1.

В безлюдния далечен европейски север за реконструкцията и възстановяване на пътека са използвани изведени от употреба телефонни стълбове. Във връзка с това възниква спор, тъй като тези стълбове са били обработени първоначално със съдържащи арсен препарати за консервиране на дървесина. В конкретния случай трябва да бъде изяснено дали това приложение на стълбовете не противоречи на новата редакция на Директивата за отпадъците ( 2 ) и на Регламента REACH ( 3 ).

2.

В случая, от една страна, се поставя въпросът дали стълбовете, които може би са се превърнали в отпадък след демонтажа им, са изгубили евентуалното си качество на отпадък след използването им за реконструкцията и възстановяването на пътеката. Новата директива за отпадъците за първи път съдържа разпоредби, които засягат пряко въпроса при какви условия даден отпадък вече не трябва да бъде считан за такъв.

3.

От друга страна, трябва да се вземе предвид Регламентът REACH, тъй като той урежда употребата на дървесина, обработена със съдържащи арсен препарати за консервиране на дървесина.

4.

Значението на настоящото производство се открива в обстоятелството, че съответните разпоредби ще бъдат тълкувани за първи път, особено от гледна точка на съотношението между Директивата за отпадъците и Регламента REACH. Макар този регламент да не се прилага по отношение на отпадъците, в него се съдържат единствените изрични разпоредби в правото на Съюза относно употребата на дървесина, обработена със съдържащи арсен препарати за консервиране.

5.

Член 3 от Директивата за отпадъците съдържа различни определения:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]“.

6.

Член 6 от Директивата за отпадъците съдържа разпоредби относно изгубване на качеството отпадък:

„1.   Някои определени отпадъци престават да са отпадъци по смисъла на член 3, точка 1, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, и отговарят на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно следните условия:

Критериите включват пределни допустими стойности за замърсителите, когато това е необходимо, и отчитат вероятни вредни въздействия на веществото или предмета върху околната среда.

2.   Мерките, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива чрез допълването ѝ, свързани с приемането на критериите по параграф 1 и определящи вида отпадъци, към които такива критерии се прилагат, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 39, параграф 2. Следва да се разгледат специфични критерии за [изгубване на качеството] отпадък, наред с другото, най-малко за инертни материали, хартия, стъкло, метал, автомобилни гуми и текстил.

3.   […]

4.   Когато по установената в параграфи 1 и 2 процедура не са определени критерии на общностно равнище, държавите членки могат да решат за всеки отделен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, като вземат предвид приложимата съдебна практика. […]“.

7.

Съображение 22, второ тире от Директивата за отпадъците конкретизира прилагането на член 6:

„[Настоящата директива следва да изясни] в кои случаи определени отпадъци престават да бъдат отпадъци, като установи критерии за край на отпадъка, които осигуряват висока степен на опазване на околната среда и екологична и икономическа полза; сред възможните категории отпадъци, за които следва да се разработят спецификации и критерии за „край на отпадъка“, включително за отпадъците от строителство и разрушаване, някои видове пепели и шлаки, метален скрап, инертни материали, автомобилни гуми, текстил, компост, отпадъчна хартия и стъкло. За целите на достигане до [изгубване на качеството отпадък], дейността по оползотворяване може да бъде сведена до проверка на отпадъците с цел удостоверяване, че те отговарят на критериите за [изгубване на качеството отпадък].“

8.

Основните изисквания към управлението на отпадъците се съдържат в член 13 от Директивата за отпадъците:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда […]“.

9.

Член 2, параграф 2 от Регламента REACH урежда отношението към законодателството относно отпадъците:

„Отпадък, по смисъла на [Директивата за отпадъците], не е вещество, смес или изделие по смисъла на член 3 от настоящия регламент“.

10.

Член 67, параграф 1 от Регламента REACH въвежда специфични ограничения за производството, пускането на пазара и употребата на определени вещества:

„Вещество в самостоятелен вид, в смес или в изделие, за което в приложение XVII се съдържа ограничение, не трябва да бъде произвеждано, пускано на пазара или употребявано, освен ако не отговаря на изискванията на това ограничение […]“.

11.

Член 67, параграф 3 от Регламента REACH позволява на държавите членки временно да прилагат различни от тези ограничения:

„До 1 юни 2013 г. всяка държава членка може да запази всички съществуващи и по-строги ограничения във връзка с приложение XVII за производството, пускането на пазара или употребата на вещество, при условие че тези ограничения са били нотифицирани съгласно Договора. Комисията съставя и публикува списък на тези ограничения до 1 юни 2009 г.“.

