1

С предявения иск Европейската комисия иска Съдът да установи, че като не е приела всички необходими мерки, за да гарантира съществуването на режим за обезщетяване на жертвите на всякакви умишлени престъпления, извършени с насилие на нейна територия, Италианската република не е изпълнила задължението си по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления (ОВ L 261, стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 31).

2

Съображения 1—3, 6 и 7 от Директива 2004/80 гласят следното:

[…]

3

Член 1 от Директива 2004/80, който се намира в раздел I от същата, озаглавен „Достъп до обезщетение в презграничните случаи“, гласи:

„При […] умишлено престъпление, което е извършено [с насилие] в държава членка, различна от тази, в която ищецът пребивава, държавите членки гарантират, че той ще има право да предяви своя иск пред орган или друга служба на съответната държава членка“.

4

Съгласно член 2 от тази директива, озаглавен „Задължение за плащане на обезщетение“:

„Обезщетението се изплаща от компетентния орган на държавата членка, на чиято територия е било извършено престъплението“.

5

Съгласно член 3 от посочената директива, озаглавен „Компетентни органи и административни процедури“:

„1.   Държавите членки създават или определят една или повече инстанции или органи, наричани по-долу „органи за помощ“, компетентни да прилагат член 1.

2.   Държавите членки създават или определят една или повече инстанции или органи, наричани по-долу „органи, вземащи решение“, компетентни да се произнасят по исковете за обезщетение.

[…]“.

6

Член 12 от същата директива, който се намира в раздел I от същата, озаглавен „Национални режими за обезщет[яване]“, предвижда:

„1.   Разпоредбите за достъп до обезщетение в презграничните случаи, установени с настоящата директива, се прилагат въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени […] престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия.

2.   Всички държави членки гарантират, че техните национални разпоредби предвиждат режими за справедливо и подходящо обезщет[яване] на жертвите на […] […]умишлени престъпления, извършени [с насилие] на тяхна територия“.

7

Член 18, параграф 1 от Директива 2004/80 гласи:

„Държавите членки въвеждат в сила преди 1 януари 2006 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, с изключение на член 12, параграф 2, за който срокът е до 1 юли 2005 г. Те незабавно информират Комисията за това“.

8

Директива 2004/80 е транспонирана в италианското право с decreto legislativo no 204 — attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato (законодателен декрет № 204 за прилагането на Директива 2004/80/ЕО относно обезщетението на жертвите на престъпления) от 9 ноември 2007 г., както и с decreto ministeriale no 222 — regolamento ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo no 204/2007 (министерски декрет № 222 относно регламент по смисъла на член 7 от законодателен декрет № 204/2007) от 23 декември 2008 г. (GURI no 108, 12 май 2009 г.).

9

Министерски декрет № 222 от 23 декември 2008 г. е относно по-специално практическите аспекти на действията от компетентността на прокуратурите към апелативните съдилища.

10

Няколко специални закона предвиждат изплащането на обезщетение, поемано в определени случаи от италианската държава, на жертвите на определени деяния, представляващи извършени с насилие умишлени престъпления, и по-специално в случаите на тероризъм и на организирана престъпна дейност. Що се отнася до материалноправните изисквания за изплащането на обезщетение от италианската държава, законодателен декрет № 204/2007 препраща към специалните закони, които уреждат формите на обезщетение за жертвите на престъпления, извършени на територията на държавата.

11

След размяната на безрезултатна кореспонденция с Италианската република, на 25 ноември 2011 г. Комисията ѝ изпраща официално уведомително писмо, с което упреква тази държава членка, че противно на изискванията, които според тази институция произтичат от член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, тя не е предвидила в законодателството си общ режим за обезщетяване на жертвите на извършени с насилие умишлени престъпления, като Комисията приканва Италианската република да представи становището си по този въпрос.

12

В отговора си от 14 май 2012 г. Италианската република представя проект на законодателни мерки, предназначени да въведат общ режим за обезщетяване. Тъй като не е предоставена законодателна програма за прилагането на посочения проект, Комисията продължава досъдебната процедура.

13

С писмо от 12 юли 2013 г. Италианската република уведомява Комисията, че Tribunale ordinario di Firenze (Районен съд, Флоренция, Италия) сезирал Съда с преюдициално запитване относно тълкуването на член 12 от Директива 2004/80, и затова ѝ предлага да се изчака решението на Съда по това дело, преди да бъде продължена започнатата от Комисията процедура.

