1.

С жалбата по настоящото дело TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV и Sambucus eV (наричани по-нататък „жалбоподателите“) искат, от една страна, да бъде отменено решение на Общия съд от 15 декември 2016 г., TestBioTech и др./Комисия (T‑177/13, непубликувано, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение, EU:T:2016:736), с което Общият съд отхвърля искането им за отмяна на решението на Европейската комисия от 8 януари 2013 г. ( 2 ) (наричано по-нататък „спорното решение“), с което Комисията уведомява TestBioTech, че не е приела никое от твърденията, изтъкнати в подкрепа на искането за вътрешно преразглеждане на Решение [за изпълнение] 2012/347/ЕС [на Комисията] от 28 юни 2012 година за разрешаване на пускането на пазара на продукти, съдържащи, състоящи се или произведени от генетично модифицирана соя MON 87701 × MON 89788 (MON-877Ø1-2 × MON-89788-1) съгласно Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета ( 3 ) (ОВ L 171, 2012 г., стр. 13; наричано по-нататък „решението за издаване на разрешение“). На второ място, жалбоподателите искат да бъде отменено спорното решение, както и идентичните решения на Комисията, адресирани до European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility и Sambucus, или, при условията на евентуалност, делото да бъде върнато на Общия съд за ново разглеждане.

2.

Що се отнася до настоящото заключение, за да разреши повдигнатия с жалбата правен въпрос, Съдът ще трябва да изследва естеството и обхвата на механизма за вътрешно преразглеждане, както е предвиден в член 10 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 ( 4 ), както и „тежестта на доказване“ в рамките на този механизъм.

3.

Член 9, параграфи 1—4 от Орхуската конвенция ( 5 ) гласи:

„1.   Всяка страна в рамките на своето национално законодателство гарантира, че всяко лице, което счита, че неговото искане за информация по член 4 не е разгледано, че е отклонено неправомерно, частично или изцяло, че е удовлетворена неадекватно или че разпоредбите на този член са нарушени спрямо нея по друг начин, има право да обжалва пред съда или пред друг независим и безпристрастен орган, установен със закон.

В случаите, когато се предвижда такава процедура на преразглеждане от съда, страната осигурява на лицето достъп до бърза безплатна или евтина законово установена процедура за повторно разглеждане от държавния орган или за преразглеждане от независим и безпристрастен орган, различен от съда.

Окончателните решения по този параграф са задължителни за държавния орган, който разполага с информацията. Причините се излагат в писмена форма, поне в случаите, когато е отказан достъп до информацията по този параграф.

2.   В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,

достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.

Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка (b) по-горе.

Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.

3.   В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.

4.   В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни“.

4.

Съображения 11, 18, 19 и 21 от Регламент № 1367/2006 гласят следното:

[…]

[…]

5.

Член 10, озаглавен „Искане за вътрешно преразглеждане на административни актове“, гласи:

„1.   Всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11, има право да заяви искане за вътрешно преразглеждане към институциите и органите на Общността, които са приели административен акт съгласно екологичното законодателство или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт.

Такова искане трябва да е направено в писмен вид и в срок не по-голям от шест седмици след приемане, нотифициране или публикуване на административния акт, което от трите е последно, или, в случай на твърдяно бездействие, шест седмици след датата, на която административния[т] акт е изискан. Искането посочва основанието за преразглеждане.

2.   Институцията или органът на Общността, посочени в параграф 1, разглеждат всяко едно такова искане, освен ако то не е очевидно необосновано. Институцията или органът на Общността посочва своите аргументи в писмена форма във възможно най-кратък срок, но не по-късно от 12 седмици след получаване на искането.

3.   Когато институцията или органът на Общността не са в състояние да действат в съответствие с параграф 2, независимо че са положили дължимата грижа, те информират неправителствената организация, която е направила искането, възможно най-скоро и най-късно в периода, упоменат в този параграф, за причините за бездействието си и кога възнамеряват да действат.

Във всички случаи институцията или органът на Общността действат в рамките на 18 седмици от получаване на искането“.

6.

Съгласно член 12 от същия регламент („Завеждане на дела пред [С]ъда“):

„1.   Неправителствената организация, която е направила искането за вътрешно преразглеждане съгласно член 10, може да образува производство пред [С]ъда съгласно съответните разпоредби на Договора.

2.   Когато институцията или органът на Общността не действа в съответствие с член 10, параграфи 2 или 3, неправителствената организация може да образува производство пред [С]ъда съгласно съответните разпоредби на Договора“.

7.

Жалбоподателите са германски сдружения с нестопанска цел. TestBioTech eV насърчава независими изследвания и обществен дебат относно въздействието на биотехнологиите. European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV има за цел напредък на науката и научните изследвания за опазването на околната среда, биологичното разнообразие и човешкото здраве срещу отрицателните последици от новите технологии и продуктите от тях. Sambucus eV участва в културни дейности.

8.

На 14 август 2009 г. Monsanto Europe SA подава заявление до компетентния орган в Нидерландия в съответствие с членове 5 и 17 от Регламент № 1829/2003 за пускането на пазара на храни, хранителни съставки и фуражи, съдържащи, състоящи се или произведени от соя MON 87701 × MON 89788 (наричанa по-нататък „соята“). Заявлението се отнася и до пускането на пазара на соята в продукти, различни от храни и фуражи, съдържащи или състоящи се от тази соя, предназначени за същите видове употреба като всяка друга разновидност на соята, с изключение на отглеждането.

9.

На 15 февруари 2012 г. Европейският орган за безопасност на храните (наричан по-нататък „ЕОБХ“) дава общо становище в съответствие с членове 6 и 18 от Регламент № 1829/2003. В параграф 3 от това становище ЕОБХ пояснява, че на 25 януари 2012 г. научната група по генетично модифицирани организми към този орган е приела научно становище по заявлението (EFSA-GMO-NL-2009-73) относно пускането на пазара на устойчивата на насекоми и хербициди соя за употреба като храна и фураж, внос и преработка съгласно Регламент № 1829/2003 от страна на Monsanto (EFSA Journal (Бюлетин на ЕОБХ) 2012; 10(2):2560, 1—34), констатирайки, че в контекста на предвидената употреба соята е толкова безопасна, колкото съответстващият ѝ генетично немодифициран вид по отношение на евентуалното въздействие върху здравето на човека и на животните или върху околната среда. Освен това научната група стига до заключението, че кръстосването на модифицирана соя, в контекста на предвидената употреба, не е довело до взаимодействия между събитията, които биха могли да засегнат безопасността на соята по отношение на евентуалното въздействие върху здравето на човека и на животните и върху околната среда. В това общо становище ЕОБХ прави заключението, че соята „отговаря на изискванията по членове 6 и 18 [от Регламент № 1829/2003] за пускането [ѝ] на пазара“.

10.

С решението за издаване на разрешение Комисията, при определени условия и за целите на член 4, параграф 2 и на член 16, параграф 2 от Регламент № 1829/2003, разрешава:

11.

В съображения 4, 6 и 7 от решението за издаване на разрешение Комисията пояснява, че на 15 февруари 2012 г. ЕОБХ дава положително становище в съответствие с членове 6 и 18 от Регламент № 1829/2003, като стига до заключението, че соята, както е описана в заявлението, е толкова безопасна, колкото и съответстващият ѝ генетично немодифициран вид по отношение на евентуалното въздействие върху здравето на човека и на животните или върху околната среда. Освен това Комисията отбелязва, че в становището си ЕОБХ също така стига до заключението, че планът за наблюдение на околната среда, включващ план за общ надзор, представен от заявителя, е в съответствие с предвидената употреба на продуктите. Въз основа на това Комисията приема, че следва да се предостави разрешение за соята и за всички продукти, съдържащи или състоящи се от нея, и за храните и фуражите, произведени от нея, както са описани в заявлението за разрешение.

12.

С писма от 6 август 2012 г. всеки от жалбоподателите иска от Комисията да извърши вътрешно преразглеждане на решението за издаване на разрешение, в съответствие с член 10 от Регламент № 1367/2006. Жалбоподателите считат по-специално че изводът, че соята е по същество еквивалентна на съответстващия ѝ вид, е неправилен, че не са били взети предвид последиците от взаимодействието или съчетанието, че имунологичните рискове не са били надлежно оценени и че не е бил поискан мониторинг на последиците за здравето.

13.

Със спорното решение от 8 януари 2013 г. комисарят по въпросите на здравеопазването уведомява TestBioTech, че Комисията не е приела никое от „правните и научните твърдения, изтъкнати в подкрепа на искането за вътрешно преразглеждане“ на решението за издаване на разрешение. Вследствие на това Комисията приема, че решението за издаване на разрешение отговаря на изискванията на Регламент № 1829/2003. По-конкретно Комисията отхвърля доводите на TestBioTech в искането за вътрешно преразглеждане, че решението за издаване на разрешение е незаконосъобразно, тъй като изводът на ЕОБХ, че соята е „по същество еквивалентна“, е неправилен, че не са били взети предвид последиците от взаимодействието или съчетанието, че имунологичните рискове не са били надлежно оценени и че не е бил поискан мониторинг на последиците за здравето.

14.

На същата дата комисарят по въпросите на здравеопазването изпраща до European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility и Sambucus съответно второто и третото решение, които по същество са идентични със спорното решение, изпратено на TestBioTech.

15.

В тези три решения Комисията признава, че жалбоподателите отговарят на критериите по член 11 от Регламент № 1367/2006 и следователно, като неправителствени организации по смисъла на този член, имат право да подадат искане за вътрешно преразглеждане.

16.

На 18 март 2013 г. жалбоподателите подават до Общия съд жалба за отмяна на спорното решение.

17.

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват по същество четири основания, а именно, първо, липса на еквивалентност по същество между соята и съответстващия ѝ конвенционален вид, второ, пропуск да бъдат оценени последиците от взаимодействието или съчетанието и токсичността, трето, липса на изчерпателна имунологичнa оценка, и четвърто, липса на последващо проследяване, след предоставяне на разрешението за пускане на пазара, на потреблението на продукти, съдържащи соята.

18.

Комисията, ЕОБХ, както и Monsanto Europe и Monsanto Company (наричани по-нататък „Monsanto“) искат от Общия съд да отхвърли жалбата като частично недопустима и частично неоснователна.

19.

В обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата като частично недопустима и частично неоснователна и осъжда жалбоподателите да заплатят съдебните разноски (с изключение на съдебните разноски, направени от встъпилите страни).

20.

С жалбата си жалбоподателите искат от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и да отмени спорното решение или, при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд, и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

21.

Комисията иска Съдът да отхвърли жалбата и да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.

22.

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите изтъкват пет основания за обжалване. На първо място, те твърдят, че Общият съд неправилно е заключил, че „някои от представените от тях доводи, доказателства и/или материали“ са недопустими. На второ място, жалбоподателите изтъкват, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като е възложил „неправилна и невъзможна тежест на доказване“ на неправителствените организации, подали искане или завели дело съгласно членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006. На трето място, те твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е признал, че насоките, които ЕОБХ издава в съответствие със законовите си задължения, пораждат oправдани правни очаквания, че тези насоки ще бъдат спазени. На четвърто място, жалбоподателите посочват, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е направил извод, че не трябва да бъде спазена двуeтапната оценка за безопасност, изисквана по Регламент № 1829/2003. На пето и последно място, те твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отхвърлил някои доводи от жалбата им, а именно че Комисията не е изследвала надлежно потенциалната токсичност на соята и че не е поискано последващо проследяване на потреблението на соята след предоставяне на разрешението за пускане на пазара.

23.

Съгласно искането на Съда ще огранича анализа си до второто основание за обжалване. Като се има предвид, че това основание се отнася до естеството, обхвата и условията на процедурата за вътрешно преразглеждане и до съдебния контрол върху постановеното след преразглеждането решение съгласно член 10 от Регламент № 1367/2006, първо ще разгледам тези аспекти на абстрактно равнище, преди да ги приложа конкретно към второто основание за обжалване.

24.

Ще дам тълкуване (от гледна точка на текста, структурата, законодателната история и целта) на член 10 от Регламент № 1367/2006 и ще предложа конкретни критерии, които трябва да се спазват в процедурата за вътрешно преразглеждане.

25.

Съгласно член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11 от този регламент, има право да подаде искане за вътрешно преразглеждане до институциите и органите на Съюза, които са приели административен акт съгласно екологичното законодателство. Подобно искане трябва да е направено в писмен вид и в срок, не по-дълъг от шест седмици след приемането, нотифицирането или публикуването на административния акт, което от трите е последно. В искането трябва да бъдат посочени основанията за преразглеждане ( 6 ). Съгласно член 10, параграф 2 институцията или органът на Съюза, посочени в параграф 1, трябва да разгледат всяко едно такова искане, освен ако то не е очевидно необосновано. Институцията или органът на Съюза трябва да изложи мотивите си в писмена форма във възможно най-кратък срок, но не по-късно от 12 седмици след получаване на искането.

26.

Следователно от текста на тази разпоредба следва, че за да бъде разгледано от компетентната институция или орган на Съюза, искането 1) трябва да посочва основанията за преразглеждане и 2) не трябва да бъде „очевидно необосновано“. От прочита на тази разпоредба обаче не могат да бъдат пряко изведени по-точни критерии за обосновка на изложените основания.

27.

Член 12 от Регламент № 1367/2006 е последната разпоредба от дял IV, отнасящ се до вътрешното преразглеждане и достъпа до правосъдие, и параграф 1 от този член предвижда, че неправителствената организация, която е направила искането за вътрешно преразглеждане съгласно член 10, може да заведе дело „пред [С]ъда“ съгласно съответните разпоредби на Договора.

28.

Според мен би било в противоречие с принципа на доброто правораздаване да се позволи на лицето, което иска преразглеждане, да добавя или уточнява основания за вътрешно преразглеждане в производството пред Съда на Европейския съюз. Следователно лицето, което иска преразглеждане, трябва вече изрично да е посочило всички основания за вътрешно преразглеждане в самото искане.

29.

В контекста на производството пред Общия съд по аналогия е разгледана друга процедура за преразглеждане, предвидена в законодателството на Съюза. В точка 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд изглежда прави паралел ( 7 ) между член 10 oт Регламент № 1367/2006 и член 4, параграф 5 и член 8, параграф 3 от Директива 91/414/EИО ( 8 ).

30.

Не считам, че е уместно да се прави аналогия с Директива 91/414. Всъщност, както приема Съдът в частта от решение Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, която Общият съд прилага по аналогия, „видно от прочита на член 4, параграф 5 и член 8, параграф 3 от Директива 91/414, целта на това преразглеждане не е повторна оценка на изолирано активно вещество, а по-скоро повторна оценка на крайния продукт за растителна защита и съответният продукт се преразглежда по инициатива на националните органи, а не на засегнатите лица“ ( 9 ). Така член 4, параграф 5 от Директива 91/414 предвижда възможност за преразглеждане на разрешенията за продукти за растителна защита, „ако има признаци, че някои от изискванията, посочени в параграф 1[ ( 10 )], повече не се изпълняват. В такива случаи държавите членки могат да изискват от заявителя за разрешение или страната, на която е предоставено разширение в сферата на приложение в съответствие с разпоредбите на член 9, да предоставят допълнителна информация, необходима за преразглеждането. Обхватът на разрешението може, ако е необходимо, да бъде разширен за периода, необходим за извършване на прегледа и предоставяне на тази допълнителна информация“.

31.

От гореизложеното следва, че целта на процедурата за преразглеждане по член 4, параграф 5 и член 8, параграф 3 от Директива 91/414 е повторната оценка на краен продукт за растителна защита, т.е. повторната оценка на конкретен резултат. За сметка на това в процедурата за вътрешно преразглеждане по член 10 от Регламент № 1367/2006, която впрочем се прилага по отношение на всеки „административен акт съгласно екологичното законодателство“, се преразглежда административна процедура, без това неминуемо да се отразява на решението за издаване на разрешение по същество ( 11 ).

32.

Впрочем същото се отнася и до процедурата за преразглеждане съгласно член 21 от Регламент (ЕО) № 1107/2009 ( 12 ). Този регламент отменя Директива 91/414 и в член 21 от него е уредена процедура за преразглеждане предвид нови научно-технически познания и данни от наблюдението. Това не може да бъде общата идея на процедурата за вътрешно преразглеждане по член 10 от Регламент № 1367/2006. Както следва от параграфи 2 и 3 от тази разпоредба, процедурата за вътрешно преразглеждане е хронологично толкова тясно свързана с разрешителната процедура, че не може да има за цел вземането предвид на евентуално наличните нови научни и технически познания и данни от наблюдението. Процедурата за вътрешно преразглеждане по-скоро е въведена, за да се установи дали в разрешителната процедура евентуално не са били пропуснати някои обстоятелства.

33.

Както се припомня в съображение 3 от Регламент № 1367/2006, Общността подписва Орхуската конвенция на 25 юни 1998 г. и я одобрява на 17 февруари 2005 г. Нещо повече, съображения 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13, 16, 17 и 18 от посочения регламент изрично препращат към Орхуската конвенция.

34.

Следователно Регламент № 1367/2006 съдържа разпоредби „за прилагане на изискванията на Конвенцията по отношение на институциите и органите на Общността“ ( 13 ). Така Регламент № 1367/2006 е част от законодателството, с което Орхуската конвенция се транспонира в правото на Съюза ( 14 ). Той се прилага за институциите и органите на Съюза в контекста на прилагане на Орхуската конвенция ( 15 ).

35.

Членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 имат за цел да транспонират в правото на Съюза член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, който предвижда, че всяка страна по тази конвенция осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите по националното право, ако има такива, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство относно околната среда ( 16 ).

36.

В този контекст процедурата за вътрешно преразглеждане по член 10 има за цел да улесни достъпа до правосъдие за „отговарящите на условията организации“, какъвто те не биха имали съгласно член 263, параграф 4 ДФЕС, както е тълкуван от Съда ( 17 ). Когато решението по искането за вътрешно преразглеждане бъде адресирано до отговарящата на условията организация, критерият за пряко засягане по член 263, параграф 4 ДФЕС е изпълнен и тази организация може да заведе дело пред Съда (член 12 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 263, параграф 4 ДФЕС).

37.

Следователно въз основа на законодателната история би могло да се твърди, че необходимите предпоставки не трябва да бъдат твърде непосилни за изпълнение от лицата, които искат преразглеждане. Ако условията за вътрешно преразглеждане са твърде строги, няма да бъде постигната целта за улесняване на достъпа до правосъдие. Въпреки това според мен от законодателната историята на Регламент № 1367/2006 не би могло да се изведат по-конкретни критерии.

38.

В точка 51 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че „целта на това преразглеждане не е повторна оценка на разрешението за пускане на пазара на въпросните продукти“.

39.

При все това целта на вътрешното преразглеждане все още не е била определена. Този въпрос зависи от възможните резултати от процедурата за вътрешно преразглеждане. В точка 52 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че институцията или органът, приел(а) решението за издаване на разрешение, „трябва да разгледа искането и след приключване на вътрешното преразглеждане може или да отхвърли с мотивирано решение искането за вътрешно преразглеждане като неоснователно или по съображението, че вътрешното преразглеждане не е довело до различен резултат от този в решението за издаване на разрешение, или в рамките на закона да предприеме всякакви други мерки, които счете за подходящи, за да измени решението за издаване на разрешение, включително да измени, спре действието на или оттегли разрешението“.

40.

От гореизложеното следва, че вътрешното преразглеждане би могло да доведе до оттегляне на решението за издаване на разрешение. Следователно целта на процедурата за вътрешно преразглеждане е да се преразгледа процедурата, довела до решението за издаване на разрешение, за да се провери дали наличието на нови данни или повторната оценка на вече известни данни може да обоснове преразглеждането на решението за издаване на разрешение.

41.

Тази цел напълно съответства на принципа на предпазните мерки в екологичното право, съгласно който, когато е невъзможно да се определи със сигурност съществуват ли рискове за здравето на хората и какъв е обхватът им, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква пълното доказване на наличието и степента на тези рискове ( 18 ).

42.

Процедурата за вътрешно преразглеждане може да помогне да се разкрият опасности, които не са били установени в рамките на разрешителната процедура.

43.

Освен това тази цел е в съответствие с целите на Орхуската конвенция, които несъмнено следва да бъдат взети предвид при тълкуването на член 10 от Регламент № 1367/2006 ( 19 ). Както е добре известно, тази конвенция има тройна цел в областта на околната среда, a именно, първо, улесняването на достъпа до информация, второ, насърчаването на участието на обществеността в процеса на вземане на решения, и трето, предоставянето на достъп до правосъдие, като релевантната за разглежданото дело цел очевидно е осигуряването на достъп до правосъдие ( 20 ).

44.

Член 10 от Регламент № 1367/2006 предвижда, че по всяко искане за вътрешно преразглеждане трябва да бъде постановено решение. Това решение, адресат на което е неправителствената организация, която е инициирала процедурата за преразглеждане, впоследствие може да бъде оспорено по реда на член 12 от Регламент № 1367/2006 във връзка с член 263, параграф 4 ДФЕС. Следователно членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 улесняват достъпа до правосъдие съгласно разпоредбите на Договора, тъй като прилагането им води до индивидуално решение за целите на член 263, параграф 4 ДФЕС.

45.

От горепосоченото тълкуване следва, че отговорът на въпроса дали следва да се започне процедура за преразглеждане не може да се остави на преценката на компетентната да проведе процедурата институция или орган. Това би било в противоречие с посочената по-горе цел на процедурата за преразглеждане.

46.

По отношение на обхвата на преразглеждането предлагам да се прилагат следните критерии и да се предприемат следните стъпки по време на процедура за преразглеждане.

47.

Първо, всеки представен в искането за вътрешно преразглеждане довод трябва да бъде разгледан, освен ако не е „очевидно необоснован“ съгласно член 10, параграф 2 от Регламент № 1367/2006. Компетентната институция или орган носи тежестта да докаже, че доводът е очевидно необоснован. Този извод може да се направи от използвания в член 10, параграф 2 от регламента израз „освен ако“.

48.

Второ, компетентната институция или орган на Съюза трябва да се консултира с ЕОБХ или всяка друга агенция или институция, която е участвала в разрешителната процедура, за да провери дали доводите в искането са основателни.

49.

Трето, компетентната институция или орган на Съюза трябва да изложи подробни мотиви в решението по искането за вътрешно преразглеждане, като отговаря конкретно на всеки довод в искането, освен ако той не е явно необоснован. Изложените мотиви следва да дадат възможност на заявителя да разбере съображенията на компетентната институция или орган.

50.

От посочената по-горе цел на процедурата за преразглеждане следва също, че възложената в рамките на тази процедура на поискалото преразглеждане лицето тежест да посочи релевантните факти не трябва да бъде прекомерна, за да може да се започне процедурата за вътрешно преразглеждане ( 21 ).

51.

С оглед на описаните по-горе структура и цел на членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 следва да се припомни, че 1) основанията трябва най-малкото да бъдат „посочени“ и 2) искането не трябва да бъде очевидно необосновано. От това следва, от една страна, че тези критерии не са изпълнени, ако бъдат посочени само явно необосновани твърдения. От друга страна, липсва разпоредба, която да предвижда, че заявителите носят материалноправната тежест да посочват релевантните факти, като представят съответните доказателства в тяхна подкрепа.

52.

Ако обаче лицата, които искат преразглеждане, желаят да постигнат нещо повече от обикновено разглеждане на доводите им, може да се очаква, че те ще трябва да представят конкретни и точни доводи, които биха могли да оборят фактите, на които се основава решението за издаване на разрешение. Тъй като решението за издаване на разрешение се взема от орган — Комисията — след консултация с друг административен орган — ЕОБХ — съществува презумпция за истинност, пълнота и правилност на това решение, защото по своето естество тези органи следва да бъдат безпристрастни. Следователно искането за по-задълбочено вътрешно преразглеждане следва да се основава на доводи, които поставят това под въпрос. Лицата, които искат преразглеждане, следва да могат да обосноват доводите си с каквито и да е основания и/или доказателства, които биха породили сериозни съмнения по отношение на горепосочената презумпция. Никога не са необходими пълни доказателства. От друга страна, посочването само на голи предположения също не е достатъчно.

53.

Комисията разполага с широко право на преценка по отношение на резултата от преразглеждането: първо, тя може да стигне до заключението, че преразглеждането не изисква преразглеждане на разрешението (разрешителната процедура), второ, тя може да възобнови разрешителната процедура — с неизвестен резултат, трето, както Общият съд правилно приема в точка 52 от обжалваното съдебно решение, тя може „да предприеме всякакви други мерки, които счете за подходящи, за да измени решението за издаване на разрешение, включително да измени, спре действието на или оттегли разрешението“. Четвърто, при очевидно необосновано искане за вътрешно преразглеждане тя може — без да следва предложените по-горе втора и трета стъпка — да отхвърли искането като очевидно необосновано. Тази преценка зависи от качеството на доводите, представени от лицето, поискало преразглеждане: колкото по-добре обосновани са те, в толкова по-голяма степен Комисията е длъжна да пристъпи към преразглеждане на разрешителната процедура.

54.

Що се отнася, на следващо място, до обхвата на съдебния контрол върху решението по вътрешното преразглеждане съгласно член 10 от Регламент № 1367/2006, следва да се отбележи, че член 12, в чиито два параграфа се посочва просто че адресатът на решението по преразглеждането може да заведе дело пред Съда съгласно съответните разпоредби на Договора, не съдържа никакви критерии по отношение на обхвата на съдебния контрол.

55.

Както Общият съд правилно отбелязва в точка 77 от обжалваното съдебно решение, съгласно постоянната съдебна практика съдебният контрол върху решенията е ограничен, когато те изискват комплексна преценка на фактите и следователно предполагат широка свобода на преценката от страна на вземащия решението орган. Когато упражнява контрол върху такива решения, Съдът на Съюза не може да замени направената от съответния орган преценка на фактите със своята собствена преценка. Поради това в такива случаи Съдът трябва да се ограничи до проверка за съществуването на фактите и на правната им квалификация, извършена от този орган, и в частност дали действията на последния не са опорочени поради явна грешка или злоупотреба с власт или дали този орган не е превишил явно пределите на правото си на преценка ( 22 ).

56.

Както Общият съд правилно отбелязва в точка 76 от обжалваното съдебно решение, това ограничение е в пълно съответствие с Орхуската конвенция. Член 9, параграф 3 от тази конвенция предвижда, че „всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури“. След адаптиране към контекста на Европейския съюз, достатъчно е условията за достъп до правосъдие да бъдат същите като предвидените по принцип в правото на Съюза. Така, когато съгласно правото на Съюза е налице ограничен съдебен контрол, това ограничение може да се прилага и когато целта на даден законодателен акт на Съюза е да бъде в съответствие с Орхуската конвенция.

57.

По второто основание за обжалване жалбоподателите твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е възложил „неправилна и невъзможна“ тежест на доказване на неправителствените организации, подали искане и завели дело съгласно членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006.

58.

Според жалбоподателите в точки 67, 83 и 88 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приложил тежестта на доказване в различен контекст, който е неподходящ в настоящия случай, и впоследствие е възложил тежестта на доказване в противоречие със собственото си заключение, че неправителствените организации не са длъжни да доказват, че генетично модифицираният организъм е опасен.

59.

Така в точка 67 от обжалваното съдебно решение Общият съд приложил очертания в решение Schräder/CPVO ( 23 ) критерий за доказване спрямо случаи по Регламент № 1367/2006 и посочил, че „третото лице, което оспорва разрешението за пускане на пазара, трябва да представи съществени доказателства, които могат да породят сериозни съмнения относно законосъобразността на предоставянето на това разрешение“. Отделно Общият съд посочил, че изискването се изразява в това поискалото преразглеждане лице „да представи набор от доказателства, които пораждат сериозни съмнения относно законосъобразността на решението за издаване на разрешение“ (точка 88 от обжалваното съдебно решение). Според жалбоподателите не е ясно дали тези критерии следва да се разглеждат по един и същ начин.

60.

Във всеки случай Общият съд допуснал грешка, приемайки, че за дела, заведени по член 10 или 12 от Регламент № 1367/2006, следва да се прилага толкова строг критерий, тъй като разглежданите случаи не били аналогични. Жалбите по член 12 от Регламент № 1367/2006 се подавали срещу решенията по исканията за вътрешно преразглеждане ( 24 ) (подадени съгласно член 10 от Регламент № 1367/2006), а не срещу решението за издаване на разрешение за пускане на пазара. Целта на исканията за вътрешно преразглеждане била да бъдат взети предвид основателни опасения. В решение Schräder/CPVO ( 25 ) Съдът разглеждал въпроса за възлагането на доказателствената и правната тежест, в случай, в който трето лице пряко оспорва решението да не се отменя разрешението чрез напълно различна процедура за отмяна.

61.

Поради това Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като въз основа на така възложената тежест на доказване в точки 134, 135, 148—150, 157, 163—168, 170, 205—209, 217—224, 230, 231, 238—243, 246, 247, 256, 282, 287 и 289 заключил, че жалбоподателите не са доказали, че соята е опасна.

62.

Комисията счита, че приложената от Общия съд тежест на доказване е напълно уместна предвид естеството на уредената в Регламент № 1367/2006 процедура за вътрешно преразглеждане. Според Комисията в този контекст е логично, че Общият съд е постановил, че лицето, което оспорва валидността на решение по вътрешно преразглеждане, позовавайки се на друг административен акт (който сам по себе си не е предмет на производството за отмяна), трябва да докаже, че в искането за вътрешно преразглеждане е представило доказателства, пораждащи сериозни съмнения относно законосъобразността на другия административен акт, за да бъде отменено решението по вътрешното преразглеждане. Без такъв критерий нямало да има разлика между критерия, приложим спрямо лице, което оспорва законосъобразността на другия административен акт, и спрямо лице, което оспорва решение по вътрешно преразглеждане във връзка с другия административен акт.

63.

Комисията посочва, че противно на твърдението на жалбоподателите, възложената от Общия съд тежест на доказване не представлява „строг критерий“. Това не означавало, че поискалото вътрешно преразглеждане лице ще трябва да извърши повторна оценка на риска или да докаже, че разрешеният генетично модифициран организъм е опасен: както Общият съд ясно посочил в точка 67 от обжалваното съдебно решение, това лице трябва само да представи съществени доказателства, които могат да породят сериозни съмнения дали решението за издаване на разрешение е прието законосъобразно.

64.

Противно на твърдението на жалбоподателите, че „целта на исканията за [вътрешно преразглеждане] e повдигнатите опасения да бъдат обявени за основателни“, според Комисията не може да се приеме, че веднага щом някой заявител изкаже съмнение относно валидността на дадено разрешение, дори това съмнение да не е сериозно, институцията трябва да спре действието на разрешението и да разследва това съмнение, за да установи дали то е основателно (например като изиска от поискалото разрешението лице да извърши допълнителни проучвания или изпитвания). Следователно Общият съд не допуснал грешка при прилагането на правото в точки 67, 83 и 88 от обжалваното съдебно решение.

65.

Що се отнася до другите спорни въпроси по второто основание за обжалване, Комисията поддържа, че жалбоподателите не оспорват, че правният критерий, приложен за всички тези спорни въпроси, е този, от който те се оплакват в първата част от второто основание за обжалване, а именно че от тях се е изисквало да представят доказателства, пораждащи сериозни съмнения относно законосъобразността на решението за издаване на разрешение. С оглед на това в тази част от жалбата нямало твърдения за допусната отделна грешка при прилагане на правото. Затова втората част от второто основание за обжалване трябвало да бъде отхвърлена като явно недопустима.

66.

Съгласно членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 1) основанията да се иска вътрешно преразглеждане трябва най-малкото да бъдат „посочени“ и 2) искането не трябва да бъде очевидно необосновано. Както стана ясно от анализа по-горе, тези критерии не са изпълнени, ако бъдат посочени необосновани твърдения. И все пак няма разпоредба, съгласно която поискалите преразглеждане лица да носят реална тежест за посочване на релевантните факти и за представяне на доказателства.

67.

Както обаче правилно отбелязва Комисията, съществува основна разлика между разрешителната процедура, в която се приема решение за издаване на разрешение, и процедурата за преразглеждане, която може, но не трябва непременно да доведе до възобновяване на разрешителната процедура. В същото време жалбоподателите нямат активна процесуална легитимация по член 263, параграф 4 ДФЕС пряко да оспорват самото решение за издаване на разрешение, тъй като не са нито пряко, нито лично засегнати от това решение.

68.

Както бе посочено по-горе, ако жалбоподателите желаят по-задълбочена процедура за преразглеждане, от поискалите преразглеждане лица може да се очаква да представят конкретни и точни доводи, които биха могли да оборят фактите, на които се основава решението за издаване на разрешение. Тъй като решението за издаване на разрешение се взема от безпристрастен орган — Комисията — след консултация с друг безпристрастен орган — ЕОБХ — съществува известна презумпция за истинност, пълнота и правилност по отношение на разрешителната процедура и на решението за издаване на разрешение. Следователно искането за вътрешно преразглеждане следва да се основава на доводи, които поставят това под въпрос. Заявителите следва да могат да обосноват доводите си с каквито и да е основания и/или „доказателства“, които биха породили сериозни съмнения по отношение на горепосочената презумпция. Никога не са необходими пълни доказателства. От друга страна, посочването само на голи предположения също не е достатъчно.

69.

Следователно приложеният от Общия съд критерий следва да се разбира като материалноправно условие, изискващо от лицето, което иска по-задълбочено вътрешно преразглеждане, да представи доводи, които биха породили сериозни съмнения по отношение на разрешителната процедура и/или решението за издаване на разрешение. Погледнато по този начин, Общият съд не е допуснал грешка при прилагането на правото в точки 67, 83 и 88 от обжалваното съдебно решение ( 26 ).

70.

Що се отнася до другите въпроси по второто основание за обжалване, Комисията правилно отбелязва, че жалбоподателите не оспорват, че правният критерий, приложен за всички тези спорни въпроси, е този, от който те се оплакват в първата част от второто основание за обжалване, а именно, че от тях се е изисквало да представят доказателства, пораждащи сериозни съмнения относно законосъобразността на решението за издаване на разрешение. С оглед на това в тази част от жалбата няма твърдения за допусната отделна грешка при прилагане на правото и затова тази част трябва да бъде отхвърлена като явно недопустима.

71.

Ето защо следва да бъдат отхвърлени твърденията по второто основание за обжалване.

72.

С оглед на гореизложеното и без да се предрешава въпросът за основателността на другите основания за обжалване, предлагам на Съда да отхвърли като частично недопустими и частично неоснователни твърденията по представеното от TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV и Sambucus eV второ основание за обжалване на решение на Общия съд от 15 декември 2016 г., TestBioTech и др./Комисия (T‑177/13, непубликувано, EU:T:2016:736).