12.

Член 68, параграф 1 от Регламента REACH урежда въвеждането на ограничения:

„При наличие на неприемлив риск за здравето на човека или околната среда, произтичащ от производството, употребата или пускането на пазара на вещества, който изисква предприемане на мерки на равнище на Общността, приложение XVII се изменя […] чрез приемането на нови ограничения или изменението на съществуващи ограничения в приложение XVII за производството, употребата или пускането на пазара на вещества в самостоятелен вид, в смеси или в изделия […]“.

13.

Член 128 от Регламента REACH урежда свободното движение на попадащи в неговия обхват вещества в самостоятелен вид, в смес или в изделие, както и компетентността на държавите членки да приемат ограничения:

„1.   При спазване на параграф 2 държавите членки не забраняват, ограничават или спират производството, вноса, пускането на пазара или употребата на дадено вещество в самостоятелен вид, в смес или в изделие, попадащо в обхвата на настоящия регламент, когато отговаря на изискванията на настоящия регламент и, когато е уместно, с актове на Общността, приети за прилагането на настоящия регламент.

2.   Нищо в настоящия регламент не пречи държавите членки да поддържат или въвеждат национални правила за защита на работниците, здравето на човека и околната среда, като ги прилага в случаи, когато настоящият регламент не хармонизира изискванията за производство, пускане на пазара или употреба“.

14.

В настоящия случай особен интерес представляват ограниченията по отношение на арсенови съединения съгласно приложение XVII, точка 19, възпроизведени в Директива 76/769/ЕИО на Съвета от 27 юли 1976 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати ( 4 ):

„Арсенови съединения

[…]

15.

В продължение на около 35 км пътеката Raittijärvi преминава през територията на община Enontekiö, намираща се в северната част на Финландия. Първата отсечка от нея, дълга около 4,4 км, преминава през територия, която не е включена в „Натура 2000“. Останалата част от пътеката минава през областта „Käsivarren erämaa“, която е част от „Натура 2000“ и обхваща общо 264892 хектара.

16.

През 2008 г. и 2009 г. са проведени дейности за реконструкцията и възстановяването на пътеката Raittijärvi в полза на Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri-vastuualue (Централна служба по въпросите на икономическото развитие, транспорта и околната среда на Лапландия, отдел „Транспорт и инфраструктура“, наричана по-нататък „служба „Пътна инфраструктура“). Тя е била съгласна за основа на пътеката да се използва импрегнирана с разтвор на CCA дървесина.

17.

Централната агенция за околната среда на Финландия констатира, че препаратът за импрегниране CCA съдържа веществата хром, мед и арсен. До 1985 г. за импрегниране със CCA се е използвал основно препарат за импрегниране от тип B. По-късно започва да се употребява импрегниращ препарат от тип C.

18.

До 2007 г. обработената дървесина е била използвана като телефонни стълбове. През 2008 г. и 2009 г. тя е положена като основа на дъсчена пътека на отсечка с дължина около 3,9 км. Според убедителното изложение на служба „Пътна инфраструктура“ става дума за отсечки от пътеката, преминаващи през блатисти местности. Според преюдициалното запитване обработената дървесина обаче не е била използвана до извори, потоци или в непосредствена близост до тях, както и в райони с подпочвени води. Централната агенция за околната среда приема, че по всяка вероятност, макар и бавно, от конструкцията на дъсчената пътека в околната среда проникват вещества.

19.

С молба от 17 октомври 2008 г. екологичната организация — Обединение за опазване на природата в Лапландия Lapinluonnonsuojelupiiri ry (наричана по-нататък „Обединение за опазване на природата“), иска от Службата по околната среда да забрани на служба „Пътна инфраструктура“ да използва обработена с арсеново съединение или с друго отровно вещество дървесина като материал за реконструкцията и възстановяването на пътеката Raittijärvi.

20.

Въпреки че Службата по околната среда отхвърля молбата, Vaasan hallinto-oikeus [Административен съд Vaasa], сезиран с жалба на Обединението за опазване на природата, отменя решението на Службата по околната среда. Служба „Пътна инфраструктура“ обжалва това решение пред Korkein hallinto-oikeus — Върховен административен съд на Финландия. Последният отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

21.

С писмени становища в производството са взели участие служба „Пътна инфраструктура“, Обединението за опазване на природата, Република Австрия, Република Финландия и Европейската комисия. Не е провеждано съдебно заседание.

22.

На пръв поглед би могло да възникне съмнение относно приложимостта ratione temporis на посочените във въпросите на Korkein hallinto-oikeus разпоредби. Все пак по негови сведения спорните дейности са извършвани през периода 2008—2009 г., а молбата на Окръжното обединение е от 17 октомври 2008 г. При все това според член 40 параграф 1 от новата директива за отпадъците тя е трябвало да бъде транспонирана до 12 декември 2010 г.; дотогава според член 41 от новата директива все още е била в сила старата Директива за отпадъците ( 5 ). А член 67 и приложение XVII от Регламента REACH според член 141, параграф 4 от Регламента влизат в сила едва от 1 юни 2009 г.

23.

В отговор на въпрос на Съда Korkein hallinto-oikeus обаче съобщава, че за него е релевантно правното положение към момента на произнасяне на решението му. Ето защо при отговора на запитването трябва да се изхожда от сегашното действащо право, и по-специално от вече посочената редакция на Регламента REACH ( 6 ).

24.

По-нататък следва да се отбележи, че макар все още да не е установил дали спорните телефонни стълбове представляват отпадък, Korkein hallinto-oikeus не е поставил на Съда въпроси в този смисъл.

25.

Отговорът на първия и втория въпрос обаче изисква на първо място стълбовете да бъдат считани за отпадък, тъй като в противен случай Директивата за отпадъците би била неприложима. От друга страна, отговорът на останалите въпроси във връзка с Регламента REACH предполага стълбовете да не са отпадък. Това е така, защото според член 2, параграф 2 от този регламент същият не се прилага по отношение на отпадъци. Следователно при отговора на първите два въпроса трябва в началото да се приеме, че стълбовете представляват отпадък, а при отговора на останалите въпроси — че те не представляват или са престанали да бъдат отпадък.

26.

Първо ще разгледам въпроса при какви условия употребата на импрегнирана с разтвор на ССА дървесина за изграждането на дъсчена пътека е допустима съгласно член 67, параграф 1, първа алинея и приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH, за което става дума в четвъртия, петия, шестия и седмия въпрос.

27.

Съгласно член 67, параграф 1, първа алинея и приложение XVII, точка 19, параграф 3 от Регламента REACH се забранява употребата на арсенови съединения за консервиране на дървесина. В допълнение така обработената дървесина не може да бъде пускана на пазара.

28.

Съществуват обаче различни изключения от тази забрана. В настоящия случай е възможно прилагането на приложение XVII, точка 19, параграф 6, първо тире и параграф 7, първо тире от Регламента REACH. Съгласно параграф 6 дървесината, обработена с разтвори на ССА, тип С, която е била в експлоатация в Общността до 30 септември 2007 г., може да бъде употребявана или повторно използвана при условията, посочени в параграф 4, букви б), в) и г). Съгласно параграф 7 при същите условия държавите членки могат да разрешат употребата на дървесина, обработена с други видове разтвори на ССА. Според изложеното от Финландия ( 7 ) за разтвори на ССА, тип B съществува такова разрешение.

29.

Според акта за преюдициално запитване дървесината е била използвана до 2007 г. за телефонни стълбове, а сега се използва повторно, макар и не в същата форма. Следователно тази употреба е допустима или може да бъде разрешена, ако се отчитат условията на приложение XVII, точка 19, параграф 4, букви б), в) и г) от Регламента REACH.

30.

Ето защо запитващата юрисдикция моли за тълкуване на приложение XVII, точка 19, параграф 4, букви б) и г).

31.

Според приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) обработената дървесина може да бъде пускана на пазара за професионална и промишлена употреба, включително за мостове и мостови конструкции (второ тире), като дървен строителен материал в сладко и слабосоленоводни зони (трето тире) и за противосвлачищни конструкции (осмо тире), при условие че с оглед на безопасността на хората и животните е осигурена структурната цялост на дървесината и не съществува вероятност от контакт с кожата на масовия потребител по време на експлоатационния ѝ период.

32.

Въпросът за контакта с кожата отново се засяга в приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква г), второ тире, според което се забранява използването на обработена дървесина за всякакви цели, когато съществува риск от многократен контакт с кожата.

33.

Тъй като използването като основа на дъсчена пътека не е посочено изрично, четвъртият въпрос цели да изясни дали в приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH са посочени изчерпателно всички възможни употреби.

34.

Както става ясно от член 68 от Регламента REACH, общата забрана за употреба на арсенови съединения за консервиране на дървесина се основава на преценката на законодателя, че от тези съединения произтича неприемлив риск за здравето на човека. Ето защо е недопустимо изключенията от тази забрана да бъдат тълкувани разширително. В съответствие с това всички участници правилно изтъкват, че посочените в тази разпоредба приложения не представляват примерен, а изчерпателен списък.

35.

Следователно съдържащото се в приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH изброяване на употребите на дървесина, обработена с разтвори на ССА, следва да се тълкува в смисъл, че в нея са посочени всички разрешени употреби без изключение.

36.

Оттук следва петият въпрос, а именно дали употребата на обработена дървесина като основа на дъсчена пътека представлява разрешена употреба съгласно приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH. В това отношение преюдициалното запитване акцентира по-конкретно върху разрешената употреба за мостове.

37.

При съмнения относно тълкуването на ограниченията съгласно приложение XVII към Регламента REACH по принцип полезни аргументи биха могли да се открият в материалите относно генезиса на ограничението в процедурата по членове 69—73. В рамките на тази процедура са разработени научните основания за подобно ограничение ( 8 ).

38.

Ограниченията за употребата на арсенови съединения съгласно приложение XVII, точка 19 от Регламента REACH обаче не са резултат от такава процедура, а са възприети при първоначалното приемане на регламента от Директива 76/769 ( 9 ). В тази директива съдържащите се понастоящем в приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH разпоредби са възприети от Директива 2003/2/ЕО ( 10 ). Последната директива и посочените в нея становища на Научния комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда ( 11 ) обаче не съдържат данни за изискванията за разрешаване на употреба на обработена дървесина конкретно за мостове.

39.

По отношение на структурата и функцията си дъсчената пътека има много сходства с мостова конструкция. Както е видно от приложените към преписката по делото снимки, тя в много случаи служи като мост, за преминаване през особено заблатени местности или дори през застояли води. При все това не може да се изключи и възможността на други места тя да представлява по-скоро укрепена пътека, без да има еднозначна мостова функция.

40.

От определящо значение обаче трябва да бъде обстоятелството, че употребата на дървесина за дъсчена пътека с оглед на рисковете за околната среда и необходимостта от употреба на обработена дървесина е сходна с употреба за типичен мост. И в двата случая дървесината се използва в среда с висока влажност, така че, от една страна, съществува специфична необходимост от консервиране на дървесината, но от друга страна, и риск от попадане на разтвор на CCA в съответния водоем.

41.

Следователно разглежданата в настоящия случай употреба на обработена с разтвор на CCA дървесина като основа на дъсчена пътека може да бъде считана за употреба за „мостове“ по смисъла на приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б), второ тире от Регламента REACH.

42.

Шестият и седмият въпрос са насочени към тълкуване на забраната за употреба на обработена дървесина в случаи на многократен контакт с кожата по смисъла на приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква г), второ тире от Регламента REACH.

43.

По същество става дума за това как следва да се разбира понятието „риск“.

44.

Текстът изглежда ясен: рискът от многократен контакт на обработена дървесина с кожата е неприемлив.

45.

Ако с това обаче се имаше предвид всеки риск, биха били практически невъзможни разрешените употреби. Все пак подобен риск никога не може да бъде изключен изцяло.

46.

В съображение 3 от горепосочената Директива 2003/2 се посочват по-специално рисковете за здравето на децата при употребата на обработена с разтвор на CCA дървесина за изработката на съоръжения за детски площадки. Оттук може да се изведе заключението, че рискът от многократен контакт с кожата трябва да бъде от сходна степен. Осмо съображение от тази директива обаче се отнася до принципа на „предпазливостта“, така че трябва да се приеме, че законодателят все пак е целял по-широкообхватна защита.

47.

До същия извод се стига и ако се направи сравнение с едно от условията за употреба на обработена дървесина съгласно приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква б) от Регламента REACH. Според него не трябва да съществува вероятност от контакт с кожата на масовия потребител по време на експлоатационния ѝ период. Това е и критерият, който искат да приложат служба „Пътна инфраструктура“ и Финландия.

48.

Рискът от увреждане поради обикновен контакт с кожата обаче очевидно е по-малък, отколкото при многократен контакт с кожата. Затова приемливият остатъчен риск при многократен контакт с кожата трябва да е по-малък, отколкото рискът при само малко вероятен контакт с кожата.

49.

Представа за степента на този допустим, много малък остатъчен риск може да бъде получена от друга формулировка от Регламента REACH, а именно пренебрежимо малката вероятност при нормални или разумно предвидими условия на употреба ( 12 ), което като цяло отговаря на разбирането на Комисията.

50.

По-конкретно приемливият остатъчен риск се характеризира с два елемента. Първо, вероятността от реализиране на риска трябва да бъде пренебрежимо малка. По принцип е нормално да се приеме такава малка степен на вероятност. Второ, към това се добавят обстоятелствата, при които може да се допусне такава вероятност, а именно нормални или разумно предвидими условия на употреба. Наистина не може да се изключи възможността при други условия, които би трябвало да не са нормални или разумно предвидими, да съществува по-голяма вероятност. Такъв риск обаче би бил хипотетичен и по правило не би могъл да бъде основание за превантивни мерки ( 13 ).

51.

Следователно на шестия и седмия въпрос трябва да се отговори, че употребата на обработена с разтвор на CCA, тип C дървесина е забранена съгласно приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква г), второ тире от Регламента REACH, освен ако вероятността за многократен контакт с кожата при нормални или разумно предвидими условия на употреба не е пренебрежимо малка.

52.

В случая по главното производство трябва да се провери как се използват дъсчените пътеки и дали при това вероятността за многократен контакт с кожата е пренебрежимо малка. Евентуално може да се наложи да се провери дали възможните промени в употребата биха намалили в достатъчна степен тази вероятност. Ако това не може да се постигне, употребата на обработената дървесина за пътеки противоречи на приложение XVII, точка 19, параграф 4, буква г), второ тире от Регламента REACH.

53.

На практика особен интерес представлява въпросът дали дъсчените пътеки изобщо се използват от пешеходци и дали непосредствено до тях има места, използвани за почивка от ползвателите на разрешените за движение по пътеката превозни средства (вероятно става дума за малогабаритни превозни средства с висока проходимост). С оглед на управлението на риска би могло да се помисли за предупредителни знаци или пък за изрязване или покриване на стърчащите встрани под трасето краища на телефонните стълбове, така че да няма възможност да се стъпва върху тях.

54.

С третия въпрос се цели да бъде изяснено дали наред с вече разгледаните по-горе изисквания на член 67 и на приложение XVII, точка 19 от Регламента REACH се допуска и действието на национални разпоредби. При отговора на този въпрос отново трябва да се приеме, че обработените телефонни стълбове не представляват отпадък, за да бъде приложим Регламентът REACH.

55.

Съгласно член 1 от Регламента REACH той има за цел да „гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда […], както и свободно движение на веществата на вътрешния пазар и в същото време подобряване на конкурентоспособността и иновацията“ ( 14 ). Свободното движение във вътрешния пазар се гарантира по-специално с това, че съгласно член 128, параграф 1 от Регламента REACH държавите членки не могат да забраняват, ограничават или спират употребата на дадено попадащо в обхвата на Регламента вещество само по себе си или в дадено изделие, когато то отговаря на изискванията на Регламента и евентуално на актове на Съюза, приети за прилагането му.

56.

Съгласно член 128, параграф 2 от Регламента REACH обаче същият допуска държавите членки да поддържат или въвеждат национални правила за защита на работниците, здравето на човека и околната среда, като ги прилагат в случаи, когато Регламентът не хармонизира изискванията за употреба.

57.

Така въпросът се свежда до това дали използването на обработената дървесина за изграждане на дъсчени пътеки е хармонизирано с член 67 и с приложение XVII, точка 19 от Регламента REACH.

58.

Съгласно член 67, параграф 1, първо изречение от Регламента REACH вещество в самостоятелен вид или в дадено изделие, за което в приложение XVII се съдържа ограничение, може да бъде употребявано (само) ако отговаря на изискванията на това ограничение.

59.

Текстът на предвидените ограничения е изчерпателен. Те предвиждат, че обработена с арсенови съединения дървесина може да се използва, ако са изпълнени изискванията на посочените изключения от принципната забрана за нейната употреба. Следователно тези разпоредби не допускат въвеждане на допълнителни изисквания в националното право по смисъла на член 128, параграф 2 от Регламента REACH.

60.

Това заключение съответства на тълкуването на Съда на Директива 76/769, от която са възпроизведени ограниченията на употребата на арсенови съединения. Още с това тълкуване Съдът допуска държава членка да въвежда различни от предвидените в посочената директива изисквания за употребата на даден продукт, чиято съставка, в случая разтвори на арсен, е включена в приложение I към нея ( 15 ).

61.

Предвид формулировката на този преюдициален въпрос запитващата юрисдикция приема, че при хармонизация по смисъла на член 128, параграф 2 от Регламента REACH се допуска прилагане на национални разпоредби само съгласно член 67, параграф 3. Наистина тази норма позволява на държавите членки временно (до 1 юни 2013 г.) да запазят съществуващи по-строги разпоредби. Те обаче е трябвало да уведомят Комисията за тях. Според изложеното от самата нея обаче Финландия не е съобщила за наличието на такава правна уредба ( 16 ).

62.

Подобни по-строги разпоредби по естеството си биха били технически по смисъла на Директива 98/34 ( 17 ) и биха могли да накърнят свободното движение на стоки. Ето защо, за разлика от случая с по-строги разпоредби за защита на околната среда съгласно член 193 ДФЕС ( 18 ), съобщението до Комисията е условие за приложимостта на разпоредби по смисъла на член 67, параграф 3 от Регламента REACH ( 19 ).

63.

По-нататък Комисията правилно се позовава на предпазната клауза на член 129 от Регламента REACH, която при определени условия позволява на държава членка да предприеме спешни действия, както и на член 114, параграф 5 ДФЕС, според който при нови научни данни държавите членки могат да поискат одобряване на по-строги разпоредби. В настоящия случай не е използвана никоя от тези две възможности.

64.

Следователно на третия въпрос трябва да се отговори, че с член 67 и приложение XVII към Регламента REACH са хармонизирани изискванията за производството, пускането на пазара и употребата на посочените в това приложение смеси и изделия по смисъла на член 128, параграф 2 от Регламента, така че по-строги национални изисквания за тяхната употреба са възможни само в съответствие с Регламента, например съгласно член 129, както и съгласно член 114, параграф 5 ДФЕС.

65.

За отговора на първите два въпроса е необходимо да се приеме, че демонтираните телефонни стълбове първоначално са били опасни отпадъци. С първия си въпрос Korkein hallinto-oikeus иска да установи дали стълбовете са загубили качеството си на отпадък, ако са били спазени условията на член 6, параграф 1 от новата директива за отпадъците, и по-специално дали това би било така и в случай че поради обработката им с вещества за консервиране на дървесина те са били класифицирани като опасен отпадък. Вторият въпрос се отнася до значението на разпоредбите на Регламента REACH относно употребата на обработена дървесина в този контекст.

66.

Както ще изясня по-нататък, евентуалното изгубване на качеството отпадък на обработена дървесина понастоящем следва да се преценява не съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за отпадъците (вж. точка 1 по-долу), а само съгласно член 6, параграф 4, първа алинея (вж. точка 2 по-долу). Все пак, за да се даде полезен отговор на преюдициалното запитване ( 20 ), ще разгледам двата въпроса в светлината на последната разпоредба, тоест въз основа на практиката на Съда (вж. раздел 3 по-долу).

67.

Съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за отпадъците някои определени отпадъци престават да са отпадъци, когато са преминали през процес на оползотворяване и отговарят на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно четири конкретно посочени условия. Следователно тази разпоредба не определя пряко при какви условия отпадъците престават да са отпадъци, а определя рамковите условия, при които този въпрос може да бъде разрешен за определени отпадъци ( 21 ).

68.

Необходимостта от специални разпоредби относно изгубване на качеството отпадък се потвърждава от съображение 22, второ тире от Директивата за отпадъците. В него по-специално се споменават възможните категории отпадъци, за които могат да бъдат разработвани подобни разпоредби.

69.

Следователно без конкретни правила за прилагането му член 6, параграф 1 от Директивата за отпадъците не може да служи за база, въз основа на която да се установи, че определени отпадъци престават да са отпадъци.

70.

Според член 6, параграф 2 от Директивата за отпадъците тези правила за прилагане се приемат от Съюза в съответствие с процедурата по регулиране с контрол. Засега съществуват една разпоредба относно определени типове скрап ( 22 ) и проучвания за бъдещи разпоредби ( 23 ). Не се работи обаче по разпоредба за дървесина, включително химически обработена такава, най-вече защото ползата от повторната ѝ употреба изглежда ограничена спрямо изгарянето за нуждите на производството на енергия ( 24 ).

71.

Ето защо член 6, параграф 1 от Директивата за отпадъците не е приложим към случая в главното производство.

72.

Член 6, параграф 4, първа алинея от Директивата за отпадъците предвижда, че държавите членки могат да решат в конкретен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, като вземат предвид приложимата съдебна практика.

73.

Що се отнася до изискванията към съдържанието на дадено решение по член 6, параграф 4, първа алинея от Директивата за отпадъците, Комисията е на мнение, че държавите членки трябва да съблюдават критериите по член 6, параграф 1. Макар това да изглежда логично, според текста на параграф 4 е достатъчно държавите членки да вземат предвид приложимата съдебна практика.

74.

Не става ясно защо в новата директива за отпадъците се препраща към съдебната практика, но не и към член 6, параграф 1. В предложението на Комисията не са предвидени изрични компетенции на държавите членки в тази област ( 25 ). Те са въведени от Съвета и първоначално се е предвиждало да бъдат упражнявани въз основа на съществуващото правно положение ( 26 ). В посоченото препращане е можело да бъдат включени и изискванията на член 6, параграф 1 от Директивата за отпадъците. По-късно обаче препращането към правното положение е заменено с препращането към съдебната практика ( 27 ). Възможно е това да се дължи на опасения, че разпоредбите относно изгубване на качеството отпадък биха могли да поставят под въпрос съдебната практика във връзка с понятието „отпадък“ ( 28 ). За разлика от това, не могат да бъдат открити основания за приложимостта на критериите по параграф 1.

75.

Поради това следва да се приеме, че съгласно член 6, параграф 4, първо изречение от новата директива за отпадъците държавите членки трябва да се съобразяват със съдебната практика относно изгубване на качеството отпадък. В това отношение трябва да бъде определяща практиката на Съда, тъй като в противен случай не може да се очаква единно прилагане на законодателството относно отпадъците.

76.

Съдът изхожда от презумпцията, че качеството „отпадък“ се запазва, докато притежателят на съответното вещество според определението на член 3, точка 1 от Директивата за отпадъците се освободи или възнамерява да се освободи от него ( 29 ). Това понятие за отпадък трябва да се тълкува в светлината на целите на Директивата за отпадъците, която според шесто съображение от нея трябва да минимизира отрицателните последици от образуването и управлението на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда, както и в светлината на член 191, параграф 2 ДФЕС, според който политиката на Общността в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия. Следователно понятието „отпадък“ трябва да се тълкува разширително ( 30 ).

77.

Релевантните решения се отнасят до оползотворяването на отпадъци. В това отношение обстоятелството, че дадено вещество е резултат от цялостно оползотворяване по принцип е само едно от обстоятелствата, които трябва да бъдат взети предвид, за да се установи дали става дума за отпадък. Само по себе си обаче то не е достатъчно да се направи окончателно заключение ( 31 ).

78.

В този контекст, освен всичко останало се поставят високи изисквания към процедурата по цялостно оползотворяване на дадено вещество, независимо че е възможно то да продължава да бъде класифицирано като отпадък. Дадено вещество се подлага на такава процедура, ако чрез нея ще придобие качества и характеристики на суровина и може да бъде използвано при същите мерки за защита на околната среда ( 32 ).

79.

Съдът е приел само по отношение на определени начини на оползотворяване, че получените вещества неминуемо престават да бъдат отпадъци. Това важи за рециклирането на отпадъци от опаковки ( 33 ) и за преработката на железни отпадъци в изделия от желязо и стомана, които са толкова сходни с останалите изделия от желязо и стомана, произведени от първични суровини, че не могат да бъдат отличени от тях ( 34 ). Оползотворяването на отпадъци, при което се получава пречистен газ, който се използва като гориво, също притежава подобно качество ( 35 ).

80.

В настоящия случай става дума за два процеса, които могат да се считат за оползотворяване: първо, проверката и одобряването на демонтираните телефонни стълбове като строителен материал, и второ, действителната им употреба като основа на дъсчени пътеки.

81.

При първата стъпка — проверката на дървените стълбове, липсва достатъчно интензивно третиране на обработените телефонни стълбове.

82.

Наистина според член 3, точка 16 от Директивата за отпадъците самата проверка на материали за подготовка за повторна употреба също може да се счита за дейност по оползотворяване. Според съображение 22, последно изречение също дейността по оползотворяване може да бъде сведена до проверка на отпадъците с цел удостоверяване, че те отговарят на критериите за изгубване на качеството отпадък. Проверката обаче, която може да се предположи, че е извършена в настоящия случай, не е достатъчна, за да се приравнят проверените отпадъци със суровини и продукти.

83.

Първо, проверката и подборът на стълбовете не са извършени с оглед на повторното им използване за същата цел по смисъла на определението на член 3, точка 16 от Директивата за отпадъците, тоест като телефонни стълбове, а с оглед на употребата им като строителен материал за дъсчени пътеки.

84.

Второ, въпреки проверката, все още не е сигурно, че материалът ще бъде използван. Тъкмо поради тази причина не може да се изключи възможността, че притежателят ще се освободи от своите материали ( 36 ).

85.

И накрая, трето, Съдът нееднократно е подчертавал, че поради продължаващото замърсяване на материалите с отровни за околната среда съставки, по-специално с вещества за консервиране на дървесина ( 37 ), е логично те да продължават да бъдат считани за отпадъци ( 38 ). И телефонните стълбове остават замърсени с вещества за консервиране на дървесина.

86.

Съществено основание за презумпцията, че замърсените материали продължават да бъдат отпадъци, се съдържа в член 13 от Директивата за отпадъците. Според него управлението на отпадъците трябва да се извършва, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда. Поради това в случай на съмнение оползотворяването на опасни отпадъци не може да бъде основание те да бъдат извадени от приложното поле на законодателството относно отпадъците, докато съществува риск от подобни опасности или щети.

87.

От друга страна, както запитващата юрисдикция правилно установява, вторият процес — употребата на обработените телефонни стълбове за изграждане на дъсчени пътеки — изключва възможността притежателят им да се освободи или да иска да се освободи от тях. От преписката по делото става ясно, че стълбовете имат носеща функция в основата на пътеките. Без тях би се нарушила стабилността и функционалността на пътеките. Това не би могла да бъде целта, преследвана от притежателя на дървесината.

88.

Въпреки това и при този процес на оползотворяване е възможно да не се изгуби качеството отпадък, тъй като дървесината е останала замърсена с веществата за консервиране на дървесина и поради това не е изгубила характеристиките, които са дали основание за класифицирането ѝ като опасен отпадък. От това би могло да последва задължение за освобождаване, което според определението за отпадък по член 3, точка 1 от Директивата за отпадъците също води до това, че дървесината ще се счита за отпадък.

89.

Това задължение би било налице, ако употребата на дървесината за изграждане на дъсчени пътеки представлява действие по оползотворяване, което противоречи на Директивата за отпадъците. В този аспект отново трябва да припомним член 13 от Директивата, а именно забраната да се застрашава човешкото здраве и да се вреди на околната среда. Оттук Австрия извежда заключението, че опасни отпадъци, например обработената дървесина, не могат да изгубят качеството си на отпадък.

90.

Това схващане с основание припомня, че специалните разпоредби на Директивата за отпадъците относно опасните отпадъци, като например проследяването до крайната употреба съгласно член 17 или забраната за смесване съгласно член 18, трябва да бъдат спазвани във всички случаи.

91.

С изключение на член 13 обаче, Директивата за отпадъците не съдържа разпоредби относно употребата на опасни дървесни отпадъци. Затова възниква въпросът дали вече посочените разпоредби на Регламента REACH могат да послужат като ориентир в случая.

92.

Съгласно член 2, параграф 2 от Регламента REACH той не се отнася до отпадъци. При все това би било допуснато противоречие, ако от член 13 от Директивата за отпадъците се извеждат по-строги изисквания относно употребата на отпадъци, от които притежателят им (вече) не се освобождава или не желае да се освободи, отколкото изискванията, приложими по отношение на идентични вещества, които не са отпадъци. При всички случаи такова противоречие следва да се избегне, ако съществуват разпоредби относно подобни вещества, чиято цел е сходна с тази на член 13.

93.

В този смисъл целта на Регламента REACH според член 1, параграф 1 също е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и на околната среда ( 39 ).

94.

Независимо от тази цел не е задължително всяка употреба на вещества, смеси или изделия, която е допустима според този регламент, да се счита и за допустимо оползотворяване на отпадъците и особено на опасните отпадъци. Това е така, защото Регламентът REACH, макар да обхваща голям брой вещества, смеси или изделия, урежда конкретната им употреба само в много малко случаи. Те се отличават с особено висок риск за човешкото здраве или околната среда. В съответствие с това член 128, параграф 1 от Регламента позволява употребата на обхванатите материали, но според параграф 2 държавите членки могат по-специално да ограничат тази употреба с цел защита на човешкото здраве и на околната среда, когато Регламентът не предвижда хармонизиране.

95.

Както вече бе пояснено, в Регламента REACH съществува такава хармонизираща разпоредба относно употребата на дървесина, обработена с разтвор на CCA ( 40 ).

96.

Ето защо тази преценка на законодателя трябва да се използва като отправна точка при преценката как е допустимо да бъдат използвани подобни отпадъци.

97.

Следователно на първите два въпроса следва да се отговори, че съгласно член 6, параграф 4 от Директивата за отпадъците опасните отпадъци престават да са отпадъци, ако следва да се приеме, че техният притежател вече не се освобождава от тях, не възнамерява да се освободи или не е длъжен да се освободи от тях, тъй като тяхното оползотворяване съответства на употреба, която с хармонизиращи разпоредби по смисъла на член 128, параграф 2 от Регламента REACH е изрично разрешена за идентични вещества, които не са отпадъци.

98.

Затова предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин: