Прогнозно становище на Европейския комитет на регионите — „Бъдещето на политиката на ЕС за чист въздух в рамките на амбициите за нулево замърсяване“

(2020/C 324/06)

Докладчик: János Ádám KARÁCSONY (HU/ЕНП), член на Общинския съвет на Тахитотфалу Отправен документ: Прогнозно становище

ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕПОРЪКИ

ЕВРОПЕЙСКИЯТ КОМИТЕТ НА РЕГИОНИТЕ

Встъпителни бележки

1.

приветства предложения от новата Европейска комисия Европейски зелен пакт (1), амбиция за нулево замърсяване за нетоксична околна среда — един от трите приоритета, посочени от новия комисар по въпросите на околната среда — и преди всичко новия план за действие за нулево замърсяване на въздуха, водата и почвата, който ще бъде приет през 2021 г.;

2.

отбелязва все по-голямата обществена подкрепа в ЕС за амбициозни действия за подобряване на качеството на въздуха, както се посочва в специалното проучване на Евробарометър от 2019 г. относно отношението към качеството на въздуха. Нарастващата загриженост във връзка със замърсяването в контекста на силна мобилизация на младите хора за околната среда е отправната точка за амбициозни действия в тази област;

3.

отбелязва, че замърсяването на въздуха продължава да бъде най-големият здравен риск от факторите на околната среда в ЕС, който причинява близо 500 000 случая на преждевременна смърт (десетократно повече от броя на пътните произшествия) всяка година. Замърсяването на въздуха е свързано с дихателни и сърдечносъдови заболявания, инсулти и онкологични заболявания. Освен това то оказва значително неблагоприятно въздействие върху климата, екосистемите, застроената среда — включително и културното наследство — и икономиката;

4.

посочва значението на включването на поуките от пандемията от COVID-19 в бъдещите политики. От една страна, съществува възможна връзка между замърсяването на въздуха и сериозността на последиците от заразяването с вируса на COVID-19 (2), поради което борбата със замърсяването на въздуха трябва да бъде сред основните приоритети на плана на ЕС за възстановяване. От друга страна, значително намалените трафик, промишлено производство и други дейности по време на въведените ограничения доведоха до значително по-малко замърсяване на въздуха и шумово замърсяване. Гражданите могат да видят по-ясно, че по-здравословната околна среда, намаленият трафик, повечето обществени пространства на открито и природосъобразните решения са от основно значение за тяхното благоденствие. Тази историческа възможност да изградим нещо по-добре среща силна подкрепа;

5.

отбелязва, че през последните години в Европа се наблюдава постепенно подобряване на качеството на въздуха, но настоящите стандарти не се постигат от голям брой държави членки, като повече от половината от тях понастоящем се намират в производства за установяване на неизпълнение на задължения; Освен това отбелязва, че равнищата на фини прахови частици (РМ 2,5), които са една от най-опасните форми на замърсяване на въздуха за човешката дихателна система, не са намалели значително в Европа;

6.

оценява работата на държавите членки, европейските институции и международните организации за оценка на замърсяването на въздуха и за намиране на решения (3);

7.

отново отправя призива си за възприемане на цялостен подход, за амбициозна европейска политика по отношение на замърсяването при източника и за обвързване на политиките в областта на емисиите и имисиите, както по отношение на амбициите, така и по отношение на сроковете (4). Отправя искане за разглеждане на заключенията от консултацията на КР с регионалните центрове (5), в която беше анализирано прилагането на директивите на ЕС относно качеството на атмосферния въздух и националните тавани за емисии (НТЕ), както и препоръките от становището относно „Към Осма програма за действие за околната среда“ (6);

8.

припомня специалната отговорност на местните и регионалните власти в тази област за бъдещите поколения, както и за днешните граждани, особено по-уязвимите групи, и поради това е убеден, въз основа на опита от кризата, породена от COVID-19, че промяната е възможна. Поради това отправя следните препоръки:

Възможни нови инициативи

Законодателни мерки

9.

