This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0476
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Progress Report on the implementation of the EU Strategy and Action Plan for customs risk management
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ Доклад за напредъка при изпълнението на стратегията и плана за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ Доклад за напредъка при изпълнението на стратегията и плана за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците
COM/2016/0476 final
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 19.7.2016
COM(2016) 476 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Доклад за напредъка при изпълнението на стратегията и плана за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците
{SWD(2016) 242 final}
СЪДЪРЖАНИЕ
1Въведение
2Обща оценка
2.1Цел и методология
2.2Цел 1 — Подобряване на качеството на данните и на процедурите за тяхното подаване
2.3Цел 2 — Гарантиране на наличността на данните за веригата на доставки, споделяне на информация във връзка с рисковете и резултатите от осъществения контрол
2.4Цел 3 — Прилагане на мерки за контрол и смекчаване на рисковете при необходимост („Оценявай предварително, контролирай при необходимост“)
2.5Цел 4 — Укрепване на капацитета за осигуряване на ефективно прилагане на общата рамка за управление на риска и подобряване на способността за откликване на новоустановени рискове
2.6Цел 5 — Насърчаване на междуведомственото сътрудничество и обмена на информация между митническите и други органи в държавите членки и на равнището на ЕС
2.7Цел 6 — Подобряване на сътрудничеството с търговския сектор
2.8Цел 7 — Използване на потенциала на международното митническо сътрудничество
3. Предварителни заключения
1Въведение
Със заключенията на Съвета от 4 декември 2014 г., в които се подкрепят стратегията и планът за действие на ЕС за управление на риска в областта на митниците 1 , 2014 г. (наричани по-нататък „стратегията“ и „планът за действие“), Комисията се приканва да докладва на Съвета в срок от 18 месеца относно прилагането на стратегията и плана за действие, както и относно постигнатите резултати.
Настоящият доклад за напредъка (наричан по-нататък „докладът“) е отговорът на Комисията на това искане.
Общата цел на стратегията е да се постигне висококачествен, многопластов и едновременно с това — ефективен и ефикасен подход в управлението на риска. В стратегията се набелязват седем ключови цели, а именно:
I.подобряване на качеството на данните и на процедурите за тяхното подаване;
II.гарантиране на наличността на данните за веригата на доставки и споделяне на информация във връзка с рисковете между митническите органи;
III.прилагане на мерки за контрол и смекчаване на рисковете при необходимост;
IV.укрепване на капацитета;
V.насърчаване на междусекторното сътрудничество и обмена на информация между митническите и други органи в държавите членки и на равнището на ЕС;
VI.подобряване на сътрудничеството с търговския сектор; и
VII.използване на потенциала на международното митническо сътрудничество.
В плана за действие са определени серия от действия (общо 22 действия и 54 поддействия), които трябва да бъдат предприети за всяка цел. Изготвена е пътна карта за изпълнението на действията, в която са набелязани 64 крайни резултата. Повечето действия се осъществяват или от Комисията, или под нейна отговорност.
В прилагането на стратегията Комисията се подпомага от координационна група за прилагане на стратегията за управление на риска, която е съставена от представители от всички държави членки. Тази група има принос за подготовката на настоящия доклад.
2Обща оценка
2.1Цел и методология
В настоящия доклад се прави обща качествена оценка на прилагането на стратегията 2 . В него се изтъква отбелязаният напредък по всяка една от седемте ключови цели и се правят някои предварителни заключения. С оглед на краткото изминало време от започването на тези действия в настоящия доклад не се прави опит за оценка на тяхното въздействие.
Информацията, представена в настоящия доклад, беше получена посредством анкета, проведена в рамките на Комисията и в държавите членки. Тя обхвана прилагането на отделните действия (както на вече започналите, така и на предстоящите) и позволи на Комисията да установи случаи на постигнати успехи и срещнати предизвикателства и да събере коментари и предложения относно цялостния процес на прилагане 3 .
Анкетата показва, че към момента на подготвяне на настоящия доклад, т.е. 18 месеца от началото на процеса на прилагане, по-голямата част от действията и поддействията, определени в плана за действие, са започнали и се изпълняват 4 .
Работният документ на службите на Комисията, приложен към настоящия доклад, предоставя допълнителна информация относно отбелязания напредък по отделните действия и поддействия.
2.2Цел 1 — Подобряване на качеството на данните и на процедурите за тяхното подаване
В стратегията и плана за действие се изисква да бъде създадена правна рамка, която ще гарантира, че са налични висококачествени данни относно предварителна информация за товарите, отнасяща се до движения във верига на доставки, и че тези данни се използват правилно от митниците и други компетентни органи за целите на управлението на риска. От централно значение за гарантирането на качествени данни е въвеждането на „многократно подаване“ — подаване на информация, отнасяща се до същата конкретна възложена работа, от различни оператори и премахване на съществуващите изключения за пощенски пратки и пратки с ниска стойност. Правната рамка се състои от Митническия кодекс на Съюза (МКС) 5 и подробните правила, съдържащи се в делегираните актове 6 и актовете за изпълнение 7 . Това ново законодателство е приложимо, считано от 1 май 2016 г., като разработването и модернизирането на съответните ИТ системи, необходими за неговото прилагане, ще се осъществи в съответствие с графика, установен в работната програма за Митническия кодекс на Съюза 8 .
Така целта за създаване на цялостна правна рамка, предвиждаща изисквания за многократно подаване и подобряване на качеството на данните, е изпълнена и остава само да бъде постигнато нейното прилагане.
2.3Цел 2 — Гарантиране на наличността на данните за веригата на доставки, споделяне на информация във връзка с рисковете и резултатите от осъществения контрол
Подобряването на качеството на данните и процедурите за тяхното подаване, както и гарантирането на наличността и споделянето на данните за веригата на доставки и на информация във връзка с рисковете между митническите органи зависи от разработването и наличието на необходимите ИТ системи, т.е. по-специално новата система за контрол на вноса (ICS).
Трябва да бъдат разработени или модернизирани също така и ИТ системи за други митнически процедури като част от Митническия кодекс на Съюза.
Система за контрол на вноса (ICS)
Едно от приоритетните действия, набелязани в стратегията, е разработването и прилагането на подходящи ИТ решения за подобряване на качеството на данните, процедурите за тяхното подаване и наличността на данни за установяване на свързани със сигурността и безопасността рискове в точката на въвеждане на стоките. Разработването на новата система за контрол на вноса (ICS) е основният резултат по този приоритет. С подкрепата на държавите членки Комисията подготви икономическа обосновка и концепция въз основа на външен анализ на разходите и ползите и проучвания за осъществимост 9 .
Новата система за контрол на вноса (ICS) ще внесе значителни подобрения в управлението от страна на ЕС на риска в областта на митниците. Общият регистър на предварителна информация за товарите е централен елемент и представлява основна предпоставка за необходимите подобрения по отношение на качеството и наличността на данни. С въвеждането на многократно подаване и очакваното нарастване на обема на предварителната информация за товарите — от около 40 милиона декларации годишно при настоящата система до около 400 милиона съгласно новата система за контрол на вноса (ICS) — децентрализираният подход ще бъде много обременяващ за митниците и търговския сектор. В анализ на разходите и ползите, извършен през 2013 г., и допълнителен анализ на възможните варианти вече беше установено, че само централизиран подход може да отговори на необходимостта от наличие на система на високо ниво и ще гарантира хармонизиран подход към управлението на риска в областта на митниците по отношение на предварителната информация за товарите. Общият регистър ще направи възможни съхранението и обработването на увеличения обем от предварителна информация за товарите и ще позволи на всички държави членки във всяка определена верига на доставки да извършват пряко и едновременно ефективна и ефикасна оценка на риска, като използват информацията в регистъра. Това ще позволи също така информацията във връзка с рисковете и резултатите от осъществения контрол да бъдат споделяни между държавите членки.
Започването на същинския етап на създаване на ICS 2.0 се забави, но се извършва работа по решаване на оставащите въпроси, свързани с бюджета, управлението, стратегията и планирането на изпълнението, режима на функциониране, подготовката на специален акт за изпълнение за ИТ системата и капацитета на проекта. Трябва да бъде следван прагматичен постепенен подход (добавяне на компоненти) за по-нататъшното развитие и прилагане на системата.
2.4Цел 3 — Прилагане на мерки за контрол и смекчаване на рисковете при необходимост („Оценявай предварително, контролирай при необходимост“)
Напредъкът, отбелязан в тази област, се дължи до голяма степен на напредъка по дейностите, които вече бяха в ход към момента на приемане на стратегията, а именно тези, отнасящи се до забраните и ограниченията. Беше подготвен набор от информационни фишове (в сътрудничество с държавите членки) за избрани законодателни актове, предвиждащи забрани и ограничения на вноса и износа на стоки, които трябва да бъдат контролирани на външната граница на ЕС. В информационните фишове се описват законодателната рамка, ролята на митниците и на документалните и физическите проверки, които трябва да се прилагат. Те представляват основа, по която да се определи графикът на митническите проверки и дали са необходими допълнителни препоръки за митниците и други органи.
Службите на Комисията подготвиха насоки в подкрепа на изготвянето или преразглеждането на правни актове на ЕС относно начина, по който трябва да се предвиди участието на митниците, включително как следва да бъде взето предвид управлението на риска в областта на митниците.
2.5Цел 4 — Укрепване на капацитета за осигуряване на ефективно прилагане на общата рамка за управление на риска и подобряване на способността за откликване на новоустановени рискове
Напредъкът беше бавен, въпреки многото действия в ход, предназначени да увеличат капацитета на държавите членки и на ЕС за прилагане на настоящата рамка за управление на риска в областта на митниците. И макар че държавите членки бяха активни при установяването на несъответствия в прилагането на общата рамка за управление на риска (CRMF) на национално равнище и при намирането на начини за справяне с тези слабости, съществуват проблеми, свързани с капацитета на държавите членки да прилагат решения, и способността на ЕС да предоставя подходяща подкрепа на държавите членки, свързана с капацитета за анализ на риска, чрез инициативата за нова система за контрол на вноса (ICS).
През 2015 г. експерти на Комисията и държавите членки направиха оценка и установиха необходимостта от подобрена ИТ система за споделяне на информация във връзка с рискове, т.е. следващо поколение на система за управление на риска в областта на митниците.
Общите критерии за риска бяха оценени на равнището както на държавите членки, така и на ЕС. Държавите членки започнаха пилотни проекти с цел оценка и тестване на прилагането на общите критерии за риск. Успоредно с това бяха тествани инструменти за извличане на данни и идеи за анализ на данни по отношение на данните, налични на равнището на ЕС. Целта на тези тестове беше да се установят възможни допълнителни способности за управление на риска и да се подобри насочването, по-специално за контейнерен транспорт.
Като част от текущия процес за разработване на общи критерии за пълния спектър от рискове, Комисията и държавите членки започнаха да работят по определенията на различните финансови рискове и да преразглеждат съществуващите критерии за риск за безопасността и сигурността, по-специално по отношение на сигурността на въздушния превоз на товари.
Комисията и държавите членки предприеха също така стъпки с цел гарантиране на хармонизирано прилагане на критериите за риск.
При мониторинга и оценката на прилагането те успяха да постигнат полезни взаимодействия с проверката на резултатите от дейността на Митническия съюз.
2.6Цел 5 — Насърчаване на междуведомственото сътрудничество и обмена на информация между митническите и други органи в държавите членки и на равнището на ЕС
Междуведомственото сътрудничество се е подобрило като цяло, по-специално в областите на политиката, несвързани с митниците.
Например, беше разработена методология за обмен на информация във връзка с рискове между митниците и органите за наблюдение на пазара в областта на безопасността на продуктите. Проект на тази методология беше представен на държавите членки през месец декември 2015 г. 10
Може да се постигне по-добро сътрудничество между митниците и други гранични органи по отношение на обмена на информация във връзка с проверките на стоките, носени от пътниците или членовете на екипажи. Въпросът беше обект на подчертано внимание в публикуваното през месец април 2016 г. съобщение, озаглавено По-надеждни и по-интелигентни информационни системи в областта на границите и сигурността 11 .
В ход е оценка на сътрудничеството между митническите и граничните служители, включително прилагането на насоките 12 от месец април 2013 г. Първоначалните резултати показват общо добро ниво на сътрудничество, като бяха установени набор от добри практики.
На 7 — 8 май 2015 г. в Рига беше организиран семинар на високо равнище, посветен на проверките на пътници, с цел да се подобри интегрираното управление на границите между митниците и другите органи. На семинара беше набелязан дневен ред за по-нататъшна работа и сътрудничество между митниците и други гранични органи, включително предоставянето на предварителните сведения за пътниците за използване от митниците. С цел подобряване на сътрудничеството с Frontex 13 беше започнат официален диалог, съсредоточен върху функциите, попадащи в рамките на агенцията, и тези на митниците, включително управлението на риска в областта на митниците.
Отделът за управление на риска на Комитета за митническия кодекс направи оценка на последиците по отношение на митниците от обмена на информация, предвиден съгласно Директивата за резервационните данни на пътниците (PNR) и Директивата за предварителните сведения за пътниците (API). Осигуряването на участието на митниците в националните Звена за данни за пътниците (ЗДП) и/или на достъпа на митниците до тези данни съгласно Директива (ЕС) 2016/681 14 е важно за ефективния и ефикасен митнически надзор в трафика на пътници. Данните се считат за много ценни за установяването на рискове, свързани с багажа на пътниците (или носените от пътниците пари в брой), и позволяват на митниците да осъществяват целенасочени и основани на риска проверки при пристигането, като по този начин допринасят за борбата с тежката и организираната престъпност, тероризма и финансирането на тероризма и същевременно се спазват защитата на данните и на личния живот.
Гарантирането на сътрудничеството с други правоприлагащи органи остава предизвикателство (включително в някои случаи между отделите, отговорни за митническите проверки/управлението на риска, и тези, отговорни за разследванията в рамките на митническата администрация). През периода на доклада акцентът беше поставен върху по-добрата комуникация и обясняване на ролята на управлението на риска, както и на съществуващия и възможния бъдещ капацитет на митниците. В резултат се подобри взаимното разбиране на различните отговорности на митниците и другите правоприлагащи органи, но са необходими още усилия.
Обхватът на обмена на информация за целите на взаимопомощта между митническите органи на държавите членки и между тези органи и Комисията беше разширен с изменението на регламента относно взаимопомощта 15 . В изменения регламент се предлага по-широка правна основа за редица действия, целящи по-добро спазване на митническото и земеделското законодателство от страна на икономическите оператори. Достъпът до събраните данни за управление на риска съгласно изменения регламент ще подобри управлението на риска в областта на митниците в държавите членки и на равнището на ЕС.
Принос на митниците за прилагането на Европейската програма за сигурност 16 е разработването на специални правила във връзка с риска (общи критерии за риск) за сигурността на въздушния превоз на товари. Беше постигнато съгласие по предварителен набор от общи критерии за риск. Тъй като критериите в областта на въздушния превоз на товари засягат не само митниците, но и други органи, в тяхното разработване се включиха съответните служби на Комисията, Центърът на ЕС за анализ на информация и националните митници, гражданското въздухоплаване и експерти в областта на борбата с тероризма. Следователно общите критерии за риск за въздушния превоз на товари се основават на мултидисциплинарен и междусекторен принос от всички съответни страни и ще допълнят съществуващите мерки за сигурност в областта на гражданския въздухоплавателен превоз за товари и поща. Тъй като новите правила относно риска ще се прилагат единствено въз основа на новата система за контрол на вноса (ICS), те няма да бъдат прилагани преди края на 2020 г.
