграф 1, букви б), в) и д) от Регламент № 1307/2013 трябва да се тълкуват в смисъл, че предвидените в Регламент № 1306/2013 задължения във връзка с доброто земеделско и екологично състояние трябва да се спазват в цялото земеделско стопанство, а не само на земеделската площ, за която конкретно се иска подпомагане.

56

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши: