—

за SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. и TESLA Stropkov a.s. — от R. Gorej, L. Vojčík и O. Gajdošech,

—

за Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG и Stalexport Autostrady SA — от L. Poloma и G. M. Roberti,

—

за Úrad pre verejné obstarávanie — от г-жа B. Šimorová, в качеството на представител,

—

за Národná diaľničná spoločnosť a.s. — от г-жа D. Nemčíková и адв. J. Čorba,

—

за словашкото правителство, от г-жа B. Ricziová, в качеството на представител,

—

за Европейската комисия, от г-н C. Zadra и г-н A. Tokár, в качеството на представители.

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 2, 51 и 55 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 10.7.2008 г., стр. 282).

2

Запитването е отправено в рамките на спорове между Úrad pre verejné obstarávanie (Служба за публично възлагане, наричана по-нататък „Úrad“) и няколко предприятия, които са били отстранени от процедура за възлагане на обществена поръчка за доставка на услуги по събиране на пътни такси по магистралите и някои други пътища, открита през 2007 г. от търговското дружество Národná diaľničná spoločnosť a.s. (наричано по-нататък „NDS“), което е изцяло собственост на словашката държава.

3

Член 2 от Директива 2004/18 гласи:

„Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.

4

Член 51, който е част от озаглавения „Критерии за качествен подбор“ раздел 2 от дял II, глава VII от Директивата, гласи:

„Възлагащият орган може да покани икономическите оператори да допълнят или да пояснят сертификатите и документите, представени съгласно членове 45—50“.

5

Член 55 от Директивата, който е част от озаглавения „Възлагане на поръчка“ раздел 3, гласи:

„1.   Ако за дадена поръчка офертите се окажат с необичайно ниски цени по отношение на стоките, строителството или услугите, възлагащият орган, преди да отхвърли тези оферти, изисква уточнения в писмен вид относно съставните елементи на офертата, които той сметне за уместни.

Тези уточнения могат да бъдат свързани по-специално със:

2.   Възлагащият орган проверява тези съставни елементи, като провежда консултации с оферента, като взема предвид представените доказателства.

[…]“.

6

Член 42, „Оценяване на офертите“, от Закон № 25/2006 за обществените поръчки съгласно редакцията му, приложима в главното производство според запитващата юрисдикция, предвижда:

„1)   Комисията оценява офертите при закрити врати. Комисията оценява офертите в зависимост от изпълнението на условията, поставени от възлагащия орган или възлагащата организация във връзка с предмета на поръчката, и изключва офертите, които не отговарят на условията, предвидени в обявлението за обществена поръчка или в обявлението, с което се отправя покана за участие, и в техническата спецификация. […]

При оценяването на офертите, които съдържат варианти, комисията прилага член 37, параграф 3.

2)   Комисията може да поиска писмено от оферентите да пояснят офертата си. Тя обаче не може да поиска или приеме от оферента промяна в офертата, която би я направила по-благоприятна.

3)   Ако офертата е с необичайно ниска цена, комисията писмено изисква от оферентите пояснения по ценовото им предложение. Искането се изпраща с цел да бъдат получени уточнения за съставните елементи на офертата, които комисията сметне за уместни, и в частност за:

4)   Комисията взема предвид поясненията на офертата или на необичайно ниската цена и представените от оферента доказателства. Комисията изключва офертата:

[…]

7)   Комисията оценява офертите, които не са изключени, въз основа на критериите, установени в обявлението за обществена поръчка, в обявлението, с което се отправя покана за участие, или в техническата спецификация, както и въз основа на правилата за прилагането им, установени в техническата спецификация, които не са дискриминационни и благоприятстват лоялната конкуренция.

[…]“.

7

NDS открива ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка с обявление, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 27 септември 2007 г., с оглед на сключването на обществена поръчка с прогнозна стойност над 600 милиона евро за доставка на услуги по събиране на пътни такси по магистралите и някои други пътища.

8

В хода на процедурата NDS изпраща искания за поясняване на офертите до две обединения на предприятия, които участват в процедурата наред с други кандидати. Въпросните обединения включват SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. и TESLA Stropkov a.s. (наричани по-нататък „SAG ELV и др.“), от една страна, и Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG и Stalexport Autostrady SA (наричани по-нататък„Slovakpass“), от друга. На двете обединения са поставени конкретни въпроси по техническите аспекти на всяка от офертите, а наред с това са им поискани пояснения за предложените от тях необичайно ниски цени. Те отговарят на исканията.

9

Впоследствие с решения от 29 април 2008 г. SAG ELV и др. и Slovakpass са изключени от процедурата.

10

Тези решения са оспорени пред NDS, което ги потвърждава, а след това пред компетентния административен орган по жалбите — Úrad, който на 2 юли 2008 г. също отхвърля съответните жалби.

11

Úrad приема, че едно от съображенията, посочени от NDS в мотивите за отстраняването на двете обединения, участващи в процедурата за възлагане на обществената поръчка, а именно че не са представили сертификати за все още неодобрени съоръжения, наистина е неоснователно, но за сметка на това другите две посочени съображения обосновават изключването им. От една страна, тези две обединения не са отговорили изчерпателно на искането за пояснения във връзка с необичайно ниската цена на офертите им. От друга страна, те не са изпълнили някои изисквания от документацията за поръчката, и по-точно SAG ELV и др. не са изпълнили изискванията по член 11.1. P 1. 20, съгласно които трябва да се определят параметрите за изчисляване на пътните такси за изминатите отсечки според сезоните, дните от седмицата и часовете на деня, а Slovakpass не е изпълнило изискванията по член 12. T 1.5, съгласно които трябва да се предвиди резервен електрически генератор с дизелово захранване.

12

SAG ELV и др. и Slovakpass оспорват тези решения пред Krajský súd Bratislava (Братиславски окръжен съд). С решение от 6 май 2009 г. този съд отхвърля жалбата на SAG ELV и др. С решение от 13 октомври 2009 г. той отхвърля и жалбите на Slovakpass, които съединява за общо разглеждане и с които се иска, от една страна, отмяна на решението на Úrad от 2 юли 2008 г., и от друга страна, отмяна на решението, с което NDS потвърждава основателността на своето също оспорвано от Slovakpass решение да създаде комисия за оценяване на офертите.

13

Двете съдебни решения са обжалвани пред Najvyšší súd Slovenskej republiky (Върховен съд на Словашката република). Предвид доводите, изложени от SAG ELV и др. и от Slovakpass, както и предвид съображенията, изтъкнати от Европейската комисия в производството по установяване на неизпълнение на задължения от страна на Словашката република поради нарушенията, допуснати при провеждането на разглежданата в главното производство процедура по възлагане на обществена поръчка, запитващата юрисдикция изразява някои съмнения по въпроса дали съответните решения на NDS са съобразени с принципите на правото на Съюза за недопускане на дискриминация и за прозрачност при възлагането на обществените поръчки. В частност запитващата юрисдикция иска да установи дали тези принципи допускат възможност възлагащият орган да отхвърли определена оферта по съображение за несъответствие с документацията за поръчката, без преди това да е поискал от кандидата да обясни това несъответствие, или по съображение за необичайно ниска цена на офертата, без да е отправил достатъчно ясно запитване до кандидата по този въпрос.

14

При тези обстоятелства Najvyšší súd Slovenskej republiky решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

15

Съгласно постоянната съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. по-специално Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli, C-188/10 и C-189/10, Сборник, стр. I-5667, точка 27 и цитираната съдебна практика).

16

С оглед на тези принципи в писменото си становище словашкото правителство твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо, на първо място защото в спора, който SAG ELV и др. отнасят до запитващата юрисдикция, изобщо не е направено оплакване във връзка с поясняването на офертата на кандидатите в процедурата по възлагане.

17

Въпреки това е безспорно, че запитващата юрисдикция отправя до Съда едно преюдициално запитване по две дела, образувани пред нея по едно и също време и съединени за общо разглеждане. Следователно посоченото от словашкото правителство обстоятелство, което се отнася до жалбата, подадена от SAG ELV и др., при всички положения не би могло да има значение за допустимостта на запитването, освен ако се установи, че по другото дело в главното производство също не е направено оплакване във връзка с поясняването на офертата на кандидатите в процедурата по възлагане. Доколкото това нито е установено, нито е изложено твърдение в този смисъл, първото възражение за недопустимост следва да бъде отхвърлено.

18

На второ място, словашкото правителство поддържа, че третият въпрос на запитващата юрисдикция в частта, в която се отнася до формулировката на отправеното от възлагащия орган искане за поясняване на необичайно ниската цена на офертата, няма връзка с делото по жалбата на Slovakpass, в което пред апелативната инстанция се оспорва преценката на първоинстанционния съд по посоченото искане.

19

Макар в това отношение словашкото правителство да поддържа, че съгласно националното процесуално право запитващата юрисдикция не може да разглежда правни основания, които страните не са посочили пред нея, все пак това твърдение, което в този смисъл се основава на национална норма, не означава, че поставеният въпрос явно няма връзка с действителността или с предмета на разглежданите спорове.

20

Накрая, не се спори, че що се отнася до разглежданите в главното производство дела, съответните кандидати са били отстранени, след като възлагащият орган е преценил представените от тях отговори на исканията за поясняване на офертите. При това положение поставените от запитващата юрисдикция въпроси, които се отнасят до условията, при които трябва или може да се изпращат такива искания предвид изискванията на правото на Съюза, не са явно лишени от връзка с действителността или предмета на разглежданите спорове.

21

Следователно Съдът има основание да се произнесе.

22

Както посочват словашкото правителство и Комисията, на първо място следва да се отбележи, че член 51 от Директива 2004/18 е част от разпоредбите в раздел 2 от нея, който се отнася до критериите за качествен подбор на кандидатите или оферентите. Следователно разпоредбите на този член са без значение за преценката на Съда как да отговори на поставените му въпроси, които предвид обстоятелствата по делата в главното производство се отнасят само до онази фаза от ограничената процедура по възлагане, при която след подбора на кандидатите, на които е разрешено да представят оферта, възлагащият орган пристъпва към оценяване на офертите. Ето защо Съдът не следва да се произнася по тълкуването на член 51 от Директива 2004/18.

23

На второ място, обстоятелството, че в случая възлагащият орган е съставил комисия, която да оцени от негово име офертите на кандидатите, не освобождава този орган от задължението му да спазва изискванията на правото на Съюза в областта на обществените поръчки. Затова, въпреки че запитващата юрисдикция иска да установи дали е съвместима с правото на Съюза национална разпоредба, която предвижда, че съставената за оценяването на офертите комисия може само да поиска писмено от участниците да пояснят офертата, този въпрос трябва да се разбира в по-общ смисъл, както ако самият възлагащ орган беше поставен в това положение.

24

При тези условия Съдът следва да разбира поставените му въпроси, разгледани заедно, като предназначени да се установи доколко възлагащите органи могат или трябва да поискат пояснения от кандидата предвид разпоредбите на членове 2 и 55 от Директива 2004/18, когато в рамките на ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка смятат, че офертата на съответния кандидат е с необичайно ниска цена или е неточна или не съответства на техническите спецификации в документацията за поръчката.

25

Що се отнася до член 2 от Директива 2004/18, следва да се напомни, че една от основните цели на правилата на Съюза в областта на обществените поръчки е да се осигури свободното движение на услуги и ненарушаването на конкуренцията във всички държави членки. В преследване на тази двойна цел правото на Съюза прилага по-конкретно принципа на равно третиране на оферентите или кандидатите и произтичащото от това задължение за прозрачност (вж. в този смисъл Решение от 19 юни 2008 г. по дело Pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, Сборник, стр. I-4401, точки 31 и 32, както и цитираната съдебна практика). Целта на задължението за прозрачност пък е преди всичко да гарантира, че няма да има риск от фаворизиране и произвол от страна на възлагащия орган (вж. в този смисъл Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Recueil, стр. I-3801, точка 111). Във връзка с възлагането на поръчките член 2 от Директива 2004/18 изисква възлагащите органи да спазват едни и същи принципи и задължения.

26

Съдът следва да отговори на поставените му въпроси с оглед на тези съображения, като разгледа последователно случая, в който възлагащият орган приема, че офертата е с необичайно ниска цена, и случая, в който този орган приема, че офертата е неточна или не съответства на техническите спецификации в документацията за поръчката.

27

Следва да се напомни, че съгласно член 55 от Директива 2004/18, ако за дадена поръчка офертите се окажат с необичайно ниски цени по отношение на стоките, строителството или услугите, възлагащият орган, преди да отхвърли тези оферти, „изисква уточнения в писмен вид относно съставните елементи на офертата, които той сметне за уместни“.

28

От тези императивно формулирани разпоредби ясно следва, че волята на законодателя на Съюза е да изиска от възлагащия орган да проверява съставните елементи на офертите с необичайно ниски цени, като за целта му възлага задължението да изисква от кандидатите да представят доказателства, че тези оферти са сериозни (вж. в този смисъл Решение от 27 ноември 2001 г. по дело Lombardini и Mantovani, C-285/99 и C-286/99, Recueil, стр. I-9233, точки 46—49).

29

Ето защо наличието на действително състезателно обсъждане между възлагащия орган и кандидата на подходящ етап от процедурата по разглеждането на офертите, за да може кандидатът да докаже, че офертата му е сериозна, съставлява едно от изискванията на Директива 2004/18, въведено, за да се предотврати произволът от страна на възлагащия орган и да се гарантира честна конкуренция между предприятията (вж. в този смисъл Решение по дело Lombardini и Mantovani, посочено по-горе, точка 57).

30

В това отношение следва да се напомни, от една страна, че макар да не е изчерпателно, изброяването в член 55, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/18 не е и само примерно и съответно не оставя свобода на възлагащите органи да определят кои са релевантните данни, които следва да се вземат предвид, преди да се отхвърли офертата, чиято цена изглежда необичайно ниска (Решение от 23 април 2009 г. по дело Комисия/Белгия, C-292/07, точка 159).

31

От друга страна, полезното действие на член 55, параграф 1 от Директива 2004/18 предполага задължение на възлагащия орган да формулира ясно искането до съответните кандидати, за да им даде възможност изцяло и надлежно да докажат, че офертите им са сериозни.

32

Единствено националният съд обаче е компетентен да провери с оглед на всички представени пред него доказателства по делото дали искането за пояснения е дало възможност на съответните кандидати да обяснят в достатъчна степен съставните елементи на офертата си.

33

Освен това член 55 от Директива 2004/18 не само допуска национална разпоредба като член 42, параграф 3 от Закон № 25/2006, която по същество предвижда, че ако кандидатът предлага необичайно ниска цена, възлагащият орган писмено изисква пояснения по ценовото му предложение, но и налага да се предвиди такава разпоредба в националното законодателство относно обществените поръчки (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 161).

34

Следователно член 55 от Директива 2004/18 не допуска в частност възлагащият орган да заеме позицията, упомената от запитващата юрисдикция в третия ѝ въпрос, а именно че не е длъжен да поиска от кандидата да обясни необичайно ниската цена.

35

В това отношение следва да се посочи, че за разлика от начина, по който урежда офертите с необичайно ниска цена, Директива 2004/18 не съдържа нито една разпоредба, предвиждаща изрично какви следва да са последиците от констатацията на възлагащия орган в ограничената процедура за възлагане, че офертата на кандидата е неточна или не съответства на техническите спецификации в документацията за поръчката.

36

Поради самото си естество ограничената процедура за възлагане на обществена поръчка предполага, че щом приключи подборът на кандидатите и те представят офертите си, тези оферти по принцип вече не могат да бъдат променяни нито по инициатива на възлагащия орган, нито по инициатива на кандидата. Всъщност принципът на равно третиране на кандидатите и произтичащото от това задължение за прозрачност не допускат в тази процедура никакви преговори между възлагащия орган и един или друг кандидат.

37

Ако се позволи на възлагащия орган да поиска от кандидата, чиято оферта счита за неточна или несъответстваща на техническите спецификации в документацията за поръчката, да даде пояснения по този въпрос, всъщност би имало риск да изглежда, че възлагащият орган — ако в крайна сметка приеме офертата на този кандидат — е договорил тайно тази оферта в ущърб на останалите кандидати и в нарушение на принципа на равно третиране.

38

Освен това нито от член 2, нито от друга разпоредба на Директива 2004/18, нито от принципа на равно третиране или пък от задължението за прозрачност следва, че в подобна ситуация възлагащият орган би бил длъжен да се свърже със съответните кандидати. Впрочем те не биха могли да възразят срещу липсата на задължение в този смисъл за възлагащия орган, тъй като неяснотата на офертата е резултат единствено от неизпълнение на тяхното задължение за полагане на дължимата грижа при съставянето ѝ — задължение, което носят наравно с останалите кандидати.

39

Ето защо член 2 от Директива 2004/18 допуска възможност в националното законодателство да няма разпоредба, която да въвежда задължение за възлагащия орган да поиска от кандидатите в ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка да пояснят офертите си с оглед на техническите спецификации в документацията за поръчката, преди да ги отхвърли поради неточност или несъответствие с тези спецификации.

40

Въпреки това член 2 в частност допуска да се разреши данните за офертата по изключение да се поправят или допълнят в конкретни случаи, например защото очевидно се нуждаят от просто пояснение или пък за да се отстранят явни технически грешки, при условие че тази промяна не води на практика до представянето на нова оферта. Следователно посоченият член също така допуска в националното законодателство да има разпоредба като член 42, параграф 2 от Закон № 25/2006, съгласно която по същество възлагащият орган може да поиска писмено от кандидатите да пояснят офертите си, без обаче да иска или приема промяна в офертата.

41

Когато упражнява правото на преценка, с което разполага в това отношение, възлагащият орган следва да третира еднакво и справедливо различните кандидати, така че в края на процедурата по подбор на офертите и предвид резултата от нея да не изглежда, че искането за пояснения е поставило неоснователно в по-благоприятно или в по-неблагоприятно положение кандидата или кандидатите, до който/които е било отправено.

42

За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, трябва да се добави, че искането за поясняване на офертата не бива да се отправя, преди възлагащият орган да се е запознал с всички оферти (вж. в този смисъл Решение по дело Lombardini и Mantovani, посочено по-горе, точки 51 и 53).

43

Наред с това искането трябва да бъде отправено при равни условия до всички предприятия, които се намират в едно и също положение, ако няма обективно доказуеми причини за различно третиране на кандидатите в това отношение, например когато офертата трябва при всички случаи да бъде отхвърлена поради други съображения.

44

Освен това искането трябва да се отнася до всички аспекти на офертата, които са неточни или не съответстват на техническите спецификации в документацията за поръчката, без възлагащият орган да може да отхвърли офертата поради неяснота в определен аспект, който не е споменат в искането за пояснения.

45

Предвид всички изложени съображения на въпросите на запитващата юрисдикция следва да се отговори, че:

46

Словашкото правителство поиска от Съда да ограничи във времето последиците от настоящото съдебно решение, ако при тълкуването на общите принципи по член 2 от Директива 2004/18 стигне до извода, че при преценката на съответствието на офертата с определените в документацията изисквания относно предмета на поръчката възлагащият орган е длъжен да поиска от кандидата да поясни офертата си.

47

Тълкуването на член 2 от Директива 2004/18 в настоящото решение обаче не налага подобен извод. Следователно искането на словашкото правителство при всички положения е безпредметно.

48

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 55 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги трябва да се тълкува в смисъл, че изисква в националното законодателство да има разпоредба като член 42, параграф 3 от Закон № 25/2006 за обществените поръчки съгласно приложимата му в главното производство редакция, която по същество да предвижда, че ако кандидатът предлага необичайно ниска цена, възлагащият орган писмено изисква пояснения по ценовото му предложение. Националният съд е компетентен да провери, предвид всички доказателства по делото пред него, дали искането за пояснения е дало възможност на съответния кандидат да обясни в достатъчна степен съставните елементи на офертата си.

Член 55 от Директива 2004/18 не допуска възлагащият орган да заеме позицията, че не е длъжен да поиска от кандидата да обясни необичайно ниската цена.

Член 2 от Директива 2004/18 допуска разпоредба на националното право като член 42, параграф 2 от посочения закон № 25/2006, съгласно която по същество възлагащият орган може да поиска писмено от кандидатите да пояснят офертите си, без обаче да иска или приема промяна в офертата. Когато упражнява правото на преценка, с което разполага в това отношение, възлагащият орган следва да третира еднакво и справедливо различните кандидати, така че в края на процедурата по подбор на офертите и предвид резултата от нея да не изглежда, че искането за пояснения е поставило неоснователно в по-благоприятно или в по-неблагоприятно положение кандидата или кандидатите, до който/които е било отправено.