ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 1.9.2016

COM(2016) 550 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

Резултати от окончателната оценка на програмата ISA

{SWD(2016) 279 final}

Съдържание

1. Въведение    

2. Оперативната съвместимост като фактор за модернизация на публичния сектор    

3. Контекст    

4. Методика    

5. Проблеми и въпроси, свързани с оценката    

6. Констатации    

Постигане на целите на програмата    

6.1.    Относимост    

6.2.    Ефикасност    

6.3.    Ефективност    

6.4.    Полезност    

6.5.    Устойчивост    

6.6.    Съгласуваност на действията    

6.7.    Координация    

7. Заключения на окончателната оценка    

8. Препоръки    

8.1.    Комуникации с публичните администрации и повишаване на осведомеността им относно оперативната съвместимост    

8.2.    Засилване на цялостния подход и на хоризонталното междусекторно схващане за оперативната съвместимост    

8.3.    Сътрудничество с други политики и инициативи на ЕС    

9. Следващи стъпки    

1. Въведение

Шестгодишната програма за решения за оперативна съвместимост за европейските публични администрации (програмата ISA) бе приведена в действие на 1 януари 2010 г. с решение на Европейския парламент и на Съвета (Решение за ISA) 1 като последващо действие на програмата за оперативно съвместимо предоставяне на паневропейски електронноправителствени услуги за публичните администрации, стопанските предприятия и гражданите (IDABC) 2 . Тя се изпълняваше от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2015 г.

Както е посочено в член 1 от Решението за ISA, с програмата ISA се цели да се подкрепя сътрудничеството между европейските публични администрации чрез улесняване на ефикасното и ефективното трансгранично и междусекторно взаимодействие по електронен път между такива администрации, включително между органи, изпълняващи публични функции от тяхно име, като създава условия за предоставянето на електронни обществени услуги, които подкрепят провеждането на политиките и дейностите на ЕС 3 . 

В настоящия доклад са представени основните резултати от окончателната оценка на програмата 4 , която беше извършена в съответствие с член 13, параграф 3 от Решението за ISA. Съгласно тази разпоредба окончателната оценка трябваше да бъде съобщена на Европейския парламент и на Съвета до 31 декември 2015 г. Окончателната оценка беше извършена от Комисията от декември 2014 г. до февруари 2016 г., когато проектът на доклад на Комисията беше приет от ръководната група. Най-новите промени в процедурите на оценка на Комисията обаче доведоха до значително закъснение при спазването на срока, предвиден в правното основание.

В хода на окончателната оценка Комисията беше подпомагана от екип независими експерти от консултантска фирма (екип за окончателна оценка). Представители на съответните служби на Комисията упражняваха надзор над окончателната оценка чрез ръководна група на Комисията 5 .

2. Оперативната съвместимост като фактор за модернизация на публичния сектор

Модернизацията на публичните администрации е един от ключовите приоритети за успешното изпълнение на стратегията „Европа 2020“ 6 . Годишните обзори на растежа, публикувани от Комисията от 2011 до 2015 г. 7 , показват, че качеството на европейските публични администрации има пряко въздействие върху икономическата среда и следователно е от решаващо значение за стимулиране на производителността, конкурентоспособността и растежа.

Както е посочено в Годишния обзор на растежа за 2013 г. 8 , Комисията смята, че трансграничната оперативна съвместимост на онлайн услугите и цифровизацията на европейските публични администрации са важни фактори за растеж и повишаване на ефективността. Оперативната съвместимост между администрациите е ключов фактор за постигане на по-ефективно и ефикасно предоставяне на цифрови услуги.

В Програмата в областта на цифровите технологии за Европа (DAE) 9 се подчертава важността на оперативната съвместимост, за да се подпомогне реализирането на максималния социален и икономически потенциал на ИКТ, и съответно DAE може да има успех само ако се осигури оперативна съвместимост. Свързаният с оперативната стабилност и стандартите стълб на Програмата в областта на цифровите технологии за Европа мотивира държавите членки да предприемат конкретни действия, свързани с оперативната съвместимост 10 , и по-конкретно да изпълняват ангажиментите, предвидени в министерските декларации от Гранада и Малмьо, включително приемането на Европейската рамка за оперативна съвместимост (ЕРОС) 11 в националното законодателство.

На 24 и 25 октомври 2013 г. Европейският съвет прие заключения 12 , в които се подчертава, че модернизирането на публичните администрации следва да продължи чрез бързото въвеждане на услуги, чието ефективно функциониране зависи от оперативната съвместимост, напр. електронно управление, електронно здравеопазване, електронно фактуриране и електронна система за обществени поръчки. Това ще доведе до повече и по-добри цифрови услуги за гражданите и предприятията в цяла Европа, икономия на разходи и повече ефикасност, прозрачност и качество на обслужването в публичния сектор.

Усилията на държавите членки обаче често се осъществяват на национално равнище, без да се следва общ европейски подход, като се излагат на риск оперативната съвместимост на европейско равнище и достъпността на трансграничните цифрови обществени услуги. Поради това е налице висока степен на риск от създаването на нови електронни прегради („електронни бариери“), които пречат на гражданите и предприятията да използват обществени услуги в други страни освен техните собствени и затрудняват безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар.

3. Контекст

Програмата ISA е създадена на основата на напредъка, постигнат в рамките на предшестващите я програми (IDA и IDABC). Както е изяснено в Решението за ISA3, основната цел, която се преследва с програмата ISA, е да се подкрепя сътрудничеството между европейските публични администрации, като се създават условия за предоставянето на електронни обществени услуги, които подкрепят провеждането на политиките и дейностите на ЕС. Междинната цел е да се улесни ефикасното и ефективното трансгранично и междусекторно взаимодействие по електронен път между тези администрации.

За да бъдат постигнати тези цели, да бъдат подпомогнати дейностите, посочени в член 1 и член 3 от Решението за ISA, и да бъдат предвидени „общи и съвместни решения за улесняване на оперативна съвместимост“ 13 , в програмата е включено провеждането на проучвания, проекти и съпътстващи мерки — посредством конкретни действия — за подпомагане на:

използването и усъвършенстването на съществуващи общи услуги, както и въвеждането на нови;

усъвършенстването на съществуващи многократно приложими инструменти с общо предназначение, както и създаването на нови такива инструменти;

въвеждането и усъвършенстването на общи рамки в подкрепа на трансграничната и междусекторната оперативна съвместимост; и

оценката на последиците от гледна точка на ИКТ от законодателството на ЕС (Решение за ISA, член 3).

Както е определено в член 2 от Решението за ISA, „общи услуги“ означава оперативни приложения и инфраструктури с широко предназначение, които отговарят на общите изисквания на ползвателите в различни области на политиките. „Инструменти с общо предназначение“ означава референтни платформи, платформи за съвместно използване и платформи за сътрудничество, общи компоненти и сходни структурни елементи, които отговарят на общи изисквания на ползвателите в различни области на политиките. „Общи рамки“ означава стратегии, спецификации, методики, насоки и други подобни подходи и документи.

Програмата ISA се изпълнява с помощта на актове за изпълнение (Решение за ISA, член 9) въз основа на обновяваща се работна програма, която се преразглежда най-малко веднъж годишно и включва дейности за финансиране, свързани с един или повече слоеве на оперативна съвместимост (техническа, семантична, организационна и правна) 14 . Годишните работни програми се определят в съответствие с годишните покани за представяне на предложения за службите на Комисията и държавите членки, които преди да влязат в сила, биват утвърждавани от Комитета ISA и приемани от Комисията. Конкретните действия, които се предвижда да бъдат финансирани, са описани в обновяващата се работна програма.

4. Методика

Окончателната оценка на програмата ISA се базира на количествени и качествени данни, събрани по различни начини (анализ на документи, проучвания онлайн, интервюта, писмени искания за допълнителна информация и казуси), с участието на широк кръг от представители на държавите членки и на службите на ЕС, както и ограничен брой заинтересовани страни от гражданското общество и частните организации, с които се взаимодейства по програмата.

5. Проблеми и въпроси, свързани с оценката

При окончателната оценка се използва същият набор от критерии като при междинната оценка 15 , която служи за база за сравнение на резултатите. Резултатите, заключенията и препоръките от окончателната оценка се базират на широк спектър от данни, които представляват необходимите солидни доказателства, за да бъдат проверени валидността на логиката на интервенция на програмата и постигането на нейните цели. Тя се фокусира върху следните седем основни критерия:

– относимост — до каква степен целта/целите на програмата са били целесъобразни за посрещане на променящите се нужди и приоритети на национално равнище и на равнище ЕС?

– ефикасност — доколко икономично различните входящи данни са били превърнати в резултати и какво въздействие от гледна точка на най-доброто възможно използване на ресурсите са имали? Кои аспекти на програмата са били най-(не)ефикасни, особено с оглед на привлечените ресурси?

– ефективност — до каква степен резултатите на програмата и нейното въздействие спомагат за постигането на нейните цели? Съществуват ли аспекти, които са били повече или по-малко ефективни от други, и ако това е така, какви поуки могат да бъдат извлечени от това?

– полезност — как действителните и очакваните резултати на програмата и нейното въздействие се съпоставят с нуждите на предприятията, които е било предвидено да удовлетворят? Какви мерки могат да бъдат взети, за да се подобри полезността на действията в рамките на следващите програми?

– устойчивост — до каква степен е осигурена финансовата, техническата и оперативната устойчивост на разработените решения, поддържани и експлоатирани чрез програмата?

– съгласуваност на действията — до каква степен действията в рамките на ISA са част от цялостен подход (от гледна точка на съгласуваността им едно с друго, както и с други политики и инициативи на ЕС)? Колко успешно са постигнати полезни взаимодействия между действията по програмата, както и между тях и други дейности на ЕС?

– координация — до каква степен са били координирани дейностите с участието на държавите членки, включително онези на Комитета ISA, за да се гарантира участие на заинтересованите страни в програмата ISA? До каква степен дейностите са били координирани или приведени в съответствие с нуждите на други заинтересовани страни, с които Комисията е трябвало да си взаимодейства в рамките на ISA?

6. Констатации

Постигане на целите на програмата

В окончателната оценка бе констатирано, че програмата ISA ефективно е постигнала своите цели и е предоставила оперативни решения, с които „да подкрепя сътрудничеството между европейските публични администрации чрез улесняване на ефикасното и ефективно трансгранично и междусекторно взаимодействие по електронен път между такива администрации [….], като създава условия за предоставянето на електронни обществени услуги, които подкрепят провеждането на политиките и дейностите на Общността“3. Това се отнася в особена степен за общите рамки, многократно приложимите инструменти с общо предназначение и общите услуги, както и за оценката на последиците от гледна точка на ИКТ на новото законодателство на ЕС. Като цяло постигнатите и очакваните резултати от програмата ISA и въздействието ѝ до голяма степен са отговорили на нуждите на предприятията, които е било предвидено да удовлетворят, въпреки че някои действия са донесли повече полза от други.

В оценката бяха установени редица ключови области, в които съществува потенциал нанесените в следващата програма ISA2 кумулативни промени да отразяват по-добре текущите нужди във връзка с оперативната съвместимост и да подобрят нейната полезност. В нея също така се потвърждава, че програмата ISA е допринесла за съвместното и повторното използване чрез създаването на общи рамки. На последно място, с програмата ISA имаше възможност да се направи преглед на Насоките за по-добро регулиране 16 , за да се гарантира, че оценката на последиците от гледна точка на ИКТ несъмнено съставлява част от процеса на оценка на въздействието, извършван от Европейската комисия.

Цялостните констатации са обобщени по-долу:

6.1. Относимост

Целта на програмата ISA („да подкрепя сътрудничеството между европейските публични администрации чрез улесняване на ефикасното и ефективно трансгранично и междусекторно взаимодействие по електронен път между такива администрации“) продължава да бъде целесъобразна за посрещане на променящите се нужди на национално равнище и на равнище ЕС. Това е доказано чрез окончателната оценка на програмата за въздействието на резултатите от ISA, но също така и от политическите програми на държавите членки, в които ясно е посочена необходимостта от ефикасно и ефективно предоставяне на цифрови обществени услуги12. В допълнение, по програмата ISA е разработена, приложена и наблюдавана Европейската рамка за оперативна съвместимост (ЕРОС). В препоръките и насоките на ЕРОС е показано как държавите членки трябва да прилагат оперативната съвместимост в публичните администрации, като тези препоръки и насоки имат за цел:

а)    да насърчават и подкрепят предоставянето на европейски обществени услуги чрез подпомагане на трансграничната и междусекторната оперативна съвместимост;

б)    да насочват европейските публични администрации в дейността им за предоставяне на услуги на предприятия и граждани; и

в)    да допълват и обединяват различните национални рамки за оперативна съвместимост (НРОС) на европейско равнище.

ЕРОС осигурява общо разбиране на оперативната съвместимост в рамките на Съюза, което се признава от стратегията за цифров единен пазар (ЦЕП), включваща конкретно действие за оперативна съвместимост между публичните администрации (действие 15: приемане на приоритетен план за стандартите в областта на ИКТ и разширяване на европейската рамка за оперативна съвместимост за обществените услуги).

Текущото преразглеждане на ЕРОС се основава на работата, извършена през последните няколко години от Обсерваторията за национални рамки за оперативна съвместимост (NIFO) 17 , която следи и подпомага прилагането ѝ в държавите членки.

Програмата ISA допринася за другите действия в рамките на ЦЕП, по отношение на които оперативната съвместимост изпълнява ролята на основен фактор 18 . Целите на програмата са добре съобразени с Програмата в областта на цифровите технологии за Европа и Европейския план за действие за електронно управление през периода 2011—2015 г., като и в двата инструмента оперативната съвместимост се идентифицира като необходимо условие за успех. Освен това програмата е добре съобразена и с Механизма за свързване на Европа (МСЕ), с който се цели развиване на свързаността и оперативната съвместимост на европейските цифрови услуги, тъй като някои от неговите градивни елементи 19 (например електронна доставка, превод, електронно фактуриране) зависят от резултатите от ISA 20 . МСЕ може да предоставя оперативна подкрепа на решения, разработени и достигнали своя завършен вид в рамките на програмата ISA.

Програмата ISA е имала активен принос в редица политики на ЕС, напр. в областта на вътрешния пазар 21 , инфраструктурата за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE) 22 , общата среда за обмен на информация (CISE) 23 , паневропейския портал за свободно достъпни данни 24 и правото в областта на конкуренцията 25 , които са се ползвали от подкрепа по програмата под формата на специални действия и съвместни решения 26 . В рамките на тези политики са установени цели и задачи, чието изпълнение зависи от оперативната съвместимост.

Продължават да са налице нуждите на европейските публични администрации например от модернизация на предоставянето на обществени услуги, подобряване на координацията между администрациите на държавите членки и службите на Комисията, привеждане в организационно съответствие в публичната администрация и по-голяма пригодност за повторно използване на решения, изработени в хода на предварителните 27 оценки на ISA2 и междинните оценки на ISA 28 . За да се улесни предоставянето на трансгранични и междусекторни услуги по еднакъв и ефективен при използването на ресурсите начин, са необходими засилено повторно използване на съществуващите решения за оперативна съвместимост и по-тясно сътрудничество между администрациите на държавите членки, както и между тях и Комисията. Общите подходи гарантират, че усилията не се дублират 29 .

6.2. Ефикасност

Като цяло може да се приеме, че програмата ISA е била ефикасна. Първо, данните от действието за мониторинг и оценка 30 позволяват да се установи, че тя се смята за провеждана според графика през целия период 2010—2015 г., като средното закъснение е по-малко от 5 % 31 . Второ, общият изпълнен бюджет за работните програми в периода 2010—2014 г. възлиза на 128,2 милиона евро, средно около 2 % по-малко от кумулативния бюджет, определен за периода 32 . С оглед на тези констатации програмата може да се разглежда като ефикасна от гледна точка на бюджета30.

Освен това 90 % от анкетираните представители на държавите членки и служители на Комисията от съответните служби потвърдиха, че програмата е произвела крайните резултати в срок и в рамките на първоначалния си обхват 33 . Както е посочено в окончателната оценка на ISA, по-голямата част от тези заинтересовани страни смятат, че са участвали, изцяло или частично, в годишните преразглеждания на програмата 34 .

Процедурата за допускане на предложения за нови действия и процесът на освобождаване на средства могат да се считат за ефикасни 35 . Ефикасността по отношение на разпределението на човешките ресурси се потвърждава от факта, че винаги действителното разпределените човешки ресурси са били по-малобройни от предвидените в първоначалното законодателно предложение за ISA.

6.3. Ефективност

По програмата ISA са предоставени оперативни решения, т.е. общи рамки, многократно приложими инструменти с общо предназначение и общи услуги, които помагат да се постигне целта за улесняване на ефективното сътрудничество между европейските публични администрации. Като цяло преобладаващата част от анкетираните и респондентите на онлайн проучвания смятат, че всички решения в рамките на ISA улесняват оперативната съвместимост между тези администрации 36 .

Създаването на общи рамки, като например ЕРОС и нейните специални препоръки, също е подпомогнало споделянето и повторното използване на решения 37 . Началото на разработването на рамка за споделяне и повторно използване бе поставено по програмата ISA и в момента тя е в процес на финализиране по програмата ISA2.

По програмата стартира работата по двата горни слоя на оперативната съвместимост — тези на организационната и на правната оперативна съвместимост, които са области с голямо потенциално въздействие върху модернизацията на публичната администрация на държавите членки и трябва да бъдат доразвити и консолидирани.

Оценката на последиците от гледна точка на ИКТ от новото законодателство на ЕС, като например въздействието, свързано с прилагането на нови или адаптирането на съществуващи решения, основани на ИКТ, бе включена в процеса на оценка на въздействието на Комисията по силата на Насоките за по-добро регулиране16. Програмата ISA е задълбочила този процес чрез насърчаване на такива оценки и оказване на подкрепа на генералните дирекции и службите, които ги предприемат.

Усилията, инвестирани по линия на програмата в областта на семантичната оперативна съвместимост, а също и в изграждането на по-здрави връзки с организациите по стандартизация, представляваха важен принос за засилване на междусекторната оперативна съвместимост.

Въпреки че програмата и ползвателите на резултатите от ISA използват повторно съществуващи общи рамки, общи услуги и многократно приложимите инструменти с общо предназначение, програмата трябва да продължи да насърчава повторното им използване, както посочват анкетираните представители на държавите членки и служители на Комисията 38 .

6.4. Полезност

Резултатите и въздействието от програмата ISA, които са постигнати или които се очакват да бъдат постигнати, до голяма степен отговарят на установените нужди на предприятията 39 . Тя доведе до изработването на 23 решения, публикувани за свободно ползване на нейния уебсайт 40 или предоставяни като съвместни услуги. Тези решения са различни, като се започне от системи за подпомагане на изпълнението на политиките на ЕС, като например Информационната система за вътрешния пазар (IMI), и се стигне до общи спецификации, като например Data Catalogue Application Profile (DCAT-AP), използван на паневропейския портал за свободно достъпни данни. От 23-те решения 15 се използват от някои или всички държави членки, 14 се използват от няколко служби на Комисията и пет се използват от малък брой други институции на ЕС. Този успех е още по-впечатляващ, като се има предвид, че държавите членки не са задължени да използват решенията повторно.

Разработеният метод за оценка на последиците от гледна точка на ИКТ от новото законодателство на ЕС, включен в инструментариума на Комисията за по-добро регулиране, е широко използван повторно в контекста на процеса на оценка на въздействието16.

Полезността на други действия е доказана чрез широкото им използване, както се вижда от статистическите данни, събрани по действието за мониторинг и оценка 41 .

Представители на държавите членки и служители на Комисията са определили следните четири ползи от програмата ISA като най-важни за държавите членки 42 : 

1)използването на решенията, получени в рамките на ISA 43 ;

2)съществуването на самата програма — за повишаването на осведомеността относно значението на оперативната съвместимост и запазването ѝ в политическия дневен ред 44 ;

3)предоставянето на справки, подпомагани от Обсерваторията за национални рамки за оперативна съвместимост, като например ЕРОС; и

4)предоставяните услуги, като например мрежата sTESTA и платформата CIRCABC.

В окончателната оценка се подчертава ниското ниво на осведоменост относно програмата сред основните заинтересовани страни, които са били интервюирани и анкетирани, представителите на държавите членки и служителите на Комисията 45 . Това се потвърждава от факта, че всички допълнителни мерки, предложени от анкетираните и респондентите по проучвания, или вече съществуват, или се разработват или разширяват 46 .

Приносът на програмата към други политики и инициативи на ЕС и за модернизирането на публичния сектор в Европа подобрява нейната полезност30. На последно място, действителното използване (включително броя на ползвателите) на всяко решение в рамките на ISA следва системно да бъде измервано и ползите от решенията да бъдат насърчавани.

6.5. Устойчивост

В окончателната оценка бе констатирано, че разработените решения, поддържани и експлоатирани в рамките на програмата, са устойчиви от финансова, техническа и оперативна гледна точка.

Техническата и оперативната устойчивост на едно решение в рамките на ISA се оценяват косвено чрез експлоатацията и използването му, измервани по действието за мониторинг и оценка.

От финансова гледна точка устойчивостта е гарантирана на първо място чрез следващата програма ISA² или други инициативи и програми на ЕС, например МСЕ. В определени случаи като начин да се гарантира дългосрочна финансова устойчивост могат да бъдат предвидени възможности за финансиране, като например споделяне на разходите и платено използване.

Организационната устойчивост също е от основно значение за общата устойчивост. Трябва системно да се планира дългосрочно управление на решенията и услугите, за да се осигури тяхната непрекъснатост 47 . Важно е да се отбележи, че като част от годишния процес на кандидатстване винаги се иска информация относно управлението на решенията, финансирани по програмата.

6.6. Съгласуваност на действията

В окончателната оценка бе констатирано, че действията по програмата ISA се включват в цялостен подход. С този цялостен подход, представен на Комитета ISA през януари 2013 г. 48 , се признава, че за постигането на действителна оперативна съвместимост между публичните администрации е необходимо да се работи по различни направления: стратегически цели, рамки и насоки за архитектурата, разработване на спецификации и привеждане в изпълнение, експлоатация и разпространение на решенията. В допълнение, като важни фактори за оперативната съвместимост се определят наблюдението и очертаването на общия контекст на оперативната съвместимост в Европа и повишаването на осведомеността. Цялостният подход дава възможност за идентифициране на пропуските и предприемане на съответните дейности или проекти, които ще ги попълнят.

Заинтересованите страни по ISA 49 , които са по-запознати с отделните действия, отколкото със самата програма, нямат ясна представа за този цялостен подход. Ниската осведоменост относно полезните взаимодействия на програмата бе потвърдена и сред анкетираните и респондентите по проучвания, въпреки че окончателната оценка показа подобрение след междинната оценка.

Заинтересованите страни посочват в анкетите и онлайн проучванията само едно действие в рамките на ISA (EUSurvey) 50 значително по-често от останалите като несъгласувано с целите на програмата36.

В хода на програмата бе постигната засилена съгласуваност на действията чрез значителен брой полезни взаимодействия, които възникнаха между действията по програмата и други политики и инициативи на ЕС, ключов фактор за чието изпълнение е оперативната съвместимост. Това, което беше ясно доказано и намери решение чрез програмата, беше необходимостта да се действа хоризонтално, за да се осигури оперативна съвместимост между различни области на политиките. Това хоризонтално измерение липсва при изпълнението, специфично за дадена област. ISA създаде полезни взаимодействия с области като вътрешния пазар, правото в областта на конкуренцията, INSPIRE, CISE, паневропейския портал за свободно достъпни данни, а напоследък и Механизма за свързване на Европа, които до известна степен се градят на резултатите от програмата.

Междусекторният подход към оперативната съвместимост носи осезаеми ползи, които иначе не могат да бъдат постигнати при специфичните за даден сектор подходи и решения. Областите на обществените поръчки, информацията от обществения сектор, стандартизацията на ИКТ, правосъдието и вътрешните работи, а също и данъчното облагане биха спечелили от привеждането им в по-тясно съответствие с решенията за междусекторна оперативна съвместимост на равнище ЕС, както и от произтичащото от това евентуално сътрудничество.

На по-късните етапи от програмата ISA бяха развити полезни взаимодействия със службите на Комисията, отговарящи за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ). В рамките на тематична цел 11, насочена към повишаване на институционалния капацитет и ефективността на публичната администрация, ЕСИФ могат да подпомагат усилията на националните, регионалните и местните администрации за подобряване на оперативната съвместимост като средство за модернизиране на техните публични администрации 51 . По-тясното сътрудничество в рамките на програмата ISA2 може да доведе до резултати от взаимна полза за програмата и за усвояването на ЕСИ фондовете в държавите членки. Освен това активното участие на ГД DIGIT в наскоро сформираната междуведомствена група за качество и иновации в публичната администрация 52 осигурява сътрудничеството между програмата и ЕСИФ.

Положените в рамките на програмата и от ГД DIGIT усилия доведоха до по-тесни връзки с ИТ управлението на Комисията.

6.7. Координация

По време на изпълнението на програмата бе установена добра координация на официалните дейности с държавите членки и със службите на Комисията, в съответствие с Решението за ISA (членове 12 и 14). Две трети от представителите на държавите членки и над половината от служителите на Комисията са изразили пълно или известно съгласие, че взаимодействието между ISA и заинтересованите страни по програмата ефективно е осигурило последователен обмен на информация, мнения и добри практики 53 .

В допълнение, в рамките на програмата бе създадена добра координация на дейностите със заинтересованите страни извън публичните администрации, за да се гарантира тяхното участие, когато е уместно. Те включват, когато е приложимо и подходящо, организации по стандартизация, академичните среди, организации от частния сектор и от държави извън ЕС, например САЩ, Япония и Австралия.

В окончателната оценка се признават съгласуваните усилия, които са били инвестирани в координацията на равнище ЕС, с безспорно положителни резултати 54 . Междуведомствената група за качество и иновации в публичната администрация ще способства за подобряване на координацията на всички инициативи на равнище ЕС, които допринасят за модернизацията на публичните администрации в Европа.

В оценката се прави заключението, че има възможност за по-добра координация между представителите на държавите членки в Комитета ISA, в координационната група и в работната група и техните национални колеги по въпросите на оперативната съвместимост, за да се допринесе за успеха на следващата програма 55 .

Програмата осигурява добра представа за развитието на оперативната съвместимост на национално ниво чрез събиране на едно място на масивите информационни страници от NIFO и електронното управление на държавите членки в платформата Joinup 56 .

По-голямата част от представителите на държавите членки и служителите на Комисията са изразили пълно или известно съгласие, че електронните платформи, използвани от ISA, за да се постигне постоянно взаимодействие между заинтересованите страни, както и с Комисията (например Joinup, уебсайтът и таблото на ISA), са целесъобразни. Сред заинтересованите страни обаче се наблюдава липса на осведоменост относно постигнатите резултати на национално равнище (например повторното използване на програмата) и на равнище ЕС, както и относно използването на резултатите от ISA от службите на Комисията 57 .

