ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 16.11.2020
COM(2020) 715 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането и използването на Директива 2000/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 8 май 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки във връзка с шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите
{SWD(2020) 266 final} - {SWD(2020) 267 final}
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
относно прилагането и използването на Директива 2000/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 8 май 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки във връзка с шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите
1.Въведение
Директива 2000/14/ЕО относно външните шумови емисии („директивата“) беше приета на 8 май 2000 г. и влезе в сила на 3 януари 2002 г. Правната рамка на ЕС относно шумовите емисии на съоръжения за употреба на открито е въведена чрез обединяване на седем директиви относно конкретни продукти и две директиви относно процедурите за изпитване.
В член 20 от директивата е поставено изискване Комисията да представя пред Европейския парламент и пред Съвета доклад за опита, който е придобила при прилагането и използването на настоящата директива. След като е провела всички необходими консултации, по-специално с комитета, създаден съгласно член 18 от директивата, Комисията е длъжна да представи своите заключения и когато е уместно — изменения на директивата.
Въз основа на това Комисията е направила оценка на директивата по време на нейното използване. При изготвяне на оценката е разгледана ефективността на директивата на база постигане на целите ѝ, нейната ефикасност (с акцент върху проверка на регулаторните — включително административните — разходи и ползи) и потенциал за опростяване и подобряване, съгласуването ѝ с други разпоредби на законодателството на ЕС, нейната приложимост за нуждите на заинтересованите страни и добавената ѝ стойност за ЕС.
В подкрепа на оценката бяха използвани различни източници на данни, бяха проведени консултации на различни държави членки и заинтересовани страни в съответните работни групи, както и бяха проведени няколко проучвания с цел събиране на актуална информация за работата на оборудването в обхвата и проучване на необходимостта и възможността за преразглеждане на:
·„Проучване на опита в прилагането и използването на Директива 2000/14/ЕО относно шумовите емисии в околната среда на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите“ (проучването NOMEVAL), проведено през 2007 г.;
·„Проучване за оценка на въздействието върху възможните варианти на политиката за преразглеждане на Директивата относно шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите“ (проучването на ARCADIS), проведено през 2009 г.;
·„Проучване относно обединяването на Директивата относно шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите (2000/14/ЕО), с Директивата относно машините (2006/42/ЕО)“ (проучването на CEPS), проведено през 2013 г.;
·„Проучване на пригодността на настоящия обхват и пределни стойности на Директива 2000/14/ЕО, свързани с шумовите емисии в околната среда на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите“ (проучването „ODELIA“), проведено в периода 2015 — 2016 г.;
·„Допълващо проучване за оценка и оценка на въздействието на Директива 2000/14/ЕО относно шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите“ (проучването на VVA), проведено в периода 2017 — 2018 г.
Резултатите от оценката се включват в специален работен документ на службите на Комисията (РДСК), придружаващ настоящия доклад.
2.Цел и основни разпоредби на директивата
В директивата е установена правна рамка за хармонизиране на правилата и процедурите, свързани с шумовите емисии в околната среда на пуснати на пазара в ЕС съоръжения, предназначени за употреба извън сградите. С нея се цели защита на човешкото здраве и благосъстоянието на гражданите, както и опазване на околната среда посредством намаляване на шумовите емисии на съоръжения, предназначени за употреба извън сградите, и допринасяне за безпроблемното функциониране на вътрешния пазар посредством хармонизиране на изискванията към външните съоръжения по отношение на шумовите емисии, за да се предотвратят пречките пред свободното движение на такова оборудване.
Основните цели на директивата са:
·да се осигури свободното движение на оборудване за употреба на открито в рамките на вътрешния пазар на ЕС;
·да се намалят стойностите за приемливите нива на шума, за да се осигури по-здравословен и спокоен начин на живот на гражданите, опазвайки едновременно с това и околната среда;
·да се предостави информация на обществеността за шумовите емисии на такова оборудване, като по този начин се насърчава по-безшумното оборудване и се подобрява изборът на клиентите.
В директивата се определят подробни методи за измерване на шума и правилници за изпитване (като се прави позоваване на европейски и международни стандарти); хармонизирани пределни стойности за шума за определен списък с оборудване; процедури за оценка на съответствието и изисквания относно маркировката.
В директивата са обхванати 57 вида оборудване, предназначено за употреба на открито, описано в приложение I, от което са установени пределни стойности за шума за 22 вида (член 12) и се изисква специфична маркировка за шума за всички видове оборудване (член 13). Такова оборудване може да бъде групирано в осем групи:
I. Почистващо оборудване
II. Строително оборудване
III. Градинарско оборудване
IV. Товарно и подемно оборудване
V. Генераторни агрегати и хладилно оборудване
VI. Помпено оборудване и оборудване за засмукване
VII. Моторни шейни и снегоутъпкващи машини
VIII. Събиране, преработка и рециклиране на отпадъци
В директивата е обхванато оборудване, което се използва както от професионални, така и от частни потребители. В категориите почистващо, строително, товарно и подемно оборудване, генераторни агрегати и хладилно оборудване, събиране, преработка и рециклиране на отпадъци по-голямата част от оборудването се използва от професионални потребители. В категориите градинско и помпено оборудване и оборудване за засмукване всички видове се използват както от професионални, така и от частни потребители. Обикновено по-голямо и по-скъпо оборудване се използва от професионалисти.
3.Транспониране и прилагане
За да предостави възможност за постигане на целите, директивата хармонизира определени аспекти на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки във връзка с шумовите емисии на съоръжения за употреба на открито. Следователно разпоредбите на директивата след приемането на 8 май 2000 г. трябваше да бъдат транспонирани и приложени от държавите членки: необходимите национални правни разпоредби трябваше да бъдат въведени до 3 юли 2001 г., за да започнат да бъдат прилагани от 3 януари 2002 г.
Директивата беше изцяло и последователно транспонирана и приложена в държавите членки. Не са открити сериозни проблеми при транспонирането на правните разпоредби на директивата в националните законодателства, нито при нейното прилагане. Такъв по-конкретно е случаят с разпоредбите относно пускането на пазара и свързаните с тях задължения на производителите и упълномощените представители; ролята и отговорностите на държавите членки; процедурите и органите за оценяване на съответствието; и събирането на данни, отнасящи се до шума.
От друга страна, бяха установени някои различия по отношение на надзора на пазара, по-конкретно степента и наблюдението на дейностите в държавите членки. Тази ситуация зависи най-вече от липсата на достатъчно ресурси, разпределени за тази конкретна област в сравнение с други регулирани области от законодателството на ЕС за хармонизация на вътрешния пазар.
Все пак срещу държавите членки няма образувани дела за нарушение. Не е приложена и процедурата за разглеждане на случаите за несъответствие на оборудването, предвидена в член 9 от директивата.
Прилагането и управлението на директивата се подпомага от утвърдени секторни работни групи, които включват представители на всички съответни участници на равнище ЕС: държави членки, нотифицирани органи, органи в областта на стандартизирането и организации на заинтересовани страни от промишлеността, потребители, природозащитни асоциации и др.:
·комитета, извършващ дейности, свързани с Директивата за шумовите емисии извън сградите (комитет OND), създаден съгласно член 18 от директивата;
·работната група към комитета, разглеждаща въпроси, свързани с Директивата за шумовите емисии извън сградите (работна група към комитета OND), понастоящем преобразувана в експертна група на Комисията по въпросите за шумовите емисии извън сградите;
·групата за административно сътрудничество на органите за надзор на пазара в областта на шумовите емисии извън сградите (OND AdCo); както и
·европейската координационна група на нотифицираните органи в областта на Директивата за шумовите емисии извън сградите (OND NB или орган по въпросите на шума).
С намерение да помогне на производителите и на други заинтересовани участници да спазят задълженията съгласно член 16 от Директивата относно събирането на данни за шума Комисията създаде и управлява приложението NOISE — база данни с информация за ЕО декларациите за съответствие за пуснато на пазара оборудване.
4.Основни резултати от оценката
В настоящия доклад са отразени основните констатации от оценката на Директива 2000/14/ЕО за шумовите емисии извън сградите. Подробности относно оценката са представени в работен документ на службите на Комисията (РДСК), придружаващ настоящия доклад.
4.1.Ефективност на директивата
По отношение на ефективността на директивата за постигане на нейните цели, особено намаляването на нивата на шумовите емисии на обхванатото външно оборудване, с оценката беше установено, че тези нива са спаднали през последните 20 години. Въпреки това някои видове оборудване все още са над нивото на звуковата мощност, считано за опасно за слуха и общото здраве (оценено като 90 dB), което показва, че има възможност за подобрение.
Поведението на потребителите също оказа влияние върху ефективността на директивата. Проактивна нагласа и по-голяма осведоменост биха могли да накарат потребителите да изберат по-тихо оборудване, което да доведе до отпадане от пазара на по-шумните версии. Оказа се, че само законовите разпоредби не са достатъчни, за да мотивират потребителите да купуват по-безшумно оборудване. Непрофесионалните купувачи и потребители на обхванатото от директивата оборудване все още нямат познания и не са осведомени относно шумовите емисии, а само обозначаването на нивото на шума не е достатъчно, за да мотивира избора на потребителя.
Предвид ниското пазарно търсене на по-безшумно оборудване и ако директивата не съществуваше, производителите биха насочили инвестициите в научноизследователска и развойна дейност към онези характеристики на продукта, които са по-привлекателни за клиентите (например работни показатели, безопасност, енергийна ефективност). Дори и ако технологичното развитие във всички случаи беше довело до подобряване на шумовите емисии (като например за електродвигателите), с директивата се налага изискване към производителите да инвестират ресурси в проучвания и разработване на специални конструкции, механизми и стратегии за намаляване на шумовите емисии на външно оборудване. Такъв по-конкретно е случаят с оборудване, което подлежи на пределни стойности за излъчвания шум (член 12), докато за оборудването, на което е обозначено само нивото на шума (член 13), директивата не е достатъчна, за да насърчи производителите да разработват по-безшумни продукти в същата степен.
Освен това недостатъците в надзора на пазара, дължащи се най-вече на липсата на достатъчно разпределени за тази конкретна област ресурси, също възпрепятстваха постигането на целите на директивата. Въпреки това, независимо че директивата не е достигнала пълния си потенциал, гражданите, изложени на излъчван шум от външно оборудване, са по-добре защитени, отколкото ако директивата не съществуваше.
По отношение на осигуряването на вътрешен пазар за външно оборудване чрез предотвратяване на пречките пред свободното движение на такова оборудване директивата опрости съществуващата преди това правна рамка. В резултат на това беше постигната по-голяма яснота и се подобри дейността на всички заинтересовани страни. Освен това благодарение на директивата беше предотвратена появата на различни правила на национално равнище, които биха могли да попречат на движението в рамките на ЕС на съответното оборудване.
4.2.Ефикасност на директивата
Що се отнася до ефективността при прилагането на директивата, по време на оценката са идентифицирани различни видове разходи и ползи. Сред най-очевидните и значими ползи от прилагането на директивата са ползите за здравето и за околната среда. Напротив, докато заинтересованите страни наблюдават положителното въздействие на осигуряването на хармонизирани правила в рамките на ЕС и изразяват известна загриженост относно ефекта от по-строгите пределни стойности за шума в рамките на ЕС, отколкото извън него, те не забелязват значително въздействие върху тяхната стопанска дейност от гледна точка на вътрешната или външната търговия.
Обхващайки много различни видове оборудване и версии на дадения вид, класификацията и групирането на продуктите, които се прилагат в момента, могат да създадат трудности пред производителите при разбирането дали даден продукт действително е обхванат от директивата.
Предвидените в директивата процедури за оценка на съответствието са насочени по подходящ начин към различните нужди на производителите, въпреки че липсата на възможност за процедура за вътрешен контрол за издаване на сертификат („самооценка“) за оборудване съгласно член 12 се разглежда от производителите като ограничение, но от потребителите и органите за надзор на пазара се разглежда като гаранция. В някои държави не са установени нотифицирани органи, които са компетентни да изпълняват заявените процедури, което представлява пречка за производителите, тъй като те трябва да потърсят необходимия експертен опит в другите държави членки.
Разходите за провеждане на оценка на съответствието се определят като едни от най-големите разходи за производителите. По-конкретно тези разходи се увеличават за дружествата, които трябва отделно да провеждат изпитвания както съгласно директивата, така и съгласно друго законодателство на ЕС, по-често съгласно Директивата относно машините. Въпреки това необходимостта да се прилагат подходящи процедури за оценка на съответствието трябва да бъде свързана с все още недостатъчния надзор на пазара както в сектора, обхванат от Директивата за шумовите емисии извън сградите, така и в други сектори като хоризонтален въпрос, както е посочено в допълващото проучване и други източници.
Настоящите правилници за изпитване и методи за измерване на по-голямата част от обхванато от директивата оборудване не отговарят на техническото развитие и трябва да бъдат преразгледани. Освен това липсата на ясна и единна процедура в директивата за определяне на неопределеността на измерванията може да доведе до несъответствие между гарантираните нива на мощността в зависимост от субекта, извършващ измерването.
Въпреки че не е особено скъпа от гледна точка на паричните разходи, базата данни на приложението NOISE проявява сериозни функционални ограничения (регистриране на неверни или непълни данни, неясно определяне на различни видове оборудване, липса на технически параметри за оборудване на пазара и др.). Следователно по-голямата част от заинтересованите страни решиха, че инструментът създава проблеми и не е напълно надежден по отношение на входните и изходните данни.
Научните изследвания и развитието са друг скъп елемент на директивата, като изчислените годишни разходи са около 40 до 120 милиона евро. Трябва обаче да се отбележи, че макар несъмнено да са последица от директивата, увеличените разходи за научни изследвания и развой не трябва да се разглеждат като изцяло отрицателен елемент, тъй като по-ефективното оборудване помага за постигане на целта.
4.3.Значение на директивата
По отношение на значението на директивата в оценката беше потвърдено, че първоначалните ѝ цели днес са също толкова валидни, както и когато тя е предложена за първи път. По-конкретно, целите, свързани с осигуряване на свободното движение на външно оборудване, намаляване на стойностите за приемливите нива на шума за по-здравословен и спокоен начин на живот на гражданите, опазвайки едновременно с това и околната среда, както и за предоставяне на информация на обществеността за такива шумови емисии продължават да бъдат напълно приложими. Когато директивата влезе в сила, тя запълни съществуваща празнина по отношение на защитата на гражданите, изложени на шумови емисии, произвеждани от външно оборудване, което се използва от други частни или професионални потребители.
С помощта на информацията, събирана чрез различни източници през годините на действие на директивата, включително чрез проведените проучвания, консултациите със заинтересованите страни и базата данни на приложението NOISE, се изчислява, че по отношение на оборудването според член 12 директивата е довела до намаляване на нивата на излъчвания шум, изразени като ниво на звуковата мощност между 2 и 3 dB.
Двадесет години след въвеждането на директивата нарастващата урбанизация и последващото увеличение на строителството на пътни и строителни инфраструктури доведоха до използването на повече оборудване за употреба на открито и следователно до увеличение на излъчването на шум. По-конкретно, изключително много се увеличи броят на използваното потребителско оборудване благодарение на евтините продукти, достъпни в интернет и в супермаркетите.
Това увеличение на броя на оборудването на пазара и в употребата намали положителния ефект на директивата, изразен в намаляване на нивата на шумовите емисии, като по този начин се поднови необходимостта от оказване на натиск върху производителите за производство на по-безшумно оборудване. Такъв натиск би могъл да дойде от два източника: пазара или законодателството. Поради липсата на пазарно търсене на по-безшумно оборудване определянето на пределни стойности за излъчвания шум на оборудването за употреба на открито все още е въпрос на законодателно решение, гарантиращо благосъстоянието и здравето на гражданите.
По отношение на промишлеността, докато в директивата се разглежда необходимостта от хармонизация и правна сигурност в целия ЕС, от гледна точка на международната търговия директивата и наложените по-строги ограничения не доведоха до съществени предимства, нито спомогнаха за спазването на чуждестранното законодателство. Почти никоя от заинтересованите страни обаче не би подкрепила отмяната на директивата предвид потенциалния риск от разработването на множество национални стандарти.
Оценката на съответствието от трети страни е аспект, който според някои от заинтересованите страни не съответства напълно на текущите нужди на промишлеността. Те твърдят, че когато директивата е влязла в сила фирмите не са имали необходимите специфични познания за измерване на излъчвания шум и задачата за извършване на оценката на съответствието е била поверена на нотифицирани органи. Днес много производители имат уменията сами да извършват измерванията и биха могли да разчитат на самооценяване вместо на оценяване на съответствието от трета страна.
4.4.Съгласуваност на директивата
От гледна точка на съгласуваността и взаимното допълване на директивата с останалото законодателство на ЕС бяха идентифицирани някои проблеми за производителите, произлизащи от различаващи се изисквания, включени в други законодателни актове, които са приложими към същия вид машини. По-конкретно, разликите в изискванията с Директива 2006/42/ЕО относно машините означават, че някои видове оборудване трябва да бъдат изпитвани два пъти, докато свързаните с емисиите изисквания, установени в Регламент (ЕС) 2016/1628 относно извънпътната подвижна техника, затрудняват спазването и на двата акта. Поради липсата на измерване на неопределеността в директивата се оставя възможност за променливост на гарантираните нива на мощността в зависимост от субекта, извършващ измерването.
Независимо от това в оценката се признава, че директивата е съгласувана част от по-широка, всеобхватна мрежа от законодателство в ЕС в областта на шума в околната среда.
В някои държави членки директивата се подкрепя от доброволни национални схеми за стимулиране, насочени към повишаване на осведомеността относно нивата на шума и значението на производството и закупуването на по-безшумно оборудване.
От гледна точка на външната съгласуваност и взаимното допълване на директивата с национално законодателство извън ЕС или международно законодателство не са установени големи трудности по отношение на връзката между Директивата за шумовите емисии извън сградите и законодателството извън ЕС.
4.5.Добавена стойност на ЕС от директивата
От гледна точка на добавената стойност на ЕС от директивата и постигнатите резултати по отношение на стратегическите цели въпреки нейните ограничения, с директивата са постигнати редица ключови резултати, които нямаше да бъдат постигнати без нея. Следователно подходът на ЕС остава най-подходящият отговор и е по-вероятно да постигне целите, определени от директивата, отколкото националните подходи.
Всъщност директивата предотврати разпространението на различни национални правила и съществува мнението, че ако тя не съществуваше, щяха да са се появили нови национални правила. Поради изискванията на директивата през последните двадесет години са намалели нивата на шума въпреки липсата на пазарно търсене.
Въпреки че настоящите пределни стойности за шума и методите за измерване не са в съответствие с най-новите достижения на техниката, в директивата все още съществува задължение за производителите да балансират изследванията за по-високоефективно оборудване с изискванията на директивата по отношение на шумовите емисии. Ако директивата не съществуваше и предвид липсата на пазарен натиск от страна на потребителите, е вероятно производителите на външно оборудване да пренебрегнат този аспект в полза на други характеристики. Поради всички тези причини никоя от заинтересовани страни, с които бяха проведени консултации, не подкрепи отмяната на директивата.
5.Заключения и следващи стъпки
Като се вземе предвид всичко по-горе, резултатът от оценката е положителен: общото заключение е, че директивата като цяло се възприема като ефективна, ефикасна, съгласувана и уместна и осигурява достатъчно добавена стойност за ЕС. В действителност с въвеждането на директивата се опрости съществуващата законодателна рамка, като по този начин се внесе повече яснота за всички заинтересовани страни. Благодарение на директивата беше постигнато намаляване на шумовите емисии на оборудване за употреба на открито и беше гарантирано инвестирането от страна на производителите на ресурси в научните изследвания и разработването на специални конструкции, механизми и стратегии за намаляване на шумовите емисии на оборудването за употреба на открито. Като се вземе предвид липсата на пазарно търсене на по-безшумно оборудване и недостигът на национални стимули, директивата беше и все още е основната сила, движеща намаляването на шума за този тип оборудване.
Въпреки това съществуват редица крайно важни аспекти, засегнали действието на директивата, които биха могли да доведат до евентуално прилагане на правомощията за делегирани актове, предвидени в директивата, или до необходимост от евентуално преразглеждане. Това се отнася по-конкретно за липсата на адаптиране към техническия прогрес на основни елементи на директивата:
-обхватът и по-конкретно списъците с обхванато оборудване за употреба на открито и неговото определение, както и обхватът на изискванията за всеки тип оборудване (обект на пределни стойности за шума или само на маркировка за нивото на шума),
-пределните стойности за шума за конкретни видове оборудване за употреба на открито, въз основа на наличната информация за тяхната техническа и икономическа обосновка, в рамките на общата цел за продължаващо намаляване на излъчвания шум при източника,
-настоящите правилници за изпитване и методи за измерване на по-голямата част от обхванато от директивата оборудване не отговарят на техническото развитие и трябва да бъдат преразгледани. Съгласно член 18, буква а) от Директивата за шумовите емисии извън сградите (изменен с Регламент (ЕС) 2019/1243) Комисията има правомощията да приема делегирани актове в съответствие с член 18б за изменение на приложение III, за да адаптира към техническия прогрес методите за измерване на въздушния шум, които ще се използват за определяне на нивата на звуковата мощност на оборудването, обхванато от директивата. Комисията все още не е упражнила правото си да изменя приложение III и е необходимо адаптиране към технологичното развитие.
-съответните процедури за оценка на съответствието, като ги адаптират към евентуални промени в обхвата и в пределните стойности за шума, като се вземе предвид и уместността и въздействието на различни решения въз основата на „самооценка“ (процедури на базата на вътрешен контрол) и на намеса на „трета страна“ (процедури, които налагат участието на нотифициран орган), както и връзката с все още съществуващите пропуски в надзора на пазара,
-задължението за събиране на данни, отнасящи се до шума и свързания с него инструмент за управление на това задължение, като се вземат предвид проблемите, произлизащи от функционирането и ефективността на базата данни на приложението NOISE, както и
-привеждането в съответствие с новата законодателна рамка със съответните разпоредби от Решение № 768/2008/ЕО относно икономическите оператори, надзора на пазара, нотифицираните органи, оценката на съответствието и др.
Освен това недостатъчният надзор на пазара е фактор, който подкопава ефективността на директивата по отношение на основните ѝ цели, особено от гледна точка на правното и техническото съответствие на пуснатите на пазара на ЕС продукти, както и конкурентоспособността на икономическите оператори в ЕС.
По отношение на това последно опасение Комисията ще засили усилията си за координация чрез различните секторни работни групи (комитет и експертна група) в подкрепа на действието на директивата, за да осигури съгласувани и хармонизирани подходи при използването и прилагането на законодателството и да предостави адекватни насоки на заинтересованите страни. По-конкретно, Комисията ще продължи да наблюдава внимателно прилагането на директивата във всички държави членки и дейностите на секторната група за административно сътрудничество, като също така ще предлага и подкрепя съгласувани действия в рамката на сътрудничеството на компетентните органи за надзор на пазара. Комисията също така отбелязва, че с наскоро издадения Регламент (ЕС) 2019/1020 относно надзора на пазара и съответствието на продуктите се цели наред с други аспекти и засилване на контрола от страна на националните органи и митническите служители, за да се предотврати пускането на опасни продукти на пазара на Съюза.
