1. 

Настоящото преюдициално запитване повдига отново въпроса за организацията на процедурата за предоставяне на международна закрила в Ирландия и се вписва в логиката на Решение по дело M. ( 2 ), както и на Решение по дело D. и A. ( 3 ).

2. 

По-специално Supreme Court (Ирландия) иска от Съда да установи дали национална процесуалноправна норма, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец, отговаря на изискванията на Директива 2004/83/ЕО ( 4 ), и по-специално на принципа на добра администрация, предвиден в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 5 ).

3. 

Субсидиарната закрила е международна закрила, която съгласно член 2, буква д) от Директива 2004/83 е предназначена за гражданите на трети страни, които не отговарят на условията за бежанци, но за които съществуват сериозни и потвърдени основания да се смята, че биха били изложени на реална опасност от тежки посегателства след връщането в страната им по произход.

4. 

В рамките на общия европейски режим на убежище субсидиарната закрила допълва правилата относно статута на бежанец, установени в Конвенцията за статута на бежанците ( 6 ). В резултат на това повечето държави членки са приели единна процедура, при която разглеждат подадената от заинтересованото лице молба за убежище в светлината на двете форми на международна закрила. Ирландия от своя страна запазва разделна система, установявайки две отделни процедури. В този смисъл в Ирландия може да се подаде молба за субсидиарна закрила едва след като процедурата за предоставяне на статут на бежанец е изчерпана и Minister for Justice, Equality and Law Reform [Министърът на правосъдието, равноправието и правната реформа] уведоми заинтересованото лице за намерението си да приеме заповед за принудителното му отвеждане до границата. В рамките на тази система — както и на всяка друга система впрочем — лицето няма възможност да подаде отделна молба за предоставяне само на субсидиарна закрила.

5. 

В приложение именно на това законодателство Minister for Justice, Equality and Law Reform отхвърля молбата за субсидиарна закрила, подадена от г‑н N.

6. 

Последният е пакистански гражданин с местожителство в Ирландия от 2003 г. Най-напред г‑н N. е имал студентска виза, преди да получи разрешение за пребиваване — валидно до 31 декември 2005 г. — на основание на брака му с ирландска гражданка. На 23 февруари 2006 г. Minister for Justice, Equality and Law Reform уведомява г‑н N. за намерението си да приеме заповед за принудителното му отвеждане до границата с мотива, че разрешението за пребиваване не е подновено, тъй като г‑н N. се е разделил със съпругата си. Все пак последният остава на ирландска територия като студент и през 2007 г. получава диплома по икономика. Освен това завежда дело срещу Minister for Justice, Equality and Law Reform и срещу ирландската държава с искане за установяване на частична противоконституционност на законодателството, уреждащо принудителното отвеждане до границата.

7. 

Г‑н N. никога не е искал да му бъде предоставено убежище в Ирландия. Обяснява, че не се бои от преследване поради своята раса, вероизповедание, националност, политически възгледи или принадлежност към определена социална група и следователно не е бежанец по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83. Все пак твърди, че за него съществува опасност от тежки посегателства, ако бъде върнат в Пакистан, именно поради повсеместното насилие, съществуващо в Swat Valley, където живее семейството му.

8. 

Поради това на 16 юни 2009 г. г‑н N. подава молба за субсидиарна закрила. Minister for Justice, Equality and Law Reform отхвърля молбата с мотива, че преди това той не е подал молба за предоставяне на статут на бежанец. След отхвърляне на жалбата за отмяна, която е подал срещу това решение пред High Court (Ирландия), г‑н N. подава касационна жалба до Supreme Court.

9. 

Доколкото тази национална процесуалноправна норма поражда опасения относно ефикасността, безпристрастността, както и продължителността на процедурата, Supreme Court решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Позволява ли Директива 2004/83[…], тълкувана в светлината на принципа на добра администрация в правото на Европейския съюз и в частност в светлината на уредбата му в член 41 от Хартата […], на държава членка да предвиди в своето право, че молбата за предоставяне на статут на субсидиарна закрила може да се разгледа само ако молителят е поискал и му е било отказано предоставянето на статут на бежанец в съответствие с националното право?“.

10. 

С други думи, дали в рамките на изпълнението на Директива 2004/83 зачитането на правото на добра администрация налага на държава членка да въведе отделна процедура за получаване на статута, предоставян от субсидиарната закрила?

11. 

Макар че отправеният до Съда от запитващата юрисдикция въпрос има за цел да установи съвместимостта на ирландското законодателство с правото на Съюза, на практика той се отнася до процесуалноправна норма, която се среща във всички държави членки. Всъщност, независимо как е структурирана процедурата по разглеждане на молбата — дали става въпрос за „обслужване на едно гише“ или за процедура като разглежданата в главното производство — компетентният национален орган винаги проверява дали заинтересованото лице би могло да получи статут на бежанец, а след това разглежда пригодността му за субсидиарна закрила. Следователно в този смисъл ирландската процедура не се различава много от процедурите, установени в другите държави членки. Освен това понастоящем никоя от системите не предвижда въвеждане на отделна процедура за предоставяне на субсидиарна закрила.

12. 

В настоящото заключение ще изложа основанията, поради които смятам, че в рамките на процедурата по разглеждане на молба за убежище принципът на добра администрация трябва да гарантира преди всичко точно установяване на нуждата от международна закрила, а за това е необходима изчерпателна оценка на молбата в светлината на двете форми на международна закрила. Съответно ще обясня защо според мен, като изисква предварително разглеждане на молбата от гледна точка на определените за получаване на статут на бежанец условия, разглежданата процесуалноправна норма позволява да се гарантира на лице, търсещо легитимно международна закрила, предоставянето на подходящ статут, както и ефективен достъп до правата, предоставени му от Директива 2004/83, и това е въз основа на проверка в съответствие с духа и изискванията, уреждащи общия европейски режим на убежище.

13.

В Ирландия процедурата по разглеждането на молба за международна закрила се характеризира с множество процедурни етапи.

14.

Процесуалноправните норми относно молбите за получаване на статут на бежанец са определени в Закона за бежанците от 1996 г. (Refugee Act 1996) ( 7 ).

15.

По силата на член 8 от Закона за бежанците молбата за убежище се подава пред Refugee Applications Commissioner. Член 11 от същия закон предвижда, че на този член на Office of the Refugee Applications Commissioner (Служба на комисаря по молбите на бежанци) е възложено да се срещне с кандидата, да направи необходимите разследвания и да поиска допълнителни сведения. След това този член изготвя доклад, в който прави положителна или отрицателна препоръка относно предоставянето на статут на бежанец на съответния кандидат и изпраща този доклад на Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 8 ).

16.

В съответствие с член 17, параграф 1 от Закона за бежанците, ако препоръката на Refugee Applications Commissioner е положителна, Minister for Justice, Equality and Law Reform е длъжен да предостави статут на бежанец на съответния кандидат. Когато се препоръчва да не се предостави статут на бежанец на кандидата, по силата на член 16 от този закон последният може да обжалва препоръката пред Refugee Appeals Tribunal (Ирландия). В случай че последният уважи молбата на кандидата за убежище и счете, че препоръката трябва да бъде положителна, Minister for Justice, Equality and Law Reform е длъжен в съответствие с член 17, параграф 1 от посочения закон да предостави статута на бежанец. В противен случай, ако Refugee Appeals Tribunal потвърди отрицателната препоръка на Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform има право на преценка дали да предостави или не този статут.

17.

Съгласно член 5 от Закона за незаконната имиграция от 2000 г. кандидатите за убежище могат да оспорят пред High Court обосноваността на препоръките на Refugee Applications Commissioner и решенията на Refugee Appeals Tribunal, като се спазват приложимите по отношение на делата, свързани с правото на убежище, специални условия. В съответствие с посочената разпоредба жалба срещу решението на High Court може да се подаде пред Supreme Court само ако от своя страна самият High Court постанови съдебно решение, с което се разрешава обжалването („certificate of leave to appeal“).

18.

Когато молбата за убежище бъде окончателно отхвърлена, Minister for Justice, Equality and Law Reform може да уведоми заинтересованото лице за намерението си да приеме заповед за принудителното му отвеждане до границата („proposal to deport“) в съответствие с член 3, параграф 3 от Закона за имиграцията от 1999 г.

19.

Именно на този етап се прилагат процесуалните разпоредби относно молбите за субсидиарна закрила. Те се съдържат в Наредбата за условията за получаване на закрила в рамките на Европейските общности от 2006 г. (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006), приета от Minister for Justice, Equality and Law Reform на 9 октомври 2006 г., която има за предмет по-специално транспонирането на Директива 2004/83 ( 9 ).

20.

Съгласно член 4, параграф 1 от Наредбата от 2006 г. уведомлението от Minister for Justice, Equality and Law Reform се придружава с известие, с което заинтересованото лице се уведомява, че може да поиска да статут на субсидиарна закрила, както и разрешение за временно пребиваване на територията на страната („application for leave to remain“). За тази цел към писмото са приложени информационна бележка за субсидиарната закрила, а също и формуляр, който позволява да се подаде молбата. Освен личните данни, от кандидата се иска да изпрати и всички допълнителни документи и да изложи подробно причините, които се свързват конкретно с обстоятелствата, посочени в подкрепа на молбата му за субсидиарна закрила, като уточни по-специално какви са тежките вреди, които би могъл да претърпи, когато се върне в страната си по произход.

21.

Minister for Justice, Equality and Law Reform се произнася по молбата за субсидиарна закрила с мотивирано решение. То подлежи на обжалване.

22.

По силата на член 4, параграф 2 от Наредбата от 2006 г. Minister for Justice, Equality and Law Reform не е длъжен да разгледа молба за субсидиарна закрила, подадена от лице, чиято молба за убежище не е била отхвърлена. В Решение от 9 юли 2010 г. по дело Izevbeckhai and Others/Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 10 ) Supreme Court сочи, че в съответствие с тази разпоредба Minister for Justice, Equality and Law Reform може да разгледа единствено молбите за субсидиарна закрила, подадени от лица, чиито молби за убежище са били отхвърлени преди това.

23.

Припомням, че с въпроса си до Съда запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали национална процесуалноправна норма, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с отхвърлянето преди това на молба за получаване на статут на бежанец, отговаря на изискванията на Директива 2004/83 и по-специално на принципа на добра администрация, предвиден в член 41 от Хартата.

24.

Според мен на този въпрос очевидно следва да се отговори положително.

25.

Преди да разгледам въпроса, бих искал да направя две бележки.

26.

Първо, отправеният до Съда от запитващата юрисдикция въпрос изисква да се вземат предвид правни норми, които се различават от изрично посочените от Supreme Court в акта за преюдициално запитване ( 11 ). Макар тя да насочва въпроса си към правата, предоставени на кандидата за убежище с Директива 2004/83 и член 41 от Хартата, аз съм на мнение, че трябва да се разгледат също правилата, уреждащи процедурата за международна закрила съгласно Директива 2005/85/ЕО ( 12 ).

27.

Действително предвид съдържанието и целта ѝ Директива 2004/83 няма за цел да предписва процесуалните правила, приложими към разглеждането на молба за международна закрила, нито следователно да определя процесуалните гаранции, които трябва да се предоставят на това основание на кандидата за убежище ( 13 ). Целта на тази директива е единствено да се определят критерии, общи за всички държави членки, що се отнася до материалноправните условия, на които трябва да отговарят гражданите на трети страни, за да могат да се ползват от международна закрила ( 14 ), както и материалноправното съдържание на тази закрила ( 15 ). Именно в този контекст в член 2, букви в) и д) от Директива 2004/83 са определени лицата, които могат да се ползват от статута на бежанец и от статута, предоставен от субсидиарната закрила, а в глава VII — правата, присъщи на всеки от тези статути.

28.

Що се отнася до процедурните правила за разглеждане на молба за международна закрила, същите са определени в Директива 2005/85. Съгласно член 1 тя има за цел да установи минимални норми, общи за всички държави членки, що се отнася до процедурата за предоставяне или отнемане на статута на бежанец, и в глави II и III са уточнени процесуалните права и задължения на молителя и на държавата членка относно преценката на молба за международна закрила.

29.

Поради това ще преценя съвместимостта на разглежданата правна уредба с правото на Съюза не само в светлината на текста и целта на Директива 2004/83, но също като взема предвид разпоредбите, предвидени в рамките на Директива 2005/85.

30.

Второ, отправеният до Съда от запитващата юрисдикция въпрос налага да се вземе предвид процесуалната автономия, с която разполага Ирландия по отношение на организацията по разглеждане на молбите за международна закрила. Всъщност следва да се уточни, че при сегашното състояние на правото, приложимо в настоящия спор, Европейският съюз не урежда процедурните изисквания за разглеждане на молба за субсидиарна закрила, когато това разглеждане се вписва в процедура, отделна от тази за получаване на статут на бежанец.

31.

Подобно на Директива 2004/83, целта на Директива 2005/85 е минималната хармонизация на правилата. Поради това тя признава на държавите членки свободата на преценка при прилагане на нейните разпоредби и по-специално при организацията за разглеждане на молбите за убежище ( 16 ). Освен това по силата на член 3 от тази Директива тя се прилага единствено когато държавата членка разглежда молба за получаване на статут на бежанец или когато е установила единна процедура, по която разглежда дадена молба в светлината на двете форми на международна закрила, а именно закрилата, свързана със статута на бежанец, и субсидиарната закрила.

32.

Следователно Директива 2005/85 предоставя пълна свобода на държавите членки да организират процедурата по разглеждане на молба за субсидиарна закрила, когато те са избрали да разгледат тази молба в рамките на процедура, отделна от тази за получаване на статут на бежанец, какъвто е случаят в Ирландия.

33.

При все това традиционно позоваването на процесуалната автономия на държавите членки се смекчава от задължението да се спазват принципите на равностойност и ефективност ( 17 ) и от необходимостта да се гарантира спазването на основните права.

34.

Принципът на равностойност изисква процесуалните правила, приети в тези рамки от държавите членки, да не са по-неблагоприятни от нормите, предвидени за аналогични производства на основание на националното право. В случая този въпрос не се поставя.

35.

Що се отнася до принципа на ефективност, той изисква тези процесуални правила да не правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на права, предоставени на заинтересованото лице от правото на Съюза. Следователно в настоящото дело трябва да се провери дали разглежданата процесуалноправна норма гарантира на лицата, нуждаещи се от международна закрила, ефективен достъп до правата, които са им предоставени с Директива 2004/83.

36.

Освен това държавите членки са длъжни да гарантират спазването на основните права и на общите принципи на правото на Съюза, когато приемат решения, които попадат в приложното поле на правото на Съюза. Такъв е случаят на решенията по отношение на разглеждането на молба за субсидиарна закрила ( 18 ). Следователно не може да има съмнение, че ирландските власти трябва да осигурят зачитане на правото на заинтересованите лица на добра администрация, не само тъй като то представлява общ принцип на правото на Съюза ( 19 ), но и тъй като става въпрос за основно право, закрепено в член 41 от Хартата. Независимо че текстът на член 41, параграф 1 от Хартата се отнася до правоотношенията между правните субекти и „институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“ ( 20 ), според мен всъщност правото на добра администрация обвързва по същия начин и държавите членки, когато последните прилагат правото на Съюза ( 21 ).

37.

Именно въз основа на тези елементи сега ще проверя дали разглежданата процесуалноправна норма е съвместима с изискванията на Директива 2004/83, като се съобразява с принципите на ефективност и на добра администрация.

38.

Според мен разглежданото законодателство гарантира на кандидата за убежище ефективен достъп до предоставените му от Директива 2004/83 права въз основа на проверка в съответствие с разума и текстовете, очертаващи рамките на общия европейски режим на убежище.

39.

Най-напред, като изисква предварително разглеждане на молбата за международна закрила с оглед на условията за определяне на статута на бежанец, тази норма осигурява напълно спазването на член 78 ДФЕС.

40.

Следва да се припомни, че Директиви 2004/83 и 2005/85 са приети на основание член 63, първа алинея, точка 1 ЕО (нов член 78 ДФЕС), съгласно който Съветът на Европейския съюз трябва да приеме мерки относно убежището въз основа на „цялостното и пълно прилагане на Женевската конвенция“ ( 22 ). Така тези две директиви участват в установяването на общ европейски режим на убежище, който съгласно новия член 78, параграф 1 ДФЕС трябва да съответства на тази конвенция.

41.

Посочената конвенция представлява международноправен договор, който в това качество има задължителна сила по отношение на всички договарящи се страни, включително държавите — членки на Съюза. Както отбелязва законодателят на Съюза в съображение 3 от Директива 2004/83, тя представлява основа или „крайъгълен камък“ на международното бежанско право, тъй като дава дефиниция на самото понятие „бежанец“, както и на правата и задълженията, произтичащи от този статут. Именно в допълнение към установените в рамките на Женевската конвенция правила законодателят на Съюза е въвел други форми на международна закрила, включително субсидиарната закрила. Член 78, параграф 2, букви a) и б) ДФЕС уточнява също така, че Европейският парламент и Съветът трябва да приемат мерки за обща европейска система за убежище, която включва не само „единен статут на бежанец за гражданите на трети страни, който да е валиден в целия Съюз“, а също и „единен статут на субсидиарна закрила за гражданите на трети страни, които, без да получават европейско убежище, се нуждаят от международна закрила“ ( 23 ).

42.

В този смисъл използването на понятието „субсидиарна“, както и текстът на член 2, буква д) от Директива 2004/83 показват недвусмислено, че статутът на субсидиарна закрила е предназначен за граждани на трети страни, които не отговарят на изискванията, за да се ползват от статута на бежанец ( 24 ). В допълнение член 2, буква б) от Директива 2005/85 предвижда, че всяка молба за международна закрила, подадена на основание на Директива 2004/83, се счита за молба за убежище по смисъла на Женевската конвенция.

43.

Следователно, като въвежда субсидиарна форма на закрила в общия европейски режим на убежище, законодателят на Съюза не възнамерява да предлага възможност да се избере едната или другата от формите на международна закрила. Неговата цел е да се гарантира „абсолютното върховенство“ на Женевската конвенция, като се увери, че установените в Съюза субсидиарни форми на закрила не отслабват основополагащата роля на тази конвенция. Тази цел ясно следва от подготвителните работи по Директива 2004/83. В предложението за директива ( 25 ) Европейската комисия изрично посочва, че „разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за предоставяне на субсидиарна закрила обикновено се извършва едва след като се установи, че той не отговаря на условията за предоставяне на статут на бежанец“ [неофициален превод] ( 26 ), тъй като Комисията се обосновава с необходимостта да се осигури „общо и цялостно прилагане на Женевската конвенция“ [неофициален превод] ( 27 ) и с необходимостта да не се отслабва установеният с нея режим.

44.

Следователно по принцип закрилата, предоставена от статута на бежанец, трябва да се разглежда на първо място, тъй като именно в допълнение към установените в рамките на тази конвенция правила законодателят на Съюза е въвел други форми на международна закрила, квалифицирани като „субсидиарна“, „допълнителна“ или пък „временна“ ( 28 ).

45.

Трябва да се отбележи, че такова тълкуване се налага също и когато кандидатът очевидно не отговаря на условията за бежанец по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83, което г‑н N. изтъква в настоящото дело. Действително в подобен случай член 23, параграф 4, буква б) от Директива 2005/85 предвижда изрично, че държавата членка може да ускори разглеждането на изискванията за предоставяне на статут на бежанец, но законодателят на Съюза и с основание в никакъв случай не я освобождава от това предварително разглеждане ( 29 ). Само такова разглеждане позволява да се предостави на заинтересованото лице „подходящ статут“ в съответствие с член 78, параграф 1 ДФЕС. Действително, то дава възможност на всяка държава членка да извърши изчерпателна оценка на молбата, за да се определи правилно нуждата от международна закрила на заинтересованото лице. За тази цел, преди да разгледа молбата за субсидиарна закрила, националният решаващ орган трябва да може да се убеди, че заплахата, на която заинтересованото лице счита, че е жертва, не спада по-скоро към „преследването“ по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83 и не изисква то да получи статута на бежанец.

46.

В това отношение не бива да се забравя, че съгласно Директива 2004/83 статутът на бежанец предоставя по-широк обем права и социално-икономически ползи от тези, които произтичат от предоставянето на субсидиарна закрила ( 30 ). Следователно тази предварителна оценка позволява също така да се гарантират максимални права в полза на заинтересованото лице. Както отбелязва Съдът в Решение по дело M., посочено по-горе, естеството на правата, присъщи на статута на бежанец и това на правата, присъщи на статута на субсидиарна закрила, действително е различно ( 31 ). В глава VII, озаглавена „Съдържание на международната закрила“, Директива 2004/83 прави разлика в зависимост от това дали заинтересованото лице е бежанец, или се ползва от субсидиарна закрила ( 32 ). По отношение на получилите субсидиарна закрила тя оправомощава държавите членки да приемат по-рестриктивни условия за издаване на разрешения за пребиваване или на пътни документи ( 33 ). Така, макар че държавите членки са длъжни да предоставят на бежанците разрешение за пребиваване за минимален срок от три години, те могат да ограничат до една година срока на разрешението, когато се издава на лице със субсидиарна закрила. Посочената директива оправомощава също държавите членки да ограничат достъпа до някои социално-икономически права като достъпа до пазара на труда или до социалното подпомагане ( 34 ). Така, макар че държавите членки са длъжни да предоставят на получилите международна закрила необходимото социално подпомагане, равностойно на предвиденото за гражданите на съответната държава, все пак по отношение на получилите субсидиарна закрила те могат да ограничат това подпомагане до основните услуги.

47.

Налага се изводът, че в интерес дори на всеки кандидат за убежище е неговата молба да бъде разгледана с оглед на условията, определящи статута на бежанец. Следователно не разбирам мотивите за поведението на г‑н N. по това дело.

48.

В това отношение смятам, че не следва кандидатът за убежище сам да преценява най-подходящия за неговото положение статут. Това е изключително правомощие на националния решаващ орган, който въз основа на информацията, събрана от заинтересованото лице и от своите служби, разглежда молбата в съответствие с правилата, установени в рамките на Директиви 2004/83 и 2005/85.

49.

Следва да се има предвид, че очакваното решение е жизненоважно за лицето, което търси легитимно международна закрила. Същевременно трябва да се отчете, че то се намира в изключително трудно житейско и имуществено положение и че процедурата, която започва пред държавните органи, трябва да даде възможност да се осигури запазване на основните му права. Впрочем малко вероятно е заинтересованото лице винаги да може да определи дали положението, в което се намира, отговаря на условията, установени за получаване на статут на бежанец, или отговаря повече на условията, определени за предоставяне на субсидиарна закрила. Разделителната линия между двете форми на международна закрила може да се окаже крайно трудна за прокарване, особено в случаите на масово насилие по отношение на определени групи, което реално винаги изисква от страна на решаващите национални органи извършването на подробна и стриктна проверка на изявленията на кандидата и на представените от него доказателства. Трябва също да се държи сметка за психологически уязвимото положение, в което може да се намира търсещото убежище лице и за трудностите, които може да срещне, например заради езика, който говори, не само да разбере процесуалните правила, а също и да се запознае със своите права и задължения. В това отношение множество лица няма да имат средства да си осигурят правна помощ. Ето защо не бива да рискуваме лице, търсещо убежище, да се въздържи да подаде молба за предоставяне на статут на бежанец, въпреки че има право на това.

50.

На последно място, не трябва да се забравя, че предварителната оценка позволява да се изчерпи процедурата за предоставяне на международна закрила, гарантирайки по този начин, че в Съюза няма да бъде подадена никаква друга молба, и следователно се ограничават вторичните движения на кандидатите за убежище на територията на Съюза — явление, по-известно като „asylum shopping“ ( 35 ).

51.

С оглед на всички тези обстоятелства трудно ще се съглася с мненията, изразени от г‑н N. и Комисията в писмените им становища. Всъщност, имайки предвид приложимите текстове, те считат, че Ирландия би следвало да въведе отделна процедура за получаване на статута, предоставян от субсидиарната закрила.

52.

С оглед на гореизложените съображения подобно тълкуване на правните разпоредби би могло според мен да наруши духа, който е в основата на общия европейски режим на убежище, и по-специално целта и текста на член 78 ДФЕС и Директиви 2004/83 и 2005/85.

53.

Най-напред, то крие риска да накърни върховенството на Женевската конвенция, доколкото субсидиарните форми на закрила биха могли да доведат до отслабване на решаващата роля на тази конвенция. Освен това то крие риска да засегне хармонизирането на правилата относно правото на убежище, към което се стреми законодателят на Съюза ( 36 ), подхранвайки по този начин вторичните движения на кандидатите за убежище, срещу които Съюзът се е ангажирал да се бори. Действително, както отбелязва в становището си германското правителство, не може да се изключи рискът кандидат за убежище да поиска да се ползва от субсидиарна закрила в държава членка, различна от държавата, компетентна да разгледа молбата му, както и едно и също положение да бъде разгледано успоредно в две държави членки в два различни правни аспекта.

54.

Освен това, което със сигурност е най-силният аргумент, с въвеждането на отделна процедура не би могла да се гарантира изчерпателна оценка на молбата за международна закрила, която е именно гарант на правата, предоставени на кандидата за убежище в рамките на Директива 2004/83. С други думи, налице е риск от сериозно накърняване на закрилата на основните права на най-уязвимите лица. Защитаваната от Комисията система всъщност води до пресичане на пътя към абсолютно необходим за гарантирането на правата на заинтересуваните лица етап. Действително в заседанието Комисията отбелязва, че рядко би било налице положение, при което заинтересуваното лица няма да направи съответното искане. Това обаче е довод, който отказвам да взема под внимание, тъй като очевидно не може основните права на лицата да бъдат нарушавани поради това, че съвсем малък брой хора биха пострадали от нарушението.

55.

На последно място, считам, че като се изключи липсата на правно основание, няма никакъв смисъл да се изисква от Ирландия да въведе отделна процедура за получаване на статута, предоставян от субсидиарната закрила, в момент, когато държавите членки трябва да осигурят „обслужване на едно гише“. Действително преценката ми няма да е изчерпателна, ако не спомена целите, които законодателят на Съюза си поставя в рамките на втория етап от създаването на Общата европейска система за убежище, и по-специално в новата Директива 2013/32, макар че този текст не е приложим към обстоятелствата по спора в главното производство ( 37 ).

56.

Действително в съответствие със съображение 11 тази Директива въвежда единна процедура, за да се гарантира цялостна и ефикасна оценка на нуждите от международна закрила на кандидатите за убежище. Член 10, параграф 2 от посочената директива предвижда сега, че „[п]ри разглеждането на молбите за международна закрила, решаващият орган определя първо дали кандидатите отговарят на условията за статут на бежанци и ако те не отговарят на тези условия, определя дали кандидатите отговарят на условията за субсидиарна закрила“ ( 38 ). Установяването на единна процедура вече не е само възможност, какъвто е бил случаят при действието на Директива 2005/85, а представлява понастоящем задължение, позволяващо на законодателя на Съюза също така да опрости и рационализира процедурите по разглеждане на молбите за убежище, както и да намали административната тежест върху държавите членки.

57.

Тези данни показват, ако това въобще е необходимо, че кандидатът за убежище не разполага — и не следва да разполага — с възможност да избере едната или другата от формите на международна закрила. Както основателно отбелязва белгийското правителство по време на заседанието, предоставянето на международна закрила следователно не трябва да зависи от субективната преценка на кандидата, с каквато той не трябва да може да разполага с оглед наличието на реални или предполагаеми интереси. Неговата молба непременно трябва да се разглежда с оглед на критериите за допустимост до статута на бежанец и единствено ако той не отговаря на условията за допустимост, може впоследствие да поиска да се ползва от субсидиарна форма на закрила. Тази преценка се налага, независимо как е структурирана процедурата, избрана от държавата членка — дали става въпрос за „обслужване на едно гише“ или за система като разглежданата в главното производство, тъй като в това отношение тези две процедури се различават много малко.

58.

Предвид всички тези съображения следователно смятам, че разглежданата процесуалноправна норма гарантира на кандидата за убежище ефективен достъп до предоставените му от Директива 2004/83 права, което е в съответствие с принципа на ефективност.

59.

Смятам също, че такава правна уредба осигурява добро администриране на молбата за международна закрила, доколкото изисква предварителното ѝ разглеждане с оглед на условията, определящи статута на бежанец.

60.

Съгласно съображение 10 от Директива 2004/83 и съображение 8 от Директива 2005/85 законодателят на Съюза се ангажира със спазването на основните права при установяването на материалноправните и процесуалноправните норми, свързани с предоставянето на международна закрила. Следователно следи компетентните национални органи да гарантират на заинтересованото лице правото на добра администрация, което той конкретизира в глава II от Директива 2005/85, като им възлага някои процесуални задължения.

61.

Наистина, както видяхме, държавите членки не са длъжни да прилагат тези процесуални гаранции при разглеждането на молба за субсидиарна закрила, когато тази молба се вписва в административна процедура, отделна от тази за предоставяне на статут на бежанец. Това произтича от ограничения обхват на Директива 2005/85. Напомням все пак, че те продължават да бъдат задължени да гарантират спазването на правото на заинтересованото лице на добра администрация, доколкото, от една страна, предоставянето на субсидиарна закрила попада в приложното поле на правото на Съюза, а от друга страна, доколкото правото на добра администрация представлява не само общ принцип на правото на Съюза, а също и основно право.

62.

Обхватът на това право е изключително широк.

63.

Съгласно член 41, параграф 1 от Хартата правото на добра администрация изисква „право[то на всеки] засягащите го въпроси да бъдат разглеждани […] безпристрастно, справедливо и в разумен срок“. По силата на член 41, параграф 2 от Хартата това право включва „по-специално“ правото на всяко лице да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него ( 39 ), правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна, както и задължението на администрацията да мотивира своите решения. Както отбелязва Съдът в Решение по дело M., посочено по-горе, с оглед на текста ѝ тази разпоредба е с общо приложение ( 40 ).

64.

В рамките на общия европейски режим на убежище правото на добра администрация е уредено в глава II от Директива 2005/85. То се осъществява чрез признаване на процедурни задължения на администрацията и установяване на тясно сътрудничество между нея и кандидата за убежище. По този начин правото на добра администрация трябва да позволява правилното определяне на нуждата от международна закрила на заинтересованото лице. За тази цел член 8, параграф 2, буква a) от Директива 2005/85 изисква от националния решаващ орган да извърши индивидуално, обективно и безпристрастно разглеждане на молбата за международна закрила. Член 23, параграф 2, първа алинея от посочената директива изисква освен това процедурата да се проведе в най-кратки срокове, въз основа на точно и пълно разглеждане на фактите и обстоятелствата, на които се основава молбата. На последно място, в съответствие с членове 10 и 13 от Директива 2005/85 националният решаващ орган трябва да осигури спазването на правото на изслушване на заинтересованото лице чрез лични интервюта, по време на които последното трябва да има възможност да изложи личното си положение при пълна поверителност, и ако е необходимо, с помощта на преводач. Още веднъж, всички тези процедурни задължения имат за цел да гарантират на заинтересованото лице предоставяне на подходящ статут на основание член 78, параграф 1 ДФЕС, както и на ефективен достъп до дадените му съгласно Директива 2004/83 права.

65.

Впрочем видяхме, че като изисква предварително разглеждане на молбата при спазване на условията, определени за получаване на статут на бежанец, разглежданата процесуалноправна норма се вписва изцяло в тези цели.

66.

Г‑н N. и Комисията все пак твърдят, че тази процесуалноправна норма не гарантира безпристрастността и бързината на разглеждането на молбата.

67.

От една страна, те отбелязват, че вследствие на тази правна уредба, кандидатът за субсидиарна закрила е изправен пред множество процедурни етапи, които неизбежно увеличават вече и без друго прекомерната продължителност на процедурите в Ирландия. В тази връзка Комисията отбелязва, че посочената правна уредба „налага на кандидата да участва във фикция“ ( 41 ), когато подава своята молба за получаване на статут на бежанец, или пък „[го принуждава] формално да премине обречена на неуспех процедура“ ( 42 ), което неизбежно ще забави разглеждането на молбата за субсидиарна закрила.

68.

От друга страна, г‑н N. и Комисията считат, че процесуалноправната норма не отговаря на изискването за безпристрастност, доколкото молбата за субсидиарна закрила е подадена, когато Minister for Justice, Equality and Law Reform не само е отхвърлил молбата за получаване на статут на бежанец, а се кани и да приеме заповед за принудителното му отвеждане до границата. Следователно според Комисията процедурата била „вече ориентирана към извеждане [и Minister for Justice, Equality and Law Reform имал] нагласата за експулсиране“ ( 43 ) в разрез с изискванията за справедливост и безпристрастност.

69.

Макар да споделям загрижеността, изразена по отношение на продължителността на процедурите за разглеждане на молбите за убежище в Ирландия ( 44 ), все пак мисля, че отправените в този смисъл критики от г‑н N. и от Комисията са насочени по-скоро към процесуалната икономия като цяло, отколкото към разглежданата правна уредба. Вярно е, че с нея се добавя процедурен етап, доколкото националният решаващ орган е длъжен да разгледа молбата за международна закрила с оглед на условията, определени в член 2, буква в) от Директива 2004/83 за получаване на статута на бежанец, и съответно — с оглед на условията, установени в член 2, буква д) от тази директива за предоставянето на субсидиарна закрила. Считам освен това, че бързината на процедурата допринася не само за правната сигурност на кандидата, а и за неговото интегриране.

70.

Все пак видяхме, че това разглеждане представлява задължително предварително условие, което държавите членки не могат да не включат, тъй като в противен случай биха лишили заинтересованото лице от правата, които му предоставя Директива 2004/83, и биха нарушили духа, на който се основава общият европейски режим на убежище.

71.

Същевременно предварителното разглеждане според мен не е причина за прекомерната продължителност на процедурата, тъй като с оглед на наличните данни се установява, че закъснението е съсредоточено по-скоро в етапа на разглеждане на молбата за субсидиарна закрила ( 45 ). В това отношение следва да се отбележи, че посоченото предварително разглеждане не води до прекомерно забавяне в рамките на започнатите в другите държави членки процедури. Следователно не считам, че икономията на време обосновава необходимостта да се изключи разглеждането на молбата от гледна точка на условията, определящи статута на бежанец. Обратно, това разглеждане е задължително, за да осигури гаранция за упражняването в пълен обем на правата.

72.

По-долу ще разгледам изразените от г‑н N. и от Комисията опасения относно безпристрастността на процедурата.

73.

Съгласно постоянната практика на Съда изискването за безпристрастност има два аспекта — този на субективната безпристрастност и този на обективната безпристрастност. Субективната безпристрастност изисква нито един от членовете на съответната институция да не показва, че е взел страна или е лично предубеден, като личната безпристрастност се предполага до доказване на противното. Що се отнася до обективната безпристрастност, тя изисква институцията да осигурява достатъчно гаранции, за да е изключено всяко основателно съмнение по този въпрос ( 46 ).

74.

Веднага трябва да се отбележи, че по делото няма никакви данни, които да поставят под съмнение личната безпристрастност на Minister for Justice, Equality and Law Reform, тъй като г‑н N. в това отношение не се позовава на никакво доказателство в подкрепа на този извод.

75.

Освен това не споделям изразените опасения относно обективната безпристрастност на процедурата.

76.

От една страна, трябва отново да припомня, че независимо как е структурирана процедурата, разглеждането на молбата за субсидиарна закрила се извършва винаги след решение, с което се отхвърля статутът на бежанец.

77.

От друга страна, трябва да се отбележи, че когато Minister for Justice, Equality and Law Reform започва разглеждането на молбата за субсидиарна закрила, той все още не е приел решение за принудителното отвеждане до границата на заинтересованото лице. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закона за имиграцията от 1999 г. Minister for Justice, Equality and Law Reform единствено е уведомил за намерението си да приеме такова решение. Това уведомление би следвало да обясни на заинтересованото лице, че след отхвърляне на молбата му за предоставяне на статут на бежанец, то вече няма законно основание, позволяващо му да остане на територията на страната — резултат, наблюдаван във всички държави членки. То също следвало да го информира за правата, с които разполага на този етап от процедурата. В частност и в съответствие с член 4, параграф 1 от Наредбата от 2006 г. уведомлението информира заинтересованото лице, че може да иска получаването на статут на субсидиарна закрила, както и разрешение за временно пребиваване на територията на страната. Към него е приложена информационна бележка за субсидиарната закрила, а също и формуляр, който позволява да се подаде молбата. Освен личните данни, от кандидата се иска да изпрати и всички допълнителни документи и да изложи подробно причините, които се свързват конкретно с обстоятелствата, посочени в подкрепа на молбата му за субсидиарна закрила, като уточни по-специално какви са тежките вреди, които би могъл да претърпи, когато се върне в страната си по произход. Следователно с оглед на изложените съображения трудно може да се припише на Minister for Justice, Equality and Law Reform „нагласата за експулсиране“, тъй като предоставянето на субсидиарна закрила позволява на заинтересованото лице да получи разрешение за законно пребиваване на територията на страната.

78.

На последно място, не споделям становището на Комисията, според което такава правна уредба „налага[ла] на кандидата да участва във фикция“ или пък „[го принуждавала] формално да премине обречена на неуспех процедура“, от което страдала процесуалната ефективност. Всъщност не трябва да се забравя целта на тази процедура. Случаят не е класическа административна процедура, например за предоставяне на данъчно облекчение или на разрешение за строеж. Административната процедура има за цел предоставяне на основно право, каквото е правото на убежище, и предварителното разглеждане трябва да позволи произнасянето с решение — жизненоважно за лицето, което търси легитимно международна закрила. Следователно не става въпрос то да бъде „принудено“ да започне допълнителни административни действия, а по-скоро да се осигури изчерпателна оценка на неговата молба и да се гарантират правата, най-подходящи за неговото положение в приемащата държава членка. Освен това не става въпрос за участие във фикция, тъй като във всеки случай е изключително трудно понякога да се определи със сигурност, на един начален етап от преписката, дали за дадено лице след връщането в страната му по произход съществува опасност от „преследване“ по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83 или от „тежки посегателства“ по смисъла на член 2, буква д) от тази Директива, което личи ясно от делата, по които Съда е бил сезиран.

79.

Следователно предвид тези обстоятелства съм на мнение, че разглежданата процесуалноправна норма, доколкото изисква предварително разглеждане на молбата за международна закрила с оглед на условията за установяване на статут на бежанец, съответства на принципа на добра администрация, закрепен в член 41 от Хартата.

80.

Това не променя обстоятелството, че Ирландия остава задължена да организира своята процедура така, че молбите за убежище да бъдат разглеждани по възможно най-ефективен начин в съответствие с целта за своевременност, преследвана с Директива 2005/85. В това отношение съгласно член 23, параграф 4 от Директива 2005/85 държавите членки могат да ускорят процедурата по разглеждане на условията, определени за получаване на статут на бежанец, ако кандидатът очевидно не отговаря на условията за бежанец или ако той се е представил недостоверно или недостатъчно, което прави неговата молба неубедителна.

81.

Ето защо с оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да постанови, че във връзка, от една страна, с правилата и процесуалните гаранции, установени в рамките на Директива 2005/85, и от друга страна, с принципа на добра администрация, Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуалноправна норма, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с предварителното отхвърляне на молба за предоставяне на статут на бежанец.

82.

В светлината на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на Supreme Court по следния начин:

„Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 г. относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, във връзка, от една страна, с правилата и процесуалните гаранции, установени в рамките на Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки, и от друга страна, с принципа на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална процесуалноправна норма, която обвързва разглеждането на молба за субсидиарна закрила с предварителното отхвърляне на молба за предоставяне на статут на бежанец“.

б)

кандидатът очевидно не отговаря на условията за бежанец или за статут на бежанец в държава членка по силата на Директива 2004/83[…]“.