14

Въпреки това на 18 октомври 2013 г. Комисията изпраща на Италианска република мотивирано становище, с което приканва италианските власти да вземат необходимите мерки, за да се съобразят с член 12 от Директива 2004/80 в срок от два месеца, считано от последната дата.

15

В получения от Комисията на 18 декември 2013 г. отговор Италианската република припомня, че счита за целесъобразно да се изчака отговорът на Съда по поставения от Тribunale ordinario di Firenze (Районен съд, Флоренция) въпрос. С определение от 30 януари 2014 г., C. (C‑122/13, EU:C:2014:59) Съдът обаче установява, че е явно некомпетентен да отговори на този въпрос.

16

При тези обстоятелства Комисията решава да сезира Съда с настоящия иск за установяване неизпълнение на задължения от държава членка на основание на член 258, втора алинея ДФЕС.

17

С решение на председателя на Съда от 22 май 2015 г. е разрешено на Съвета на Европейския съюз да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.

18

Комисията изтъква, че член 12 от Директива 2004/80 задължава държавите членки да въведат национален режим за обезщетяване на жертвите на умишлените престъпления, извършени с насилие.

19

Тази институция смята, че макар да не дефинира понятието „умишлени престъпления извършени с насилие“, член 12, параграф 2 от тази директива не оставя на държавите членки никаква свобода на преценка, като, що се отнася до приложното поле на националния режим за обезщетяване, това понятие може да съответства единствено на съвкупността на извършваните с насилие умишлени престъпления, дефинирани като такива в материалното наказателното право на всяка държава членка. Поради това държавите членки нямали право да изключват определени престъпления от приложното поле на националното законодателство, предназначено да транспонира Директива 2004/80.

20

Според Комисията обаче Италианската република се ограничила да транспонира разпоредбите на раздел I от Директива 2004/80, които се отнасят до достъпа до обезщетение в презграничните случаи. За сметка на това, що се отнася до раздел II от тази директива, посредством множество специални закони тази държава членка предвиждала режими за обезщетяване само в полза на жертвите на специфични престъпления, докато никакъв режим за обезщетяване не бил приведен в действие, що се отнася до извършваните с насилие умишлени престъпления, които не се обхващали от тези специални закони, и в частност относно грабежа или относно други тежки посегателства от сексуален характер.

21

Предвид тези обстоятелства Италианската република не изпълнила възложеното с член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 задължение.

22

Преди всичко Италианската република изтъква че предявеният иск от Комисията не съответствал на съдържащите се в мотивираното становище от 18 октомври 2013 г. обвинения. В действителност посоченото мотивирано становище се отнасяло единствено до „престъпленията убийство и тежка телесна повреда, които не били включени в предвидените в „специалните закони“ случаи“, както и до престъпленията „изнасилване и други тежки посегателства от сексуално естество“. С настоящия иск обаче Комисията упреквала Италианската република, че не била въвела общ режим за обезщетяване на жертвите на всички престъпления, извършени с насилие на нейната територия, като по този начин Комисията разширявала предмета на иска за неизпълнение на задължения. Поради това последният бил недопустим.

23

При условията на евентуалност Италианска република припомня, че Директива 2004/80 е приета на основание на член 308 ЕО. В областта на наказателната репресия на извършваните с насилие съставомерни деяния от общ характер във всяка държава членка Съюзът обаче нямал законодателна компетентност нито в процесуалноправен, нито в материалноправен план и освен това не бил компетентен да уреди и гражданскоправните последици от тези деяния. Като се има предвид правното основание на посочената директива, тя се ограничавала да задължи държавите членки да позволяват на пребиваващите в друга държава членка граждани на Съюза достъп до системи за обезщетяване, които всяка държава членка е предвидила за своите граждани, пострадали от извършени с насилие умишлени престъпления. С предвиждането на процесуалните разпоредби на законодателен декрет № 204/2007 и на министерски декрет № 222 от 23 декември 2008 г. Италианската република обаче изпълнила това задължение.

24

При условията на евентуалност спрямо предходното основание Италианската република посочва, че държавите членки запазвали широка свобода на преценката при определянето на различните хипотези на „извършени с насилие умишлени престъпления“, за които следвало да се предвиди определено обезщетение. Следователно държавите членки можели да определят случаите, в които може да се предоставя обезщетение.

25

В допълнение Италианската република се позовава на законодателната процедура, завършила с приемането на Директива 2004/80, в рамките на която процедура, на първо време, били налице намерения да се предвидят точни правила относно, по-специално, определянето на минимални стандарти в областта на обезщетяването на жертвите на престъпления. Независимо от това тази първоначална цел била изоставена. Следователно член 12 от тази директива се отнасял единствено до системите за обезщетяване, вече предвидени от държавите членки към момента на приемането на посочената директива, като параграф 2 от този член се ограничавал да задължи държавите членки, в които не бил установен подобен режим, да предвидят такъв. Италианската република обаче вече била предвидила множество форми на обезщетение за различни видове извършени с насилие умишлени престъпления.

26

Накрая тази държава членка изтъква, че ако член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 следвало да се тълкува в посочения от Комисията смисъл, тази разпоредба би била невалидна, тъй като въз основата на принципа на пропорционалност член 308 ЕО не би могъл да предостави на Съюза правомощия да приема мерки, по-специално относно въпроси с изцяло вътрешно естество.

27

Съветът посочва основно, че възражението за незаконосъобразност, повдигнато от Италианската република, било недопустимо. Всъщност според тази институцията дадена държава членка не може да се позовава на незаконосъобразността на определена директива като способ за правна защита срещу предявен иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, който иск се основава на неизпълнението на тази директива, а Италианската република не представила никакви доказателства, с които да може да докаже твърдението, че член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, както е тълкуван от Комисията, е засегнат от порок, чиято тежест е толкова очевидна, че следва да се приеме, че този член не поражда никакви правни последици.

28

При условията на евентуалност Съветът смята, че не следва да се уважава възражението за незаконосъобразност на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80. Всъщност член 308 ЕО позволявал липсата на предоставени на институциите на Съюза правомощия за действие да се компенсира със специални разпоредби от договорите, когато предвиденото действие е необходимо за постигането на някоя от преследваните с Договорите цели. Италианската република все пак не твърдяла, че не били изпълнени тези условия.

29

Що се отнася до повдигнатото от Италианската република възражение за недопустимост с мотива, че с настоящия иск Комисията разширила предмета на неизпълнението на задължения, което в мотивираното становище се твърди, че е било допуснато, от текста на последното следва, че Комисията упреква Италианската република, че „не е приела необходимите мерки, за да гарантира съществуването на режим за обезщетяване на жертвите на всякакви умишлени престъпления, извършени с насилие на нейна територия“.

30

Безспорно в това мотивирано становище Комисията се позовава също така на обстоятелството, че италианското законодателство не съдържало режим за обезщетяване „по-специално“ на жертвите на престъпления като убийство и тежка телесна повреда, които не попадали в посочени в специалните закони хипотези, както и на жертвите на престъпления като грабеж и други тежки посегателства от сексуален характер, като освен това Комисията се позовава и на обстоятелството, че това законодателство изключвало определени престъпления „като“ убийството и изнасилването от какъвто и да е режим за обезщетяване. Въпреки това от самите термини, които тази институция използва, когато се позовава на това законодателство, следва, че с това тя цели единствено да илюстрира по-добре конкретните фактически последици от неоспореното от Италианската република обстоятелство, че в действащия режим за обезщетяване в Италия не се включват всички извършени с насилие умишлени престъпления, без по този начин обхватът на твърдяното неизпълнение да се ограничава само до посочените примери.

31

Следователно с настоящия иск Комисията не е разширила предмета на твърдяното неизпълнение, доколкото е поискала от Съда да установи, че „като не е приела всички необходими мерки, за да гарантира съществуването на режима за обезщетяване на жертвите на всякакви извършени с насилие умишлени престъпления, извършени на нейна територия, Италианската република не е изпълнила задължението си по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80/ЕО“.

32

Ето защо настоящият иск трябва да се обяви за допустим.

33

Що се отнася, на първо място, до изтъкнатия от Италианската република довод, съгласно който член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 по начина, по който е тълкувана от Комисията, е невалиден, тъй като по същество Съюзът не бил компетентен на основание на член 308 ЕО да приеме разпоредба, уреждаща по-специално изцяло вътрешни ситуации, е достатъчно да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда при липса на разпоредба в ДФЕС, която предоставя изрично такова правомощие, държавата членка не може надлежно да се позовава на незаконосъобразността на директива, чийто адресат е тя, като способ за защита срещу иск за установяване на неизпълнение на задължения, основан на неизпълнението на тази директива. Положението може да е различно само ако разглежданият акт е засегнат от такива особено тежки и очевидни пороци, че би могъл да се счита за несъществуващ (вж. по-специално решения Комисия/Австрия, C‑189/09, непубликувано, EU:C:2010:455, т. 15 и 16 и цитираната съдебна практика и от 5 март 2015 г.Комисия/Люксембург, C‑502/13, EU:C:2015:143, т. 56).

34

Без обаче да е необходимо да се разглеждат по-задълбочено представените от Италианската република доводи в подкрепа на претендираната незаконосъобразност на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, следва да се констатира, че тази държава членка не е представила никакви доказателства, с които да може да се докаже, че тази разпоредба е засегната от порок от естество да постави под въпрос неговата валидност по смисъла на посочената в предходната точка от настоящото решение съдебна практика.

35

От това следва, че в рамките на настоящия иск Италианската република безуспешно се позовава на незаконосъобразността на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.

36

Що се отнася, на второ място, до възложените на държавите членки задължения с член 12, параграф 2 от Директива2004/80, следва да се държи сметка не само за текста на тази разпоредба, но и за преследваните с тази директива цели, както и за установената с посочената директива режим, в който се вписва посочената разпоредба.

37

Съгласно член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 „[в]сички държави членки гарантират, че техните национални разпоредби предвиждат режими за справедливо и подходящо обезщет[яване] на жертвите на […] […]умишлени престъпления, извършeни [с насилие] на тяхна територия“.

38

Тази разпоредба не предвижда че държавите членки могат да ограничат прилагането на режима за обезщетяване, който имат задължение да въведат съгласно Директива 2004/80, единствено до дадена част от деянията, съставляващи умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхната територия.

39

Що се отнася до преследваните с Директива 2004/80, в съображение 1 от същата се посочва волята на Съюза да се премахнат препятствията между държавите членки пред свободното движение на хора.

40

Във връзка с това Съдът вече е постановил, че когато правото на Съюза гарантира на едно физическо лице свободата да отиде в друга държава членка, защитата на неприкосновеността на това лице в разглежданата държава членка, наравно с тази на нейните граждани и пребиваващите там лица, е логично следствие от тази свобода на движение (решение от 2 февруари 1989 г., Cowan, C‑186/87, EU:C:1989:47, т. 17). В този контекст в съображение 2 от Директива 2004/80 се посочва, че за постигането на тази цел биха спомогнали мерки, които улесняват обезщетяването на жертвите на престъпления.

41

Освен това в съображение 3 от тази директива се припомня, че Европейският съвет в Тампере, проведен на 15 и 16 октомври 1999 г., подчертава необходимостта да се установят минимални стандарти за защита на жертвите на престъпления, по-специално що се отнася до възможностите им за достъп до правосъдие и до право на обезщетение, включително до заплащане на съдебните разноски.

42

В допълнение от съображение 6 от посочената директива следва, че жертвите на престъпления в Европейския съюз трябва да имат право на справедливо и подходящо обезщетение за вредите, които са претърпели, независимо къде в Европейския съюз е извършено престъплението. Накрая в съображение 7 от същата директива се уточнява по-специално, че следователно всички държави членки трябва да разполагат с механизъм за обезщетяване на тези жертви.

43

По отношение на установената с Директива 2004/80 система член 1, който е част от посветения на достъпа до обезщетение в презграничните случаи раздел I от същата директива, се предвижда, че ако умишлено престъпление е извършено с насилие в дадена държава членка, различна от тази, в която ищецът пребивава обичайно, държавите членки следят за това той да има право да предяви своята претенция пред орган или друга служба на държава членка по неговото местопребиваване. Член 2 от тази директива е озаглавен „Задължение за плащане на обезщетение“, намира се в същия раздел I и постановява, че обезщетението се изплаща от компетентния орган на държавата членка, на чиято територия е било извършено престъплението.

44

Освен това член 12 от Директива 2004/80, съставляващ нейния раздел II, е относно националните режими за обезщетяване и в параграф 1 предвижда, че разпоредбите от тази директива относно достъпа до обезщетение в прeзграничните случаи функционира „въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщетяване на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия“.

45

От изложените съображения следва, че Директива 2004/80 установява система, която има за цел да улесни достъпа до обезщетение на жертвите на престъпления в презграничните случаи, като тази система трябва да функционира въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщетяване на жертвите на умишлени престъпления, извършени с насилие на тяхна територия. Следователно член 12, параграф 2 от тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че цели да гарантира на гражданина на Съюза правото на справедливо и подходящо обезщетение за претърпените от него вреди на територията на държавата членка, където пребивава, след като е упражнил правото си на свободно придвижване, като задължава всяка държава членка да въведе режим за обезщетяване на жертвите на всякакъв вид умишлени престъпления, извършени с насилие на нейната територия.

46

В този контекст, доколкото следва да се определи дали дадено престъпление е извършено при условията на умисъл и при употребата на насилие, както подчертава генералният адвокат в точки 69 и 83 от представеното заключение, макар и държавите членки да разполагат по принцип с правомощие да уточнят обхвата на това понятие в тяхното вътрешно право, това правомощие не им позволява да ограничават приложното поле на режима за обезщетяване на жертвите на престъпления единствено до някои пострадали от умишлени престъпления, извършени с насилие, защото в противен случай член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 би бил лишен от полезното си действие.

47

Това тълкуване по никакъв начин не се оспорва с изложения от Италианската република довод, че в хода на законодателната процедура, приключила с приемането на Директива 2004/80, законодателят на Съюза изоставил първоначално поставената цел да предвиди точни стандарти в областта на обезщетяването на жертвите на престъпления.

48

Също така следва да бъде отхвърлен и доводът на Италианската република, съгласно който в решение от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), посочено в съображение 2 от Директива 2004/80, Съдът поставял изискване единствено за спазване на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, що се отнася до достъпа до обезщетение на жертвите на престъпления в презгранични случаи, като Съдът не установявал задължение за държавите членки да предвидят във вътрешните си правопорядъци режими за обезщетяване на жертвите на всякакви умишлени престъпления, извършени с насилие, което се потвърждавало и с определение от 30 януари 2014 г., C. (C122/13, EU:C:2014:59).

49

В действителност е вярно, че Съдът е постановил, че Директива 2004/80 предвижда обезщетение единствено в хипотезата на умишлено престъпление, извършено с насилие в дадена държава членка, в която се намира пострадалото лице, след като то е упражнило правото на свободно придвижване, поради което изцяло вътрешна ситуация не попада в приложното поле на тази директива (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2007 г., Dell’Orto, C‑467/05, EU:C:2007:395, т. 59 и от 12 юли 2012 г., Giovanardi и др.., C‑79/11, EU:C:2012:448, т. 37, както и определение от 30 януари 2014 г., C., C‑122/13, EU:C:2014:59, т. 12). Независимо от това Съдът се ограничава да уточни, че установената с Директива 2004/80 система за сътрудничество се отнася единствено до достъпа до обезщетение в презграничните случаи, без обаче да се изключва обстоятелството, че за да гарантира постигането от преследваната с тази директива цел в такива случаи, член 12, параграф 2 от същата задължава всяка държава членка да приеме национален режим, гарантиращ обезщетяването на жертвите на всякакъв вид престъпления, извършени с насилие на нейната територия.

50

Освен това подобно тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 е в съответствие с преследваната от тази директива цел, състояща се в премахването на препятствията между държавите членки пред свободното движение на хора и услуги, за да се подобри функционирането на вътрешния пазар.

51

От представените на Съда материали по настоящото дело следва, че не всички деяния, представляващи умишлени престъпления, извършени с насилие, съгласно италианското право, са обхванати от действащия в Италия режим за обезщетяване, като Италианската република не оспорва това обстоятелство. Следователно, тъй като тази държава членка не е транспонирала изцяло член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, следва да се констатира, че предявеният от Комисията иск е основателен.

52

Ето защо е необходимо да се установи, че като не е приела всички необходими мерки, за да гарантира, че в презграничните случаи е налице режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени престъпления, извършени с насилие на нейна територия, Италианската република не е изпълнила задължението си по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.

53

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Италианската република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези на Комисията.

54

На основание на член 140, параграф 1 от същия правилник институциите встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Съветът следва да понесе направените от него разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: