EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0032
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS UNDER ARTICLE 25 TFEU On progress towards effective EU citizenship 2013-2016
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 25 ОТ ДФЕС Относно напредъка към ефективно гражданство на ЕС за периода 2013-2016 г.
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 25 ОТ ДФЕС Относно напредъка към ефективно гражданство на ЕС за периода 2013-2016 г.
COM/2017/032 final
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
???????, 24.1.2017
COM(2017) 32 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ
СЪГЛАСНО ЧЛЕН 25 ОТ ДФЕС
Относно напредъка към ефективно гражданство на ЕС за периода 2013-2016 г.
1.Въведение
Съгласно член 25 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Комисията е длъжна на всеки три години да изготвя доклад до Европейския парламент, Съвета и Икономическия и социален комитет относно прилагането на разпоредбите (от част втора от Договора) относно недискриминацията и гражданството на Съюза 1 . Настоящият осми доклад, представен съгласно член 25 от ДФЕС, обхваща периода от 1 януари 2013 г. до 30 юни 2016 г. 2
В настоящия доклад се прави преглед на разпоредбите от част II от ДФЕС относно гражданството на Съюза, недискриминацията, свободното движение и пребиваване на територията на държавите членки, правото на гражданите на Съюза да избират и да бъдат избирани на местни избори и на изборите за Европейски парламент в държавата членка, на територията на която пребивават, правото на консулска закрила, правото на гражданите да подават петиции до Европейския парламент и правото им да отправят жалби до Омбудсмана. Докладът придружава Доклада за гражданството на ЕС — Укрепване на правата на гражданите в Съюз на демократична промяна.
2.Недискриминация на основание гражданство (член 18 от ДФЕС)
С член 18 от ДФЕС 3 се забранява дискриминацията на основание гражданство в областите, обхвати от приложението на Договорите 4 .
В решението по делото Rüffer 5 Съдът на Европейския съюз (наричан по-нататък „Съдът“) поясни, че членове 18 и 21 от ДФЕС (относно свободното движение) не допускат национална правна уредба, съгласно която при съдебни производства пред съдилищата на определена териториална единица на държава членка правото да се ползва език, различен от официалния език на държавата, се предоставя само на нейните граждани, живеещи в тази териториална единица.
3.Борба с дискриминацията, основана на пола, расата или етническия произход, религията или убежденията, наличието на физическо или умствено увреждане, възрастта или сексуалната ориентация (член 19 от ДФЕС)
3.1.Въведение
Член 19 от ДФЕС гласи, че ЕС може да приема необходимите мерки за борба с дискриминацията, основана на пола, расата или етническия произход, религията или убежденията, наличието на физическо или умствено увреждане, възрастта или сексуалната ориентация 6 .
През януари 2014 г. Комисията представи съвместен доклад 7 относно прилагането на Директивата за расовото равенство 8 и Директивата за равно третиране в областта на заетостта 9 . Тя заключи, че всички държави членки са транспонирали директивите, че основните оставащи предизвикателства са свързани с повишаване на осведомеността относно въведената защита и подобряване на изпълнението и практическото прилагане на директивите и подчерта, че засилването на ролята на националните органи по въпросите на равенството може да е от решаващо значение в тази връзка.
През май 2015 г. Комисията представи доклад 10 за прилагането на Директивата за равенство между половете 11 по отношение на достъпа до стоки и услуги. В доклада бе заключено, че всички държави членки са предприели мерки за транспониране на Директивата, за въвеждане на процедурите и определяне на органите за нейното изпълнение и че основното предизвикателство е да се определи как държавите членки гарантират, че техните административни и съдебни органи и органи по въпросите на равенството осигуряват на практика систематично пълна защита на жертвите.
През декември 2015 г. Комисията публикува списък с действия за постигане на напредък във връзка с равенството на лесбийките, гейовете, бисексуалните, транссексуалните и интерсексуалните лица (ЛГБТИ) 12 .
Комисията подкрепя равното третиране на ромите — най-голямото етническо малцинство в ЕС. През 2013 г. по инициатива на Комисията Съветът прие препоръка относно ефективни мерки за интегриране на ромите в държавите членки 13 .
Комисията публикува годишни доклади за оценка относно прилагането на Рамката на ЕС за национални стратегии за интегриране на ромите 14 , изготвяни въз основа на информация от всяка държава членка, неправителствени организации (НПО), международни организации и Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA).
3.2.Развитие на съдебната практика
В три решения Съдът тълкува Директивата за равно третиране в областта на заетостта в смисъл, че тя се прилага към забраната за дискриминация, основана на сексуалната ориентация и понятието за физическо или умствено увреждане.
В решението по делото Accept 15 Съдът е заключил, че с публичното изявление на „шеф“ на футболен клуб, че никога не би наел хомосексуален играч, може да се създаде prima facie презумпция за дискриминация, основана на сексуалната ориентация. За да се обори тази презумпция, футболният клуб в качеството си на работодател не е бил длъжен да докаже, че е наемал лица с определена сексуална ориентация, тъй като това изискване може да накърни правото на зачитане на личния живот, но е можело например да се позове на разпоредби за равенство в своята политика на наемане на работа или категорично да се дистанцира от изявлението.
В решението по делото Kaltoft 16 Съдът е отказал да приеме, че правото на ЕС би могло да се тълкува в смисъл, че утвърждава като общ принцип забраната за дискриминация на основание затлъстяване в областта на заетостта и упражняването на занятие. При все това понятието за физическо или умствено увреждане в Директивата за равно третиране в областта на заетостта трябва да се тълкува в смисъл, че състоянието на затлъстяване на работник представлява „увреждане“, когато това състояние води до ограничения, произтичащи по-специално от трайни физически, умствени или психични недъзи, които при взаимодействие с различни пречки могат да затруднят пълноценното и ефективно участие на съответното лице в професионалния живот наравно с останалите работници.
Освен това в решението по делото Nikolova 17 Съдът е приел, че забраната за основаната на етнически произход дискриминация в Директивата за расовото равенство би могла да се използва за защита на ищец, който не е от ромски произход, когато въпросната мярка засяга както лица от ромски произход, така и други лица, които живеят в същия район и са засегнати от мярката.
4.Гражданство на Съюза (член 20, параграф 1 от ДФЕС)
4.1.Въведение
В член 20 от ДФЕС се предвижда, че всяко лице, което притежава гражданство на държава — членка на ЕС, е също и гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към националното гражданство, а не го замества. Макар че всяка държава членка сама определя условията за придобиване и загубване на нейното гражданство, при надлежно спазване на правото на Съюза 18 , предоставянето на гражданство на дадена държава членка води и до предоставяне на гражданството на ЕС и произтичащите от него права, които могат да се упражняват навсякъде в Съюза. Поради това Комисията счита, че държавите членки следва да използват своя прерогатив за предоставяне на гражданство в дух на лоялно сътрудничество, както се изисква в Договорите.
В този контекст Комисията проучи националните „схеми за инвеститори“, с които се предоставят граждански права на гражданите на трети държави в замяна на инвестиции. Повечето държави членки са въвели схеми, които позволяват на инвеститори, които не са граждани на ЕС, да пребивават на тяхната територия.
Комисията се намеси по отношение на една държава членка, която предоставяше гражданство на инвеститори с единственото условие да правят инвестиции. Тази държава членка измени своята схема, като добави изискване за реално пребиваване на територията ѝ за срок от една година преди получаване на гражданство 19 . Комисията води диалог с друга държава членка, която предоставя гражданство с единственото изискване да се правят инвестиции.
През периода, обхванат в настоящия доклад, Комисията разгледа 14 жалби, 56 писма/индивидуални запитвания, 23 въпроса и 7 петиции от Европейския парламент в тази област, свързани основно с информация за това как се получава гражданство на дадена държава членка и естеството на гражданството на ЕС. Те също така касаеха въпроса как държавите членки следва да упражняват своята компетентност за предоставяне на гражданство при надлежно спазване на правото на ЕС.
4.2.Развитие на съдебната практика
В решението по делото Alokpa 20 Съдът посочи, че граждани на трети държави, които действително упражняват родителските права по отношение на дете с гражданство на ЕС, могат да пребивават със своето дете в приемащата държава членка по силата на член 20 от ДФЕС, ако отказът за пребиваване би лишил гражданина на ЕС от възможността действително да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя статутът на гражданин на Съюза.
5.Право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки (член 20, параграф 2, буква a) и член 21 от ДФЕС)
5.1.Въведение
Съгласно член 20, параграф 2, буква a) и член 21 от ДФЕС гражданите на Съюза имат право свободно да се движат и да пребивават на територията на държавите членки при условията и в границите, предвидени от Договорите и от мерките, приети за тяхното прилагане.
Повечето граждани гледат на това право като на една от основните ползи от членството в ЕС 21 . Огромното мнозинство европейци във всички държави — членки на ЕС, считат, че свободното движение на хора в рамките на ЕС води до ползи за икономиката на тяхната държава 22 .
През 2015 г. над 15 милиона граждани на ЕС са живеели или работели в държава от ЕС, различна от държавата, на която са граждани. Много по-голям брой граждани на ЕС са посетили временно други държави членки във връзка с празници, приятелски и семейни посещения и по служебни въпроси.
През периода, обхванат от настоящия доклад, Комисията разгледа 613 жалби на граждани, 309 писма/индивидуални запитвания, 75 въпроса и 46 петиции от Европейския парламент относно упражняването на правото на свободно движение. Много от тях бяха свързани с правото на влизане и пребиваване на граждани на трети държави, които са членове на семейството на граждани на ЕС (условия за издаване на визи и карти за пребиваване, допълнителни формалности), и условията, при които гражданите на ЕС могат да упражняват своето право на свободно движение.
Мобилните граждани на ЕС, които се сблъскват със случаи на неправилно прилагане на правото на ЕС, могат да получат помощ от мрежата за решаване на проблеми в рамките на вътрешния пазар (SOLVIT) 23 , която бе създадена с цел бързо реагиране и намиране на решения на национално равнище. В периода 2013—2015 г. SOLVIT разгледа 979 случая, свързани със свободното движение на хора 24 .
Гражданите на ЕС могат също така да се възползват от портала на Комисията Europe Direct 25 (Центъра за връзка Europe Direct — EDCC), който предоставя на европейските граждани обща информация относно ЕС и съвети във връзка с правата на гражданите на Съюза. През периода, обхванат от настоящия доклад, EDCC получи общо 14 549 запитвания относно свободното движение на хора.
5.2.Развитие на съдебната практика
Съдът даде тълкувания на правото на свободно движение в редица неотдавнашни решения. По-специално той поясни по-подробно как правото на свободно движение се прилага в определени случаи, касаещи икономически неактивни граждани на ЕС, граждани на ЕС, търсещи работа, и граждани на трети държави, които са членове на семейството на гражданин на ЕС.
5.2.1 Достъп на икономически неактивни граждани на ЕС до обезщетения и/или социално подпомагане
В решението си по дело Brey 26 Съдът постанови, че правото на ЕС допуска национални разпоредби, съгласно които предоставянето на социални помощи на икономически неактивен гражданин на ЕС се обвързва с изпълнение на условията за предоставяне на право на пребиваване в приемащата държава членка, установени в Директивата за свободното движение 27 . При все това съгласно въпросната директива държавите членки са длъжни да демонстрират известна степен на финансова солидарност, особено в случай на временни трудности, и поради това да не отказват автоматично социални помощи на граждани на ЕС, които се сблъскват с временни трудности, докато пребивават законно в друга държава членка. Приемащата държава членка трябва да отчете всички обстоятелства по конкретния случай, за да прецени дали неактивният гражданин на ЕС е станал неприемлива тежест за нейната система за социално подпомагане.
В решението по делото Dano 28 Съдът разгледа случая на икономически неактивен гражданин на ЕС, който не изпълнява условията, определени в Директивата за свободното движение (притежаване на достатъчно средства), за да претендира за право на пребиваване при пристигането си на територията на приемащата държава членка. Съдът постанови, че в тази ситуация национална разпоредба, която не допуска предоставянето на специални парични обезщетения, независещи от вноски и представляващи социални помощи, на граждани на други държави членки, е в съответствие с правото на ЕС. За да се определи дали икономически неактивен гражданин на ЕС притежава достатъчно средства, имущественото положение на всяко лице следва да бъде проучено конкретно, без да се отчитат социалните обезщетения, за които се претендира.
5.2.2 Достъп на търсещи работа лица до социално подпомагане
В решението си по делото Alimanovic 29 Съдът постанови, че търсещи работа лица от една държава членка, които са работили в друга държава членка в продължение на по-малко от година и след това неуспешно са търсили работа през следващите шест месеца, запазват своя статус на работници за не по-малко от шест месеца — като през този период те получават равно третиране и имат право на социално подпомагане. След този период приемащата държава членка може да прекрати изплащането на такива обезщетения, без да извършва индивидуална проверка.
В решението по делото García-Nieto 30 Съдът поясни, че търсещи работа лица от други държави членки могат да бъдат изключени от кръга на лицата с право на социално подпомагане през първите три месеца от търсенето на работа, без да се извършва индивидуална проверка, освен ако преди това са работили в приемащата държава членка (лица, търсещи работа за първи път).
5.2.3 Пребиваване на граждани на трети държави, които са членове на семейството на граждани на ЕС, в приемащата държава членка
Съдът поясни някои конкретни аспекти на правото на пребиваване в приемащата държава членка на граждани на трети държави, които са членове на семейството на гражданин на ЕС.
В решението по делото Alokpa 31 Съдът посочи, че граждани на трети държави, които действително упражняват родителските права по отношение на дете с гражданство на ЕС, могат да пребивават със своето дете в приемащата държава членка по силата на член 21 от ДФЕС, при положение че гражданинът на Съюза отговаря на условията, определени в Директивата за свободното движение.
В решението по делото McCarthy 32 Съдът постанови, че държава членка не може да изисква от гражданин на трета държава, който е член на семейството на гражданин на ЕС и притежава карта за пребиваване, издадена от друга държава членка 33 , да получи виза преди да влезе на нейната територия.
5.2.4 Пребиваване на граждани на трети държави, които са членове на семейството на гражданин на ЕС, в държавата членка, на която е гражданин този гражданин на ЕС
Съдът поясни по-подробно условията, съгласно които граждани на трети държави, които са членове на семейството на гражданин на ЕС, могат се възползват от производно право на пребиваване в държавите членки, на които са граждани съответните граждани на ЕС, когато гражданите се връщат с член на своето семейство, след като действително и ефективно са упражнили своето право на свободно движение.
В решението по делото S и G 34 Съдът постанови, че граждани на ЕС, които пребивават в държавата членка, на която са граждани, но редовно пътуват до друга държава членка по причини, свързани с работата, попадат в обхвата на член 45 от ДФЕС и следователно упражняват своето право на свободно движение като работници. Гражданин на трета държава, който е член на семейството, получава производно право на пребиваване в държавата членка на произход на гражданин на ЕС, който пребивава в тази държава членка, но редовно пътува до друга държава членка по работа, ако отказът да се предостави такова право би обезкуражил пътуващия гражданин на ЕС да упражнява ефективно правото си на свободно движение като работник.
В решението по делото O и B 35 Съдът постанови, че когато гражданите упражняват своето право на свободно движение съгласно член 21 от ДФЕС, тяхното „ефективно пребиваване“ в приемащата държава членка поражда при връщането им производно право на пребиваване (въз основа на член 21 от ДФЕС) за гражданина на трета държава, с когото живеят като член на семейството. По принцип това е в сила, когато гражданинът на ЕС и гражданинът на трета държава, който е член на семейството, са пребивавали в приемащата държава членка поне три месеца съгласно условията, определени в Директивата за свободното движение 36 , и по този начин са развили или укрепили своя семеен живот в тази държава.
5.2.5 Пребиваване на бивши членове на семействата на граждани на ЕС
Съдът също така се произнесе по дела за развод между граждани на ЕС и граждани на трети държави, които са пребивавали в държава членка. В решението по делото Singh 37 гражданин на ЕС е напуснал приемащата държава членка преди образуването на делото за развод, докато гражданинът на трета държава е останал. Съдът е постановил, че последният запазва правото си на пребиваване само когато то е съществувало към момента на образуване на делото за развод. Това тълкуване бе потвърдено в решението по делото NA 38 .
5.2.6 Отказ да се признаят имена на мобилни граждани на ЕС
В решението по делото Bogendorff von Wolffersdorff 39 Съдът постанови, че отказът на германските органи да признаят свободно избрани собствени имена и фамилното име, придобити законно в Обединеното кралство от лице с двойно германско и британско гражданство, но които включват няколко благороднически титли, представлява ограничение на свободата на движение и пребиваване в ЕС. При все това Съдът прие, че в този случай ограничението би могло да бъде обосновано със съображения за обществен ред, ако то е подходящо и необходимо, за да се гарантира принципът на равенство пред закона (в Германия), и представи подробни насоки, за да може националният съд да претегли фактите и закона.
5.3.Действия на Комисията
5.3.1 Подкрепа за държавите членки и гражданите
Комисията разработи няколко инструмента за информиране на гражданите и националните органи относно правата на свободно движение и тяхното правилно упражняване. По-специално тя стартира инструмент за електронно обучение, за да помогне на националните администрации, работещи с граждани на ЕС, да разберат и прилагат по-добре правилата за свободно движение 40 .
През 2014 г. Комисията прие Съобщението, озаглавено „Подпомагане на борбата на националните органи срещу злоупотребите с правото на свободно движение“ 41 , и Наръчник за предприемане на действия при предполагаеми фиктивни бракове между граждани на ЕС и граждани на трети държави в контекста на правото на ЕС в областта на свободното движение на гражданите на ЕС 42 , чиято основна цел е да се подпомогнат националните органи в борбата срещу потенциалните злоупотреби с правото на свободно движение.
Комисията също така продължи да работи с експерти от държавите членки в рамките на своята експертна група относно правото на свободно движение на хора, така че да се определят трудностите и да се пояснят въпросите, свързани с тълкуването на правото на ЕС относно свободното движение на гражданите на ЕС, както и да се споделя информация относно злоупотреби и измами и да се обменят най-добри практики.
През 2013 и 2014 г. в две проучвания беше оценено как правилата на ЕС относно свободното движение се прилагат в практиката и тяхното въздействие на местно равнище 43 , а през февруари 2014 г. беше проведена конференция, на която беше обсъдено въздействието на мобилността в ЕС на местно равнище и бяха обменени най-добри практики 44 .
През ноември 2013 г. Комисията публикува Съобщение относно свободното движение на граждани на ЕС и техните семейства: пет действия за промяна 45 , в което се поясняват правата и задълженията във връзка със свободното движение, определят се условията и ограниченията съгласно правото на ЕС и се разглеждат опасения, изразени от някои държави членки. Петте действия са проектирани да подпомогнат държавите членки в прилагането на правото и инструментите на ЕС, така че да се използва пълният им потенциал, включително чрез пълното използване на структурните и инвестиционните фондове на ЕС.
През 2013 г. Комисията публикува лесна за използване информация в тази област в Свободата да се движите и да живеете в Европа: Наръчник за вашите права като гражданин на ЕС 46 .
5.3.2 Въпроси във връзка с прилагането на правата на свободно движение
Комисията продължи активно да гарантира ефективното транспониране на правата на свободно движение от всички държави членки. Тя определи и повдигна редица въпроси, които повечето държави членки поясниха или решиха чрез изменение на своето законодателство, или се ангажираха да направят това.
Към края на 2013 г. Комисията бе приключила процедури за нарушение срещу четири държави членки 47 . През 2014 и 2015 г. пет други държави 48 приеха ново законодателство. Комисията продължава да води диалог с тях, за да се гарантира, че ще се намери правилно решение на нерешените въпроси.
Основните въпроси, повдигнати в процедурите за нарушение, се отнасят до правото на влизане и пребиваване на граждани на трети държави, които са членове на семейството на граждани на ЕС, включително съпрузи или партньори от един и същи пол 49 , по-специално условията за издаване на визи и карти за пребиваване на членове на семейството, които са граждани на държави извън ЕС, и материалните и процесуалните гаранции срещу експулсиране на граждани на ЕС.
Комисията продължи своята дейност за спазването на правата на гражданите на ЕС за недискриминация и премахване на пречките пред свободното движение, като в една държава членка случаят бе свързан с признаването на лични имена, придобити или променени съгласно законодателството на друга държава членка. През 2014 г. Белгия прие нов закон за изменение на нейния Граждански кодекс в отговор на отправените от Комисията забележки. С него се позволява на родителите да дадат на новородено или осиновено дете фамилното име на бащата, на майката или и на двамата
Комисията продължава да следи прилагането на правилата за свободно движение и работи със съответните държави членки за преодоляване на нерешените въпроси.
5.3.3 Други действия или инициативи на Комисията за улесняване на упражняването на правата на свободно движение 50
а) Улесняване на свободното движение на официални документи
На европейците, които живеят в друга държава от ЕС или просто желаят да се възползват от право или да изпълнят задължение в друга държава от ЕС, може да им се наложи да представят официален документ. След като през 2013 г. Комисията представи предложение 51 , през 2016 г. беше приет Регламент (ЕС) 2016/1191 за подобряване на движението на официални документи.
б) Улесняване на живота на трансграничните семейства
Регламентът относно наследяването 52 , приет през 2012 г. и приложим от 17 август 2015 г., опростява наследяването в международен план (т.е. наследяване с трансгранични елементи: например ако починалото лице е живеело в държава, различна от държавата му на произход, или е разполагало с имущество в няколко държави, или пък наследниците на починалия живеят в друга държава). В Регламента се определя отговорната държава членка, която трябва да се занимае с наследяването, приложимото национално законодателство, изпълнението и доказателствената база в рамките на Европейския съюз посредством европейското удостоверение за наследство. През 2014 г. Комисията прие Регламент 53 за изпълнение на Регламента относно наследяването посредством изготвянето на редица формуляри, и по-специално формуляра за европейското удостоверение за наследство.
Що се отнася до развода и законната раздяла, Регламентът, с който се определя правилата на коя държава следва да се прилагат при международен развод или законна раздяла 54 , понастоящем се прилага в 16 държави членки. Регламентът беше приет през 2010 г. в контекста на засилено сътрудничество между 14 държави членки 55 . Литва се присъедини, считано от 2014 г. 56 , а Гърция — считано от 2015 г. 57 Гражданите, живеещи в тези 16 държави членки, могат да избират дали приложимото право при техен развод или законна раздяла да бъде правото на държавата, в която имат или последно са имали обичайно местопребиваване, на държавата, на която е гражданин единият от съпрузите, или на държавата, в която се провежда производството за развод или законна раздяла.
Що се отнася до брачните дела и делата, свързани с родителската отговорност, през 2014 г. Комисията прие доклад за оценка на прилагането на т. нар. Регламент „Брюксел IIa“ 58 , след почти 10 години на прилагане. Като следваща стъпка в тази посока на 30 юни 2016 г. Комисията предложи промени по Регламент „Брюксел IIa“ с цел подобряване на правилата на ЕС за защита на деца в контекста на трансгранични спорове относно родителска отговорност, свързани с упражняването на родителски права, правото на лични отношения и отвличането на деца. Очаква се предложените промени да намалят разходите и да доведат до по-ефикасни производства съгласно по-ясни правила 59 . Комисията също така публикува актуализиран Практически наръчник за граждани и практикуващи юристи относно прилагането на този Регламент, с който се определя съдилищата на коя държава членка следва да разгледат развод, законна раздяла или унищожаване на брака и дела, свързани с родителската отговорност, като например упражняването на родителски права, правото на лични отношения и отвличането на деца, в трансгранична ситуация 60 .
Що се отнася до семейната медиация, през 2015 г. Комисията създаде раздел в европейския портал за електронно правосъдие, насочен към трансгранична семейна медиация. Целта на този раздел е да се насърчи използването на медиация.
в) Повишаване на ефективността на правата на свободно движение за работниците
През април 2014 г. беше приета Директива за подобряване на упражняването на правата на работниците 61 , след като през април 2013 г. Комисията представи предложение 62 . Съгласно тази Директива държавите членки са длъжни да гарантират, че един или повече органи на национално равнище отговарят за предоставяне на консултации и осигуряване на подкрепа и съдействие на работници мигранти от ЕС, включително търсещи работа лица, във връзка с упражняването на техните права. Държавите членки също така могат да разширят компетентността на тези органи, така че да бъдат обхванати всички граждани на ЕС, които упражняват своето право на свободно движение. Освен това целта е да се подобри достъпът до всеобхватна и актуална информация на национално и европейско равнище относно правата на мобилните работници.
Освен това приемането на Директивата относно преносимостта на допълнителните пенсионни права 63 през април 2014 г. представлява важна стъпка за опазването на допълнителните пенсионни права на лица, които упражняват своето право на свободно движение.
След като бе представено предложение на Комисията 64 , през април 2016 г. бе приет нов Регламент относно EURES 65 . Неговата цел е да се осигури лесен достъп на работниците и работодателите до всички европейски свободни работни места и заявленията за работа/автобиографии онлайн (порталът EURES), ясна информация за това къде и как да се намери работа в други държави от ЕС и услуги за минимална подкрепа при търсенето на работа. Освен това се цели подобряване на обмена на информация между държавите членки относно дефицита и излишъка на пазара на труда, за да се подпомогне по-добре координирано намиране на съответствия в рамките на ЕС.
Директивата за осигуряване на изпълнението на Директивата относно командироването на работници 66 осигури нови и подсилени инструменти за борба и санкциониране в случай на заобикаляне на правилата, измами и злоупотреби. В нея се разглеждат проблемите, породени от някои дружества, и повишената способност на държавите членки да наблюдават условията на труд и да прилагат правилата. На 8 март 2016 г. Комисията представи предложение за директива за изменение на Директивата относно командироването на работници 67 с цел улесняване на предоставянето на услуги в трансграничен план в условията на лоялна конкуренция и зачитане на правата на командированите работници, които са наети в една държава членка и са изпратени да работят временно в друга държава от техния работодател, по-специално като се гарантира справедливо заплащане и равни условия между командироващите и местните дружества в приемащата държава.
Въз основа на предложение на Комисията 68 бе създадена европейска платформа 69 за противодействие на недекларирания труд в различните му форми и на погрешно декларирания труд, свързан с недекларирания труд, включително на фиктивната самостоятелна заетост. Платформата бе стартирана на 27 май 2016 г. Нейните дейности могат да включват разработване на споделени определения и общи понятия, обмен на основани на факти добри практики, взаимно обучение, обмен на персонал и съвместни инспекции на трансгранично равнище.
6.Право на гражданите на Съюза да избират и да бъдат избирани в местни избори и в избори за Европейски парламент (член 20, параграф 2, буква б) и член 22 от ДФЕС)
6.1.Въведение
Съгласно член 20, параграф 2, буква б) и член 22 от ДФЕС всички граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, имат правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент, както и в местни избори в държавата членка, в която пребивават, при същите условия като гражданите на тази държава.
Комисията отговори на 32 жалби, 71 писма/индивидуални запитвания, 58 въпроса и 13 петиции от Европейския парламент по тези въпроси, най-вече във връзка с „лишаването от избирателни права“ и с избирателните права на лица с увреждания. „Лишаване от избирателни права“ в този контекст възниква в някои държави членки, които лишават своите граждани от правото да гласуват в национални избори, след като са пребивавали в чужбина, включително в друга държава членка, за определен период от време. В съответствие с това тези граждани не могат да участват в никакви национални избори, било то в своята родна държава или в държавата членка, в която пребивават.
6.2.Развитие на съдебната практика
В решението по делото Delvigne 70 Съдът бе помолен да проучи дали има противоречие с европейското право, ако френски гражданин, осъден за тежко престъпление, бъде лишен за постоянно от своето право да гласува в европейски избори. Решението бе основано на предишна съдебна практика, по-специално решението по делото Eman и Sevinge 71 , в което бе постановено, че държавите членки сами определят кой има право на глас, но при това трябва да спазват правото на ЕС, включително общите му принципи. Съдът поясни, че националните правила, с които се урежда провеждането на европейски избори, трябва да бъдат в съответствие с Хартата на основните права, включително член 39, параграф 2 от нея, който гарантира правото на гражданите на ЕС да гласуват в европейски избори. Съдът постанови, че в конкретния случай отнемането на граждански права е пропорционално с оглед на сериозността на извършеното от лицето престъпление и факта, че френското законодателство позволява на гражданите да кандидатстват за възстановяване на техните права да гласуват и в този смисъл се позволява да се направи такова заключение.
6.3.Промени във връзка с правата на глас и действия, предприети от Комисията
През периода, обхванат от настоящия доклад, настъпиха значими промени по отношение на правото на гражданите на ЕС да избират и да бъдат избирани в местни избори и в изборите за Европейски парламент.
6.3.1 Насърчаване на системата на „водещи кандидати“ за длъжността председател на Комисията и предприемане на мерки във връзка с последствията от лишаването от избирателни права
На 12 март 2013 г. Комисията публикува Препоръка относно подобряване на демократичността и ефикасността на провеждането на изборите за Европейски парламент 72 в контекста на Договора от Лисабон, като така бе укрепена ролята на Парламента по отношение на Комисията 73 . Европейските политически партии бяха призовани да номинират кандидати за длъжността председател на Комисията.
Два месеца преди изборите за Европейски парламент през 2014 г., Комисията публикува предварителен доклад 74 относно прилагането на нейната Препоръка, като извърши преглед на своята препоръка, че европейските и националните политически партии следва да определят преди изборите своя кандидат за длъжността председател на Комисията и да представят програмата на кандидата, и отбеляза, че шест европейски политически партии са предприели действия във връзка с Препоръката.
Паралелно с това Комисията продължи да работи с експерти от държавите членки в своята експертна група относно избирателните права, за да се гарантира безпроблемно провеждане на изборите за Европейски парламент през 2014 г., по-специално чрез обмен на данни и разработване на ИТ инструменти за предотвратяване на двойното гласуване от страна на граждани на ЕС на тези избори.
В Доклада относно изборите за Европейски парламент през 2014 година 75 бе подчертано, че пряката връзка между резултатите от изборите и избора на председател на Комисията е спомогнала да се укрепи демократичната легитимност на новата Комисия.
На 11 ноември 2015 г. Парламентът представи законодателна инициатива 76 за интегриране на системата на „водещи кандидати“ (Spitzenkandidaten) в избирателното право на ЕС.
През януари 2014 г. Комисията прие Препоръка за предприемане на действия за преодоляване на последиците от лишаването от избирателни права на граждани на Съюза, упражняващи правото си на свободно движение 77 .
6.3.2 Въпроси във връзка с прилагането на правото на гражданите на ЕС да избират и да бъдат избирани
За да се гарантира, че граждани на ЕС, които не са граждани на приемащата държава членка, могат да създават политически партии или да стават техни членове в тази държава, Комисията продължи започнатите процедури за нарушение срещу седем държави членки, които не позволяват това. В три от тези случаи процедурите бяха приключени, след като държавите членки представиха задоволителни пояснения на съществуващата правна рамка 78 или приеха ново законодателство 79 . Все още са в ход процедури срещу четири държави членки 80 .
7.Право на закрила от дипломатическите и консулските власти (член 20, параграф 2, буква в) и член 23 от ДФЕС)
7.1.Въведение
Съгласно член 20, параграф 2, буква в) и член 23 от ДФЕС гражданите на ЕС имат правото да се ползват на територията на трета страна, в която държавата членка, на която те са граждани, няма представителство, от закрилата на дипломатическите и консулските власти на всяка държава членка при същите условия като гражданите на тази държава. Гражданите на ЕС са по-слабо запознати с това право, отколкото с други права, свързани с гражданството на Съюза 81 .
През периода, обхванат от настоящия доклад, Комисията разгледа четири жалби, десет писма/индивидуални запитвания и три въпроса от Европейския парламент по този въпрос. Те бяха свързани с издаването на временни документи за пътуване с цел връщане у дома, липсата на консулска закрила или случаи на дискриминационна консулска закрила.
7.2.Промени в областта на консулската закрила
През 2015 г. Съветът прие Директива за улесняване на консулската закрила на непредставени граждани на Съюза в трети държави 82 , в която се установяват ясни и задължителни правила за сътрудничество и координация между консулските органи на държавите членки, за да се гарантира, че непредставени граждани на Съюза в трети държави могат да се възползват от недискриминационна консулска закрила от други държави членки. Държавите членки трябва да транспонират Директивата до 1 май 2018 г.
През 2015 г. Комисията създаде експертна група относно консулската закрила с цел да се обсъди прилагането на член 23 от ДФЕС и на Директивата и да се обменят най-добри практики с експерти от държавите членки.
ЕС и трети държави се договориха по няколко двустранни споразумения 83 , които съдържат клаузи за съгласие за консулска закрила, за да се осигури пълното зачитане на правото на непредставени граждани на Съюза да се възползват от недискриминационна консулска закрила.
8.Право на гражданите на ЕС да отправят петиции до Европейския парламент и да се обръщат към Европейския омбудсман (член 20, параграф 2, буква г) и член 24, параграф 2, 3 и 4 ДФЕС)
8.1.Въведение
В член 20, параграф 2, буква г) и член 24, параграф 2, 3 и 4 ДФЕС се посочват други права, съгласно които гражданите на ЕС могат да се обръщат към институциите на ЕС, включително правото да отправят петиции до Европейския парламент и правото да се обръщат към Европейския омбудсман. Всеки гражданин на Съюза може да се обръща писмено към всяка от институциите, органите, службите или агенциите на един от официалните езици на ЕС 84 и да получава писмен отговор на същия език 85 .
8.2.Право на петиции до Европейския парламент
Съгласно член 24, параграф 2 от ДФЕС гражданите на Съюза имат право да подават петиции до Европейския парламент на всеки от езиците на Договорите по въпроси, които ги засягат, и да получават отговор на същия език. През първата половина на 2016 г. Комисията по петиции към ЕП получи 779 петиции. През 2015 г. Комисията по петиции към ЕП получи 1400 петиции, което представлява понижение в сравнение с получените 2714 петиции през 2014 г. и 2891 през 2013 г. Най-често срещаните въпроси, по които се отправят петиции, са в областта на правосъдието и основните права, включително гражданство на Съюза и свободно движение, следвани от въпроси във връзка с околната среда и вътрешния пазар.
От 2014 г. насам е достъпен „уебпортал за петиции“ 86 , който позволява лесно подаване на петиции онлайн. Порталът също така позволява на гражданите да заявят онлайн подкрепа за отворени петиции, обявени за допустими. Този онлайн процес доведе до намаляване на броя петиции наполовина чрез въвеждане на въпроси за предварителна проверка на допустимостта на петициите.
8.3.Право на обръщане към Европейския омбудсман
Съгласно член 24, параграф 3 от ДФЕС гражданите на Съюза имат право да се обръщат към Европейския омбудсман, който разглежда жалби на гражданите във връзка с институциите, органите и агенциите на ЕС. Проблемите варират от спорове, произтичащи от договори, до нарушенията на основните права, липса на прозрачност при вземането на решения и отказване на достъп до документи.
През периода, обхванат от настоящия доклад, службата на Омбудсмана регистрира 6506 жалби и започна работа по 953 случая. Във всяка от трите години огромната част от жалбите е свързана с предполагаема липса на прозрачност. Изпълняването на предложенията на Омбудсмана се повиши от 80 % през 2013 г. на 90 % през 2014 г. Службата на Омбудсмана помогна на над 63 300 граждани в тригодишния период чрез започване на разследвания, отговори на искания за информация или предоставяне на съвети в нейния интерактивен онлайн наръчник.
През 2013 и 2014 г. тази основна дейност по разглеждане на жалби бе допълнена от стратегически разследвания по собствена инициатива, чиято цел бе да бъдат от полза за възможно най-много граждани, като бяха проучени въпроси, които изглеждат по-скоро системни, отколкото изолирани случаи. Разследванията бяха насочени към начина, по който функционира Европейската гражданска инициатива (2013 г.), прозрачност в преговорите относно Трансатлантическо партньорство за търговия и инвестиции (2014 г.), прозрачност при провеждането на тристранните срещи (2015 г.) и др.
9.Европейска гражданска инициатива (член 24 от ДФЕС; член 11, параграф 4 от ДЕС)
Съгласно член 11, параграф 4 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), който се прилага чрез Регламент (ЕС) № 211/2011, един милион или повече граждани от поне седем държави членки могат да се обединят и да приканят Комисията да представи подходящо предложение в рамките на правомощията ѝ по въпроси, за които гражданите считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим правен акт на Съюза.
От влизането в сила на Регламент № 211/2011 насам бяха стартирани 36 инициативи 87 по различни теми и организаторите са събрали приблизително шест милиона изявления за подкрепа. Три инициативи успяха да достигнат прага от един милион подписи:
с инициативата „Право на вода“ (Right2Water) 88 се призовава за законодателство, с което се отстоява правото на хората на достъп до питейна вода и канализация и се насърчава осигуряването на вода и канализация като основни обществени услуги за всички. В съобщение от март 2014 г. 89 Комисията се ангажира да предприеме поредица от мерки в отговор на исканията на организаторите;
с инициативата „Един от нас“ 90 ЕС се призовава да сложи край на финансирането на научни изследвания, които включват унищожаване на човешки ембриони. На 28 май 2014 г. Комисията прие съобщение 91 , в което обяснява, че не възнамерява да представи законодателно предложение, тъй като настоящата правна рамка на ЕС се счита за подходяща; както и
с инициативата „Спрете вивисекцията“ 92 се призовава за законодателство за прекратяване на изпитването върху животни. На 3 юни 2015 г. Комисията прие съобщение 93 , с което се ангажира да предприеме редица стъпки за постепенното премахване на изпитването върху животни.
Комисията извърши преглед на прилагането на Регламента и на 31 март 2015 г. прие доклад 94 , в който бе заключено, че ЕГИ е напълно функционална. Признава се, че могат да се направят подобрения по инструмента, така че да е по-лесен за използване и по-достъпен за гражданите. Комисията се ангажира да продължи да наблюдава и обсъжда редица въпроси, свързани с ЕГИ, в тясно сътрудничество и координация с различни заинтересовани страни и институции и да подобрява инструмента.
