—

за Vattenfall Europe Generation AG, от M. Ehrmann, Rechtsanwalt,

—

за германското правителство, от T. Henze и K. Petersen, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от E. White и K. Herrmann, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на приложение I към Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (OB L 275, 2003 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в OB L 199, 2011 г., стр. 76), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (OB L 140, 2009 г., стр. 63) (наричана по-нататък „Директива 2003/87“), както и на член 19, параграф 2 от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87 (OВ L 130, 2011 г., стр. 1).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Vattenfall Europe Generation AG (наричано по-нататък „Vattenfall“) и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия) относно определянето на момента, от който за една инсталация за производство на електроенергия възниква предвиденото в Директива 2003/87 задължение за докладване и връщане на квоти за емисии на парникови газове (наричани по-нататък „квотите“).

3

Член 2, параграф 1 от Директива 2003/87 гласи:

„Настоящата директива следва да се прилага спрямо емисии от дейностите, изброени в приложение I, и парниковите газове, изброени в приложение II“.

4

Член 3 от тази директива гласи:

„По смисъла на настоящата директива:

[…]

[…]

[…]

5

Член 4 от Директива 2003/87 гласи:

„Държавите членки гарантират, че от 1 януари 2005 г. в никоя инсталация не се извършва дейност, включена в приложение I, в резултат на която да се отделят посочените във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително, издадено от компетентен орган в съответствие с членове 5 и 6, или ако инсталацията не е изключена от схемата на Общността съгласно член 27. Това се прилага и за инсталации, които са направили избор съгласно член 24“.

6

Съгласно член 6 от Директива 2003/87:

„1.   Компетентният орган издава разрешително за емисии на парникови газове, с което се позволява отделянето на газове от цялата инсталация или от част от нея, ако се е уверил, че операторът е в състояние да следи и докладва емисиите.

[…]

2.   Разрешителните за емисии на парникови газове съдържат следните елементи:

[…]

7

Член 10а, параграф 3 от тази директива предвижда:

„При спазване на разпоредбите на параграфи 4 и 8 и независимо от член 10в, генераторите на електроенергия, инсталациите за улавяне на CO2, тръбопроводите за пренос на CO2 или местата за съхранение на CO2 не могат да се ползват от безплатно разпределение на квоти“.

8

Член 12, параграф 3 от посочената директива има следното съдържание:

„Държавите членки гарантират, че до 30 април всяка година операторът на всяка инсталация връща определен брой квоти, различни от квотите, издадени съгласно глава II, равен на общото количество емисии, изпуснати от тази инсталация през предходната календарна година, като това е проверено в съответствие с член 15, както и че те са отменени впоследствие“.

9

Член 14 от Директива 2003/87 гласи:

„1.   До 31 декември 2011 г. Комисията приема регламент за мониторинг и докладване на емисии […]; регламентът се основава на принципите за мониторинг и докладване, установени в приложение IV, и посочва в изискванията за мониторинг и докладване за всеки парников газ въздействието върху глобалното затопляне от съответния газ.

Тази мярка, предназначена да измени несъществени елементи от настоящата директива чрез допълването ѝ, се приема в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 23, параграф 3.

[…]

3.   Държавите членки гарантират, че всеки оператор на инсталация или на въздухоплавателни средства осъществява мониторинг и докладва на компетентния орган след края на съответната година в съответствие с регламента, посочен в параграф 1, емисиите, отделени през всяка календарна година от тази инсталация, или, считано от 1 януари 2010 г. — от въздухоплавателното средство, което операторът експлоатира.

[…]“.

10

В приложение I към Директива 2003/87 се изброяват категориите дейности, към които се прилага Директивата. Сред тези дейности фигурира по-специално „изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW (с изключение на изгарянето в инсталации за изгаряне на опасни или твърди битови отпадъци)“.

11

Съображение 31 от Решение 2011/278 гласи:

„Тъй като от 2013 г. нататък по правило всички квоти за емисии от енергийния сектор ще се разпределят чрез тръжна продажба, имайки предвид възможностите на този отрасъл да прехвърля и на свои клиенти увеличените разходи за емисиите на въглероден диоксид, и че няма да има безплатно разпределяне на квоти за емисии за каквото и да е електропроизводство (с изключение на преходното безплатно разпределение в случаите на модернизация на генерирането на електроенергия и на електропроизводство от отпадни газове), в настоящото решение не следва да се разглежда безплатно разпределяне на квоти за емисии във връзка с производството или потреблението на електроенергия. От друга страна, съгласно член 10а, параграф 6 от Директива [2003/87] отраслите или подотраслите, за които се смята, че са изложени на значителен риск от изместване на въглеродни емисии, могат да бъдат компенсирани за разходите във връзка с отразяването на емисиите на парникови газове в цените на електроенергията посредством финансови мерки, приети от държавите членки в съответствие с действащите правила за държавната помощ, както и финансови мерки, които Комисията предстои да приеме в тази област“.