7. Заключения на окончателната оценка

Окончателната оценка е до голяма степен положителна, като се заключава, че програмата ISA е приведена в съответствие с приоритетите на политиката на Съюза и нуждите на държавите членки 58 . Констатира се, че тя е била приложена ефективно и последователно и постига резултати, които се използват повторно както от службите на Комисията, така и от държавите членки. Програмата ISA ефективно е постигнала своите цели и е произвела оперативни решения, улесняващи ефективното сътрудничество между европейските публични администрации, включително оценката на последиците от гледна точка на ИКТ от новото законодателство на ЕС. Като цяло резултатите и въздействието, постигнати и очаквани от програмата ISA до голяма степен са отговорили на нуждите на предприятията, които е било предвидено да удовлетворят, и дейностите по програмата са били добре координирани със заинтересованите страни по нея, за да се осигури тяхното участие.

В заключенията се констатира, че е необходимо да се постави ударение върху засилването на повторното използване на решенията в рамките на ISA и справянето с новите променящи се нужди. Освен това съществува необходимост да се доразвива координацията на инициативите на равнище ЕС, по-специално сред генералните дирекции, в рамките на „междуведомствената група за качество и иновации в публичната администрация“, както и между държавите членки и Комисията, за да се осигури по-голяма съгласуваност с други инициативи на ЕС и национални инициативи и координация със заинтересованите страни.

Общият стратегически подход, възприет от програмата от 2013 г. нататък, показва, че в рамките на програмата ISA съществува съгласуван цялостен подход. Постигнати са полезни взаимодействия между действията по програмата и с други дейности на ЕС, но остават възможности за допълнителни взаимодействия.

8. Препоръки

Важно е да се отбележи, че Решението за ISA фокусира дейностите по програмата върху постигането на оперативна съвместимост между публичните администрации. Вероятно това е оказало влияние върху равнищата на полезност, осведоменост и повторно използване, тъй като в обхвата на програмата не са включени връзки на публичните администрации с предприятията и гражданите. Въпреки това, в някои случаи програмата е разширила своята база от заинтересовани страни по прагматичен начин, за да се включат предприятията и гражданите в разработването на оперативно съвместими решения и да се формира по-цялостен поглед, отколкото би било възможно в друг случай.

Необходимостта при разработването на оперативно съвместими решения да се взема предвид връзката между публичните администрации, от една страна, и гражданите и предприятията с техните специфични нужди, от друга, става все по-очевидна с оглед на това, че последните са крайните ползватели на всички услуги на публичната администрация 59 . Решението за ISA не предвиждаше действия за удовлетворяване на нуждите на крайните ползватели, но опитът от изпълнението на програмата и консултациите с „титулярите“ на действията и държавите членки ясно показаха, че това е необходимо. Това ограничение е разгледано в препоръката да се разшири обхватът на новата програма ISA2, така че да включва предприятията и гражданите.

В оценката се констатира, че в рамките на програмата ISA2 следва да се разработи по-системен подход за икономическа обосновка, който ще послужи също така допълнително да се подчертае ролята на оперативната съвместимост за създаване на икономически и обществени ползи 60 . В допълнение, за да се гарантира пълната ефикасност на програмата ISA2, Комисията следва да се стреми да изпълнява целите си относно персонала 61 , по-специално защото действително разпределените човешки ресурси винаги са било по-малобройни от първоначално предвидените в програмата.

По отношение на препоръките от междинната оценка, в програмата е отделено достатъчно внимание на препоръката за подобряване на взаимодействието със заинтересованите страни и осигуряването на присъствие на важни събития, и е постигнат последователен напредък по изпълнението на останалите. Въпреки това в оценката се заключава, че следните области изискват продължаване на усилията в рамките на новата програма ISA2:

комуникацията с публичните администрации и повишаването на осведомеността им относно оперативната съвместимост;

засилването на цялостния подход и на хоризонталното междусекторно схващане за оперативната съвместимост; и

сътрудничеството с други политики и инициативи на ЕС.

В допълнение екипът за окончателната оценка счита, че две от 11-те препоръки от окончателната оценка на програмата IDABC все още са приложими към програмата ISA, а именно 62 :

да се изготви общ „документ за популяризиране“, насочен към привеждане в съответствие на политиките и към положителните взаимодействия между програмите и инициативите на Съюза (препоръка 5 за IDABC); и

информацията относно финансовата и оперативната устойчивост на проектите да се направи по-видима и да се обяснява по-добре на външните заинтересовани страни (препоръка 8 за IDABC).

Основните препоръки са представени по-долу.

8.1. Комуникации с публичните администрации и повишаване на осведомеността им относно оперативната съвместимост

Между 2010 и 2015 г. приблизително две трети от събитията, организирани и проведени по програмата ISA с представители на държавите членки, както и 63 % (25) от 40-те организирани от държавите членки събития, в които участва програмата ISA, бяха проведени след 2013 г., т.е. след междинната оценка. Бе засилено присъствието на програмата в конференции и други мероприятия; три четвърти от над 60-те събития, в които тя участва, се проведоха след междинната оценка 63 .

По програмата ISA2 трябва да се актуализира и прилага стратегия за комуникация с акцент върху целенасочено ангажиране, включително на специфични за всеки сектор заинтересовани страни. По този начин ще се преодолее продължаващото несъответствие между действителните резултати от програмата и възприемането им от заинтересованите страни 64 .

8.2. Засилване на цялостния подход и на хоризонталното междусекторно схващане за оперативната съвместимост

Цялостният подход, възприет от 2013 г. нататък, трябва да бъде продължен в програмата ISA2, тъй като правната и организационната оперативна съвместимост все още са на много ранен етап. Европейската референтна рамка за оперативна съвместимост (EIRA) 65 и атласът на оперативната съвместимост в Европа (EICart) 66 , с които се документират съществуващите услуги и инструменти, ще способстват за подкрепата на този цялостен подход, като спомагат за установяването и повторното използване на съществуващите решения и очертават къде липсват благоприятни фактори за оперативна съвместимост 67 . EIRA и EICart играят жизнено важна роля за разпространение на резултатите и по-успешно установяване на нуждите. Те дават възможност за повече осведоменост, подобрена координация и появата на засилени полезни взаимодействия.

След като оценката на последиците от гледна точка на ИКТ от новото законодателство на ЕС вече е включена в процеса на оценка на въздействието, програмата ISA2 трябва да продължи да играе предвидената си роля и придобитият в рамките ѝ експертен опит да бъде разгърнат за насърчаване на тази дейност и в подкрепа на генералните дирекции и службите, които предприемат такива оценки 68 .

И накрая, в рамките на програмата ISA2 трябва да се развива по-системен подход за подпомагане и наблюдение на използването на общи услуги и инструменти с общо предназначение, но също и на прилагането и изпълнението на общи рамки 69 .

8.3. Сътрудничество с други политики и инициативи на ЕС

Усилията за привеждане на програмата ISA/ISA2 в съответствие с други относими политики на ЕС продължават, като пример за това е МСЕ, който е продължение на постигнатите от тях резултати. Освен това, от 2016 г. нататък, когато се прилагат решения в подкрепа на други политики на ЕС, следва да се отчита преработената ЕРОС.

Програмата ISA2 трябва да стъпи на явните подобрения в координацията на дейностите, свързани с оперативната съвместимост и електронното управление в рамките на Комисията, постигнати от програмата ISA след междинната оценка 70 . Това включва текущото сътрудничество с ГД „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ по МСЕ и новия план за действие за електронно управление през периода 2016—2020 г. Освен това съществуват планове за сътрудничество с ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ за установяване на съществуващи или нови действия по ISA/ISA2, които имат потенциала да допринесат за тематични цели 2 („подобряване на достъпа до ИКТ и на тяхното използване и качество“) и 11 („повишаване на институционалния капацитет на публичните органи и заинтересованите страни и допринасяне за ефективна публична администрация“) на ЕСИФ. Това допълва работата по оценяване на националните оперативни програми и установяване на условията. На последно място, програмата ISA е показала голям потенциал за засилено сътрудничество, наред с други, с ГД „Миграция и вътрешни работи“, ГД „Правосъдие и потребители“, ГД „Морско дело и рибарство“, ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“, ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ и Съвместния изследователски център.

В окончателната оценка новата междуведомствена група за качество и иновации в публичната администрация се разглежда като основен двигател за постигане на последователни сътрудничество и съгласуваност между политиките и инициативите на ЕС, които допринасят за модернизация на публичния сектор 71 .

9. Следващи стъпки

При изпълнението на следващата програма ISA2 Комисията ще обърне особено внимание на констатациите и препоръките по-горе, като ги анализира с цел потвърждаване и разглеждане на повдигнатите въпроси, когато е уместно, в тясно сътрудничество с държавите членки и други заинтересовани страни, включително предприятията и гражданите.

(1)

  Решение № 922/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. за решения за оперативна съвместимост за европейските публични администрации (ISA), ОВ L 260, 3.10.2009 г., стр. 20.

(2)

  Решение 2004/387/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. относно взаимно предоставяне на паневропейски електронноправителствени услуги за публичните администрации, стопанските предприятия и гражданите (IDABC) — ОВ L 144, 30.4.2004 г., стр. 62 (решение в ОВ L 181, 18.5.2004 г., стр. 25 ).

(3)

Член 1, параграф 2 от Решението за ISA.

(4)

Окончателна оценка на програмата ISA, достъпна на адрес: http://ec.europa.eu/isa/library/official-documents/index_en.htm

(5)

Съставена от служители от ГД „Информатика“, ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“, Съвместния изследователски център и Генералния секретариат.

(6)

 Европа 2020 Стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, съобщение на Комисията, COM/2010/2020 окончателен, 3.3.2010 г., стр. 12).

(7)

  http://ec.europa.eu/europe2020/index_bg.htm  

(8)

Съобщение на Комисията Годишен обзор на растежа 2013 г., COM/2012/0750 final, 28.11.2012 г., стр. 13.

(9)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите Програма в областта на цифровите технологии за Европа („Digital Agenda for Europe“) (COM/2010/0245 окончателен), стр. 5

(10)

  http://daeimplementation.eu/dae_actions.php?action_n=26&id_country=1  

(11)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите За оперативна съвместимост на европейските обществени услуги (COM(2010) 744 окончателен, приложение 1).

(12)

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-169-2013-INIT/bg/pdf

(13)

Член 1, параграф 1 от Решението за ISA.

(14)

Вж. Европейската рамка за оперативна съвместимост (ЕРОС) за европейските обществени услуги (COM(2010) 744 окончателен, приложение 2), стр. 21.

(15)

Междинна оценка на програмата ISA, 2012 г.,

http://ec.europa.eu/isa/documents/interim_evaluation_of_the_isa_programme.pdf  

(16)

 Насоки за по-добро регулиране, работен документ на службите на Комисията (SWD(2015) 111 final);    
Насоки относно оценката на въздействието (COM(2015) 215 final) (SWD(2015) 110 final), стр. 18.

(17)

Разработена по програмата IDABC, NIFO подпомага прилагането на Европейската рамка за оперативна съвместимост на равнище държави членки чрез транспонирането на ЕРОС в националните рамки за оперативна съвместимост. http://ec.europa.eu/isa/actions/04-accompanying-measures/4-2-3action_en.htm  

(18)

Примери за това са приносите ѝ към взаимното свързване на регистрите на предприятията, към прилагането на принципа „само веднъж“ (действие 16 в рамките на ЦЕП) чрез нейните дейности в областта на базовите регистри, както и към целта „единен цифров портал“, с работата по семантиката и каталога на услугите.

(19)

  https://joinup.ec.europa.eu/community/cef/og_page/catalogue-building-blocks

(20)

Окончателна оценка на програмата ISA, таблица 10: „Привеждане на програмата ISA в съответствие с МСЕ“, стр. 54

(21)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите Акт за единния пазар Дванадесет лоста за насърчаване на растежа и укрепване на доверието „Заедно за нов тип икономически растеж“ COM/2011/0206 окончателен, приложение 1), стр. 10.

(22)

Член 7 от Директива 2007/2/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2007 г. за създаване на инфраструктура за пространствена информация в Европейската общност (INSPIRE).

(23)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент относно проект на пътна карта за създаването на обща среда за обмен на информация за наблюдението на морската област в ЕС (COM/2010/0584 окончателен), стр. 3

(24)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите Свободно достъпните данни: двигател за иновации, растеж и прозрачно управление, (COM(2011) 882 окончателен), стр. 11.

(25)

Доклад на Комисията Доклад за политиката в областта на конкуренцията за 2012 г. (COM/2013/0257 final), стр. 12.

(26)

Окончателна оценка на програмата ISA, таблица 21: „Степен на възприемане на решенията на ISA от службите на Комисията“, стр. 131.

(27)

Документ, придружаващ предложението за Решение за ISA2 (COM(2014) 0367 final).

(28)

Междинна оценка на програмата ISA, 2012 г., стр. 172.

http://ec.europa.eu/isa/documents/interim_evaluation_of_the_isa_programme.pdf

(29)

 Окончателна оценка на програмата ISA, „Уместност на целите на ISA, за да отговорят на нуждите на публичните администрации в ЕС“, стр. 45

(30)

  http://ec.europa.eu/isa/dashboard/isadashboard  

(31)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Ефикасност на програмата ISA: % закъснения“, стр. 82.

(32)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Отпуснат бюджет и изпълнение на бюджета“, стр. 67.

(33)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 4“, стр. 86.

(34)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Процес на преразглеждане на работната програма ISA“, стр. 59

(35)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Разпределение на финансовите ресурси“, стр. 66.

(36)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 6“, стр. 111.

(37)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Въвеждане и усъвършенстване на общи рамки“, стр. 94.

(38)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключения 7 и 8“, стр. 112 и 140.

(39)

Окончателна оценка на програмата ISA, таблица 18, „Резултати за полезност на равнище действие“, стр. 116.

(40)

  http://ec.europa.eu/isa/ready-to-use-solutions/index_en.htm  

(41)

Окончателна оценка на програмата ISA,     „Улесняване на ефективното взаимодействие между европейските публични администрации“, стр. 88 и 89.

(42)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Резултатите от ISA, които се считат за най-важни“, стр. 88.

(43)

Окончателна оценка на програмата ISA,     „Общи възприятия относно ползите, предоставяни от програмата“, стр. 113 и 114.

(44)

Окончателна оценка на програмата ISA, фигура 37 „Степени на съгласие на респондентите относно повишаването на осведомеността за програмата ISA“, стр. 171

(45)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 9“, стр. 141.

(46)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Съгласуваност на действията“, стр. 17.

(47)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 10“, стр. 148.

(48)

Заседание на Комитета ISA, 23 януари 2013 г. — представяне на резултатите от междинната оценка на програмата ISA.

(49)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 11“, стр. 165.

(50)

EUSurvey е безплатно уеб базирано приложение с отворен код, а това улеснява респондентите да отговарят на допитванията, а ръководителите на проучвания — да анализират резултатите.

(51)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Вътрешна координация в рамките на Европейската комисия“, стр. 167.

(52)

 Междуведомствена група за качество и иновации в публичната администрация (Ares (2015) 4431139, 20.10.2015 г.).

(53)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Степен, в която е било ефективно взаимодействието между ISA и заинтересованите страни по програмата“, стр. 172.

(54)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Вътрешна координация в рамките на Европейската комисия“, стр. 167

(55)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 13“, стр. 187.

(56)

  https://joinup.ec.europa.eu/community/nifo/home

(57)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Повторно използване в рамките на ISA на резултатите, получени от други инициативи на ЕС“, стр. 163.

(58)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключения 1, 2 и 3“, стр. 56, 57 и 58.

(59)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Разглеждане на постигнатите от държавите членки резултати по създаване на решения в рамките на ISA“, стр. 184.

(60)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 5“, стр. 200.

(61)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 6“, стр. 201.

(62)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръки от предходни оценки“, стр. 190.

(63)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Заключение 14 и степен, в която програмата ISA е повишила осведомеността относно решенията в рамките на ISA“, стр. 188.

(64)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 4“, стр. 199, и „Възприятия за резултатите от програмата ISA“, стр. 83.

(65)

  EIRA е референтна архитектура за трансгранично и междусекторно предоставяне на оперативно съвместими цифрови обществени услуги.

(66)

EICart е инструмент, който може да се използва за описване и каталогизиране на архитектурните градивни елементи за решения на предприятията, които са в съответствие с EIRA.

(67)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 8 от 9“, стр. 202.

(68)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 3 от 9“, стр. 198.

(69)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 9 от 9“, стр. 202.

(70)

Окончателна оценка на програмата ISA, „Препоръка 7 от 9“, стр. 201.

(71)

  Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията — Годишен обзор на растежа за 2014 г.“ (COM(2013) 800 final); вж. ОВ C 214, 8.7.2014 г., стр. 46—54.