В стратегията се подкрепя също така прилагането на Стратегията на ЕС за морска сигурност и нейния план за действие, приети от Съвета на 16 декември 2014 г. По-специално прилагането на Общата среда за обмен на информация (CISE), която беше разработена като метапроект за задълбочаване на сътрудничеството и обмена на информация между граждански и военни органи с оглед на по-нататъшно повишаване на общата осведоменост за морската ситуация и обмена на данни. С цел подобряване на сигурността на веригата на доставки и подкрепа на основаното на риска наблюдение на движението на стоки в морската област, CISE насърчава обмена на информация между различните органи, участващи в борбата с тероризма и организираната престъпност (напр. контрабандата на стоки, трафика на оръжия и наркотици и трансграничните движения на пари в брой, произхождащи от незаконна търговия). Съответните агенции на ЕС 17 са приканени да засилят междуведомственото сътрудничество. Предоперативният проект за валидиране EUCISE2020 трябва да тества CISE в голям мащаб до 2017 —2018 г., следван от постепенно прилагане до 2020 г.
При обмена на всички гореспоменати сведения ще бъдат зачитани основните права и по-специално правата на неприкосновеност на личния живот и на защита на личните данни.
2.7Цел 6 — Подобряване на сътрудничеството с търговския сектор
Сътрудничеството между митниците и търговския сектор вече се подобри чрез укрепването на концепцията за „одобрен икономически оператор“ (ОИО). С Митническия кодекс на Съюза и свързаните с него делегирани актове/актове за изпълнение бяха въведени промени в концепцията за ОИО, като тези промени направиха необходимо актуализирането на насоките за ОИО 18 .
През 2013 г. групата „Мрежа на ОИО“, създадена през 2007 г., за да наблюдава прилагането на концепцията за ОИО, започна своята втора инициатива за мониторинг, предназначена да гарантира правилното и еднообразно прилагане на правилата за ОИО. Извършеният мониторинг потвърди, че концепцията за ОИО е убедителна и надеждна. Държавите членки разработиха стабилни процедури, гарантиращи висококачествено, ефикасно и последователно управление на концепцията.
През 2015 г. бяха създадени две целеви групи в рамките на системата за управление на риска в областта на митниците за обмен на информация за риска, отнасяща се до процесите и процедурите, свързани с ОИО: едната за обмен на чувствителна информация в процеса, свързан с ОИО, а втората за обмен на информация относно нередности, включващи ОИО от партньорска държава.
В други области, като подобряване на знанията за веригата на доставки, напредъкът беше по-бавен.
Създаването на правна рамка за гарантиране на наличността на висококачествени данни за целите на управлението на риска доведе до повдигането на въпроса дали и как данните, подадени от търговците и включени в митническите декларации за пощенски пратки (т.е. декларация CN23), биха могли да бъдат предоставяни на разположение и използвани отново за подаване на обобщена декларация за въвеждане за безопасност и сигурност и митническата декларация. Тази дискусия е от значение също така с оглед на все по-нарастващия обем на малките пратки, изпращани в резултат на електронната търговия. Митническите органи на държавите членки, пощенските оператори, търговските асоциации и международните партньори (САЩ, Канада и Китай) се включиха в анализа на наличните възможности в рамките на глобалния пощенски модел на Всемирния пощенски съюз. Който и вариант да се избере, важно е той да може да функционира с новата система за контрол на вноса (ICS).
2.8Цел 7 — Използване на потенциала на международното митническо сътрудничество
Бяха стартирани и са в ход редица дейности с цел подобряване на управлението на риска на веригата на доставки чрез международно сътрудничество.
Успехите включват преразглеждане на Рамката от стандарти SAFE на Световната митническа организация (СМО) 19 , разработването на международни стандарти, напр. относно информацията за предварително натоварване на товари за въздушен превоз 20 и разработването на концепции за взаимно признаване на одобрените икономически оператори (ОИО) 21 . Осъществяват се редица проекти, отнасящи се до обмена на информация с държави извън ЕС (напр. в контекста на пилотния проект „Интелигентни и сигурни търговски пътища“ с Китай 22 ). При все това, за да бъдат успешни, тези проекти ще изискват създаването на надеждни ИТ системи.
3. Предварителни заключения
Реформата на управлението на риска в областта на митниците е ресурсоемко начинание. Постигането на резултати изисква време. Въпреки че са започнали голям брой действия, напредъкът е нееднозначен.
Напредъкът е най-забележим в действия, които попадат в обхвата на митниците, и е по-бавен за действията, които изискват по-голямо сътрудничество между митниците и други органи, по-специално сътрудничество с органи по правоприлагането и сигурността.
На този етап от процеса на прилагане основното предизвикателство е свързано с ИТ. И макар че бяха установени осъществими решения, напр. за гарантиране на наличността на данни, обмена на информация и автоматизирания анализ на риска, успешното прилагане зависи от модернизирането на съществуващите ИТ системи и разработването и въвеждането на нови системи (или от държавите членки със или без подкрепа на Комисията, или от Комисията).
Недостатъчното финансиране за разработване на необходимите ИТ системи е основен проблем, спъващ напредъка, по-специално по отношение на новата система за контрол на вноса (ICS). И макар че е призната за европейска информационна система в регламента за създаване на програма „Митници 2020“, бюджетът на програмата е недостатъчен да покрие разходите за прилагането на ИТ.
Подобни ограничения на ресурсите съществуват на равнището на държавите членки. В някои държави членки може да е трудно да бъдат обосновани допълнителните ресурси, нужни за разработването на необходимите ИТ системи с оглед на броя на декларациите, подлежащи на обработване.
Без допълнителни ресурси няма да могат да бъдат приложени редица действия до края на 2020 г., както е предвидено в стратегията и плана за действие. Забавянето би засегнало също така прилагането на ангажиментите, по отношение на свързани с митниците аспекти в контекста на Европейската програма относно сигурността.
Трябва да бъде извършен и допълнителен анализ на въздействието на новото законодателство на ЕС относно защитата на данните, по-специално по отношение на правоприлагащите органи.
На този етап от процеса на прилагане Комисията не предлага промени в стратегията и плана за действие.
При все това външни събития и процеси 23 , невключени в пътната карта за прилагане на стратегията и плана за действие, могат да окажат въздействие върху прилагането и могат да наложат промени в конкретни действия и определянето на някои поддействия за приоритетни. Следователно пътната карта се нуждае от актуализация.
Ще бъдат взети под внимание препоръките, дадени от Съвета и Европейския парламент, както и въздействието върху основните права.
Задълбочено обмисляне ще изисква и въпросът за наличието на ресурси, необходими за да се отговори напълно на потребностите от управление на риска в областта на митниците, установени в стратегията и плана за действие, включително за подкрепа на анализа на транснационалния риск във всички митнически процедури.
Делегиран регламент на Комисията (EC) 2015/2446 от 28 юли 2015 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на подробни правила за някои от разпоредбите на Митническия кодекс на Съюза (OВ L 343, 29.12.2015 г., стр. 1); Делегиран регламент (ЕС) 2016/341 на Комисията от 17 декември 2015 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета чрез преходни правила за някои разпоредби от Митническия кодекс на Съюза, за случаите, когато съответните електронни системи все още не са в действие, и за изменение на Делегиран регламент (ЕС) 2015/2446 (OВ L 69, 15.3.2016 г., стр. 1).
Цикълът на преразглеждане на Рамката от стандарти SAFE на СМО, одобрен от Съвета на СМО през месец юни 2015 г., внесе изменения в Рамката от стандарти SAFE, включително информацията преди натоварване на товари за въздушен превоз.
В действие са споразумения относно взаимно признаване на ОИО с Норвегия, Швейцария, Андора, САЩ, Япония и Китай, водят се преговори с Канада. Създадена е система за автоматизиран обмен на данни за целите на взаимното признаване с Китай, Япония, Швейцария и САЩ.
Пилотният проект „Интелигентни и сигурни търговски пътища“, започнат през 2006 г., има за цел да тества в търговията между ЕС и Китай конкретни препоръки, свързани с безопасността и сигурността, издадени съгласно Рамката от стандарти SAFE на СМО. През 2014 г. групата от ИТ експерти по проекта „Интелигентни и сигурни търговски пътища“ започна разработването на нов ИТ инструмент за обмен на данни, който ще позволи обмена на по-големи и следователно по-значими обеми от данни.