12

Член 1 от същото това решение предвижда:

„В настоящото решение са формулирани валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно Директива [2003/87] в периода от 2013 г. нататък“.

13

Член 19 от същото решение, озаглавен „Разпределяне на квоти за емисии на нови участници“, гласи:

„1.   За целите на разпределянето на квоти за емисии на нови участници, с изключение на квотите за инсталации по член 3, буква з), трето тире от Директива [2003/87], държавите членки трябва да изчисляват предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии от момента на началото на нормална експлоатация на инсталацията, за всяка подинсталация поотделно, както следва:

[…]

[…]

2.   За независимо [проверените] емисии на нови участници, генерирани преди започването на нормална експлоатация, трябва да бъдат разпределени допълнителни квоти въз основа на историческите емисии, изразени в тонове СО2 еквивалент.

[…]“.

14

Член 5, първа алинея от Регламент (ЕС) № 601/2012 на Комисията от 21 юни 2012 година относно мониторинга и докладването на емисиите на парникови газове съгласно Директива 2003/87 (OB L 181, 2012 г., стр. 30 и поправка в OB L 347, 2012 г., стр. 43) предвижда:

„Мониторингът и докладването следва да бъдат пълни и да обхващат всички горивни и технологични емисии, от всички източници на емисии и пораждащи емисии потоци на горива/материали, използвани за дейности, посочени в приложение I към Директива [2003/87], както и за другите съответни дейности, включени съгласно член 24 от същата директива, и то на всички видове парникови газове, специфицирани по отношение на тези дейности, като в същото време да не се прави двойно отчитане“.

15

Член 20, параграф 1 от този регламент гласи:

„Операторът следва да дефинира за всяка инсталация граници на мониторинга.

В рамките на тези граници операторът следва да включи всички съответни емисии на парникови газове от всички източници на емисии и пораждащи емисии потоци от горива/материали, свързани с дейностите на инсталацията и посочени в приложение I към Директива [2003/87], както и с дейностите и парниковите газове, включени допълнително от съответната държава членка съгласно член 24 от Директива [2003/87].

Операторът следва да включи също емисиите от редовно провеждани дейности и от извънредни събития, включително при пускания и спирания и аварийни ситуации по време на докладвания период, с изключение на емисиите от подвижни съоръжения за транспортни цели“.

16

Член 2, параграф 1 от Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Закон за търговията с емисии на парникови газове) от 21 юли 2011 г. (BGBl. I 1475, стр. 3154, наричан по-нататък „TEHG“) предвижда:

„Този закон се прилага за посочените в част 2 от приложение 1 емисии на парникови газове, отделяни при извършването на посочените в същата разпоредба дейности. […]“.

17

Част 2 от приложение 1 към TEHG има следното съдържание:

18

Член 18, параграф 4 от Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Наредба относно разпределянето на квотите за емисии на парникови газове в периода за търговия 2013—2020 г.) от 26 септември 2011 г. (BGBl. I 2011, стр. 1921) предвижда:

„За емисиите, които следва да бъдат взети предвид при разпределянето на квоти и които са отделени преди началото на редовната експлоатация, за новите инсталации трябва да бъдат разпределени допълнителни квоти въз основа на тези емисии в еквивалент на въглероден диоксид“.

19

От акта за преюдициално запитване следва, че Vattenfall експлоатира новопостроена електрическа централа в Морбург, близо до Хамбург (Германия). Номиналната топлинна мощност на тази топлоелектрическа централа е 3700 MW.

20

С две писма от 7 август и от 3 септември 2013 г. Vattenfall посочва на Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (германска служба за търговия с квоти за емисии към Федералната агенция за околната среда, наричана по-нататък „службата за търговия с квоти“), че тъй като централата в Морбург все още е в процес на изграждане, за нея не възникват произтичащите от схемата, установена с Директива 2003/87, задължения за търговия и за връщане на квоти (наричана по-нататък „схема за търговия с квоти“).

21

Тъй като с писмо от 18 септември 2013 г. службата за търговия с квоти отхвърля подобно тълкуване, Vattenfall подава жалба пред Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия), като иска да се установи, че задължението за търговия с квоти възниква едва след началото на пробната експлоатация от оператора на инсталацията.

22

Vattenfall всъщност счита, че от член 3, буква ф) от Директива 2003/87 следва по-специално че тя се прилага към инсталациите — производители на електроенергия, едва от момента, в който те произвеждат електроенергия, предназначена за продажба на трети лица. Следователно TEHG бил в съответствие с тази разпоредба, тъй като в част 2, точка 2 от приложение 1 към този закон се предвиждало, че емисиите на електроцентралите не попадат в схемата за търговия с квоти преди производството на електричество. Задължението за търговия с квоти възниквало едва от момента на приемане на готовата за експлоатация инсталация от оператора, когато последният започва пробната експлоатация. Това тълкуване било в съответствие с част 2, точка 1 от приложение 1 към TEHG, което имало за цел да гарантира единствено че всички видове инсталации попадат в приложното поле на TEHG, но не предоставяло никаква информация относно неговото приложно поле ratione temporis.

23

За разлика от това, Федерална република Германия поддържа, че тъй като номиналната топлинна мощност на централата в Морбург превишава 20 MW, за тази централа възниква задължение за търговия с квоти от момента, в който е започнала да отделя парникови газове, свързани с дейността ѝ, без значение целта на изгарянето. Всъщност дейността на една инсталация започвала след първата пробна експлоатация и следователно от момента, в който инсталацията отдели парникови газове, без значение по каква причина. Това правило произтичало от TEHG, част 2, точка 1 от приложение 1 към който предвижда, че трябва да се вземат предвид всички емисии, резултат от изгаряне. То съответствало както на понятието за изгаряне по член 3, буква у) от Директива 2003/87, така и на времевото ограничение на мониторинга на емисиите, предвидено в член 20, параграф 1 от Регламент № 601/2012.

24

В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че нито германското право, нито правото на Съюза съдържа изрична разпоредба относно момента, от който за инсталациите, пуснати в експлоатация в периода за търговия 2013—2020 г., възниква задължението за търговия с квоти. Отговорът на този въпрос обаче можел да бъде намерен в приложение I към Директива 2003/87, която касае „изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW“, както и в член 19, параграф 2 от Решение 2011/278. По-специално, въпреки че последното решение не се прилага към инсталациите за производство на електроенергия, от член 19, параграф 2, който е посветен на новите участници, следвало, че задължението за търговия с квоти възниква преди започването на редовната експлоатация на тези инсталации. Ако обаче това задължение възниква едва от започването на редовната експлоатация, Vattenfall трябвало да върне твърде голям брой квоти.

25

При тези условия Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

26

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали приложение I към Директива 2003/87, доколкото включва „изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW“ в списъка на категориите дейности към които се прилага Директивата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължението за търговия с квоти на една инсталация за производство на електроенергия възниква с първото отделяне на парникови газове и следователно евентуално дори преди тази инсталация да произведе електроенергия за първи път.

27

Следва да се припомни, че общата структура на Директива 2003/87 почива на стриктното отчитане на издаването, притежаването, прехвърлянето и отмяната на квоти. Тази точна отчетност е необходимо присъща на самия предмет на тази директива, а именно въвеждането на схема за търговия с квоти, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което би предотвратило опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда (вж. в този смисъл решение от 29 април 2015 г., Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, т. 28).

28

За целите на прилагане на тази схема, член 2, параграф 1 от Директива 2003/87 предвижда, че нейното приложно поле обхваща емисиите от дейностите, изброени в приложение I, и парниковите газове, изброени в приложение II, част от които е и въглеродния диоксид.

29

Освен това от член 4 от тази директива следва, че държавите членки са длъжни да гарантират, че в никоя инсталация не се извършва дейност, включена в приложение I към Директивата, в резултат на която да се отделят посочените във връзка с тази дейност емисии, освен ако нейният оператор не притежава разрешително, издадено от компетентен орган в съответствие с условията, предвидени от самата тази директива.

30

Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2003/87 издаването на това разрешително е обусловено от спазването по-специално на задължението по член 12, параграф 3 от Директивата, по силата на което операторите са длъжни преди 30 април на текущата година да връщат, с цел отмяна, определен брой квоти, равняващ се на тяхното общо количество емисии през предходната календарна година (вж. в този смисъл решение от 29 април 2015 г., Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, т. 29).

31

Както следва от член 14, параграф 3 от Директива 2003/87, това задължение за връщане се основава на доклада, който операторите на дадена инсталация изготвят съгласно правилата, посочени в регламента, който трябва да бъде приет от Комисията по силата на член 14, параграф 1 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 29 април 2015 г., Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, т. 31).

32

Въз основа на последната разпоредба Комисията приема Регламент № 601/2012, в член 20, параграф 1, втора алинея от който се предвижда, че в рамките на границите на мониторинга, определени за всяка инсталация от оператора, последният следва да вземе предвид всички съответни емисии на парникови газове от всички източници на емисии и пораждащи емисии потоци от горива/материали, свързани с дейностите на инсталацията и посочени в приложение I към Директива 2003/87.

33

В член 20, параграф 1, трета алинея от Регламент № 601/2012 се уточнява, че това задължение се отнася не само до емисиите от редовно провеждани дейности, но и до емисиите, генерирани при извънредни събития, като пусканията и спиранията на дадена инсталация. Тъй като това изброяване не е изчерпателно, емисиите, генерирани при други извънредни събития, като произведените по време на пробната експлоатация на дадена инсталация, също трябва да се вземат предвид за целите на мониторинга и докладването на емисиите.

34

Освен това следва да се припомни, че член 3, буква д) от Директива 2003/87 определя понятието „инсталация“ за целите на Директивата като стационарно техническо съоръжение за осъществяване на една или повече от дейностите, изброени в приложение I от посочената директива, както и всякакви други дейности, пряко отнасящи се до тях, които имат техническа връзка с дейностите, осъществявани на този обект, и които биха могли да повлияят върху емисиите и замърсяването (решение от 9 юни 2016 г., Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, C‑158/15, EU:C:2016:422, т. 25).

35

Сред дейностите, посочени в приложение I към същата тази директива, фигурира изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW, с изключение на изгарянето в инсталации за изгаряне на опасни или твърди битови отпадъци.

36

Що се отнася до понятието „изгаряне“, в член 3, буква у) от Директива 2003/87, то е определено като всяко окисление на горива, независимо от начина, по който се използва топлинната, електрическата или механичната енергия, произведена чрез този процес, както и всички други пряко свързани с това дейности.

37

Следователно е без значение обстоятелството, че в първоначалния период на пробна експлоатация, през който са били отделени емисии на парникови газове в атмосферата, една електроцентрала, която попада в приложното поле на Директива 2003/87, не произвежда електроенергия, тъй като с оглед на задължението за връщане на квоти не е необходимо произведената от изгарянето на горива топлинна енергия да бъде използвана за тази цел.

38

От гореизложеното следва, че инсталация за производство на електроенергия чрез изгаряне на горива, чийто производствен капацитет надхвърля предвидената в приложение I към Директива 2003/87 стойност, трябва да изпълнява задълженията, произтичащи от схемата за търговия с квоти, и по-специално задължението за докладване на емисиите от всички източници на емисии и пораждащи емисии потоци от горива/материали, свързани с дейностите на инсталацията, включително емисиите, генерирани в периода на пробна експлоатация, който предхожда редовната експлоатация на тази инсталация.

39

Това тълкуване на Директива 2003/87 e в съответствие с нейната основна цел, а именно опазването на околната среда посредством намаляване на емисиите на парникови газове (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 79), и не може да се обори от факта, че квалификацията на една инсталация като генератор на електроенергия по смисъла на член 3, буква ф) от тази директива е обусловена от производството от тази инсталация на електроенергия, предназначена за продажба на трети лица.

40

Всъщност тази разпоредба няма за цел да определи приложното поле на Директива 2003/87, а допринася за установяването на важно за определянето на максималното годишно количество квоти по смисъла на член 10а, параграф 5 от тази директива разграничение (вж. в този смисъл решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 64—70).

41

Както Съдът вече е постановил, по силата на член 10а, параграф 1, трета алинея и на член 10а, параграфи 3—5 от Директива 2003/87, инсталациите, обхванати от член 10а, параграф 3 от тази директива, следва да се разграничават от другите инсталации, които генерират емисии на парникови газове. Сред първите се включват по-специално генераторите на електроенергия по смисъла на член 3, буква ф) от посочената директива (решение от 28 април 2016 г, Borealis Polyolefine и др., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 70).

42

Освен това трябва да се уточни, че обстоятелството, че тези задължения са възложени на оператора на дадена инсталация, не означава, че емисиите, генерирани при пробните експлоатации, извършвани от лицата, които изграждат тази инсталация, не трябва да се вземат предвид. Всъщност, от една страна и както изтъква Комисията, понятието „генератор на електроенергия“ по член 3, буква ф) от Директива 2003/87 е без значение за възникването на задължението за търговия с квоти за емисии. От друга страна, задължението на оператора за докладване и за връщане се отнася и до тези емисии, тъй като съгласно член 2, параграф 1 от тази директива схемата за търговия с квоти се прилага спрямо всички емисии от дейностите, изброени в приложение I към нея.

43

Предвид гореизложеното на първия въпрос следва да се отговори, че приложение I към Директива 2003/87, доколкото включва „изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW“ в списъка на категориите дейности, към които се прилага Директивата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължението за търговия с квоти на една инсталация за производство на електроенергия възниква с първото отделяне на парникови газове и следователно евентуално дори преди тази инсталация да произведе електроенергия за първи път.

44

Предвид отговора на първия въпрос не следва да се отговаря на втория и третия въпрос.

45

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

Приложение I към Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета, изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г., доколкото включва „изгарянето на горива в инсталации с обща номинална топлинна мощност, превишаваща 20 MW“ в списъка на категориите дейности, към които се прилага Директивата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължението за търговия с квоти на една инсталация за производство на електроенергия възниква с първото отделяне на парникови газове и следователно евентуално дори преди тази инсталация да произведе електроенергия за първи път.