отбелязва констатацията от проверката за пригодност, а именно че директивите за качеството на атмосферния въздух са частично ефективни за подобряването на качеството на въздуха, но има възможности за подобрение. КР препоръчва по време на такова преразглеждане да бъде разгледано възможното включване на ултрафини частици и индустриални сажди, които оказват значителен неблагоприятен ефект върху здравето, въз основа на препоръките на СЗО. Също така по отношение на последиците за здравето акцентът следва да се премести от оценката на качеството на въздуха към измерване на излагането на хората на замърсяване на въздуха; очаква своевременно съответните законодателни предложения и ще допринесе за тези процедури, ако и когато е уместно, с предложения от местна и регионална гледна точка;

10.

изразява съгласие, че действащите правила за мониторинг предоставят добра основа за получаване на сравними и надеждни данни от измервания на качеството на въздуха. Въпреки това определените от държавите членки системи за мониторинг следва да бъдат допълнително хармонизирани. КР препоръчва по-активно участие на местните и регионалните власти (МРВ) при определянето на конкретните места, на които ще се извършват измервания;

11.

отбелязва, както е посочено от Европейската сметна палата, че стандартите на ЕС за качество на въздуха са определени преди почти 20 години и някои от тях са много под указаното в насоките на СЗО и равнището, което се препоръчва от най-новите научни данни относно въздействието върху човешкото здраве;

12.

подкрепя обявеното намерение на Европейската комисия да предложи по-тясно хармонизиране на стандартите за качество на въздуха с насоките на СЗО, които понастоящем са в процес на преразглеждане, но насочва вниманието към следните съображения. Като се има предвид големият брой държави членки, които не отговарят на настоящите стандарти, е целесъобразно да се предвиди допълнителна помощ за изпълнението, когато е необходимо, както и подходящи и подлежащи на строг мониторинг срокове за спазване на изискванията. КР счита, че правилата за емисиите представляват особено ефективен подход и препоръчва във връзка с това да се обърне повече внимание на укрепването им; същевременно КР приветства факта, че някои държави членки, региони или градове могат да прилагат, а някои от тях вече го правят, по-строги пределно допустими стойности по собствена инициатива, ако желаят това;

13.

подчертава необходимостта от съсредоточаване на усилията върху по-доброто регулиране като по-ефективен начин за постигане на чист въздух чрез намаляване на емисиите при източника (предотвратяване на замърсяването). В Директивата за НТЕ се определят амбициозни ангажименти на държавите членки за намаляване на емисиите, но са необходими и секторни регламенти за целия ЕС. Законодателството на ЕС може да гарантира в по-голяма степен еднакви условия на конкуренция, тъй като по-строгите изисквания за намаляване на емисиите могат да имат неблагоприятни икономически последици. Освен това законодателството на ЕС следва да предотвратява и преместването на замърсяването на друго място, например между съседни градове, държави или континенти или чрез износ на дизелови автомобили от градове в Западна Европа, забранили използването им, за употреба в Източна Европа, Африка или други части на света. Следва да се отдели по-голямо внимание на определени области, които не са били подлагани на скорошно регулиране: те включват (вътрешноводен) транспорт, емисии от автомобилния транспорт, различни от отработени газове (износване на спирачките и гумите), дизелови генератори (градска електроенергия), въздухоплаване или малки (<1 MWth) горивни инсталации като битови печки и бойлери, работещи на дърва и въглища. Трябва да се обърне специално внимание на емисиите при шофирането и използването в реални условия;

Финансиране

14.

посочва, че е налице обща липса на специално целево финансиране от страна на ЕС за мерки за качеството на въздуха, изготвяне и изпълнение на плановете за качеството на въздуха и мониторинг в реално време на качеството на въздуха и подобряване като цяло. Освен това процесът на получаване на финансиране също се счита за труден, поради което трябва да бъде значително опростен, за да се гарантира, че исканията за финансиране са успешни. Събирането на финансови ресурси за тези фондове следва да се основава на принципа „замърсителят плаща“;

15.

отбелязва, че сериозното замърсяване с прахови частици засяга по-специално големи градски агломерации, силно индустриализираните региони и най-бедните райони в ЕС, които в много случаи са изправени и пред енергийна бедност. Поради това преходите по сектори (селско стопанство, транспорт, промишленост и енергетика) и замърсяването на въздуха следва да се разглеждат съвместно, като се прилага индивидуален подход. Финансирането е от първостепенно значение, тъй като успешното изпълнение на програмите за качеството на въздуха се влияе до голяма степен от финансовите ресурси. В допълнение някои региони са засегнати не само от неблагоприятни социално-икономически условия, но и от неблагоприятна географска или климатична реалност и поради това се нуждаят от допълнително подпомагане за борба със замърсяването на въздуха;

16.

подчертава предизвикателствата, пред които са изправени местните и регионалните общности в прехода към устойчивост, включително подобряване на качеството на въздуха. КР приветства съобщението на ЕК относно „Бюджетът на ЕС осигурява ресурс за плана за възстановяването на Европа“ и призовава Комисията да опрости и увеличи достъпа до възможности за финансиране от ЕС, по-специално ЕФРР, програма LIFE, ЕЗФРСР и фонда за справедлив преход, като средство за постигане на по-широки цели, които са от полза и за качеството на въздуха, особено включените в плановете за качеството на въздуха съгласно директивите за качеството на атмосферния въздух. Във връзка с това е от съществено значение да се осигури съгласуваност между финансираните от ЕС проекти и политиките на националните, регионалните и местните власти, с цел да се постигне максимално въздействие от тях; поради това призовава държавите членки и Европейската комисия да насърчават тясното сътрудничество с властите на местно и регионално равнище при разработването на подходящи стратегии, политики и програми;

17.

призовава за въвеждане на стимули или признание за местните и регионалните власти, които получават добри резултати;

Подобряване на прилагането

Многостепенно управление, сътрудничество, изпълнение и правоприлагане

18.

отбелязва, че в проверката за пригодност се посочват проблеми с прилагането, като се изтъква, че пропуските в плановете за качество на въздуха и липсата на ангажираност от страна на държавите членки за предприемане на подходящи мерки са довели до значително забавяне по отношение на постигането на стандартите за качество на въздуха; посочва, че основна причина за ограничената ефективност на плановете за качество на въздуха са и предишните пределни стойности на емисиите на превозните средства в ЕС, които не са подходящи за реалните условия на шофиране;

19.

отбелязва, че замърсяването на въздуха има различни източници: естествени, трансгранични, национални, регионални и местни (както и на равнището на улиците). За да се води борба със замърсяването на въздуха следва да се намалят емисиите на всички равнища, така че да се поеме част от отговорността на всяко равнище. За постигането на ефективно подобрение ще е необходимо тясно и по-ефективно сътрудничество и комуникация между различните равнища на управление. Регионалните власти биха могли да изпълняват координираща роля между местното и националното равнище, а добрите практики следва да се събират и разпространяват. Сътрудничеството следва да бъде разширено, така че да бъдат включени дружества, научни организации и други заинтересовани страни, както и широката общественост;

20.

отбелязва, че вече са налични специфични инструменти като партньорския TAIEX-EIR и няколко държави членки и МРВ ги използват успешно;

21.

приветства усилията за сключване на международно споразумение за борба с трансграничното замърсяване. Европейската комисия и държавите членки участват активно в някои работни групи, специализирани екипи и програми за сътрудничество в рамките на Конвенцията за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния (КТЗВДР) или накратко Конвенцията за въздуха в рамките на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ИКЕ на ООН). Освен това КР приветства създадения през миналата година Форум за международно сътрудничество в областта на замърсяването на въздуха, който би могъл да ускори подобряването на качеството на въздуха в целия свят чрез разпространяване и обмен на събрани до момента познания; подчертава също така, че трансграничното сътрудничество между местните и регионалните власти (както в рамките на ЕС, така и през външните граници на ЕС) може да бъде важно и че инструментът на Европейската група за териториално сътрудничество (ЕГТС) може да предостави полезна рамка за подобни инициативи;

22.

подчертава необходимостта от междусекторно сътрудничество и съгласуваност на съответните области на политиката. Мерките следва да са насочени към всички източници на замърсяване на въздуха по интегриран начин: транспорт (автомобилен и неавтомобилен), енергетика (включително битово отопление), селскостопански сектори и промишленост, като се вземат предвид и други свързани области, като например изменението на климата или здравето. Тези политики биха могли да бъдат взаимно полезни (напр. мерки за пестене на енергия), но в някои случаи политиките (напр. насърчаване на изгарянето на биомаса или подпомагане на дизеловите автомобили) биха могли да окажат отрицателно въздействие върху качеството на въздуха. Следва да се използват полезните взаимодействия и да се избягват контрапродуктивните разпоредби. За постигане на настоящите цели по отношение на качеството на въздуха следва да се използват всички подходящи мерки от Европейския зелен пакт — не само Планът за действие за нулево замърсяване, но и стратегията за биологичното разнообразие за 2030 г., стратегията „От фермата до трапезата“, планът за действие за кръгова икономика, устойчивата и интелигентната мобилност и законодателният акт за климата;

23.

отбелязва, че селското стопанство досега е секторът с най-малка ефективност по отношение на намаляването на емисиите (амонякът е прекурсор на праховите частици). Въпреки че вече съществуват мерки за намаляване на емисиите в селското стопанство, които са осъществими от техническа и икономическа гледна точка, те все още не са широко използвани. След проведените реформи на ОСП с оглед на повишаването на нейната екологична устойчивост тя следва да служи по-добре на тези цели. По време на преговорите относно бъдещето на ОСП след 2020 г. следва да бъдат разгледани нови или по-строги мерки, включително например екосхеми;

24.

приветства намерението на Европейската комисия да предприеме допълнителни действия за мобилност с нулеви емисии; следва да се обмисли хармонизиране на зоните с ниски и дори с нулеви емисии в цяла Европа. Като осъзнават факта, че намаляването на замърсяването в зоните с наложени ограничителни мерки поради COVID-19 е временно, градовете вече са предприели действия за намаляване на въздействието на трафика — разширяват тротоарите, определят алеи за микромобилност, въвеждат по-големи ограниченията на скоростта и т.н. Също така стана ясно, че на предприятията за обществен транспорт следва спешно да бъде предоставено финансиране (от ЕС), за да могат да продължат дейността си, да обновят автомобилния парк с по-незамърсяващи превозни средства и да предотвратят преминаването към личен моторизиран транспорт. Подчертава, че конкурентоспособността на производителите от ЕС трябва да се взема предвид при обмислянето и предлагането на по-строги стандарти за емисии за бензиновите и дизеловите превозни средства — като същевременно призовава за постепенно прекратяване на използването на двигатели с вътрешно горене в пътното движение и приема положително факта, че някои държави членки, региони и градове вече са определили краен срок за допускане на автомобили с двигател с вътрешно горене; КР се противопоставя на премиите за закупуване на превозни средства с такъв двигател. Предлага, наред с другото, допълнително да се насърчава технологията за превозни средства с нулеви емисии и да се ускорят инвестициите в европейската железопътна мрежа и като една от възможните надеждни алтернативи за пътуващите до работното място;

25.

насочва вниманието към проблема с битовото отопление с твърдо гориво. Изглежда, че действащото законодателство за екопроектирането не осигурява подходящо решение; във връзка с това очаква от Европейската комисия да разгледа този въпрос в контекста на инициативите, свързани с устойчиви продукти в рамките на стратегията за кръговата икономика. Освен това за хората с ниски доходи (енергийна бедност) е необходима значителна подкрепа, не само за замяна на старите уреди, но и за гарантиране на достъпна експлоатация и поддръжка на по-енергийно ефективни уреди; следва да се разгледат и ad hoc инициативи за саниране на сгради с цел повишаване на тяхната енергийна ефективност. Европейската комисия следва да обмисли и въвеждането на правила за качеството на горивата, които се използват за битово отопление, и да създаде подходящи стимули за тази цел, включително и финансови;

26.

насърчава държавите членки спешно да предоставят и да актуализират своите национални програми за контрол на замърсяването на въздуха и да вземат под внимание приноса на МРВ при изготвянето и преразглеждането на програмите;

Ангажираност на обществеността

27.

отбелязва, че съществуващите ИТ решения, приложения за мобилни телефони и други подходящи инструменти следва да се използват в по-голяма степен за повишаване на осведомеността на обществеността във връзка с „невидимия убиец“. Информацията следва да бъде на разбираем език, да е леснодостъпна и да включва свързани със здравето аспекти. Настоящият уебсайт на Европейския индекс за качество на въздуха (7) представя подробна информация относно качеството на въздуха в Европа, но той е сравнително неизвестен и трябва да бъде по-широко популяризиран. Освен това уебсайтът следва да бъде подобрен чрез моделиране, с цел да се предоставя информация за качеството на въздуха на регионите, по-малките села и селски райони, в които качеството на въздуха не се измерва чрез станции за наблюдение;

28.

препоръчва да се увеличат усилията на гражданската наука. Приложенията на гражданската наука не могат да заменят данните от наблюдението, тъй като предоставяните данни са със значително по-ниско качество, което трябва да бъде разяснено на обществеността, но могат да ги допълнят чрез осигуряване на по-прецизни данни относно тенденциите на замърсяването на въздуха, като същевременно приобщават обществеността и повишават осведомеността ѝ. Следва да се подкрепи и ускори научноизследователската дейност за повишаване на надеждността на данните от (евтини) сензори; отбелязва също важността и приветства текущата работа на Европейския комитет по стандартизация (CEN) относно стандартите за компактни уреди за мониторинг на качеството на въздуха и изготвянето на модели за качеството на въздуха;

29.

препоръчва да се осведомява широката общественост както за проблемите, така и за подобренията, които показват потенциалните положителни резултати от действията, в т.ч. потенциалът на форми на енергия с нулево замърсяване, като например енергията от възобновяеми източници или ядрената енергия, като по този начин ще се даде възможност на държавите членки и МРВ да получат подкрепа за мерките;

30.

изтъква, че гражданите трябва да играят важна роля за намаляване на замърсяването на въздуха, по-специално чрез промяна на собственото си поведение в много различни аспекти на живота си, включително мобилност, отопление, храна, но също така и общо потребление, във връзка с което много от тях все още почти не разполагат с информация (въпреки че в рамките на ЕС степента на обществената осведоменост варира значително). Намаляването на емисиите зависи от този принос, така че гражданите следва да участват по-активно още на най-ранния етап на вземането на решения по време на разработването на планове и мерки за качеството на въздуха. Освен това плановете за качество на въздуха следва да включват не само регулаторни мерки, но и такива, които насърчават и подкрепят повишаването на осведомеността на гражданите и поведенческите промени в тяхната мобилност, например намаляване на шофирането. МРВ могат да предложат улеснения в тази насока, като използват схеми като ClairCity; Въпреки това настоятелно призовава за признаване и широко разпространение на местни инициативи с участието на гражданите, като например засаждането на дървета и създаването на зелени стени в градовете, почистването и охлаждането на градския въздух;

Хармонизация, насоки и актове за изпълнение

31.

призовава за допълнителни насоки във връзка с докладването и моделирането на качеството на въздуха, които са разработени специално за МРВ предвид тяхната значителна роля в този сектор. Инструментите за докладване (включително електронното докладване) следва да отчитат нуждите на местните власти. Местните власти невинаги разполагат със служители с необходимите технически умения или ниво на английски език. Подобренията по отношение на електронното докладване следва да дават възможност за отчитане на специфичните условия на ползвателите на местно и регионално равнище, като се гарантира съгласуваност между възложените на МРВ задачи и техните правомощия и ресурси в този сектор;

Участие в мрежи и инициативи

32.

отбелязва големия брой на вече съществуващи инициативи и мрежи, които разглеждат свързани със замърсяването на въздуха въпроси (Партньорство за качество на въздуха в рамките на Програмата на ЕС за градовете, Експертна група относно чистия въздух в градовете в рамките на Конвенцията за въздуха към ИКЕ на ООН (8), Европейския форум за чист въздух, Конвента на кметовете и др.). Много от тях осигуряват значителна добавена стойност в политиката за чист въздух и КР ще насърчава МРВ да участват по-активно в тези дейности на равнището на ЕС;

33.

приветства инициативата на Европейската комисия „Споразумение за зелен град“ (Green City Accord) за подобряване на изпълнението на законодателството на ЕС в областта на околната среда. Споразумението за зелен град или Техническата платформа за сътрудничество в областта на околната среда, създадена от КР и Европейската комисия, биха могли да бъдат полезни инструменти за насочване на МРВ към най-добрите инициативи въз основа на техните нужди. Тези платформи следва също да помагат за събиране и класифициране на налични инструменти, насоки или други видове подходяща подкрепа от Конвенцията за въздуха на ИКЕ на ООН, Европейската комисия и нейния Съвместен изследователски център, Европейската агенция за околна среда или всички други мрежи или организации, които биха могли да помогнат на МРВ в работата им за подобряване на качеството на въздуха. Следва да бъдат предоставени и специални експертни познания и техническа подкрепа (напр. разработване на местни инвентаризации на емисиите, определяне на зони с ниски емисии, употреба на модела SHERPA и т.н.), тъй като МРВ се нуждаят от обучение, за да използват тези инструменти;

Следващи стъпки

34.

призовава Европейската комисия да укрепи допълнително определени аспекти на правилата за емисиите на равнището на ЕС и да предприеме нови стъпки, за да гарантира ефективно и по-активно хоризонтално и вертикално сътрудничество, като призовава държавите членки и МРВ да намерят по-ефективни методи за сътрудничество и комуникация;

35.

препоръчва да се осигури леснодостъпно финансиране за качеството на въздуха за местните власти и акредитираните сдружения за качеството на въздуха, отговарящи за това в определените зони за качество на въздуха, като се отдава приоритет на зоните с по-висока степен на замърсяване на въздуха;

36.

насочва вниманието върху необходимостта от координиране и управление на съответните мрежи, инициативи, инструменти и насоки, които вече представляват източник на широки познания и опит и които биха помогнали на МРВ да подобрят работата си за постигане на по-чист въздух въз основа на допълнителни експертни познания и насоки.

---

(1)  https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_bg

(2)  Съгласно наскоро публикуваното проучване за „Оценка на нивата на азотния диоксид (NO2) като утежняващ фактор за смъртността от коронавирус (COVID-19)“ 78 % от 4443 смъртни случая са били в четири региона в Северна Италия и в един около Мадрид, Испания. Тези пет региона са били с най-лошото съчетание на нивата на NO2 и условията на въздушния поток, които са попречили на разсейването на замърсяването на въздуха.

(3)  Европейската комисия разработи и въведе рамка на политиката на ЕС за чистота на въздуха: Директивата относно националните ангажименти за намаляване на емисиите (Директивата за НТЕ) която замени Директивата относно националните тавани за емисии, въведе изисквания за намаляване на емисиите за периода 2020—2029 г. и от 2030 г. нататък; Форумът за чист въздух се доказа като успешна платформа за обсъждане на качеството на въздуха; бяха публикувани и заключенията от проверката за пригодност на директивите за качеството на атмосферния въздух. Съветът на ЕС наскоро прие заключения относно подобряването на качеството на въздуха. Европейската сметна палата публикува Специален доклад № 23/2018 „Замърсяване на въздуха — здравето ни все още не е достатъчно защитено“ (ОВ C 324, 13.9.2018 г., стр. 12), а Световната здравна организация (СЗО) понастоящем преразглежда своите насоки за качеството на въздуха с оглед на евентуалното публикуване на нови насоки през 2021 г.;

(4)  „Пакет от мерки „Чист въздух за Европа“ https://cor.europa.eu/bg/our-work/Pages/OpinionTimeline.aspx?opIdMR-1217-2014.

(5)  https://cor.europa.eu/bg/news/Pages/consultation-air-quality.aspx.

(6)  ОВ C 168, 16.5.2019 г., стр. 27.

(7)  http://airindex.eea.europa.eu.

(8)  Конвенция за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния.