—

за Bundeswettbewerbsbehörde, от г-н T. Thanner и г-н K. Frewein, както и от г-жа N. Harsdorf Enderndorf, в качеството на представители,

—

за Bundeskartellanwalt, от г-н A. Mair, в качеството на представител,

—

за Schenker & Co. AG, от A. Reidlinger и F. Stenitzer, Rechtsanwälte,

—

за ABX Logistics (Австрия) GmbH, Logwin Invest Austria GmbH и Logwin Road + Rail Austria GmbH, от A. Ablasser-Neuhuber и G. Fussenegger, Rechtsanwälte,

—

за Alpentrans Spedition und Transport GmbH, Kapeller Internationale Spedition GmbH, Johann Strauss GmbH и Wildenhofer Spedition und Transport GmbH, от N. Gugerbauer, Rechtsanwalt,

—

за DHL Express (Австрия) GmbH, от F. Urlesberger, Rechtsanwalt,

—

за G. Englmayer Spedition GmbH, Internationale Spedition Schneckenreither Gesellschaft mbH и Leopold Schöffl GmbH & Co. KG, от M. Stempkowski и M. Oder, Rechtsanwälte,

—

за Express-Interfracht Internationale Spedition GmbH, от D. Thalhammer, Rechtsanwalt,

—

за Kühne + Nagel GmbH, от M. Fellner, Rechtsanwalt,

—

за Lagermax Internationale Spedition Gesellschaft mbH, от K. Wessely, Rechtsanwältin,

—

за Johann Ogris Internationale Transport- und Speditions GmbH и Traussnig Spedition GmbH, от M. Eckel, Rechtsanwalt,

—

за Gebrüder Weiss GmbH, от I. Hartung, Rechtsanwältin,

—

за италианското правителство, от г-жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г-н L. D’Ascia, avvocato dello Stato,

—

за полското правителство, от г-н M. Szpunar и г-н B. Majczyna, в качеството на представители,

—

за Европейската комисия, от г-н N. von Lingen, г-н M. Kellerbauer и г-н L. Malferrari, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 101 ДФЕС.

2

Запитването е представено в рамките на спор между Bundeswettbewerbsbehörde (Федерален орган по конкуренцията) и Bundeskartellanwalt (Федерален орган картелите), от една страна, и 31 предприятия, от друга страна, сред които Schenker & Co. AG (наричано по-нататък„Schenker“), по повод установяването на нарушение на член 101 ДФЕС и на разпоредбите на националното картелно право, както и налагането на глоба съгласно разпоредбите на националното право.

3

Съображение 1 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [102 ДФЕС] и [101 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167) гласи:

„За да се изгради система, която гарантира, че конкуренцията в общия пазар не се деформира, членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] трябва да се прилагат ефективно и еднакво в Общността. […]“.

4

Член 5 от посочения регламент, озаглавен „Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки“, предвижда:

„Органите по конкуренция на държавите членки имат правомощието да прилагат членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] в индивидуалните случаи. За тази цел, като действат по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения:

Когато въз основа на информацията, с която разполагат, условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат и че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна“.

5

Член 7 от Регламент № 1/2003, озаглавен „Установяване и прекратяване на нарушение“, гласи в параграф 1:

„Когато Комисията, действайки по внесена жалба или по собствена инициатива, установи, че е налице нарушение на член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС], тя може чрез решение да задължи съответните предприятия и сдружението на предприятия да прекратят нарушението. […] В случай че Комисията има законен интерес да направи това, тя може също така да установи, че в миналото е извършено нарушение“.

6

Член 10 от посочения регламент, озаглавен „Установяване на неприложимост“, предвижда в първа алинея:

„Когато общественият интерес на Общността, свързан с прилагането на членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС], изисква това, Комисията, като действа по собствена инициатива, може чрез решение да установи, че член [101 ДФЕС] е неприложим за споразумение, за решение на сдружение на предприятия или за съгласувани практики, поради това че условията на член [101], параграф 1 [ДФЕС] не са изпълнени или поради това че условията на член [101], параграф 3 [ДФЕС] са удовлетворени“.

7

Член 15, параграф 3, първа алинея от Регламент 2003/1 гласи:

„Органите по конкуренция на държавите членки, действайки по собствена инициатива, могат да внасят писмени [становища] в националните съдилища на своята държава членка по въпроси, свързани с прилагането на член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС]. С разрешение на въпросния съд те могат също така да внесат устно своите [становища] в националните съдилища на своята държава членка. Когато последователното прилагане на член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС] изисква това, Комисията, като действа по собствена инициатива, може да внесе писмено [становището] си в съдилищата на държавите членки. С разрешение на въпросния съд тя може да внесе също и устно [становището] си“.

8

Член 23, параграф 2 от посочения регламент гласи, че с решение Комисията може да налага санкции на предприятия и на сдружения на предприятия, когато умишлено или поради небрежност нарушават член 101 ДФЕС или член 102 ДФЕС.

9

Съгласно член 23, параграф 5 от същия регламент „[р]ешенията, взети по параграфи 1 и 2, не могат да са от наказателноправно естество“.

10

Член 16 от Закона от 1988 г. за картелите (Kartellgesetz 1988, BGBl. 600/1988), в сила от 1 януари 1989 г. до 31 декември 2005 г., е предвиждал:

„Незначителни са картелите, които към момента на създаването им:

11

Член 18, параграф 1, точка 1 от Закона от 1988 г. за картелите е предвиждал:

„Забраняват се картелите, дори частичните, когато са налице следните условия:

12

Член 1, параграф 1 от Закона от 2005 г. за картелите (Kartellgesetz 2005, BGBl. I, 61/2005), в сила от 1 януари 2006 г., предвижда:

„Забранени са всички споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия и съгласувани практики, които имат за цел или резултат предотвратяването, ограничаването или изкривяването на конкуренцията (картели)“.

13

Член 2, параграф 2, точка 1 от Закона от 2005 г. гласи:

„Следните картели са изключени във всички случаи от забраната, предвидена в параграф 1:

14

Член 29, точка 1, букви a) и d) от Закона от 2005 г. за картелите гласи следното:

„Kartellgericht [юрисдикцията, компетентна в областта на картелите] е длъжна да наложи:

[…]

или

15

От преюдициалното запитване следва, че ответниците в главното производство са членове на Spediteur-Sammelladungs-Konferenz (конференция на спедиторите на сборни товари, наричана по-нататък „SSK“). SSK е обединение на интереси, което свързва част от редовните членове на Zentralverband der Spediteure (Централен съюз на спедиторите, наричан по-нататък „Zentralverband“). Zentralverband, учреден под формата на сдружение, представлява колективните интереси на спедиторите, както и на доставчиците на логистични услуги, които имат разрешение за спедиция.

16

На 30 май 1994 г. SSK е учредено като гражданско дружество под отлагателното условие да бъде издадено разрешение от Kartellgericht. Съгласно точки 1 и 7.1 от рамковото споразумение на SSK тя има за цел „да осигури на спедиторите и на крайните потребители по-изгодни условия за превоз на сборни товари с шосеен или железопътен транспорт (в сравнение с тарифите на железниците за превоз на дребни товари) и чрез утвърждаване на равни условия на конкуренция да насърчи лоялната конкуренция между своите членове, като при работата за постигането на тази цел […] се следи с особено внимание за спазването на австрийското картелно право и картелното право на [Европейския съюз и на Европейското икономическо пространство (ЕИП)]“.

17

На 28 юни 1994 г. до Kartellgericht е подадено искане за разрешение на SSK под формата на договорно учреден картел („Vereinbarungskartell“). Това искане разяснява основните разпоредби на посоченото рамково споразумение и съдържа анализ на фактическата обстановка от гледна точка на правото на Съюза и на ЕИП. В него се пояснява, че SSK обхваща само вътрешния австрийски превоз на сборни товари и че превозът между Австрия и другите държави — членки на ЕИП, не е засегнат. Освен това се уточнява, че поради твърде незначителния съответен пазарен дял, а именно по-малко от 2 % от вътрешния австрийски пазар на превоза на стоки, не е налице значително ограничение на конкуренцията, че пазарът не е затворен и че освен това той остава отворен за чуждестранни доставчици на услуги. Рaritätischer Ausschuss für Kartellangelegenheiten (паритетна комисия за картелите) приема, че съществуването на SSK не е икономически обосновано, поради което това искане за разрешение е оттеглено.

18

С искане от 6 февруари 1995 г. Zentralverband моли Kartellgericht да установи, че SSK е незначителен картел („Bagatellkartell“) по смисъла на член 16 от Закона от 1988 г. за картелите и че следователно може да извършва дейност без разрешение. Към искането е приложена цялата информация относно учредяването на SSK, сключването на рамковото споразумение за него, моделът на бъдещите общи тарифи, както и системата за специални клиенти. С определение от 2 февруари 1996 г. Kartellgericht приема, че SSK е незначителен картел по смисъла на член 16 от посочения закон. Определението не е обжалвано и влиза в сила.

19

Адвокатската кантора, чието мнение е поискано от Kartellbevollmächtigte (представител на картела) на SSK, също счита, че SSK представлява незначителен картел. В писмо от 11 март 1996 г. тази кантора отбелязва въпросите, по които според тях трябва да се внимава, за да може SSK да извършва дейност като незначителен картел. Писмото обаче не засяга въпроса за съвместимостта на този незначителен картел с картелното право на Съюза.

20

По повод влизането в сила на 1 януари 2006 г. на Закона от 2005 г. за картелите Zentralverband възлага на посочената адвокатска кантора да провери какви ще са последиците от този нов закон за SSK. В отговора си от 15 юли 2005 г. същата адвокатска кантора счита, че следва да се провери дали пазарният дял на SSK надхвърля 5 % от вътрешния пазар, а в случай че надхвърля този праг — дали сключените в рамките на SSK споразумения не са изключени от забраната на картелите. Този отговор не се спира на въпроса за съвместимостта на SSK с картелното право на Съюза.

21

С разпратен по електронна поща въпросник Zentralverband проучва пазарните дялове на членовете на SSK във вътрешните австрийски превози на сборни товари в сектора на дребните пратки за 2004 г., 2005 г. и 2006 г. За изчисляването на различните пазарните дялове Zentralverband се придържа към принципите за определянето на пазара и изчисляването на пазарните дялове, които са използвани в установителното искане на Zentralverband и в постановеното въз основа на него определение на Kartellgericht. От това проучване е видно, че пазарните дялове на SSK са 3,82 % за 2005 г. и 3,23 % за 2006 г. Обстоятелството, че пазарният дял остава под прага от 5 % за тези две години, е съобщено поне на най-важните членове на SSK. Според запитващата юрисдикция е изключено в годините до 2004 г. включително 5-процентният праг да е бил надхвърлен поради присъединяването на нови членове.

22

На 11 октомври 2007 г. Комисията съобщава, че предния ден някои от нейните служители са извършили внезапни проверки в търговските помещения на различни доставчици на международни транспортни услуги и че тя е имала причини да смята, че съответните предприятия може да са нарушили разпоредбите на Договора за ЕО, които забраняват търговските практики, ограничаващи конкуренцията.

23

На 29 ноември 2007 г. се провеждат разисквания между ръководството на SSK и председателството на Zentralverband, както и представител на адвокатската кантора, чието мнение SSK е потърсило, относно прилагането на австрийското конкурентно право и на европейското конкурентно право по отношение на сътрудничеството в рамките на SSK и на Zentralverband. За първи път тогава са изразени съмнения в законосъобразността на статута на SSK като незначителен картел. Споменат е и рискът от приложимостта на картелното право на Съюза, тъй като не е лесно да се установи дали договори или споразумения действително биха могли да засегнат търговията между държавите. Тогава ръководството на SSK взема единодушно решение за незабавното му разпускане.

24

На 18 февруари 2010 г. Bundeswettbewerbsbehörde иска от Oberlandesgericht Wien, в качеството му на юрисдикция в областта на картелите, да установи, че Schenker е нарушило по-специално член 101 ДФЕС, без обаче да го глобява, а да глоби другите ответници поради нарушение на член 101 ДФЕС. Bundeswettbewerbsbehörde твърди, че тъй като от 1994 г. до 29 ноември 2007 г. са съгласували помежду си тарифите за вътрешния превоз на сборни товари в Австрия, ответниците са участвали в едно-единствено комплексно нарушение на националното картелно право и на картелното право на Съюза с множество проявни форми.

25

Ответниците настояват искането на Bundeswettbewerbsbehörde да бъде отхвърлено и с изключение на Schenker, оспорват по-специално че са извършили виновно нарушение, като изтъкват, че Kartellgericht е констатирал, че SSK е незначителен картел, че той е публично известен и че са ползвали съветите на надеждна и опитна в конкурентното право адвокатска кантора. Те поддържат, че картелното право на Съюза е неприложимо, тъй като ограничението на конкуренцията не е засегнало търговията между държавите членки.

26

С определение от 22 февруари 2011 г. Oberlandesgericht Wien отхвърля това искане на Bundeswettbewerbsbehörde.

27

Oberlandesgericht Wien отхвърля посоченото искане по-специално с мотива че разглежданите предприятия не са извършили виновно нарушение, като са се договаряли помежду си относно цените, тъй като те са можели да се позоват на определението от 2 февруари 1996 г., с което Kartellgericht е констатирал, че тяхното споразумение представлява незначителен картел. Според Oberlandesgericht Wien това определение означава, че SSK не е засегнало търговията между държавите членки и че следователно не е налице нарушение на член 101 ДФЕС. Oberlandesgericht Wien счита освен това, че липсата на виновно поведение на съответните предприятия се обяснява и с факта, че участвалите в картела предприятия предварително са поискали от специализирана в картелното право адвокатска кантора правно становище относно законността на това поведение.

28

Относно Schenker, което подава молба за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и сътрудничи на администрацията в процедурата по разследване, свързана с картелното право, Bundeswettbewerbsbehörde иска да бъде установено нарушение на член 101 ДФЕС и на австрийското картелно право, без да бъде налагана глоба. Oberlandesgericht Wien отхвърля това искане, с мотива че съгласно членове 5, 7 и 10 от Регламент № 1/2003 само Комисията може да установява нарушения, без да налага глоба.

29

Bundeswettbewerbsbehörde и Bundeskartellanwalt обжалват определението на Oberlandesgericht Wien. С молба от 12 септември 2011 г., на основание член 15 от Регламент № 1/2003 Комисията представя писменото си становище по висящото пред Oberster Gerichtshof дело.

30

При това положение Oberster Gerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

31

С тези въпроси запитващата юрисдикция иска уточнения относно субективните условия за налагане на глоба на нарушителя на правилата на конкуренция на Съюза, и в частност какви последици може да има за тези условия дадено правно становище или решение на национален орган по конкуренцията. Освен това запитващата юрисдикция иска да установи дали национален орган по конкуренцията може да установи нарушение на правилата на конкуренция на Съюза, без да наложи глоба на нарушителя, в случай че въпросното предприятие участва в програма за освобождаване от глоби или за намаляване на техния размер.

32

Тези въпроси се поставят в контекста на национално производство в областта на конкуренцията, свързано с прилагането на член 101 ДФЕС от националните органи по конкуренцията и националните юрисдикции в рамките на периода между 1994 г. и 29 ноември 2007 г., а именно отчасти след 1 май 2004 г., датата, от която е приложим Регламент № 1/2003. Освен това в поясненията към въпросите си запитващата юрисдикция, наред със съответната разпоредба от Договора, посочва този регламент като правно основание на своите въпроси.

33

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали член 101 ДФЕС трябва да бъде тълкуван в смисъл, че предприятие, нарушило тази разпоредба, може да избегне налагането на глоба, когато това предприятие по погрешка е смятало поведението си за законосъобразно поради съдържанието на дадено от адвокат правно становище или на решение на национален орган по конкуренцията.

34

По силата на член 23, параграф 2 от Регламент № 1/2003 Комисията може с решение да налага санкции на предприятия и на сдружения на предприятия, когато „умишлено или поради небрежност нарушават“ разпоредбите на член 101 ДФЕС или член 102 ДФЕС.

35

Член 5 от Регламент № 1/2003 определя правомощията на органите по конкуренцията на държавите членки при прилагането на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и предвижда, че тези органи могат по-специално да наложат глоби, периодични имуществени санкции или всякакви други санкции, предвидени в тяхното национално законодателство. От текста на посочения член обаче не следва, че за да бъдат приети предвидените в този регламент мерки за прилагане, се изисква да са изпълнени условия от субективна страна.

36

При все това, ако в общия интерес от еднакво прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС в Съюза държавите членки въвеждат условия от субективна страна при прилагането на член 5 от Регламент № 1/2003, за да не се постави под въпрос ефикасността на правото на Съюза, тези условия следва да бъдат поне толкова стриктни, колкото е предвиденото в член 23 от Регламент № 1/2003.

37

Що се отнася до въпроса дали дадено нарушение е извършено умишлено или поради небрежност и по тази причина може да се санкционира с глоба на основание член 23, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1/2003, от практиката на Съда следва, че това условие е налице, когато съответното предприятие не може да не разбира антиконкурентния характер на поведението си, независимо дали знае, че нарушава правилата на Договора в областта на конкуренцията (вж. Решение от 8 ноември 1983 г. по дело IAZ International Belgium и др./Комисия, 96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 и 110/82, Recueil, стр. 3369, точка 45, Решение от 9 ноември 1983 г. по дело Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Комисия, 322/81, Recueil, стр. 3461, точка 107 и Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Deutsche Telekom/Комисия, C-280/08 P, Сборник, стр. I-9555, точка 124).

38

Следователно фактът, че съответното предприятие е възприело неправилна правна квалификация на своето поведение, на което се основава констатацията за нарушение, не може да доведе до освобождаването му от налагане на глоба, доколкото то не е могло да не разбира антиконкурентния характер на това поведение.

39

От преюдициалното запитване е видно, че членовете на SSK са съгласували помежду си своите тарифи за вътрешния превоз на сборни товари на цялата територия на Австрия. Предприятията, които съгласуват пряко продажните си цени, обаче явно не могат да не разбират антиконкурентния характер на поведението си. Следователно в положение като разглежданото в главното производство условието на член 23, параграф 2, първа алинея на Регламент № 1/2003 е изпълнено.

40

Накрая следва да се напомни, че националните органи по конкуренцията могат по изключение да решат да не наложат глоба дори когато дадено предприятие е нарушило умишлено или поради небрежност член 101 ДФЕС. Това може да е така по-специално когато общ принцип на правото на Съюза, какъвто е например принципът на защита на оправданите правни очаквания, не допуска налагането на глоба.

41

При все това никой не може да се позовава на нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания при липсата на конкретни уверения от страна на компетентната администрация (вж. Решение от 17 март 2011 г. по дело AJD Tuna, C-221/09, Сборник, стр. I-1655, точка 72 и Решение от 14 март 2013 г. по дело Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, точка 25). От това следва, че дадено от адвокат правно становище в никакъв случай не може да породи оправдани правни очаквания у предприятието, че поведението му не нарушава член 101 ДФЕС или че няма да доведе до налагане на глоба.

42

Що се отнася до националните органи по конкуренцията, след като те не са компетентни да приемат отрицателно решение, а именно решение, което установява липсата на нарушение на член 101 ДФЕС (Решение от 3 май 2011 г. по дело Tele2 Polska, C-375/09, Сборник, стр. I-3055, посочено по-горе, точки 19—30), те не могат да породят у предприятията оправдани правни очаквания, че тяхното поведение не нарушава посочената разпоредба. Освен това от формулировката на първия въпрос следва, че националният орган по конкуренцията е разгледал поведението на предприятията по главното производство единствено от гледна точка на националното конкурентно право.

43

Следователно на първия въпрос следва да се отговори, че член 101 ДФЕС трябва да бъде тълкуван в смисъл, че предприятие, нарушило тази разпоредба, не може да избегне налагането на глоба, когато това предприятие по погрешка е смятало поведението си за законосъобразно поради съдържанието на дадено от адвокат правно становище или на решение на национален орган по конкуренцията.

44

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество пита дали националните органи по конкуренцията и националните юрисдикции, на които е възложено прилагането на член 101 ДФЕС, могат да констатират нарушение на тази разпоредба, без да налагат глоба, когато съответното предприятие е участвало в национална програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер.

45

Несъмнено член 5 от Регламент № 1/2003 не предвижда изрично, че националните органи по конкуренцията имат правомощие да установяват нарушение на член 101 ДФЕС, без да налагат глоба, но и не изключва такава възможност.

46

За да се осигури обаче ефективното прилагане на член 101 ДФЕС в общ интерес (вж. Решение от 7 декември 2010 г. по дело VEBIC, C-439/08, Сборник, стр. I-12471, точка 56), е важно само по изключение националните органи по конкуренцията да не налагат глоба, когато дадено предприятие е нарушило умишлено или поради небрежност посочената разпоредба.

47

Следва да се отбележи, че освен това такова решение, да не се налага глоба, в рамките на национална програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер може да бъде взето само доколкото посочената програма се прилага така, че да не застрашава изискването за ефективно и еднакво прилагане на член 101 ДФЕС.

48

Така, що се отнася до правомощието на Комисията да намалява глобите в рамките на своя програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, от съдебната практика следва, че намаляване на глоба в случай на сътрудничество на предприятия, участници в нарушения на конкурентното право на Съюза, е обосновано само ако това сътрудничество улеснява задачата на Комисията да установи наличието на нарушение и евентуално да го прекрати, а поведението на предприятието също трябва да свидетелства за истински дух на сътрудничество (вж. в този смисъл Решение от 28 юни 2005 г. по дело Dansk Rørindustri и др./Комисия, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P и C-213/02 P, Recueil, стр. I-5425, точки 393, 395 и 396).

49

Що се отнася до имунитет или неналагане на глоба, такова третиране — което впрочем се разглежда в главното производство, — за да не засегне ефективното и еднакво прилагане на член 101 ДФЕС, може да бъде предоставено само в съвсем извънредни случаи, при които сътрудничеството на дадено предприятие е било решаващо за откриването и ефективното налагане на наказания за картела.

50

Следователно на втория въпрос следва да се отговори, че член 101 ДФЕС, както и член 5 и член 23, параграф 2 от Регламент № 1/2003 трябва да бъдат тълкувани в смисъл, че когато е установено наличието на нарушение на член 101 ДФЕС, националните органи по конкуренцията могат по изключение само да констатират това нарушение, без да налагат глоба, когато съответното предприятие е участвало в национална програма за освобождаване от глоби или за намаляване на техния размер.

51

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: