1.

В настоящото дело Simvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция) иска да бъде изяснена валидността на член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 г. (наричан по-нататък „Регламент № 1782/2003“) ( 2 ), който разрешава на държавите членки в рамките на преходен период да установяват свободно размера на сумата, която може да бъде задържана (между 0 % и 10 % от общия национален таван) с цел извършване на допълнителни плащания за специфични видове селскостопански дейности и производство на качествена продукция.

2.

По същество отправеният от националния съд въпрос засяга границите, в които законодателят на Европейския съюз е оправомощен да делегира на държавите членки прилагането на общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“). В случая с тютюневия сектор държавите членки са възприели различни подходи при въвеждането на схеми за единно плащане и размера на сумата на задържане за допълнителните плащания, предвидени в Регламент № 1782/2003.

3.

Това в голяма степен е един от ключовите аспекти на реформата на ОСП, която започна да придобива конкретни очертания с приемането на така наречената „Програма 2000“ ( 3 ) на Европейския съвет в Берлин на 26 март 1999 г. Наистина, една от главните цели на тази реформа беше рационализирането и опростяването на съответните правила на Европейския съюз едновременно с постигането на по-голяма децентрализация при прилагането на политиката, с оглед на което беше предоставена широка свобода на действие на държавите членки и техните региони ( 4 ).

4.

Член 64, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1782/2003 гласи:

„1.   Всяка държава членка може да вземе решение най-късно до 1 август 2004 г. да прилага на национално или на регионално равнище схемата на единно плащане, предвидена в глави 1 до 4, при условията, определени в настоящия раздел.

2.   В зависимост от избора, направен от всяка държава членка, Комисията фиксира, в съответствие с процедурата, установена в член 144, параграф 2, таван за всяко от преките плащания, посочени съответно в членове 66, 67, 68 и 69.

Този таван се равнява на компонента на всеки вид пряко плащане в националния таван, посочен в член 41, умножен по процента на намаление, прилаган от държавите членки в съответствие с членове 66, 67, 68 и 69.

Общата сума на фиксираните тавани се изважда от националните тавани, посочени в член 41, в съответствие с процедурата, предвидена в член 144, параграф 2.

[…]“.

5.

Член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 гласи:

„Държавите членки могат да задържат до 10 % от компонента от националния таван, посочен в член 41, съответстващ на всеки сектор, посочен в приложение VI. […]

В този случай и в рамките на ограничението на тавана, определен в съответствие с член 64, параграф 2, въпросната държава членка отпуска на земеделските производители в сектора или секторите, визирани от въпросната мярка, допълнителни плащания за всяка отделна година.

Допълнителните плащания се отпускат за специфични видове селскостопански практики, които са важни за опазването или подобряването състоянието на околната среда или за подобряване на качеството и предлагането на пазара на селскостопански продукти, при условия, които следва да бъдат дефинирани от Комисията, в съответствие с процедурата, установена в член 144, параграф 2“.

6.

С Регламент (ЕО) № 795/2004 (наричан по-нататък „Регламент № 795/2004“) ( 5 ) Комисията приема правилата за прилагане на схемата за единно плащане, предвидена в Регламент № 1782/2003.

7.

Съгласно член 48 от Регламент № 795/2004:

„1.   Допълнителното плащане, предвидено в член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, се отпуска без да се засягат член 37, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 и правилата за неговото прилагане, при условие, че се спазват условията, предвидени в параграфи 2 до 6 от настоящия член.

2.   Плащането се отпуска само на земеделски производители по смисъла на член 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 1782/2003, независимо дали те са подали молби по схемата за единно плащане, или — не или независимо от това дали притежават права на плащане.

3.   „В сектора или секторите, които са засегнати от задържането“ означава, че плащането може да бъде поискано, по принцип, от всички земеделски производители, които по времето на подаване на молбата за получаването на допълнителното плащане и при условията, предвидени в настоящия член, произвеждат някой от продуктите, обхванати от един или повече от секторите, предвидени в приложение VI към Регламент (ЕО) № 1782/2003.

4.   В случай, че плащането покрива определени видове селскостопански дейности или мерки за повишаване на качеството и подобряване на предлагането на пазара, за които не са посочени определени видове продукция, или продукцията не се обхваща пряко от нито един сектор, плащането може да бъде отпуснато при условие, че се извършва задържане във всички сектори, предвидени в приложение VI към Регламент (ЕО) 1782/2003, и че в схемата участват само земеделските производител[и], които спадат към някой от тези сектори, предвидени в същото това приложение.

5.   В случай на прилагане на член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на регионално равнище задържането се изчислява на базата на компонента от плащанията във въпросните сектори на въпросния регион.

Държавите членки дефинират региона на подходящото териториално равнище в съответствие с обективни критерии и по начин, по който да се осигури равно третиране на земеделските производители и да се избегнат нарушения на пазара и в областта на конкуренцията.

6.   Въпросните държави членки подават информация за подробностите, свързани с плащанията, които възнамеряват да отпускат, и по-специално условията за допустимост и засегнатите сектори, в срок най-късно до 1 август на годината, предхождаща първата година от прилагането на схемата за единно плащане.

Всякакви промени в подадената информация, предвидена в първа алинея, се правят в срок най-късно 1 август на дадената година и се прилагат от следващата година. Всяка държава членка незабавно подава информация до Комисията за всякакви промени, заедно с обективните критерии, които аргументират тези промени. Въпреки това нито една държава членка не може да променя въпросните сектори, нито пък процента на задържане.“

8.

Регламент № 1782/2003 е отменен с Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (наричан по-нататък „Регламент № 73/2009“) ( 6 ).

9.

Регламенти № 1782/2003 и № 795/2004 са транспонирани във вътрешното право посредством две съвместни наредби на министъра на икономиката и финансите и на министъра по въпросите на селскостопанското развитие и храните: Междуведомствена наредба № 292464 от 9 август 2005 г. (наричана по-нататък „Междуведомствената наредба от 2005 г.“) ( 7 ), установяваща по общ начин допълнителните административни мерки за прилагане и мерки за изчисляване на броя и стойността на правата на получателите на единното плащане, както и Междуведомствена наредба № 49143 от 8 август 2006 г. (наричана по-нататък „Междуведомствената наредба от 2006 г.“) ( 8 ), установяваща конкретните мерки (начин на плащане, изплатени суми, доказателства за плащане) за извършване на допълнително плащане (задържане за качество) в тютюневия сектор.

10.

Член 16 и приложение I към Междуведомствената наредба от 2005 г. установяват процента на плащане (задържане за качество) за тютюна на 2 %.

11.

През ноември 2006 г. Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metapiisis Kapnou (Общогръцко сдружение на предприятията за преработка на тютюн) (наричано по-нататък „Сдружението“) е поискало отмяна на Междуведомствената наредба от 2006 г. пред Simvoulio tis Epikrateias. В рамките на това производство Сдружението е оспорило също и законосъобразността на Междуведомствената наредба от 2005 г. Според Сдружението двете съвместни решения са незаконосъобразни, доколкото представляват приложение на член 69 от Регламент № 1782/2003, който сам по себе си е незаконосъобразен, тъй като противоречи на редица разпоредби на Договорите за Европейския съюз.

12.

Именно при тези обстоятелства Simvoulio tis Epikrateias, който не е сигурен във валидността на член 69 от Регламент № 1782/2003, решава да спре производството и да отправи до Съда следното преюдициално запитване:

„Съвместима ли е разпоредбата на член 69 от Регламент № 1782/2003, по силата на която държавите членки имат възможност да определят — в рамките на прага от 10 % от компонента от националния таван, посочен в член 41, като се имат предвид критериите, определени в параграф 3 на този член — различни проценти на задържане по отношение на допълнителното плащане за производителите, с разпоредбите на член 2, на член 32 и на член 34 от Договора ЕО и с целите да се гарантира стабилно ниво на доходите на производителите и да се поддържат селските райони, доколкото разрешава тази диференциация на процента на задържане?“.

13.

Сдружението, Република Гърция, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия са представили писмени становища. Всички те присъстват на заседанието на 21 ноември 2012 г.

14.

Регламент № 1782/2003 установява общи правила за схемите за пряко подпомагане в рамките на ОСП, някои схеми за подпомагане на земеделски производители и изменя някои предходни регламенти. Той е един от основните правни инструменти за реформата на ОСП, която имаше за цел да увеличи конкурентоспособността на селскостопанския сектор, стимулирайки пазарно ориентирано и устойчиво селско стопанство, както и да задълбочи политиката за развитие на селските райони ( 9 ).

15.

По същество Регламент № 1782/2003 предвижда, от една страна, прогресивно намаляване до 2012 г. на сумите на преките плащания за земеделски производители (член 11), и от друга страна, въвеждането на схема за единно плащане (членове 33—71).

16.

В самото начало е важно да се изясни приложението ratione temporis на относимите към настоящото дело правила на Европейския съюз. Действително, макар някои от страните, представили становища, да се позовават в аргументацията си на действащите към настоящия момент разпоредби на Договорите на Европейския Съюз, фактите, довели до образуването на настоящото производство, са настъпили преди влизането в сила на Договора от Лисабон. Нещо повече, както вече отбелязах, Регламент № 1782/2003 беше отменен преди тази дата, макар и да продължи да действа и след това. Като се има предвид изложеното, мисля, че правилната правна рамка на казуса е правото на Европейския съюз такова, каквото е било към момента на образуване на делото пред националния съд.

17.

Независимо от това, както ще обясня подробно по-долу, не мисля, че промените, внесени с Договора от Лисабон, имат някакво реално въздействие върху правната преценка на този казус. Действащите в момента разпоредби на Договорите или по същество съответстват на предишните, или само кодифицират признати в съдебната практика или изрично закрепени в други правни инструменти принципи на правото.

18.

По същия начин настъпилата междувременно отмяна на Регламенти № 1782/2003 и № 795/2004 няма отношение към настоящия случай. Както запитващата юрисдикция отбелязва в своето преюдициално запитване и Комисията потвърждава в становището си, член 69 от Регламент № 1782/2003 е бил все още в сила към момента на образуване на делото пред националния съд (13 ноември 2006 г.), и по-специално приключването на предвидените в него плащания настъпва едва през юни 2010 г.

19.

Второ, подчертавам, че според мнението на всички страни това преюдициално запитване не се отнася до съответствието с правото на Европейския съюз на приетите от гръцкото правителство мерки за приложение на Регламент № 1782/2003 и на Регламент № 795/2004, и по-специално до законосъобразността на Междуведомствените наредби от 2005 и 2006 година. Действително, запитващата юрисдикция сезира Съда не с искане за тълкуване на правото на Европейския съюз, а за преценка на неговата валидност.

20.

В съответствие с това въпросът дали гръцките власти са приложили правилно съответните правила на Европейския съюз не е предмет на настоящото дело. Поради тази причина правният ми анализ ще се фокусира изключително върху валидността на член 69 от Регламент № 1782/2003.

21.

Трето, полезно е да се напомни, че компетентността на Европейския съюз в областта на селското стопанство е по естеството си споделена компетентност. В действителност в новосъздадения член 4, алинея 2, буква г) ДФЕС селското стопанство е споменато сред областите на споделена компетентност между Европейския съюз и неговите държави членки. В правната доктрина се обсъжда, и то задълбочено, дали и до каква степен Договорът от Лисабон промени нещо в това отношение ( 10 ). Все пак според мен само по себе си в случая това не е от значение, тъй като дори и преди Договора от Лисабон Съдът системно поддържа, че в областите с обща организация на пазарите държавите членки имат остатъчна законодателна власт относно неуредените с норми на Европейския съюз положения или когато с тези норми изрично им се предоставят правомощия по прилагане ( 11 ).

22.

Обстоятелството, че селскостопанската политика е област, в която както Европейският съюз, така и държавите членки имат компетентност да законодателстват и да приемат правно обвързващи актове ( 12 ), не е без значение за разглежданото дело. Действително, както произтичаше от предишния член 5 ЕО (заменен по същество от член 5 ДФЕС), упражняването на компетентността на Европейския съюз в такава област се ръководи от принципа на субсидиарност. В съответствие с това, в области, които не попадат в неговата изключителна компетентност, Европейският съюз действа само в случай и доколкото целите на предвиденото действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза.

23.

Важно е да се отбележи, че предоставянето на правомощия за прилагане на правилата на Европейския съюз на националните или съответно на регионалните или местните органи е разрешено също и в области на изключителна компетентност ( 13 ). Независимо от това такова предоставяне може да придобие още по-важна роля, когато се извършва в области на споделена компетентност. Наистина, в рамките на тези области изборът дали и в какъв обхват законодателят на Европейския съюз следва да делегира правомощия по приложение на националните власти също трябва да съответства на принципа на субсидиарност.

24.

Следователно трудно може да се оспори, че в областта на селското стопанство държавите членки все още притежават някои правомощия да действат успоредно с Европейския съюз. По-специално, органите на държавите членки могат и са длъжни да действат, когато Европейският съюз го изисква, с цел да приложат или приведат в изпълнение законодателството на Европейския съюз в тази област ( 14 ). По тези въпроси бих се позовал и на заключението на генералния адвокат Trstenjak по дело Horvath, където тя изтъква, че децентрализираното и диференцирано нормотворчество в областта на ОСП само по себе си не е несъвместимо със съответните принципи на Договорите за Европейския съюз ( 15 ).

25.

Повдигнатият по настоящото дело въпрос за валидност може следователно да засяга само начина, по който член 69 от Регламент № 1782/2003 е постигнал такова делегиране посредством предоставяне на държавите членки на известна свобода на преценка при извършването на допълнителни плащания в рамките на реформата на ОСП.

26.

Наред с всичко друго, централно за тази реформа е така нареченото отделяне на директните помощи за земеделските производители; освен по изключение, плащанията вече не са свързани със специфично производство. В резултат от това земеделските производители получават преки плащания, размерът на които не зависи примерно от вида на отглежданите култури или от количеството продукция.

27.

Изрично отбелязвам отделянето, тъй като според мен твърдените отрицателни последици за тютюневата промишленост в Гърция, от които Сдружението изразява недоволство, биха се оказали, доколкото съществуват, резултат не от предвидената в член 69 от Регламент № 1782/2003 мярка, а от приложението на отделянето по отношение на тютюна.

28.

Представените от Сдружението аргументи за оспорване на валидността на член 69 от Регламент № 1782/2003 се основават най-вече на това, че законодателят на Европейския съюз е предоставил на националните власти свобода на действие, която е твърде широка. Според Сдружението фактът, че законодателят на ЕС е разрешил на националните власти да определят свободно, в рамките на ограничението от 10 %, процента от националните тавани, който може да бъде задържан и използван за допълнителните плащания, е несъвместим с някои от основните принципи на ОСП и създава неоправдано нарушаване на конкуренцията. Основната причина за това е, че вследствие на тази свобода на действие е неизбежно различните държави членки да изберат различен процент от националния таван. В резултат от това производителите на тютюн, намиращи се в различни държави членки, биха получили различни по размер допълнителни плащания. Последицата от това е, както се твърди, че Гърция търпи рязък спад в производството на тютюн.

29.

Въпреки това, както гръцкото правителство правилно отбелязва в писменото си становище, тази линия на разсъждение е неправилна, тъй като почива на погрешна предпоставка. Независимо какво може да предполага понятието „допълнителни плащания“, тези плащания не се наслагват върху максималния размер на сумите, които могат да бъдат предоставени като преки плащания. Казано съвсем просто, член 69 от Регламент № 1782/2003 разрешава на държавите членки, вместо да изплатят пълния размер на помощта, на която земеделските производители имат право под формата на преки плащания, да платят една част от този размер като преки плащания, а друга като допълнителни плащания. Идеята в основата на член 69 е, че държавите членки могат да решат по собствено желание да намалят слабо преките плащания за всички производители с не повече от 10 % и да използват освободените по този начин средства, за да извършат определени извънредни плащания в полза на земеделски производители, които имат специфични характеристики ( 16 ).

30.

Все пак това допустимо разделяне на сумата на помощта на преки плащания и на евентуални допълнителни плащания по никакъв начин не засяга общия размер, който следва да се плати на производителите, доколкото националните тавани остават непроменени ( 17 ). Например от икономическа гледна точка за получаващия помощта сектор няма разлика дали от определен размер средства, който съответства на националния таван, 98 % са разпределени като преки плащания и 2 % като допълнителни плащания или 90 % като преки плащания и 10 % като допълнителни плащания, въпреки че това може да засегне разпределението на помощта вътре в самия сектор.

31.

Това е особено вярно за Гърция, тъй като гръцкото правителство е възприело виждането, че условията за предоставяне на допълнителни плащания са били изпълнени от всички производители на тютюн, намиращи се на нейна територия, поради което самите плащания са отишли при същите производители, които би трябвало да ги получат като част от преките плащания, ако допълнителните плащания не съществуваха.

32.

Поради това аргументите на Сдружението ми се струват неуместни. Твърдените нарушения на конкуренцията или спад в производството на тютюн не са последица на оспорената мярка. Това беше, макар и непряко, потвърдено от представителя на Сдружението по време на заседанието.

33.

Всъщност оставам по-скоро с впечатлението, че Сдружението оспорва отделянето на помощта за земеделските производители и то по две причини. Първо, частичното прилагане на отделянето, което член 64 от Регламент № 1782/2003 разрешава, би имало за последица неравно третиране на производителите, намиращи се в различни държави членки. Второ, отделянето би обезкуражило тютюнопроизводителите да продължат да отглеждат този продукт, което от своя страна би довело до спад на тютюнопроизводството в Гърция във вреда на интересите на гръцката тютюнопреработвателна промишленост, представлявана от Сдружението.

34.

Все пак дали тези твърдения са правилни или не е без значение за разглежданото дело, тъй като самото отделяне или неговото частично прилагане съгласно член 64 от Регламент № 1782/2003 не съставлява предмета на настоящото производство. Нещо повече, аргументите на Сдружението по този въпрос изглежда се отклоняват от целта си. ОСП няма за задача да гарантира, че производството на даден земеделски продукт ще остане непроменено в течение на годините. Всъщност и преди, и след реформата на ОСП може би е вярно обратното ( 18 ).

35.

По-нататък, съгласно съображение 28 от Регламент № 1782/2003 единното плащане следва да не бъде зависимо от производството на някакъв конкретен продукт, с цел да остави на земеделските производители свободата да избират какво да произвеждат на своята земя.

36.

След като изясних обхвата на настоящото преюдициално запитване, ще пристъпя към разглеждането на валидността на член 69 от Регламент № 1782/2003. В тази връзка отбелязвам, че Simvoulio tis Epikrateias поставя под въпрос съответствието на тази разпоредба с правото на Европейския съюз само на три отделни основания: (може да предполага i) член 34 ЕО във връзка с член 2 ЕО, ii) член 32 ЕО и iii) целите „да се гарантира стабилно ниво на доходите“ и „да се поддържат селските райони“. В становището си пред Съда обаче Сдружението излага някои допълнителни съображения в подкрепа на твърдението си, че въпросната разпоредба е недействителна.

37.

Първо ще разгледам възможните основания за недействителност, повдигнати в акта на запитващата юрисдикция. След това ще премина към допълнителните аргументи, изтъкнати от Сдружението, доколкото те са в достатъчна степен свързани със съображенията, изложени от тази юрисдикция. Все пак не мисля, че Съдът следва да разглежда в решението си аргументите, които са били повдигнати пред Simvoulio tis Epikrateias и които вече са били отхвърлени.

38.

По същество Simvoulio tis Epikrateias пита Съда дали член 69 от Регламент № 1782/2003 е несъвместим с член 34 ЕО (понастоящем член 40 ДФЕС), разгледан във връзка с член 2 ЕО (понастоящем член 3 ДЕС), които установяват общ пазар за селскостопанските продукти ( 19 ).

39.

Според Сдружението приложението на член 69 от Регламент № 1782/2003 би довело до нарушаване на конкуренцията между производителите на един и същ продукт в различни държави членки, тъй като би поставило производителите, чиято държава членка установява нисък процент на сумата за задържане, в по-неблагоприятно положение спрямо производителите, намиращи се в други държави членки, в които процентът е бил установен на по-високо ниво. В допълнение това би довело до дискриминация между производители и потребители, които се намират в различни държави членки.

40.

Като начало бих припомнил, че член 34, параграф 2 ЕО, който забранява всякаква дискриминация в рамките на ОСП, е просто конкретен израз на общия принцип за еднакво третиране, който изисква да не се третират по различен начин сходни ситуации и да не се третират еднакво различни ситуации, освен ако такова третиране не е обективно обосновано ( 20 ). Спазвайки този принцип, в Регламент № 1782/2003 законодателят на Европейския съюз е предвидил множество разпоредби, целящи да осигурят различно третиране на тези ситуации, които заради определен продукт ( 21 ) или географска област ( 22 ) изискват специфични правила.

41.

Сега, връщайки се обратно към изтъкнатите от Сдружението аргументи, от самото начало мога да кажа, че ги намирам за неубедителни по причините, които вече обсъдих. Общият размер на плащанията за селскостопанските производители от един сектор във всяка страна остава по същество непроменен, независимо дали националните власти решават да използват предоставената им от член 69 от Регламент № 1782/2003 възможност да въведат допълнителни плащания и в такъв случай независимо от размера на сумата за задържане, определен от тях за целта. Единствено разпределението в рамките на всяка страна, макар и не в сектора на гръцкото тютюнопроизводство, би могло да породи по-съществени различия, доколкото някои производители биха могли да получат само преки плащания, докато други биха могли да получат и допълнителни плащания.

42.

Във всеки случай смятам, че твърдените различия в третирането, произтичащи от приложението на оспорената разпоредба, биха могли да бъдат обективно обосновани, поради което да не представляват забранена от правото на Европейския съюз дискриминация, нито да предизвикат недопустимо нарушаване на конкуренцията.

43.

Що се отнася до първия аспект, бих искал да подчертая, че Съдът вече е приел, че макар приемането на мярка в рамките на общата организация на пазарите да може да има различни последици за някои производители заради тяхното индивидуално производство или заради местните условия, това не може да се счита за забранена от Договора дискриминация, когато мярката е основана на обективни критерии, съобразени с цялостното функциониране на общата организация на пазарите ( 23 ). По подобен начин Съдът е приел, че положението в различните държави членки невинаги е сравнимо и това може да оправдае различия в приложимото законодателство в съответната държава членка или по отношение на определени производители на нейна територия ( 24 ).

44.

Последно, във вече споменатото Решение по дело Horvath Съдът първо припомня трайната си практика ( 25 ), според която забраната на дискриминацията, която е общ принцип на правото на Европейския съюз, не се нарушава от някои различия в третирането между държавите членки, които биха могли да се дължат на съществуващите различия в законодателството на различните държави членки, стига това законодателство да засяга по еднакъв начин всички лица, за които се отнася. Второ, той извежда последиците от тази съдебна практика, като заключава, че когато според конституционната система на държава членка местните органи разполагат със законодателни правомощия, самото приемане от посочените органи на различни стандарти в областта на ОСП не представлява дискриминация, противоречаща на правото на Европейския съюз ( 26 ).

45.

Предвид фактите по настоящото дело не виждам никаква причина за отклонение от тези принципи. По-специално считам, че мотивите на Съда по делото Horvath са приложими mutatis mutandis по разглежданото дело. Единствено фактът, че по делото Horvath неравното третиране е последица от автономно създаденото от всяка държава членка законодателство за приложение на правилата на Европейския съюз, докато в настоящия случай то е по-скоро логичната последица от изрично предоставената на органите на държавите членки от законодателя на Европейския съюз свобода на преценка относно приложението им, според мен не дава основание да се направи различен извод.

46.

По отношение на втория аспект, свързан с нарушаването на конкуренцията, бих отбелязал, че въз основа на трайната си практика Съдът е приел по делото Vodafone, че „общностния[т] законодател, в рамките на упражняването на възложената му компетентност, [има] широко право на преценка в областите, в които неговите действия предполагат той да направи избор както от политическо, така и от икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. […] Същевременно, дори и при наличието на такова правомощие, общностният законодател е длъжен да основе своя избор на обективни критерии. Нещо повече, при преценката на принудите, свързани с различни възможни мерки, той трябва да анализира дали с оглед на преследваните цели възприетата мярка може да оправдае негативните, дори значителни за някои оператори икономически последици“ ( 27 ).

47.

В настоящото дело, дори въпросната мярка да е породила някакви отрицателни последици за част от производителите, не виждам нищо, което да показва, че законодателят на Европейския съюз не е основал решението си да предостави известна свобода на преценка на държавите членки при прилагането на член 69 от Регламент № 1782/2003 на убедителни и обективни основания или че тези отрицателни последици не биха могли да бъдат оправдани примерно от целта да се осигури плавен преход между двете системи на ОСП или да се предвиди помощ, съобразена с националните условия или потребности.

48.

В това отношение, отбелязвам, че съображения 33 и 34 от преамбюла на Регламент № 1782/2003 обясняват причините, поради които законодателят на Европейския съюз е приел някои специфични правила за прилагане по избор или по региони, и по-специално член 69 от Регламента. Освен това Сдружението не е изложило аргумент, който сериозно да оспорва преследваните цели, както и логиката и критериите, на които законодателят се позовава, установявайки тези правила.

49.

По същество Сдружението твърди също, че член 69 от Регламент № 1782/2003 противоречи на член 32 ЕО ( 28 ) (понастоящем член 38 ДФЕС). Това било така, тъй като разрешавайки на държавите членки свободно да установяват, без критерии или предварителни условия, процента на задържане от националния таван, който те ще имат на разположение, за да поддържат продукт, който подобно на суровия тютюн е подчинен на общата организация на пазара, той по същество слага край на общата организация на пазара за този продукт. С други думи член 69 от Регламент № 1782/2003 по същество „ренационализирал“ селскостопанската политика, заобикаляйки по този начин основните принципи, управляващи вътрешния пазар и ОСП.

50.

Този довод не е убедителен. За мен е немислимо предоставената на органите на държавите членки свобода да отпускат допълнителни плащания и да определят свързаната с тях сума на задържане в рамките на 10 % от националния таван да е в състояние да подкопае някой от основните принципи, от които се ръководи ОСП или вътрешният пазар.

51.

Напротив, предоставянето на известна свобода на действие на националните власти при вземането на решение относно мерките, които биха могли да се окажат подходящи за осигуряване на плавен преход в деликатен за европейските селскостопански пазари период, ми изглежда в пълно съответствие с правните принципи, понастоящем инкорпорирани в член 39, параграф 2 ДФЕС. Тази разпоредба изисква законодателят да вземе предвид по-специално „специфичния характер на селскостопанската дейност, произтичащ от социалната структура на селското стопанство и от структурните и естествени неравенства между различните селскостопански райони“. Необходимостта да разреши на държавите членки такава свобода на преценка е всъщност подчертана в съображение 33 от Регламент № 1782/2003.

52.

Въз основа на това мисля, не може да се счита за очевидно погрешно, че националните власти могат да вземат по-добри решения, отнасящи се примерно до процента на задържане за допълнителните плащания или до определянето на специфични видове селскостопански дейности, изискващи тези плащания в рамките на тяхната територия. Това не води до „ренационализация“ на ОСП, а само до ограничено делегиране в полза на националните власти на правомощията за прилагане на някои правила, които законодателят на Европейския съюз е счел за подходящи в периода на преход между предшестващия и ревизирания вариант на ОСП.

53.

В цялостната схема на реформата, въведена с Регламент № 1782/2003, член 69 може да се счита за второстепенен. Той въвежда само възможността да се съчетаят преките плащания с някои ограничени допълнителни плащания. При това тази възможност е подчинена на множество условия, едновременно от процесуално и материалноправно естество, изложени в самия член 69 и в член 48 от Регламент № 795/2004.

54.

По-специално член 48 от Регламент № 795/2004 предоставя важни гаранции, като изисква държавите членки да вземат решение съгласно обективни критерии и да действат „по начин, по който да се осигури равно третиране на земеделските производители и да се избегнат нарушения на пазара и в областта на конкуренцията“. Освен това тази разпоредба овластява Комисията внимателно да проследява по какъв начин органите на държавата членка осъществяват допълнителните плащания, възлагайки им множество задължения за предоставяне на информация ( 29 ).

55.

Правомощията, упражнявани от държавите членки съгласно член 69 от Регламент № 1782/2003, следователно са едновременно ограничени ex ante и подлежат на контрол ex post.

56.

Въз основа на това считам, че член 69 от Регламент № 1782/2003 не нарушава член 32 ЕО.

57.

Националният съд пита също така дали член 69 от Регламент № 1782/2003 нарушава целите „да се гарантира стабилно ниво на доходите на производителите“ и „да се поддържат селските райони“. В действителност, Сдружението твърди, че въпросната разпоредба лишава селскостопанските производители от стабилен доход, което на свой ред води до рязък спад в отглеждането на тютюн и до изоставянето на обработваема земя.

58.

Що се отнася до първата посочена от националния съд цел, примам, че този съд е имал предвид целта, изложена в член 33, параграф 1, буква б) ЕО (понастоящем член 39, параграф 1, буква б) ДФЕС) да се „осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство“.

59.

В тази връзка, първо бих отбелязал, че понятието „стабилен“, използвано от питащия съд, не е равнозначно на понятието „приемлив“, което присъства в текста на Договора ( 30 ). Тази различна терминология не е без значение, тъй като законодателят на Европейския съюз не е длъжен да гарантира, че стандартът на живот на селскостопанските производители ще остане незасегнат с течение на времето. Иначе свободата на действие на законодателя да приложи каквато и да е промяна на политиката в ОСП, би била строго ограничена ( 31 ).

60.

Нещо повече, Договорите не изискват осигуряването на приемлив стандарт на живот посредством неизменното отглеждане на един и същ продукт. С други думи, не е необходимо да съществува връзка между стандарта на живот и отглеждането на някакъв конкретен продукт.

61.

Следователно член 33 ЕО не гарантира, че производството на даден селскостопански продукт следва да бъде поддържано неизменно година след година, оставено необезпокоявано на пазара на определена държава членка.

62.

Между другото отбелязвам, че и целта за стабилизиране на пазарите, посочена в член 33, параграф 1, буква в) ЕО не изисква производството да бъде винаги стабилно ( 32 ). В действителност, тази разпоредба има по-широко значение и не се отнася само до произведените количества, а по-общо до икономическото положение на селскостопанските продукти ( 33 ).

63.

В аргументите си Сдружението се позовава на твърдяна правна закрила, която производителите ползват като резултат от вписването им в приложение I към Договора за ЕО (сега приложение I към ДФЕС) ( 34 ). Все пак, фактът, че тютюнът присъства в списъка на продуктите, изложен в приложение I, означава само, че той е предмет на ОСП. Приложение I не предоставя никакъв специален статут или закрила на посочените в него продукти.

64.

Стигам до извода, че нито една от целите, преследвани от ОСП, не предполага, че производството или подкрепата за даден продукт трябва да бъдат постоянни. Напротив, отбелязвам, че една от целите на реформата на ОСП е именно да съдейства за по-пазарно насочена и конкурентна селскостопанска индустрия. След като помощта за селскостопанските производители вече не е свързана с производството на конкретен продукт, селскостопанските производители имат възможност да променят производството, за да следват пазарните тенденции и да отговарят по-бързо и ефикасно на променящите се нужди и търсене на потребителите в ЕС и извън него ( 35 ).

65.

По отношение на втория аспект, който засяга поддържането на селските райони, отбелязвам, че Регламент № 1782/2003, в третото си съображение, включва предотвратяването на изоставянето на обработваема земя сред преследваните от него цели. Такава цел е, според мен, напълно съвместима с целите, изброени във вече посочения член 33 ЕО и изглежда напълно естествена последица от споменатата цел за осигуряване на добър стандарт на живот за общността на селскостопанските производители ( 36 ).

66.

Все пак, отново съм длъжен да припомня, че мярката, предвидена в член 69 от Регламент № 1782/2003 и гъвкавостта, позволена от законодателя на Европейския съюз на националните власти при приложението на национално равнище, нямат никакво отношение към твърдяното изоставяне на земя в Гърция. Ясно е, че засегнатите тютюневи производители би трябвало да са получили по същество същия размер финансови средства със или без допълнителни плащания и независимо от процента на задържане, избран от гръцкото правителство.

67.

Един допълнителен аргумент, развит в писменото становище на Сдружението, но непосочен в преюдициалното запитване, отправено от Simvoulio tis Epikrateias, също се отнася до член 33 ЕО.

68.

Сдружението твърди, че доколкото предизвиква значителен спад в производството на тютюн в Гърция, член 69 от Регламент № 1782/2003 е в състояние да създаде дълготрайно структурно неравновесие на пазара. Това би нарушило принципа, че в рамките на ОСП законодателят трябва да съвместява всички цели, изложени в член 33 ЕО и може да даде предимство на една от тях за сметка на останалите само при мерки с краткотраен ефект.

69.

Ще разгледам този аргумент единствено по съображения за изчерпателност. Първоначално искам да припомня трайната съдебна практика, според която законодателят на Европейския съюз се ползва с широка свобода на преценка в областта на общата селскостопанска политика, която съответства на политическите отговорности, предоставени му с настоящите членове 40—43 ДФЕС. Следователно, съдебният контрол трябва да се ограничи до проверка дали въпросната мярка не е опорочена от явна грешка или злоупотреба с власт и дали съответният орган не е превишил явно границите на своето право на преценка ( 37 ). Още повече, Съдът е изяснил, че не е необходимо целите на ОСП, посочени в член 33 ЕО, да бъдат постигнати по едно и също време и по еднакъв начин чрез всички мерки, приети в рамките на ОСП ( 38 ). Съдът също така поддържа, че за постигането на целите на ОСП институциите на Европейския съюз са длъжни да осигурят непрекъсната хармонизация, наложена в резултат на каквито и да е противоречия между тези цели взети по отделно, при условие все пак, че тази хармонизация няма да направи невъзможно постигането на останалите цели ( 39 ).

70.

Връщайки се сега към разглежданото дело, според мен няма основание, на което член 69 от Регламент № 1782/2003 би могъл да бъде считан за противоречащ на която и да е от целите, изброени в член 33 ЕО. Нито има някаква причина за безпокойство, че тези цели не биха могли да бъдат постигнати. В допълнение, не намирам основание за твърдението, че законодателят на Европейския съюз е превишил границите на своята свобода на действие при балансирането на тези различни цели, като е взел решението си относно регламентирането на допълнителните плащания. Освен това, член 69 още от самото начало беше считан за мярка с временен характер ( 40 ) и действително беше отменен, когато Регламент № 1782/2003 беше изцяло заменен с Регламент № 73/2009.

71.

Последно, в писменото си становище Сдружението поддържа, че член 69 от Регламент № 1782/2003 нарушава основни общи принципи на правото на ЕС, като принципа на пропорционалност и принципа на защита на легитимните очаквания.

72.

Отново, ще разгледам този въпрос само по съображения за пълнота. Съгласно трайно установената съдебна практика принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба. За целта, когато има избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до най-малко обвързващата, и в частност причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение на преследваните цели ( 41 ). Що се отнася до съдебния контрол за съответствие с гореспоменатите условия, в областите, засягащи ОСП, законодателят на Европейския съюз разполага с широка свобода на преценка. Поради това, както вече беше отбелязано по-горе, законността на приетата в тази област мярка, може да бъде засегната само ако е явно неподходяща с оглед на преследваната от компетентната институция цел ( 42 ).

73.

Все пак, случаят с член 69 от Регламент № 1782/2003 не е такъв. Както вече беше обяснено, нито регламентът, нито тази конкретна норма имат за цел да осигурят трайно отглеждане на тютюн в Гърция на нивото, прехождащо влизането му в сила. Нито тази разпоредба изглежда да е очевидно неподходяща за постигане както на общите цели, възложени на ОСП от Договорите, така и на специално посочените от самия регламент. Накрая, по всичко изглежда, че спорната разпоредба няма никакво отношение към изоставянето на обработваема земя.

74.

Що се отнася до принципа на закрила на легитимните очаквания, Съдът е изяснил, че търговците нямат основания за легитимни очаквания, че съществуваща ситуация, която може да бъде променена от институциите на Европейския съюз при упражняването на свободата им на преценка, ще бъде запазена, особено що се отнася до област като общата организация на пазарите, чиито цели включват постоянно съобразяване с промените в икономическата обстановка ( 43 ). Нещо повече, Съдът е подчертал също така, че принципът на закрила на легитимните очаквания може да бъде изтъкнат срещу правилата на Европейския съюз само доколкото самият Европейски съюз е създал предварително ситуация, която може да възбуди легитимни очаквания ( 44 ), създавайки конкретна увереност у засегнатото лице ( 45 ).

75.

В разглежданото дело е очевидно, че увереност от какъвто и да е характер не е била давана от институциите на Европейския съюз на гръцките тютюнопреработватели за запазване на предишната система за помощи за производителите или по-специално за начина, по който допълнителните плащания ще бъдат регламентирани. Също така ясно е, че упражненият от законодателя на Европейския съюз избор по отношение на един конкретен селскостопански продукт, а именно памука, не означава, че същият избор ще бъде направен и по отношение на всеки друг продукт, включително и тютюна.

76.

В светлината на изложените по-горе съображения, предлагам на Съда да даде следния отговор на поставения от Simvoulio tis Epikrateias преюдициален въпрос:

„Разглеждането на въпроса, поставен в преюдициалното запитване, не разкрива нищо, което да накърнява валидността на член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001“.