Дело C-375/09

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

срещу

Tele2 Polska sp. z o.o., понастоящем Netia SA

(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Najwyższy)

„Конкуренция — Регламент (ЕО) № 1/2003 — Член 5 — Злоупотреба с господстващо положение — Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки да установяват липсата на нарушение на член 102 ДФЕС“

Резюме на решението

1.        Конкуренция — Правила на Съюза — Прилагане — Правомощия на националните органи по конкуренция — Граници

(членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС;членове 5 и 10 от Регламент № 1/2003 на Съвета)

2.        Актове на институциите — Регламенти — Пряка приложимост — Член 5 от Регламент № 1/2003 — Последици

(членове 102 ДФЕС и 288 ДФЕС;член 5, втора алинея от Регламент № 1/2003 на Съвета)

1.        Съгласно член 5, втора алинея от Регламент № 1/2003, когато въз основа на информацията, с която разполагат, националните органи по конкуренция считат, че условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат, че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна.

От текста на тази разпоредба ясно следва, че в подобен случай правомощията на националния орган по конкуренция се свеждат до приемането на решение, че липсват основания за предприемане на действия от негова страна.

Това ограничение на правомощията на националните органи по конкуренция се потвърждава от предвиденото правомощие на Комисията за вземане на решение при липса на нарушение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Според член 10 от Регламент № 1/2003 Комисията може да установи с решение, че членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС са неприложими.

В съображение 14 от Регламента се уточнява, че „в изключителни случаи“ Комисията може да постанови такова решение с декларативен характер. Според въпросното съображение това решение се приема с цел „поясняване на законодателството и гарантиране на неговото непротиворечиво прилагане в рамките на [Съюза], по-специално във връзка с нови видове споразумения или практика, които не са [били разглеждани] в съществуващата съдебна и административна практика“.

В допълнение, за да се гарантира съгласуваното прилагане на правилата за конкуренция в държавите членки, с Регламента е установен механизъм за сътрудничество между Комисията и националните органи по конкуренция, в рамките на общия принцип на лоялно сътрудничество.

Оправомощаването на националните органи по конкуренция да приемат решения, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, би поставило под въпрос въведената с Регламента система за сътрудничество и би накърнило правомощията на Комисията.

Всъщност „отрицателното“ решение по съществото на спора би могло да затрудни еднаквото прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, което е една от целите на Регламента, подчертани в съображение 1 от него, тъй като това решение би могло да попречи на Комисията да установи в по-късен момент, че разглежданата практика нарушава цитираните разпоредби на правото на Съюза.

Ето защо както от текста, така и от структурата и целта на Регламента следва, че само Комисията може да констатира липсата на нарушение на член 102 ДФЕС, дори когато този член е приложен в производство, провеждано от национален орган по конкуренция.

Следователно член 5 от Регламент № 1/2003 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността националният орган по конкуренция да приеме решение, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, когато, за да приложи последния член, органът проверява дали са изпълнени условията за неговото прилагане и в резултат от проверката счита, че липсва злоупотреба.

(вж. точки 22—30; точка 1от диспозитива)

2.        Тъй като член 5, втора алинея от Регламент № 1/2003 е пряко приложим във всички държави членки по силата на член 288 ДФЕС, член 5, втора алинея от Регламент № 1/2003 не допуска приложимостта на норма на националното право, която би наложила свързаното с прилагането на член 102 ДФЕС производство да бъде прекратено с решение, че споменатият член не е нарушен.

(вж. точки 34 и 35; точка 2 от диспозитива)

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

3 май 2011 година(*)

„Конкуренция — Регламент (ЕО) № 1/2003 — Член 5 — Злоупотреба с господстващо положение — Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки да установяват липсата на нарушение на член 102 ДФЕС“

По дело C‑375/09

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Sąd Najwyższy (Полша) с акт от 15 юли 2009 г., постъпил в Съда на 23 септември 2009 г., в рамките на производство по дело

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

срещу

Tele2 Polska sp. z o.o., понастоящем Netia SA,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.-C. Bonichot, г‑н D. Šváby, председатели на състави, г‑н A. Rosas, г‑н E. Juhász (докладчик), г‑н J. Malenovský, г‑н E. Levits и г‑н A. Ó Caoimh, съдии,

генерален адвокат: г‑н J. Mazák,

секретар: г‑н K. Malacek, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 21 септември 2010 г.,

като има предвид становищата, представени:

–        за полското правителство, от г‑н M. Dowgielewicz, г‑жа K. Zawisza и г‑жа M. Laszuk, в качеството на представители,

–        за чешкото правителство, от г‑н M. Smolek, в качеството на представител,

–        за Европейската комисия, от г‑н F. Castillo de la Torre и г‑жа K. Mojzesowicz, в качеството на представители,

–        за Надзорния съвет на ЕАСТ, от г‑н X. Lewis и г‑н M. Schneider, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 7 декември 2010 г.,

постанови настоящото

Решение

1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 5 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167, наричан по-нататък „Регламентът“).

2        Запитването е отправено в рамките на спор между Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (председател на Службата за защита на конкуренцията и на потребителите, наричан по-нататък „Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji“) и Tele2 Polska sp. z o.o., понастоящем Netia SA, във връзка с прието от Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji решение съгласно член 82 ЕО.

 Правна уредба

 Правна уредба на Съюза

3        Съображение 1, първо изречение от Регламента предвижда:

„За да се изгради система, която гарантира, че конкуренцията в общия пазар не се деформира, членове 81 и 82 от Договора трябва да се прилагат ефективно и еднакво в Общността“.

4        Съображение 8, първо изречение от Регламент гласи:

„С цел да се осигури ефективно прилагане на общностното право на конкуренция и правилното функциониране на механизмите за сътрудничество, съдържащи се в настоящия регламент, е необходимо да се задължат органите по конкуренция и съдилищата на държавите членки да прилагат и членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО], когато прилагат националното право на конкуренция за споразумения и практики, които могат да засегнат търговията между държавите членки“.

5        Съгласно съображение 14 от Регламента:

„В изключителни случаи, когато общественият интерес в Общността налага това, за Комисията може да е уместно също така да вземе решение с декларативен характер, с което да установи, че забраната по член 81 [ЕО] или 82 [ЕО] не се прилага[,] с оглед на поясняване на законодателството и гарантиране на неговото непротиворечиво прилагане в рамките на Общността, по-специално във връзка с нови видове споразумения или практика, които не са [били разглеждани] в съществуващата съдебна и административна практика“.

6        Член 3, параграф 1 от Регламента гласи:

„Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция към споразумения, решения на сдружения на предприятия или съгласувани практики по смисъла на член 81, параграф 1 [ЕО], които могат да засегнат търговията между държавите членки по смисъла на тази разпоредба, те също така прилагат и член 81 [ЕО] към такива споразумения, решения или съгласувани практики. Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция по отношение на всякакви злоупотреби, забранени от член 82 [ЕО], те прилагат също и член 82 [ЕО]“.

7        Член 5 от Регламента, озаглавен „Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки“, предвижда:

„Органите по конкуренция на държавите членки имат правомощието да прилагат членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] в индивидуалните случаи. За тази цел, като действат по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения:

–        да изискат прекратяване на нарушението;

–        да постановят временни мерки;

–        да приемат поемане на ангажименти;

–        да наложат глоби, периодични [имуществени санкции] или всякакви други санкции, предвидени в тяхното национално законодателство.

Когато въз основа на информацията, с която разполагат, условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат и че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна“.

8        Съгласно член 10 от Регламента:

„Когато общественият интерес на Общността, свързан с прилагането на членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО], изисква това, Комисията, като действа по собствена инициатива, може чрез решение да установи, че член 81 [ЕО] е неприложим за споразумение, за решение на сдружение на предприятия или за съгласувани практики, поради това че условията на член 81, параграф 1 [ЕО] не са изпълнени или поради това че условията на член 81, параграф 3 [ЕО]са удовлетворени.

Комисията може да направи такова установяване и по отношение на член 82 [ЕО]“.

 Национално право

9        Член 8 от Закона от 15 декември 2000 г. за защита на конкуренцията и на потребителите (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U № 244, 2005 г., точка 2080), в редакцията му в сила към момента на настъпване на фактите в главното производство (наричан по-нататък „Закон за защита на конкуренцията и на потребителите“), предвижда:

„1.      Злоупотребата с господстващо положение на съответния пазар от едно или повече предприятия е забранена.

[…]

3.      Правните действия, които представляват злоупотреба с господстващо положение, са недействителни изцяло или в съответната си част“.

10      Член 11 от Закона за защита на конкуренцията и на потребителите предвижда:

„1.      Когато [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] установи, че не са нарушени забраните по членове 5 и 8, той постановява решение, че не е налице ограничаваща конкуренцията практика.

[…]“.

 Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси

11      Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji, в качеството на национален орган по конкуренция по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламента, образува производство срещу предприятие Telekomunikacja Polska SA, за което има подозрения, че е нарушило член 8 от Закона за защита на конкуренцията и на потребителите и член 82 ЕО. Посоченият орган приключва производството с констатацията, че поведението на разглежданото предприятие с господстващо положение на пазара не представлява злоупотреба с това положение и следователно не нарушава националното право и член 102 ДФЕС. Ето защо Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjia приема решение съгласно националното право, че разглежданото предприятие не е привело в действие ограничаваща конкуренцията практика, докато във връзка с нарушението на член 102 ДФЕС той прекратява производството поради липса на предмет.

12      Tele2 Polska sp. z o.o., понастоящем Netia SA, обжалва това решение.

13      Sąd Okręgowy — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Окръжен съд — съд за защита на конкуренцията и на потребителите) отменя посоченото решение, а Sąd Apelacyjny w Warszawie (Апелативен съд Варшава) потвърждава отменителното решение, считайки че Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji е трябвало да приеме решение, че не е налице ограничаваща конкуренцията практика съгласно член 102 ДФЕС, понеже последният е приел такова решение във връзка със забраната за злоупотреба с господстващо положение, предвидена от националното право.

14      Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji подава касационна жалба пред Sąd Najwyższy (Върховният съд), като твърди, че Регламентът не му дава възможност да приема отрицателни решения по същество, що се отнася до преценката дали практиката на съответното предприятие е съвместима с член 102 ДФЕС.

15      Според Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji член 5 от Регламента урежда правомощията на националните органи по конкуренция и ограничава възможностите им за вземане на решение. Въпросният член изобщо не му предоставял правомощие да приема отрицателни решения по същество, що се отнася до преценката дали практиките на предприятията са съвместими с член 102 ДФЕС. Така, след като в резултат от образуваното срещу Telekomunikacja Polska SA производство станало ясно, че това предприятие не е извършило злоупотреба с господстващо положение по смисъла на член 102 ДФЕС, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji прекратил производството, без да се произнася по същество. В член 5 от Регламента били изброени четири вида решения по същество, като нито едно от тях не предвиждало възможността националният орган по конкуренция да направи извод за липсата на нарушение. Освен това член 10 от Регламента, където било признато правото на Комисията по съображения за обществен интерес на Общността служебно да приеме решение, че член 102 ДФЕС е неприложим към определено поведение на предприятията, не предоставял това право на националните органи по конкуренция. Според Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji с член 10 от Регламента трябвало да се попречи на националните органи по конкуренция, предвид принципа ne bis in idem, да отнемат възможността на Комисията да установява нарушения на член 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, като приемат решения, че не е налице нарушение на тези разпоредби.

16      Sąd Najwyższy счита, от една страна, че в настоящия случай процесуалната автономия е ограничена и не дава възможност на Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji да приема решения, че не е налице ограничаваща конкуренцията практика, тъй като тези решения не са сред изброените в член 5, първа алинея, второ изречение от Регламента решения.

17      От друга страна, според Sąd Najwyższy телеологичното и функционалното тълкуване на член 5, втора алинея от Регламента във връзка с член 5, първа алинея, второ изречение от Регламента и останалите разпоредби на същия, би позволило на националния орган по конкуренция да приеме решение като разглежданото. По мнение на Sąd Najwyższy редакцията на член 5, втора алинея от Регламента, в която се посочва, че националните органи по конкуренция могат да решат, че „няма основания за предприемане на действия от тяхна страна“, когато условията за налагане на забрана не са изпълнени, не изключва такава възможност.

18      Поради това Sąd Najwyższy решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Трябва ли член 5 от Регламент […] да се тълкува в смисъл, че националният орган по конкуренция не може да постанови решение, че не е налице ограничаваща конкуренцията практика по смисъла на член 82 ЕО, когато в резултат от проведеното производство приеме, че предприятието не е нарушило забраната за злоупотреба с господстващо положение, уредена в тази разпоредба на Договора?

2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос: в случай че разпоредбите на националното право на конкуренция оправомощават националния орган по конкуренция да прекрати свързано с антиконкурентна практика производство — ако се установи, че поведението на предприятието не нарушава забраната по член 82 ЕО — само ако постанови решение, че не е налице ограничаваща конкуренцията практика, следва ли член 5, [втора алинея] от Регламент […] да се тълкува в смисъл, че предоставя на националния орган по конкуренция пряко правно основание да постанови решение, че „няма основания за предприемане на действия от [негова] страна?“.

 По преюдициалните въпроси

 По първия въпрос

19      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5 от Регламента трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността националният орган по конкуренция да приеме решение, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, когато, за да приложи този член. посоченият орган проверява дали са изпълнени условията за неговото прилагане и в резултат от проверката счита, че липсва злоупотреба.

20      Най-напред следва да се отбележи, че по силата на член 3, параграф 1 от Регламента, когато националните органи по конкуренция прилагат националното право на конкуренция към злоупотреба на предприятие с господстващо положение на пазара, която може да засегне търговията между държавите членки, те са длъжни да приложат и член 102 ДФЕС.

21      В член 5, първа алинея от Регламента се уточняват правомощията на органите по конкуренция на държавите членки да прилагат членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС в отделните случаи. Съгласно посочените разпоредби, когато тези органи се произнасят по същество, действайки по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения — да изискат прекратяване на нарушението, да постановят временни мерки, да приемат поемане на ангажименти и да налагат глоби, периодични имуществени санкции или всякакви други санкции, предвидени в тяхното национално законодателство.

22      Съгласно член 5, втора алинея от Регламента, когато въз основа на информацията, с която разполагат, националните органи по конкуренция считат, че условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат, че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна.

23      От текста на последната разпоредба ясно следва, че в подобен случай правомощията на националния орган по конкуренция се свеждат до приемането на решение, че липсват основания за предприемане на действия от негова страна.

24      Това ограничение на правомощията на националните органи по конкуренция се потвърждава от предвиденото правомощие на Комисията за вземане на решение при липса на нарушение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Според член 10 от Регламента Комисията може да установи с решение, че членове 81 ЕО и 82 ЕО са неприложими.

25      В съображение 14 от Регламента се уточнява, че „в изключителни случаи“ Комисията може да постанови такова решение с декларативен характер. Според въпросното съображение това решение се приема с цел „поясняване на законодателството и гарантиране на неговото непротиворечиво прилагане в рамките на [Съюза], по-специално във връзка с нови видове споразумения или практика, които не са [били разглеждани] в съществуващата съдебна и административна практика“.

26      В допълнение, Съдът е постановил, че за да се гарантира съгласуваното прилагане на правилата за конкуренция в държавите членки, с Регламента е установен механизъм за сътрудничество между Комисията и националните органи по конкуренция, в рамките на общия принцип на лоялно сътрудничество (вж. в този смисъл Решение от 11 юни 2009 г. по дело X, C‑429/07, Сборник, стр. I‑4833, точки 20 и 21).

27      Оправомощаването на националните органи по конкуренция да приемат решения, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, би поставило под въпрос въведената с Регламента система за сътрудничество и би накърнило правомощията на Комисията.

28      Всъщност „отрицателното“ решение по съществото на спора би могло да затрудни еднаквото прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, което е една от целите на Регламента, подчертани в съображение 1 от него, тъй като това решение би могло да попречи на Комисията да установи в по-късен момент, че разглежданата практика нарушава цитираните разпоредби на правото на Съюза.

29      Ето защо както от текста, така и от структурата и целта на Регламента следва, че само Комисията може да констатира липсата на нарушение на член 102 ДФЕС, дори когато този член е приложен в производство, провеждано от национален орган по конкуренция.

30      Ето защо на първия въпрос трябва да се даде отговор, че член 5 от Регламента трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността националният орган по конкуренция да приеме решение, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, когато, за да приложи последния член, органът проверява дали са изпълнени условията за неговото прилагане и в резултат от проверката счита, че липсва злоупотреба.

 По втория въпрос

31      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5, втора алинея от Регламента се прилага пряко и дали на това основание националният орган по конкуренция, според който условията за налагане съгласно член 102 ДФЕС на забрана на дадена практика не са изпълнени, може да прекрати образуваното срещу съответното предприятие производство, като приеме решение, че липсват основания за предприемане на действия от страна на този орган, въпреки че за тези случаи националното право предвижда единствено възможността да се приеме отрицателно решение по същество.

32      От отговора на първия въпрос следва, че националният орган по конкуренция не може да приеме решение, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС. Съгласно член 5, втора алинея от Регламента, когато въз основа на информацията, с която този орган разполага, той счита, че условията за налагане съгласно член 102 ДФЕС на забрана на дадена практика не са изпълнени, същият все пак може да реши, че няма основания за предприемане на действия от негова страна.

33      В това отношение следва да се напомни, че националният орган по конкуренция може да прилага нормите на националното законодателство само когато правото на Съюза не предвижда специална норма.

34      В настоящия случай, тъй като член 5 от Регламента е пряко приложим във всички държави членки по силата на член 288 ДФЕС, член 5 от Регламента не допуска приложимостта на норма на националното право, която би наложила свързаното с прилагането на член 102 ДФЕС производство да бъде прекратено с решение, че споменатият член не е нарушен.

35      Ето защо на втория въпрос трябва да се даде отговор, че член 5, втора алинея от Регламента се прилага пряко и не допуска приложимостта на норма на националното право, която би наложила свързаното с прилагането на член 102 ДФЕС производство да бъде прекратено с решение, че споменатият член не е нарушен.

 По съдебните разноски

36      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)      Член 5 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността националният орган по конкуренция да приеме решение, че не е налице нарушение на член 102 ДФЕС, когато, за да приложи последния член, органът проверява дали са изпълнени условията за неговото прилагане и в резултат от проверката счита, че липсва злоупотреба.

2)      Член 5, втора алинея от Регламент № 1/2003 се прилага пряко и не допуска приложимостта на норма на националното право, която би наложила свързаното с прилагането на член 102 ДФЕС производство да бъде прекратено с решение, че споменатият член не е нарушен.

Подписи

---

* Език на производството: полски.