—

за Croce Amica One Italia Srl, от M. Sica и M. Protto, avvocati,

—

за Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), от V. Avolio и V. Luciano, avvocati,

—

за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli и de L. D’Ascia, avvocati dello Stato,

—

за норвежкото правителство, от M. Emberland, H. Røstum и I. S. Jansen, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от G. Conte и A. Tokár, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 41, параграф 1, 43 и 45 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 10 юли 2008 г., стр. 282).

2

Това преюдициално запитване е отправено в рамките на спор между Croce Amica One Italia Srl (по-нататък „Croce Amica One“) и Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) (Регионална служба за спешна медицинска помощ) във връзка с редовността на решението на последната служба в качеството ѝ на възложител да не възлага окончателно разглежданата обществена поръчка на Croce Amica One, което е обявено за временно спечелил оферент, и да прекрати процедурата за възлагане на обществена поръчка.

3

Член 41 от Директива 2004/18, озаглавен „Уведомяване на кандидатите и оферентите“, предвижда в параграф 1:

„Възложителите информират във възможно най-кратък срок кандидатите и оферентите за взетите решения във връзка […] възлагането на обществена поръчка, включително за основанията за евентуално решение да не се възлага поръчка, за която е проведена тръжна процедура […]; тази информация се предоставя в писмен вид след подаване на молба до възлагащите органи“.

4

Съгласно член 43 от тази директива, озаглавен „Съдържание на отчетите“:

„За всяка обществена поръчка, […] възлагащите органи изготвят писмен отчет, който включва като минимум следната информация:

[…]

[…]“.

5

Член 45 от посочената директива, озаглавен „Лично състояние на кандидата или оферента“, гласи:

„1.   Всеки кандидат или оферент, който е осъден с влязла в сила присъда, което е известно на възлагащия орган, се изключва от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка по една или няколко от причините, посочени по-долу:

Държавите членки определят, в съответствие с националното си право и при спазване на правото на Общността, условията за прилагане на настоящия параграф.

[…]

2.   Всеки икономически оператор може да бъде отстранен от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка, когато този икономически оператор:

[…]

[…]

Държавите членки определят, в съответствие с националното си право и при спазване на правото на Общността, условията за прилагане на настоящия параграф.

[…]“.

6

Член 1 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година (ОВ L 335, стр. 31, наричана по-нататък „Директива 89/665“), озаглавен „Приложно поле и наличие на процедури за преразглеждане“, гласи в параграф 1, трета алинея:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да осигурят, че по отношение на обществените поръчки, попадащи в приложното поле на Директива 2004/18/ЕО, решения, взети от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно преразглеждани, и по-специално възможно най-бързо в съответствие с условията, предвидени в членове 2—2е от настоящата директива, на основание, че тези решения са нарушили правото на Общността в областта на обществените поръчки или националните норми, транспониращи това право“.

7

Директива 2004/18 е транспонирана в италианския правен ред със Законодателен декрет 163/2006 от 12 април 2006 г. (редовна притурка към GURI № 100 от 2 май 2006 г.), с който се кодифицират правилата в областта на процедурите по възлагане на обществените поръчки.

8

Член 38 от този законодателен декрет предвижда:

„1.   От участие в процедурите по възлагане на обществени поръчки […] за строителство, доставки на стоки и услуги […] се отстраняват и не могат да сключват съответните договори лицата:

[…]

[…]

[…]“.

9

Член 78, параграф 1 от посочения законодателен декрет предвижда:

„За всяка обществена поръчка […], възложителите изготвят доклад, в който се съдържа най-малко следната информация:

[…]

10

Член 79, параграф 1 от същия законодателен декрет гласи:

„Възложителите информират във възможно най-кратък срок кандидатите и оферентите за взетите решения във връзка […] с възлагането на […] обществена поръчка, включително за основанията за евентуално решение […] да не се възлага обществена поръчка, за чието възлагане е открита процедура […]“.

11

В член 11, параграф 9 от Законодателен декрет № 163/2006 изрично се посочва правомощието на администрацията да оттегля, да спира или да изменя актовете си, както следва:

„След окончателното възлагане на обществената поръчка и без да се накърнява правомощието на администрацията да оттегля, спира или изменя актовете си в разрешените от действащите разпоредби случаи, договорът за обществена поръчка […] се сключва в срок от 60 дни“.

12

Правомощието на администрацията да оттегля актовете си, е предвидено като общ принцип, приложим към всички административни производства, в член 21 quinquies от Закон № 241 от 7 август 1990 г. за въвеждане на нови норми в областта на административния процес и във връзка с правото на достъп до административни документи (legge № 241 — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, GURI № 192 от 18 август 1990 г., стр. 7). Този член гласи следното:

„Когато възникнат съображения от обществен интерес или при промяна във фактическата обстановка или при нова преценка на първоначалния обществен интерес, административната мярка с трайно действие може да бъде оттеглена от органа, който я е приел или от друг орган, предвиден със закон; по силата на оттеглянето мярката вече не произвежда действие“.

13

С решение от 28 декември 2010 г. AREU обявява открита процедура за възлагане на обществена поръчка за „транспортни услуги за превозно средство за превоз на органи, тъкани, биологични проби, както и за транспортиране на хирургически екипи и на пациенти за целите на дейностите по трансплантация“. Договорът за тази обществена поръчка е следвало да бъде сключен за двугодишен срок с евентуално удължаване от дванадесет месеца и да бъде възложен по критерия за най-изгодната в икономическо отношение оферта.

14

От четирите дружества, които са участвали в процедурата за възлагане на обществената поръчка, три са отстранени от комисията по подбора при оценяването на техническите им оферти. Единственото дружество, което продължава да участва в процедурата, а именно Croce Amica One, е обявено за временно избран оферент с решение, вписано в доклада от 10 май 2011 г. Като се има предвид обаче, че предвидените в националната правна уредба условия за извършването на „така наречената задължителна проверка за нередност в офертата“ в конкретния случай са били налице, тъй като оценката, дадена за цената, и оценката, дадена по останалите критерии за преценка, са били по-високи или равни на четири пети от съответните максимални прагове, предвидени в процедурата за възлагане на обществената поръчка, възложителят изисква удостоверителни документи във връзка с техническата оферта, представена от Croce Amica One. След като извършва тази проверка, комисията по подбора с решение, вписано в доклада от 23 юни 2011 г., прави извод за нередност в офертата.

15

Същевременно в рамките на започналото разследване срещу законния представител на Croce Amica One за измама и за представяне на документи с невярно съдържание компетентните органи изземват документите, свързани с това дружество, с цел събиране на доказателства.

16

С писмо от 21 юли 2011 г. AREU уведомява Croce Amica One, както и едно друго дружество, участвало в разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществената поръчка, за решението си да започне, по силата на правомощието, с което разполага администрацията, да оттегля, да спира или да изменя актовете си, прекратяване на процедурата за възлагане на обществената поръчка.

17

С решение от 8 септември 2011 г. генералният директор на AREU решава да не възлага окончателно обществената поръчка на Croce Amica One и същевременно да отмени цялата процедура за възлагане на обществената поръчка. С този акт възложителят „преценява, че в описания контекст, освен нередовността на офертата, AREU вече [не може], по очевидни съображения по целесъобразност и мотиви, свързани с принципите на добра администрация, да възложи обществената поръчка за услугата на оферента Croce Amica One […] и че с оглед на необходимостта от тази услуга не [може] да изчака за нейното възлагане изхода от наказателното производство или дори само резултата от започналото разследване“.

18

Същевременно възлагащият орган не обявява нова процедура за възлагането на разглежданата в главното производство обществена поръчка и продължава да възлага услугата, за която се отнася обществената поръчка, на други две сдружения.

19

С жалба, подадена на 2 ноември 2011 г., Croce Amica One обжалва пред запитващата юрисдикция решението на възложителя от 8 септември 2011 г., посочено в точка 17 от настоящото съдебно решение, като иска отмяната и временното спиране на неговото изпълнение. Освен това то предявява иск за поправяне на вредите, които според него са настъпили от това решение.

20

С решение от 14 май 2013 г. Tribunale di Milano (Градският съд на Милано) повдига обвинение на законния представител на Croce Amica One, заедно с едно друго наказателно преследвано лице, за деянието възпрепятстване на публични процедури за възлагане на обществени поръчки, затова че с цел да му бъде възложена обществената поръчка, заинтересованото лице е представило петнадесет удостоверения с невярно съдържание за участие в курсове по безопасно шофиране на линейки.

21

Запитващата юрисдикция счита, че по принцип, без да се засяга упражняването на правото на администрацията да оттегля, да спира или да изменя актовете си в процедурите по възлагане на обществени поръчки, съответният възложител, видимо воден от съображения за целесъобразност, произтичаща от започналото наказателно преследване срещу законния представител на дружеството, обявено за временно спечелил оферент, е нарушил член 45 от Директива 2004/18, по-конкретно по отношение на „личното състояние на кандидата или оферента“, посочено в тази разпоредба.

22

Запитващата юрисдикция преценява по този начин, че по силата на посочената разпоредба отстраняването на оферент може да се осъществи само в случай че последният е осъден с окончателно влязла в сила присъда.

23

Запитващата юрисдикция също така иска да установи от гледна точка на правото на Съюза обхвата на собствената си компетентност в това отношение, като преценява, че тази компетентност не може да се ограничава само до проверката за допуснати външни пороци при упражняването на правомощието на администрацията. Според нея обстоятелството, че на административния съдия не се признава широко правомощие за контрол на фактите или на правните аспекти, като например в конкретния случай окончателното установяване на наказателната отговорност на законния представител на дружеството, което е било обявено за временно спечели оферент, е в пълно противоречие с буквата и с ratio legis на член 45 от Директива 2004/18.

24

С оглед на тези съображения Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионалният административен съд на Ломбардия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

25

С тези въпроси, които следва да бъдат разгледани заедно, по същество се иска се установи дали член 45 от Директива 2004/18, когато условията за прилагане на основанията за отстраняване, предвидени в този член, не са изпълнени, е пречка за това възложителят да приеме решение, с което се отказва от възлагането на обществена поръчка, за която е била открита тръжната процедура, и да не възлага окончателно тази обществена поръчка на единствения останал да се състезава и обявен за временно спечелил оферент.

26

Отправянето на тези въпроси и позоваването на член 45 от Директива 2004/18 са свързани с факта, че на 8 септември 2011 г. генералният директор на AREU решава, от една страна, да не възлага окончателно разглежданата в главното производство обществена поръчка на Croce Amica One и от друга страна, да отмени съответната процедура за възлагане на обществена поръчка.

27

От самото начало следва да се отбележи, че независимо от позоваването в предюциалното запитване на член 45 от Директива 2004/18, видно от преписката, с която разполага Съдът, спорният акт в главното производство съставлява решение на възложител, отнасящо се до прекратяване на процедурата за възлагане на обществена поръчка и до отмяна на процедурата за избиране на оферента. Това решение е отделно от решението, отнасящо се до отстраняването на оферент на основание член 45 от тази директива.

28

В този контекст следва да се отбележи, че макар и мотивите за прекратяване на разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществената поръчка да не са изложени пред Съда, запитващата юрисдикция, изглежда, свързва действията на законния представител на Croce Amica One единствено с основанията за отстраняване, които са свързани с наказателното право и които предполагат осъждане с окончателно влязла в сила присъда, а именно предвидените в член 45, параграфи 1 и 2, буква в) от Директива 2004/18. В това отношение е полезно да се уточни, че основанията за изключване, предвидени в член 45, параграф 2, букви г) и ж) от тази директива, дават на възложителя също така правото да отстранява всеки икономически оператор, който е виновен за тежки професионални нарушения, които могат да бъдат доказани от възлагащите органи, или който има сериозна вина за посочването на неверни данни при предоставянето на изискваната от този раздел информация, или затова че не е представил информацията, която се изисква за качествения подбор на офертите, без да се поставя като изискване по отношение на икономическия субект да има окончателно влязла в сила присъда.

29

Що се отнася до решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка, то трябва да спазва разпоредбите на член 41, параграф 1 и член 43 от Директива 2004/18.

30

Член 41, параграф 1 от Директива 2004/18 предвижда задължението кандидатите и оферентите да бъдат информирани за такова решение във възможно най-кратък срок, както и да се посочат и основанията за това, а член 43 от тази директива предвижда задължението за посочване на мотивите за това в доклада, който следва да бъде изготвен за всяка обществена поръчка. Директива 2004/18 обаче не съдържа никаква друга разпоредба относно изискванията по същество и по форма относно такова решение.

31

В това отношение следва да се припомни практиката на Съда, съгласно която член 8, параграф 2 от Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 199, стр. 54), аналогичната разпоредба на тази на член 41, параграф 1 от Директива 2004/18, не предвижда отказът на възложителя да възложи обществена поръчка, да се ограничава само до изключителни случаи или непременно да е основан на сериозни мотиви (решение Fracasso и Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, т. 23 и 25).

32

Също така Съдът посочва, че член 12, параграф 2 от Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50), отново аналогична разпоредба на тази на член 41, параграф 1 от Директива 2004/18, като налага на възложителя, в случай че той реши да прекрати процедурата за възлагане на обществената поръчка, задължението да уведоми за мотивите за своето решение кандидатите и оферентите, не предполага задължение за този възложител да доведе до край процедурата за възлагане на поръчката (вж. решение HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, т. 41).

33

Съдът обаче държи да подчертае, че изискването за уведомяване за мотивите на решението за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка е продиктувано от загрижеността да се гарантира минимално равнище на прозрачност в процедурите по възлагане на обществените поръчки, по отношение на които се прилагат правните норми на Съюза, и вследствие на това — на принципа на равно третиране, който съставлява основата на тези норми (вж. в този смисъл решение HI, EU:C:2002:379, т. 45 и 46 и цитираната съдебна практика).

34

Съдът преценява също така, че член 1, параграф 1 от Директива 89/665 изисква решенията на възложителите за прекратявяне на процедурата за възлагане на обществената поръчка да могат да бъдат обжалвани и да бъдат отменяни евентуално с мотива че тези решения са нарушили правото на Съюза в областта на обществените поръчки или националните норми за транспониране на това право. Освен това Съдът счита, че дори и в случаите, в които възложителите се ползват по силата на приложимата национална правна уредба от широко право на преценка по отношение на прекратяването на процедурата за възлагане на обществената поръчка, националните съдилища трябва да могат по силата на Директива 89/665 да проверяват съвместимостта на решение за прекратяване с релевантните норми на правото на Съюза (вж. решение HI, EU:C:2002:379, т. 55 и 62).

35

Така правото на Съюза допуска държавите членки да предвидят в своето законодателство възможността за приемането на решение за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка. Мотивите на едно такова решение за прекратяване могат така да се основават на съображения, които имат по-конкретно връзка с преценката за целесъобразност, от гледна точка на обществения интерес, да се доведе докрай процедурата за възлагане на обществената поръчка, като се има предвид, между другото, евентуалната промяна на икономическия контекст или на фактическите обстоятелства, или и на нуждите на съответния възложител. Такова решение може да бъде мотивирано и с недостатъчното равнище на конкуренция, поради обстоятелството че в края на съответната процедура за възлагане на обществена поръчка е допуснат само един оферент, който отговаря на условията за изпълнение на тази обществена поръчка.

36

Вследствие на това, при условие че се спазват принципите на прозрачност и равно третиране, възложителите не може да бъдат длъжни да доведат докрай започнала процедура за възлагане на обществена поръчка и да възложат съответната обществена поръчка, дори и да има само един останал да се състезава оферент.

37

С оглед на изложените съображения на въпросите от първи до трети следва да се отговори, че член 41, параграф 1, член 43 и член 45 от Директива 2004/18 трябва да се тълкуват в смисъл, че когато условията за прилагане на основанията за отстраняване, предвидени в член 45, не са изпълнени, този член не съставлява пречка за възложителя да приеме решение да се откаже от възлагането на обществена поръчка, за която е била обявена тръжна процедура, и да не възложи окончателно тази обществена поръчка на единствения останал да се състезава и обявен за временно спечелил оферент.

38

С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали в съответствие с правото на Съюза компетентната национална юрисдикция може да упражни върху решението на възложител пълен съдебен контрол, а именно контрол, който ѝ позволява да отчита надеждността и съответствието на офертите на оферентите и да заменя със собствената си преценка преценката на възложителя относно целесъобразността на решението за такова прекратяване.

39

Следва да се подчертае, че съгласно практиката на Съда решението за прекратяване на процедура за възлагане на обществена поръчка е част от „решенията, вземани от възложителите“, по отношение на които държавите членки са длъжни, по силата на член 1, параграф 1, трета алинея от Директива 89/665, да предвидят в националното право производства по обжалване, които гарантират спазването на относимите материалноправни норми на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или на националноправните разпоредби за транспониране на тези норми (вж. в този смисъл решения HI, EU:C:2002:379, т. 53—55 и Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, т. 29).

40

Като се има предвид, че Директива 89/665 се ограничава с това да координира действащите механизми в държавите членки, за да гарантира пълното и ефективно прилагане на директивите, определящи материалноправните норми относно обществените поръчки, тя не определя изрично обхвата на способите за обжалване, които държавите членки трябва да предвидят за тази цел. Вследствие на това въпросът за обхвата на правораздавателния контрол, упражняван в рамките на предвидените в Директива 89/665 производства по обжалване, трябва да се обсъжда от гледна точка на нейната цел и с оглед на това да не се накърни нейната ефективност (решение HI, EU:C:2002:379, т. 58 и 59).

41

Следва да се припомни в това отношение, че функцията на системата за обжалване е уредена в член 1, параграф 1, трета алинея от Директива 89/665, съгласно който държавите членки, що се отнася до попадащите в приложното поле на Директива 2004/18 процедури по възлагане на обществените поръчки, предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че решенията, вземани от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно и особено възможно най-бързо преразглеждани, с мотива че тези решения са нарушили правото на Съюза в областта на обществените поръчки или националните норми, транспониращи това право.

42

От това следва, че производствата по обжалване, предвидени в тази разпоредба, служат за гарантиране на спазването на релевантните норми на правото на Съюза, по-конкретно на разпоредбите на Директива 2004/18, или на националните разпоредби за транспониране на тези норми.

43

Важно е да се подчертае, че този контрол за законосъобразност не може да се ограничи до проверката на произволния характер на решенията на възложителя (вж. в този смисъл решение HI, EU:C:2002:379, т. 63).

44

Следователно тези производства по обжалване се отнасят до упражняването на контрол за законосъобразност, а не до контрол за целесъобразност.

45

При липсата на конкретна правна уредба на Съюза в тази област, правилата за правораздавателния контрол трябва да се определят от националните процесуални норми при спазване на принципите на равностойност и ефективност (вж. в този смисъл решение HI, EU:C:2002:379, т. 68). Така националният законодател може да възложи на компетентните национални юрисдикции по-широки контролни правомощия с цел да бъде извършена проверка за целесъобразност.

46

Затова на четвъртия въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза в областта на обществените поръчки, и по-конкретно член 1, параграф 1, трета алинея от Директива 89/665, трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в тази разпоредба контрол е контрол за законосъобразност на решенията на възложителите, който има за цел да гарантира спазването на релевантните норми на правото на Съюза или на националните разпоредби за транспониране на тези норми, без този контрол да може да бъде ограничен единствено до проверката на произволния характер на решенията на възложителя. Това обаче не изключва възможността за националния законодател да възложи на компетентните национални юрисдикции правомощието да упражняват контрол за целесъобразност.

47

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши: