ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 30.11.2020

COM(2020) 766 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

относно краткосрочния преглед на Регламента относно блокирането на географски принцип

{SWD(2020) 294 final}

Резюме

·Регламентът относно блокирането на географски принцип не допуска необоснована дискриминация на клиенти, купуващи стоки или услуги. С него се гарантира, че гражданството, местопребиваването или мястото на установяване на клиентите не могат да бъдат използвани, за да бъде отказан достъп до онлайн магазин (например за електроника или облекло) или до услуга, предоставяна онлайн и потребявана офлайн (например, автомобили под наем) в ЕС, включително когато тази дискриминация е свързана с платежни средства.

·Тези правила се прилагат от 3 декември 2018 г. Регламентът е част от пакета от мерки за електронната търговия, договорени в рамките на цифровия единен пазар. Други свързани с това мерки за улесняване на трансграничната електронна търговия включват нови правила относно услугите за трансгранична доставка на колетни пратки (приложими от май 2018 г.), преразгледани правила за защита на потребителите и нови правила за ДДС при онлайн продажби на стоки и услуги. През 2022 г. ще влязат в сила редица нови правила за защита на потребителите, а правилата за ДДС ще влязат в сила през юли 2021 г.

·В настоящия доклад Комисията прави преглед на първия етап от изпълнението на регламента относно блокирането на географски принцип. Този ранен преглед е договорен по време на преговорите, отчасти за да се оцени възможността за разширяване на обхвата на регламента до други услуги като защитено с авторско право съдържание. Същевременно прегледът приключи в разгара на пандемията от COVID-19, така че възможните последици от нея нямаше как да бъдат отчетени в данните и анализа в него.

·По отношение на изпълнението до този момент констатациите на Комисията показват добра осведоменост на потребителите и някои първоначални положителни въздействия. Например блокирането на достъпа/регистрацията в уебсайтове или пренасочването на потребителите към други уебсайтове са намалели. От друга страна, повечето държави членки значително са забавили оправомощаването на органи по прилагането. Освен това търговците продължават да не са склонни да предлагат варианти за трансгранична доставка, което не е част от наложените понастоящем с регламента задължения. В краткосрочен план може да се очакват подобрения по тези въпроси, особено след като всички мерки за електронната търговия в стратегията за цифров единен пазар влязат в сила и правната предвидимост се увеличи.

·Що се отнася до възможността сега да се разшири обхватът на регламента по-специално до защитеното с авторско право онлайн съдържание, от представените в доклада данни е видно, че въздействието ще варира според вида на съдържанието в зависимост от равнището на потребителското търсене и наличието на съдържание в целия ЕС. Например въздействието върху благосъстоянието на потребителите от разширяването на приложното поле на регламента до стрийминга на музика може дори да бъде отрицателно, тъй като е възможно в някои държави членки, в които понастоящем тези услуги са по-евтини, цените да се повишат. В доклада се посочват потенциалните ползи по-специално за аудио-визуалното съдържание, чиято наличност често е ограничена в рамките на националните граници, а достъпът до него често е блокиран на географски принцип. Същевременно в доклада се посочват и възможните предизвикателства пред инвестициите в производството на съдържание и последиците за цялостната екосистема на сектора и въздействието върху благосъстоянието, които изискват по-нататъшни оценки. Като цяло, последиците от разширяването на обхвата на регламента до голяма степен ще зависят от практиките за предоставяне на лицензи за авторски права и от съображения, свързани с авторското право.

·На този етап Комисията е на мнение, че цялостното въздействие на регламента ще стане ясно едва с времето, със засилването на неговото прилагане и започването на прилагането на други съответни мерки (за електронна търговия) и когато ще може да бъде оценено и цялостното въздействие на кризата с COVID-19 върху различните засегнати сектори. Междувременно последващите действия следва да се съсредоточат върху по-нататъшното наблюдение и повишаване на осведомеността, като същевременно се засилят прилагането и насоките.

·По-специално по отношение на аудио-визуалното съдържание Комисията ще започне диалог със заинтересованите страни с цел насърчаване на разпространението на качествено съдържание в целия ЕС. Това би могло да се осъществи в рамките на европейската политика за промишлеността и възстановяването на медиите и творческите индустрии, която ще бъде допълнително очертана в предстоящия план за действие в областта на медиите и аудио-визуалния сектор.

·Съответно за 2022 г. следва да се планира осъществяването на още един преглед. Резултатът от настоящия мониторинг ще определи дали тогава Комисията ще разгледа възможността да предложи изменения на регламента или други последващи мерки, включително подходяща законодателна намеса.

1.Въведение

В действително свързания цифров единен пазар потребителите очакват безпроблемен трансграничен достъп до стоки и услуги. От 3 декември 2018 г. Регламентът относно блокирането на географски принцип 1 (наричан по-долу „регламентът“) забранява необоснована дискриминация на клиентите (потребители и предприятия, които купуват като крайни потребители), пазаруващи онлайн, единствено въз основа на тяхното гражданство, местопребиваване или място на установяване. Това включва ситуации, в които клиент, който купува трансгранично, е възпрепятстван да завърши покупката или от него се иска да плати с дебитна или кредитна карта от определена държава. Целта на регламента е да се увеличат възможностите за потребителите и предприятията да правят трансгранични покупки: потребителите следва да могат да „пазаруват като местни лица“ навсякъде в ЕС.

В регламента се предвижда краткосрочен преглед 18 месеца след началото на прилагането му, който да включва оценка на възможността за разширяване на обхвата му по-специално до онлайн услуги, предоставящи достъп до защитено с авторско право съдържание 2 , като музика, видеоигри, филми или електронни книги.

Настоящият доклад съдържа основните констатации на Комисията за първия период на изпълнение на регламента. Той е структуриран в три основни раздела. В раздел 2 се разглеждат изпълнението от държавите членки и от търговците и променящите се очаквания на потребителите. В раздел 3 се разглеждат възможностите и предизвикателствата за промяна в обхвата на регламента. Раздел 4 включва заключение с поредица от последващи действия.

Придружаващият работен документ на службите на Комисията съдържа по-подробни доказателства и анализ в подкрепа на тези констатации.

2.Изпълнение на регламента

Този раздел съдържа: i) първоначални констатации относно изпълнението на регламента от държавите членки; ii) някои общи тенденции в осведомеността и очакванията на потребителите; и iii) подробности относно изпълнението на регламента от търговците. В него също така се обобщават полезните взаимодействия с други свързани законодателни инициативи, които са в сила или предстои да влязат в сила.

1.

2.

2.1.Изпълнение от държавите членки

За случаите на възникване на спор между потребител и търговец държавите членки са имали задължението до 3 декември 2018 г. да определят орган или органи, отговарящи за оказването на практическо съдействие на потребителите. Те следва също така да са осигурили възможност за предявяване на искове за преустановяване на нарушения, както и сътрудничество в рамките на мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите (СОЗП) 3 . СОЗП обединява органите, отговарящи за прилагането на законодателството за защита на потребителите в ЕС. От държавите членки се изискваше също така да оправомощят компетентни органи и да предвидят мерки за осигуряване на адекватно и ефективно прилагане на регламента, така че да могат да се предприемат действия срещу търговци, които нарушават правилата.

Като цяло процесът на изпълнение от държавите членки бе белязан от закъснения. До декември 2018 г. само шест държави членки бяха приели и нотифицирали мерките и органите, определени за прилагането на регламента. След дейности по стриктно наблюдение и контрол от страна на Комисията повечето държави членки приеха тези мерки през пролетта на 2019 г. До юли 2019 г. шест държави членки все още не бяха съобщили изцяло или частично мерките за прилагане, приложими при нарушение на регламента. В тези случаи Комисията започна производства за установяване на нарушение.

Предвидените в регламента права и задължения се прилагат пряко и не са засегнати от тези закъснения. През първото тримесечие на 2019 г. обаче в повечето държави членки не е имало публично прилагане или надзор 4 .

Повечето от държавите членки, които са определили съответните органи, са избрали да предоставят правомощия на органите за защита на потребителите като органи по прилагане и на европейските потребителски центрове като органи за оказване на съдействие 5 . Съществуват обаче големи различия в приложимите глоби в държавите членки, а в рамките на дадена държава членка често има голям диапазон между минималните и максималните глоби 6 . По отношение на случаите на блокиране на географски принцип между стопански субекти държавите членки са разделени почти поравно в следването на два различни подхода: само частноправни действия по прилагане чрез съдилища или съчетание между частно и публично прилагане. Ето защо ефективността на системите за санкциониране и прилагане, по-специално по отношение на случаите между стопански субекти, ще трябва да бъде преценена допълнително, включително за да се оценят практическото прилагане и ефективността на средствата за правна защита по съдебен ред.

2.2.Осведоменост и очаквания на потребителите

Като една от основните инициативи на стратегията за цифров единен пазар, свързани с електронната търговия, регламентът привлече в голяма степен вниманието на потребителите и техните представителни организации. Една от причините за това е, че регламентът предоставя пряко на потребителите специфични права по отношение на трансграничните търговци.

Комисията също така осъществи дейности за повишаване на осведомеността по различни канали много преди регламентът да започне да се прилага. Едно от тези действия е съставянето на документи с въпроси и отговори за изясняване на въпроси както на потребителите, така и на търговците 7 . 

В резултат на това през февруари 2019 г., само няколко месеца след началото на неговото прилагане, около 50 % от потребителите в ЕС вече бяха запознати с регламента. Приблизително половината от запознатите също така се смятат за достатъчно информирани за неговото съдържание 8 .

Въпреки това първите месеци на изпълнение от страна на националните органи по прилагане и по оказване на съдействие показаха, че в случаи на спорове и проблеми потребителите често имат по-големи очаквания спрямо съответните права и задължения 9 . Тези очаквания са особено високи по отношение на отказите на трансгранична доставка или липсата на варианти за доставка за някои държави, особено от страна на многонационални търговци. Регламентът не предвижда задължения в тези области. Комисията предлага да продължи да повишава осведомеността за регламента, докато същевременно продължава да наблюдава цялостните търговски практики на търговците и въздействието на тези практики върху избора, с който разполага обществеността в целия ЕС.

2.3.Приложение от търговците

През първите месеци от прилагането на регламента Комисията наблюдаваше търговските практики на търговците чрез проучване от типа „таен клиент“ и обратна връзка от органите по прилагане и по оказване на съдействие.

В проучване от типа „таен клиент“ 10 са предприети множество опити за трансгранично закупуване на стоки и услуги с цел събиране на данни за практическите ограничения. Типичното проучване разглежда опита на клиентите при трансгранично пазаруване на различни етапи от този процес. Оценката на въздействието на първоначалното предложение за регламент се основава на базово проучване от 2015 г. 11  

Проучването от 2019 г., което обхваща около 9000 уебсайта, установи някои първоначални положителни въздействия на регламента за подобряване на трансграничната достъпност на уебсайтовете на търговците 12 . В сравнение с 2015 г. пренасочването или отказаният достъп до уебсайтове за електронна търговия са намалели 13 , а ограниченията, които напълно възпрепятстват регистрацията на уебсайтове, са спаднали наполовина 14 . Автоматичните промени в цените при регистрация също са намалели. Като цяло процентът на успешно извършване на трансгранична покупка бележи лек ръст в сравнение с 2015 г. 15  

Същевременно повече от всеки десети опит за трансгранично тайно пазаруване претърпява неуспех на етапа на регистрация, а подобен брой опити не успяват на етапа на плащане. Това обикновено се дължи на изискванията за местопребиваване или за място на плащане (например приемане само на местно издадени дебитни карти) 16 . Продължава да е необходимо преодоляването на тези пречки, които могат: i) да имат дискриминационен характер; ii) да водят до неточни резултати и/или iii) да възпрепятстват достъпа до оферти и сравнението между тях. Това трябва да бъде преодоляно чрез напълно функционални органи по прилагане и по оказване на съдействие във всички държави членки.

Първоначалният опит на органите, оправомощени да разрешават проблеми с блокирането на географски принцип, потвърждава тези данни 17 . Често „приятелската“ намеса на националните органи и/или на органите за оказване на съдействие пред търговеца може да реши възникналите проблеми. Това показва, че редица търговци не са непременно запознати със своите задължения или не са се подготвили достатъчно за адаптирането на своите търговски политики за трансгранични клиенти към момента на влизане в сила на регламента, но са били готови да се адаптират, след като с тях е бил установен контакт.

Тези резултати също така подкрепят необходимостта от по-нататъшни насоки относно изпълнението и допълнителни кампании за повишаване на осведомеността с цел насърчаване на спазването от страна на търговците. Първоначалната информация, събрана от националните органи, също показва ползата от сътрудничеството между органите в рамките на мрежата за СОЗП. Това сътрудничество улеснява трансграничното прилагане, но също така осигурява последователно тълкуване на правилата с подкрепата на Комисията.

Регламентът не задължава търговците да извършват трансгранични доставки, когато това не е предвидено в приложимите условия 18 . Същевременно често процесът на пазаруване е спиран на последните етапи, защото търговецът не доставя в страната на купувача, така че в последното проучване от типа „таен клиент“ едва всеки трети опит за пазаруване с поискана трансгранична доставка бива успешен 19 .

Това се дължи главно на продължаващите ограничения в доставките при трансгранично пазаруване. Подобни ограничения все още засягат над 50 % от опитите за пазаруване 20 дори и при мултинационалните търговци, които предлагат различни национални варианти на своите уебсайтове.

Независимо че на този етап тези проблеми не са пряко разгледани в регламента, те биха могли да засегнат очакванията на потребителите офертите да бъдат достъпни в целия единен европейски пазар. От друга страна, онлайн търговците продължават да се сблъскват с административни пречки (като изискванията за регистрация по ДДС) и не са наясно с изискванията за защита на потребителите, които се прилагат за трансграничните продажби. Поради това тези аспекти могат да възпрат търговците от по-активно трансгранично ангажиране 21  .

Тези данни показват, че е необходим цялостен подход за постигане на пълните предвидени въздействия на регламента. Подобен подход би насърчил по-широк трансграничен достъп за потребителите, като същевременно би улеснил трансграничното ангажиране на търговците. Тези въпроси са разгледани по-подробно в следващия раздел.

2.4.Полезни взаимодействия с по-широката рамка на цифровия единен пазар

Мерките на цифровия единен пазар помагат на търговците по-лесно да продават стоки и да предоставят услуги през граница 22 чрез намаляване на сложността и на разходите, особено за МСП.

Това включва мерки за: i) намаляване на административните разходи за съответствие на изискванията за ДДС при трансгранични продажби на стоки, по-специално за премахване на необходимостта от регистрация на предприятия, извършващи дистанционни продажби на стоки или предоставящи услуги на данъчно незадължени лица в държави членки, в които те не са установени (приложимо от юли 2021 г.); ii) по-нататъшно хармонизиране на правилата за защита на потребителите, включително относно средствата за правна защита в случай на дефектни стоки (считано от 2022 г.); iii) засилване на сътрудничеството за прилагане на законодателството за защита на потребителите (от януари 2020 г.); и iv) подобряване на регулаторния надзор върху услугите за трансгранична доставка на колетни пратки и на прозрачността на тарифите за доставка на колетни пратки (считано от май 2018 г.) 23 . Комисията се ангажира да установи и да преодолее всички допълнителни трансгранични пречки 24 .

Цялостното и ефективно изпълнение на горепосочените мерки ще окаже въздействие върху последиците от регламента, тъй като тези мерки предоставят по-голяма правна сигурност на търговците и отстраняват някои от пречките, поради които търговците не са склонни да се ангажират с потребители зад граница. Следователно полезното действие на регламента и необходимостта от евентуални корекции ще бъдат оценени по-лесно в светлината на по-широките пазарни условия, след като другите мерки, приети в рамките на стратегията за цифров единен пазар, бъдат изцяло приложени и започнат да оказват въздействие.

Междувременно, дори и в рамките на развиващата се регулаторна рамка потенциалните дискриминационни последици от практиките на някои търговци, които не са пряко разгледани в регламента, все пак могат да бъдат предмет на проверка за всеки отделен случай съгласно общата клауза за недопускане на дискриминация в Директивата за услугите 25 , например умишлено ограничаване на възможностите за доставка за определени продукти или уебсайтове в страни, които иначе се обслужват от търговеца, без каквато и да е обективна обосновка. Следователно може да са необходими допълнителни насоки относно тази клауза и нейните връзки с регламента.

3.Разширяване на обхвата на регламента

3.1.Предоставяни по електронен път услуги за достъп до защитено с авторско право съдържание 

За услуги, които предоставят достъп до защитени с авторско право произведения 26 (като услуги, осигуряващи достъп до музика, видеоигри или филми), в клаузата за преразглеждане на регламента се предвиждат някои особени аспекти, които следва да бъдат взети предвид. По-специално в регламента се посочва, че оценката на всяко разширяване на обхвата следва да изисква търговецът, който прави такива произведения достъпни трансгранично, да притежава „необходимите права за съответните територии“. Това предполага, че потребителите могат да имат достъп до услуги за онлайн съдържание в други държави членки само ако доставчикът на услуги притежава правата за тяхната територия. Този подход до голяма степен съответства на логиката на намеса на регламента и не засяга правото в областта на авторското право. В него обаче не се разглежда въпросът кои са „необходимите права“, по-специално когато търговецът отговаря на спонтанни искания от клиенти, намиращи се в други държави членки (известни като „пасивни продажби“). Това е важен въпрос, тъй като действителните последици от разширяването на обхвата на регламента относно блокирането на географски принцип ще зависят от практиките за лицензиране и възможните тълкувания на „необходимите права“.

В настоящия доклад се посочват някои тенденции, възможности и предизвикателства, които биха възникнали вследствие на разширяването на обхвата на регламента до тези услуги, включително аудио-визуално съдържание и съдържание извън аудио-визуалната област, оценени въз основа на указанията в клаузата за преразглеждане, включително условието за „необходимите права“. Той се основава на различни аналитични проучвания и източници на данни, анализирани допълнително в придружаващия работен документ на службите на Комисията 27 . В него се анализират: i) очакванията/исканията на потребителите; ii) възможни въздействия на разнообразието и цените върху потребителите; и iii) въздействие върху различни сектори. В него също така се вземат предвид регулаторните и лицензионните рамки, както и динамичните въздействия, като всички те са особено важни за сложните и бързоразвиващи се творчески индустрии. В същото време, като се има предвид, че наличните данни се отнасят до периода преди началото на кризата с COVID-19, не беше възможно въздействието на кризата върху сектора на защитеното с авторско право съдържание да се отрази в анализа.

Музика

Данните показват, че очакванията на потребителите за трансграничен достъп до музикално съдържание и интересът към него са се увеличили, независимо че вътрешното потребление остава до голяма степен преобладаващо в ЕС 28 . Бизнес моделите, основани на абонамент, сега представляват 85 % от приходите 29 в музикалния сектор. Редица общоевропейски и няколко национални доставчици действат във всички държави членки и предлагат големи каталози. По-специално общоевропейските доставчици разполагат с големи каталози с повече от 90 % припокриване в различните държави членки 30 . С други думи, в многообразието от репертоари, налични в държавите членки, няма съществени разлики. Поради това съществуващите практики за блокиране на географски принцип в сектора са предназначени главно за прилагане на стратегии за диференциране на цените в различните държави членки и следват последователен модел, основан на фактори като различно търсене и различна покупателна способност 31 .

Наличните данни показват, че цената изглежда е основният стимул за прехвърлянето на потребителите към други услуги. Следователно, ако регламентът бъде разширен, съществуващите стратегии за диференциране на цените биха били по-малко устойчиви и широкомащабната миграция към по-евтини варианти на същата услуга, предоставяни в други държави членки, би могла потенциално да окаже значително въздействие върху приходите от услуги за стрийминг на музика. Доставчиците вероятно ще реагират чрез хармонизиране на цените и евентуално чрез диференциране на услугите, предлагани активно в различни държави 32 .

Въз основа на наличните данни към момента общото динамично въздействие върху благосъстоянието (за предприятията и за потребителите) от нарастващата хармонизация на цените изглежда нееднозначно. Всяко възможно намаление на цените в страните с голямо търсене (и увеличение на потреблението в тези страни) може да бъде повече от компенсирано чрез повишаване на цените и намаляване на потреблението в страните с ниско търсене 33 . Тези заключения изглеждат подкрепени от допълнителни доказателства за структурни различия между държавите в Съюза във връзка с развитието на сектора, които имат последици за износа и потреблението на музика през граница 34 .

Електронни книги

Търсенето на трансграничен достъп до електронни книги изглежда ниско в сравнение с други услуги за съдържание 35 . Пазарната структура предлага комбинация от няколко общоевропейски платформи заедно с множество по-малки национални и регионални търговци/дистрибутори на книги, които често предлагат електронни книги като допълнение към физическите си продажби въпреки по-ограниченото търсене и по-ниските маржове.

Разширяването на обхвата на регламента до електронните книги би могло потенциално да доведе до значително увеличение на трансгранично наличните стоки от отделни каталози за даден доставчик в определени държави (например до увеличение от 40 % в някои държави за каталога на iTunes) и до увеличен достъп до по-малки/национални търговци на книги 36 . Не е ясно обаче дали това реално ще увеличи действителното разнообразие на отделните заглавия, които вече са достъпни за потребителите чрез различни доставчици/версии на общоевропейски и национални книжарници.

Потребителското търсене в този сектор се характеризира с относително висока чувствителност към езика и относително ниска ценова чувствителност към чуждестранните услуги 37 . В съчетание с по-ограничените въздействия от разликите в цените в този сектор и липсата на изключителност на каталозите (които вече са налични на национално равнище чрез различни доставчици) това подкрепя констатацията, че разширяването на обхвата на регламента би могло да има положителни, макар и вероятно ограничени последици за потребителите най-вече поради ограничени намаления на цените 38 . Освен това някои национални пазари имат законодателство, което определя цените на книгите, а това би могло допълнително да ограничи тези въздействия, като същевременно увеличи разходите за привеждане в съответствие.

Въпреки това предвид структурата на сектора отрицателните последици (чрез по-голяма ценова конкуренция, но преди всичко чрез по-високи разходи за привеждане в съответствие) вероятно ще бъдат особено вредни за по-малките търговци на книги. Това ще се усети чрез много по-малки пазарни дялове и маржове от продажбите на електронни книги, но по-високи относителни оперативни разходи и разходи за привеждане в съответствие при трансграничните продажби 39 .

Игри/софтуер

Търсенето на трансграничен достъп до игри и най-вече до софтуер изглежда слабо според актуалните данни 40 , по-специално в сравнение с други услуги за съдържание.

Трансграничната наличност на видеоигри (т.е. компютърни, мобилни и конзолни игри), най-малкото чрез големите общоевропейски доставчици като магазини за приложения или компютърни/конзолни платформи, е различна в различните екосистеми на онлайн игрите. Също както при електронните книги националните каталози за игри леко се различават в ЕС, по-специално за конзолните игри и за някои държави членки. Също както при музиката дистрибуторските практики за видеоигри до голяма степен се основават на нетериториално и неизключително лицензиране за разлика от други услуги за съдържание 41 . Премахването на ограниченията за трансграничен достъп има потенциала да увеличи разнообразието от достъпни елементи в отделните каталози (до около 17 % за Playstation, претеглени за класирането на артикулите). Същевременно за всички платформи разликите в наличността засягат главно заглавия със сравнително ниско търсене/рейтинг 42 .

Независимо че разликите в цените в отделните държави членки средно изглеждат малки, данните сочат, че разширяването на обхвата на регламента до видеоигрите може да окаже известно положително въздействие върху потребителите по-специално чрез по-ниски цени и увеличени продажби 43 . За доставчиците обаче потенциалното увеличение на потреблението изглежда няма да компенсира изцяло намаляването на цените. Следователно може да се очаква възможно намаляване на приходите за разработчиците/издателите. Общото въздействие върху благосъстоянието (обединяващо въздействието за потребителите и за доставчиците) би могло да бъде леко положително, поне в краткосрочен план 44 .

Същевременно възможното отрицателно въздействие би могло да бъде по-голямо за по-малките и/или националните дистрибутори, разпространяващи компютърни игри, област, в която общоевропейските платформи функционират успоредно с преките продажби от издателите), които имат по-малка позиция на пазара, но по-високи относителни оперативни разходи за трансгранични продажби 45 . Необходимо е също така да се разгледат потенциалните въздействия върху някои национални изисквания за прозрачност, характерни за игрите (като възрастовите категоризации).

Аудио-визуални (AV) услуги

Вътрешното потребление продължава да преобладава при аудио-визуалните услуги, но търсенето на трансграничен достъп до аудио-визуални услуги изглежда е най-голямо към услугите за защитено с авторско право съдържание. Данните показват също, че това търсене се увеличава, независимо че все още е доста ограничено, 9 % от потребителите на интернет са се опитвали да получат достъп до аудио-визуално съдържание през граница, а 31 % се интересуват от такъв достъп 46 .

Същевременно въпреки това потенциално трансгранично търсене наличността на аудио-визуално съдържание онлайн (по-специално филми и сериали) в целия ЕС остава много ограничена (средно 14,1 % в ЕС—27 47 ). Каталозите са непълни по отношение на налични заглавия и често на езикови версии, като потребителите в по-малките държави като цяло имат достъп до по-малко съдържание. Това положение е отчасти резултат от дистрибуторски практики, които до голяма степен се основават на териториално и изключително лицензиране в аудио-визуалния сектор с цел увеличаване на финансирането на производството 48 . Това обаче може да се дължи и на търговски практики, които сегментират единния пазар по националните граници 49 . Трансграничната наличност на аудио-визуално съдържание е много ниска за каталозите на националните доставчици на услуги, които остават до голяма степен недостъпни в други държави членки 50 . Дори големите общоевропейски доставчици, базирани предимно в САЩ, предлагат различни каталози в различните държави членки, независимо че техните собствени продукции са по-леснодостъпни в държавите членки 51 .

През последните години ЕС улесни достъпа до трансгранично аудио-визуално съдържание, като преодоля някои пречки пред разпространението на съдържание, свързани с авторското право. Например регламентът за преносимостта 52 позволява на потребителите да запазят достъпа до платената си абонаментна услуга, когато пътуват в ЕС. Директивата за онлайн телевизионни и радиопрограми ще улесни трансграничната достъпност на някои телевизионни програми от онлайн услугите на излъчващите оператори 53 . От друга страна, като се има предвид, че регламентът относно блокирането на географски принцип сам по себе си не засяга закона за авторското право, последиците от разширяването на обхвата му до аудио-визуалния сектор могат да зависят от практиките за лицензиране 54 .

По-специално, както предполагат лицензионните практики в сектора като цяло, разполагането с „необходимите права“ означава, че дистрибуторите на съдържание трябва да разполагат с правата за различните държави, в които се предоставя съдържанието, и че това ще важи и за „пасивните продажби“ (т.е. когато услугата не се предлага активно на територията на потребителя). Поради това в тази ситуация въздействието на евентуалното разширяване на регламента върху наличността на нови онлайн аудио-визуални услуги през границите би било много ограничено. Това е така, защото производителите ще продължат да ограничават обхвата на лицензираните права 55 и дори биха могли да получат стимул да го правят, за да се предотврати прилагането на регламента към лицензираните дистрибутори. В този контекст разширяването на обхвата на регламента, така че да обхване аудио-визуалния сектор, означава, че потребителите ще се прехвърлят към други доставчици основно от ценови съображения (т.е. ще търсят по-евтини оферти за съдържание/услуги от тези, до които вече имат достъп) и най-вече в рамките на различни варианти, предлагани от общоевропейските доставчици. В краткосрочен план това би могло да доведе до леко положително общо въздействие върху благосъстоянието вследствие на възможния ценови арбитраж от страна на потребителите 56 , без обаче да се изключва известна хармонизация на цените, възприета от доставчиците като възможна стратегия за смекчаване на последиците. В същото време евентуалната загуба на приходи в сектора може да предизвика потенциално отрицателна динамика на пазарите за създаване, финансиране, производство и дистрибуция в средносрочен план със съответно въздействие върху благосъстоянието и по отношение на културното многообразие 57 .

Същевременно настоящата съдебна практика относно това тълкуване на законодателството в областта на авторското право не е категорична и някои въпроси все още са висящи пред Съда на Европейския съюз 58 . Ако дистрибуторите не се нуждаеха от допълнителни лицензи, за да отговарят на спонтанни искания на отделни потребители извън териториите, на които активно предоставят услугата, това би имало отражение върху анализа на въздействието. В такъв случай трансграничното търсене, породено от разширяването на обхвата на регламента, би било стимулирано и от потребители, търсещи ново съдържание или езикови версии, които не са налични в тяхната държава членка, при това не непременно на по-ниска цена. При такъв сценарий според предположенията в проучването общите приходи за доставчиците на онлайн услуги (поне за най-големите) биха могли всъщност да се увеличат, тъй като местното съдържание би намерило нова публика зад граница 59 . Въпреки че това разширяване на пазара може потенциално да доведе до положителни общи последици за благосъстоянието, много по-трудно може да се предвиди въздействието на такова разширяване върху структурата на сектора, различните участници на пазара и различните държави членки 60 , поради което е необходима допълнителна оценка. Например остава несигурност по отношение на въздействието на характеристиките на лицензите. От една страна, разширяването на обхвата на регламента би могло да доведе до ръст на изключителното лицензиране в целия ЕС 61 с възможни последици за структурата на съответните пазари. От друга страна обаче то би могло също така да стимулира практики на лицензиране, които се насочват към езиковите и културните различия в търсенето, докато същевременно позволяват разпространяване на различни територии 62 .

Като цяло при по-широк анализ на сектора е важно да се вземе предвид бързата промяна в тази индустрия. От икономическа гледна точка това означава, че трябва да се разгледат както краткосрочните, така и дългосрочните последици, например при оценката на стимулите за инвестиции, като различните бизнес модели и дистрибуторски вериги на стойността играят ключова роля във финансирането и разпространението на съдържание. Например очаква се в бъдеще броят на абонаментите за стрийминг да продължи да нараства постоянно 63 , като се увеличава броят на световните и националните платформи, които правят сериозни инвестиции в местно съдържание и го разпространяват трансгранично, включително чрез споразумения за партньорство.

Други сектори

Комисията разгледа други сектори, които не са обхванати от регламента, с цел да оцени евентуални необосновани ограничения (прилагани от търговците), които биха могли да бъдат преодолени чрез регламента.

По отношение на транспорта принципът на недискриминация вече е заложен в съществуващото специфично за сектора законодателство на ЕС или в законодателството относно правата на пътниците, което понастоящем се договаря за железниците. Резултатите от проучването от типа „таен клиент“ от 2019 г. показват, че практиките за блокиране на географски принцип в различни транспортни сектори (авиокомпании, автобуси, влакове и морски транспорт) са по-скоро рядко срещани, въпреки че са малко по-разпространени в железопътния и в морския сектор 64 . Това предполага, че е необходимо да се осигури бързо одобрение от съзаконодателите на клаузата за недискриминация, предложена в преработения Регламент за правата на пътниците в железопътния транспорт. В по-общ план обаче изглежда, че на този етап не е необходимо транспортните услуги да бъдат включени в регламента. Основанията за това са: i) като цяло редките случаи на блокиране на географски принцип в транспортния сектор; ii) наличието на специални клаузи за недискриминация в други секторни транспортни инструменти (въздушен, морски, градски и междуградски автобусен транспорт); iii) предстояща законодателна инициатива за железопътния транспорт и iv) възможно въздействие на задълженията за обществени услуги, прилагани в държавите членки.

Всички финансови услуги, телекомуникации и здравни услуги имат специфични характеристики, които трябва да бъдат взети предвид при разглеждането на начините за преодоляване на евентуални необосновани пречки пред трансграничния достъп до тези услуги 65 . Например трансграничното предоставяне може да доведе до специфични за сектора надзорни изисквания или да подлежи на някои предпазни мерки и допълнителни проверки, които се изискват или разрешават от специфичното за сектора законодателство, поради което общото разширяване на хоризонтален инструмент като регламента не изглежда оправдано.

4.Последващи действия на Комисията

На този етап предварителното становище на Комисията е, че е твърде рано да се направи оценка на всички преки и непреки последици от прилагането на сегашния регламент и да се установят измененията в това отношение. Въпреки бавното прилагане изложените тук първоначални положителни ефекти показват, че има краткосрочен потенциал за по-добри резултати с течение на времето, по-специално чрез по-добро прилагане в държавите членки. Освен това през следващите 12—18 месеца следва да се наблюдава всяко възможно полезно взаимодействие с други мерки на цифровия единен пазар за подобряване на достъпа на клиентите до оферти.

Необходими са също така допълнителна оценка и разглеждане на всяко евентуално разширяване на обхвата на регламента до предоставяни по електронен път услуги за достъп до защитено с авторско право съдържание. Анализът показва, че блокирането на географски принцип в тези сектори е обусловено от различни фактори и пазарна динамика, а разширяването на обхвата на регламента може да има различни въздействия в различните области. Всички полезни въздействия по-специално за потребителите до голяма степен зависят от практиките и подходите за лицензиране на авторските права, които се нуждаят от допълнителен анализ. Именно такъв е случаят с аудио-визуалния сектор, в който действително може да има потенциални значителни подобрения по отношение на наличността на съдържание. Това подкрепя необходимостта да се разгледа въпросът за достъпа на потребителите до съдържание, по-специално аудио-визуално съдържание, в по-широкия контекст на придружаване на промишлеността при нейното възстановяване и трансформиране в бъдещия план за действие на Комисията в областта на медиите и аудио-визуалния сектор. Комисията ще започне диалог със заинтересованите страни за определяне на начините за насърчаване на по-добро разпространение на аудио-визуално съдържание в целия ЕС, като същевременно ще предложи действия в подкрепа на възстановяването на индустрията 66 . Комисията също така ще продължи усилията си за подкрепа на устойчивостта на други сектори като музикалния сектор в рамките на специалната инициатива „Music Moves Europe“ на основата на интегриран подход за европейска подкрепа на сектора 67 .

Междувременно премахването на съществуващите бариери и преустановяването на дискриминацията срещу клиентите остава приоритет на Комисията. Предлагат се следните незабавни последващи действия.

·Първо, важно е да се осигури реализация на цялостния потенциал на настоящия регламент. За това е необходимо: i) цялостно изпълнение от държавите членки; ii) по-голямо сътрудничество между компетентните органи и Комисията в рамките на новата мрежа за СОЗП; iii) допълнителни насоки за прилагането на регламента и за връзката му с по-широката рамка за недискриминация на Директивата за услугите.

·Второ, необходими са непрекъснати дейности за повишаване на осведомеността сред търговците и потребителите относно техните задължения и права. Комисията следва да участва в тези дейности заедно със заинтересованите страни и компетентните органи.

·Трето, Комисията ще продължи да наблюдава развитието на пазара по отношение на достъпа на клиентите до оферти на единния пазар, включително и с оглед на предстоящото изпълнение на други мерки за електронна търговия от стратегията за цифров и единен пазар.

·Накрая, Комисията ще събере обратна информация от заинтересованите страни относно заключенията от този първи краткосрочен доклад и залегналите в основата му констатации и доказателства (включително относно наличието на защитено с авторско право съдържание). Заинтересованите страни биха могли също така да предоставят съответна обратна информация относно краткосрочните и средносрочните последици от кризата с COVID-19, които нямаше как да бъдат взети предвид в настоящия доклад.

Комисията ще продължи да наблюдава въздействието на регламента въз основа на събраните доказателства и обратната информация от заинтересованите страни, както и изпълнението на мерките за ЦЕП, и си поставя за цел преди края на 2022 г. да осъществи преглед на напредъка за по-нататъшното намаляване на трансграничните бариери. Тя по-специално ще направи оценка на постигнатия напредък по отношение на наличието на аудио-визуално съдържание след диалога с промишлеността. Резултатът от настоящия мониторинг ще определи дали тогава Комисията ще разгледа възможността да предложи изменения на регламента или други последващи мерки, включително подходяща законодателна намеса.

(1)

Регламент (ЕС) 302/2018.

(2)

Вж. член 9, параграф 2 от регламента.

(3)

Регламент (ЕС) 2017/2394 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 г. относно сътрудничеството между националните органи, отговорни за прилагането на законодателството за защита на потребителите и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (текст от значение за ЕИП), ОВ L 345, 27.12.2017 г., стр. 1—26. Този нов регламент за СОЗП се прилага от 17 януари 2020 г.

(4)

Към датата на приемане на настоящия доклад една държава членка все още не е приела всички необходими мерки, независимо че сътрудничи неофициално с други органи по прилагане в рамките на мрежата за СОЗП.

(5)

  https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/geo-blocking-digital-single-market#Implementation

(6)

От няколкостотин евро до глоби над 100 000 евро и/или глоби, обвързани с оборота. Вж. придружаващия работен документ на службите на Комисията (SWD), раздел 2.1.2.

(7)

На разположение на адрес https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/geo-blocking-regulation-questions-and-answers .

(8)

Експресно проучване на Евробарометър 477b (2019 г.).

(9)

Вж. Документ за позиция на мрежата на Европейските потребителски центрове, на разположение на адрес https://www.ecc.fi/globalassets/ecc/ajankohtaista/raportit/2019-geoblocking-position-paper-en.pdf , приложен към SWD, раздел 2.1.3.

(10)

Ipsos и др. (2020 г.).

(11)

GfK (2015), на разположение на адрес https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/geoblocking-final-report_en.pdf

(12)

SWD, раздел 2.2, въз основа на Ipsos и др. (2020 г.).

(13)

Макар като цяло и без това да не са били многобройни, Ipsos и др. (2020 г.).

(14)

Дори когато са възниквали проблеми, невъзможността за регистрация значително е намаляла (с 13 процентни пункта), Ipsos и др. (2020 г.).

(15)

SWD, раздел 2.3. Важно е да се отбележи, че този обобщен показател включва и елементи, които не са пряко застъпени в регламента (като трансгранична доставка) и които бележат леко влошаване, като по този начин се отразява отрицателно на общия процент на успех.

(16)

Ipsos и др. (2020 г.).

(17)

SWD, раздел 2.1.3 и резултатите от проучванията в националните органи, изложени в него.

(18)

От друга страна, ако в общите си условия търговецът вече предвижда трансгранична доставка в страната на клиента, не следва да има дискриминация по отношение на този клиент.

(19)

Ipsos и др. (2020 г.). Това съответства на общите данни на Евростат за броя на предприятията, активно осъществяващи трансгранични продажби, който остава стабилен през 2019 г. в сравнение с 2017 г. Само малка част от предприятията продават зад граница дори и в онлайн сектора (43 % от дружествата, извършващи онлайн продажби, продават зад граница срещу 9 % от всички предприятия).

(20)

SWD, раздел 2.2.4.1 и Ipsos и др. (2020 г.). Цифрата 50 % включва и случаи, в които се съобщава за проблеми с доставката, възникнали по време на регистрацията (адрес за доставка, който не е приет на етапа на регистрация).

(21)

Това са съответно втората и третата от най-съществените пречки пред търговците на дребно (след събирането на вземания), които все още засягат голям дял от предприятията (60 % от предприятията посочват процедурите по ДДС като пречка пред трансграничните продажби), Работен документ на службите на Комисията: „Пътят на предприятието на единния пазар: практически препятствия и пречки“, SWD(2020) 54 final.

(22)

В допълнение към мерките за цифровия единен пазар (ЦЕП) през 2022 г. ще се извърши и цялостен преглед на регламента за групово освобождаване на вертикални споразумения. Този преглед ще се съсредоточи отчасти върху „вертикалните“ договорни пречки, наложени на търговците, които засягат трансграничното предоставяне на услуги и стоки.

(23)

Вж. Директива (ЕС) 2019/1995 на Съвета за изменение на Директива 2006/112/ЕО по отношение на разпоредбите, отнасящи се до дистанционните продажби на стоки и някои вътрешни доставки на стоки, както и свързания с нея Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/2026 на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 282/2011 по отношение на доставките на стоки или услуги, предоставяни за улеснение чрез електронен интерфейс, и специалните режими за данъчнозадължени лица, предоставящи услуги на данъчно незадължени лица, извършващи дистанционни продажби на стоки и някои вътрешни доставки на стоки, и Регламент за изпълнение (ЕС) 2020/194 на Комисията за определяне на подробни правила за функционирането на обслужването на едно гише по отношение на ДДС; Директива (ЕС) 2019/770 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г. за някои аспекти на договорите за предоставяне на цифрово съдържание и цифрови услуги и Директива (ЕС) 2019/771 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г. за някои аспекти на договорите за продажба на стоки, за изменение на Регламент (ЕС) 2017/2394 и на Директива 2009/22/ЕО и за отмяна на Директива 1999/44/ЕО; Директива (ЕС) 2019/ 2161 на Европейския парламент и на Съвета от 27 ноември 2019 г. за изменение на Директива 93/13/ЕИО на Съвета и на директиви 98/6/ЕО, 2005/29/ЕО и 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета по отношение на по-доброто прилагане и модернизирането на правилата за защита на потребителите в Съюза; Регламент (ЕС) 2018/644 на Европейския парламент и на Съвета от 18 април 2018 г. относно услугите за трансгранична доставка на колетни пратки.

(24)

Установяване и преодоляване на пречките пред единния пазар, COM(2020)93 final.

(25)

Предишните насоки на Комисията относно прилагането на член 20, параграф 2 датират от 2012 г. (SWD(2012)146), отпреди мерките за ЦЕП и регламента.

(26)

Аудио-визуалните услуги са напълно изключени от обхвата на регламента. С изключение на член 4 от него регламентът се прилага за услуги за съдържание извън аудио-визуалната област, чиято основна характеристика е предоставянето на достъп до защитени с авторско право произведения или на възможност за ползването им (като електронни книги, онлайн музика, софтуер и видеоигри).

(27)

Включително експресното проучване на Евробарометър (EB477b (2019 г.), както и „Study on the impacts of the extension of the scope of the Geo-blocking Regulation to audiovisual and non-audiovisual services giving access to copyright protected content“ („Проучване относно въздействието на разширяването на обхвата на регламента относно блокирането на географски принцип върху аудио-визуалните услуги и услугите извън аудио-визуалната област, предоставящи достъп до съдържание, защитено с авторско право“), подготвено от VVA и др. (2020 г.), допълнителен принос от JRC и изследвания, осъществени от различни заинтересовани страни. Конкретните източници са указани по-подробно в посочените раздели от SWD.

(28)

Експресно проучване на Евробарометър 477b (2019 г.) показва, че средно 8 % от потребителите на интернет в ЕС са опитвали да получат достъп до онлайн музикални услуги през граница, а 29 % от тези, които не са опитвали, биха проявили интерес към това.

(29)

SWD, раздел 3.1.2.1.

(30)

SWD, раздел 3.1.2.2. въз основа на VVA и др. (2020 г.), JRC (2017 г.).

(31)

SWD, раздел 3.1.2.2., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(32)

SWD, раздел 3.1.2.4 въз основа на VVA и др. (2020 г.), NERA (2019 г.), Waldfogel, 2018 г.

(33)

SWD, раздел 3.1.2.4 въз основа на VVA и др. (2020 г.), NERA (2019 г.), Waldfogel, 2018 г.

(34)

SWD, раздел 3.1.2.4 въз основа на доклада от проучването „A European music export strategy“ („Европейска стратегия за износ на музика“) (2019 г.).

(35)

Експресно проучване ЕБ 477b (2019 г.).

(36)

SWD, раздел 3.1.3.2., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(37)

SWD, раздел 3.1.3.3., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(38)

SWD, раздел 3.1.3.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(39)

SWD, раздел 3.1.3.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(40)

Експресно проучване ЕБ 477b (2019 г.).

(41)

SWD, раздел 3.1.4.1., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(42)

SWD, раздел 3.1.4.2., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(43)

SWD, раздел 3.1.4.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(44)

SWD, раздел 3.1.4.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(45)

SWD, раздел 3.1.4.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(46)

Експресно проучване на Евробарометър 477b (2019 г.), срещу съответно 5 % и 29 % през 2015 г.

(47)

SWD, раздел 3.1.5.2., въз основа на JRC (2020 г.).

(48)

Работен документ на службите на Комисията, придружаващ доклада на Комисията до Съвета и Европейския парламент относно проучването в сектора на електронната търговия, SWD(2017)154.

(49)

Дело AT.40023 — Трансграничен достъп до платена телевизия.

(50)

Между 7 % и 3 %, SWD, раздел 3.1.5.2., въз основа на JRC (2020 г.).

(51)

SWD, раздел 3.1.5.2., въз основа на JRC (2020 г.).

(52)

Регламент (ЕС) 2017/1128.

(53)

Държавите членки трябва да транспонират Директива (ЕС) 2019/789 до 7 юни 2021 г.

(54)

Вж. SWD, раздели 3.1.1 and 3.1.5.1.

(55)

Вж. секторното проучване на ГД „Конкуренция“ (от 2017 г.) относно обхвата на лицензираните права в аудио-визуалния сектор.

(56)

SWD, раздел 3.1.5.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(57)

SWD, раздел 3.1.5.4. въз основа на VVA и др. (2020 г.) и Oxera (2016 г.).

(58)

Дело C-132/19 Groupe Canal + срещу Европейска комисия.

(59)

SWD, раздел 3.1.5.4., въз основа на VVA и др. (2020 г.).

(60)

SWD, раздел 3.1.5.4 и посочените в него източници.

(61)

SWD, раздел 3.1.5.4, например O&O (2020 г.) моделира този ефект за значителен брой спортни събития.

(62)

SWD, раздел 3.1.5.4, Hugenholtz-Poort (2019 г.).

(63)

До 20 % от платените услуги през 2023 г., преценка във VVA и др. (2020).

(64)

SWD, раздел 3.2, въз основа на Ipsos и др. (2020 г.).

(65)

Като специфични правила за недискриминация при електронните съобщителни услуги, които позволяват политики за справедливо ползване на роуминг услуги, правила на ЕС за достъп до основни разплащателни сметки или права на пациентите за недискриминация при здравни услуги, вж. SWD, раздели 3.2 — 3.5.

(66)

Например кризата с COVID имаше непосредствени последици и вероятно ще има и отложени, по-дълбоки последици за аудио-визуалния сектор, както отбелязва Европейската аудио-визуална обсерватория, която започна да проследява мерките за подкрепа в това отношение, вж. https://rm.coe.int/the-european-audiovisual-industry-in-the-time-of-covid-19/16809ec9cb. По отношение на непосредствените последици Комисията се намеси с временна рамка за държавната помощ, която даде възможност на държавите членки да приемат редица мерки за подкрепа и специфични за сектора мерки в рамките на програмата „Творческа Европа“, а именно, въвеждане на гъвкавост в действията по програмата МЕДИА и адаптиране на механизма за гарантиране на секторите на културата и творчеството, така че да позволява по-голяма гъвкавост при изплащането на заеми и да насърчава финансовите институции да отпускат повече средства на секторите на културата и творчеството. Освен това Комисията прие безпрецедентен възстановителен план за Европа за възстановяване и подготовка за следващото поколение, като призна, че културните и творческите индустрии, включително аудио-визуалните и медийните, образуват важна промишлена екосистема.

(67)

Вж. мерките, посочени в SWD, раздел 3.1.2.4, като се вземе предвид и положението след COVID-19.