ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 26.2.2016

COM(2016) 112 final

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКАТА СМЕТНА ПАЛАТА, СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Отговори на държавите членки по годишния доклад на Европейската сметна палата за 2014 г.

{SWD(2016) 48 final}

СЪДЪРЖАНИЕ

1.    Обхват на доклада    

2.    Основни характеристики на доклада на Европейската сметна палата за 2014 г.    

3.    Обобщение на отговорите на държавите членки    

3.1    Измерване на резултатите от изпълнението    

3.2    Видове количествено измерими грешки — нарушения на правилата за държавните помощи и за обществените поръчки    

3.3    Добро финансово управление    

4.    Заключение    

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА

Отговори на държавите членки по годишния доклад на Сметната палата за 2014 г.

1.Обхват на доклада

Съгласно член 162, параграф 5 от Финансовия регламент 1 след публикуването на годишния доклад на Палатата за 2014 бюджетна година Комисията надлежно уведоми държавите членки за информацията, която се съдържа в него.

Тази информация бе представена под формата на писмо и три приложения, които трябваше да бъдат попълнени от всяка държава членка, като бяха изпратени и придружаващи насоки за изготвянето и представянето на отговорите на въпросниците. Приложение I представляваше въпросник във връзка с точките, които се отнасят до отделните държави членки. Приложение II бе въпросник във връзка с одитните констатации, отнасящи се до всяка държава членка, а приложение III бе въпросник във връзка с тематичните констатации, свързани със споделеното управление, за декларацията за достоверност за 2014 г.

За тазгодишния доклад бяха определени три основни теми. Те са, както следва: 1) измерване на резултатите от изпълнението, 2) видове количествено измерими грешки — нарушения на правилата за държавните помощи и за обществените поръчки, и 3) добро финансово управление. Докладът се придружава също от работен документ на службите на Комисията (РДС), който съдържа отговорите на държавите членки по приложения I и III.

2.Основни характеристики на доклада на Европейската сметна палата за 2014 г.

За годишния доклад за 2014 г. Палатата е актуализирала своя одитен подход и структурата на доклада. Основното изменение в нейния подход е количественото измерване на сериозните нарушения на правилата за обществените поръчки и съответните корекции на данните от 2013 и 2012 г. с цел гарантиране съпоставимост на резултатите 2 . Новата структура на доклада — глави 5—9 — отразява функциите на многогодишната финансова рамка (МФР) за 2014—2020 г.

Резултатите от одита на Палатата за 2014 г. показаха, че отчетите не са били засегнати от съществени неточности, и поради това тя формулира ясно становище относно надеждността на отчетите 3 , както прави от 2007 г. насам. Що се отнася до разходите, Палатата установи изчислен процент на грешки в плащанията за 2014 г. в размер на 4,4 %, който се доближава до равнището от 4,5 % за 2013 г. 4 С изключение на функция 5 на МФР („Администрация“), разходите за всички останали функции са били засегнати от съществени грешки. По отношение на функциите „Конкурентоспособност“, „Сближаване“ и „Глобална Европа“ изчислените проценти на грешки са съответно 5,6 %, 5,7 % и 2,7 %, всички от които показват повишение в сравнение с еквивалентните резултати от 2013 г. 5 При все това за функцията „Природни ресурси“ изчисленият процент на грешки, който е в размер на 3,6 %, показва спад спрямо еквивалентните резултати от 2013 г. Функцията „Сближаване“ има най-голям принос към общия процент на грешки, последвана от функциите „Природни ресурси“, „Конкурентоспособност“ и „Глобална Европа“. Графиката по-долу показва приноса към общия изчислен процент на грешки за 2014 г. по функции на МФР 6 .

Освен това в доклада на Палатата се открояват два вида разходни програми — програми с права за получаване на плащания и схеми за възстановяване на разходите — включващи различни модели на риска 7 . Съгласно доклада в откритите за 2014 г. грешки преобладават грешките по отношение на допустимостта в схемите за възстановяване на разходите. Грешките в категорията „възстановяване на разходи“ включват предимно сериозните нарушения на правилата за обществените поръчки на етап провеждане на тръжните процедури и изпълнение на договорите. Що се отнася до програмите с права за получаване на плащания, типичните грешки включват наддеклариране от страна на земеделските стопани и административни грешки, засягащи плащанията към земеделските стопани 8 . Графиката по-долу показва приноса към общия процент на грешки по видове грешки.

3.Обобщение на отговорите на държавите членки

3.1Измерване на резултатите от изпълнението

В глава 3 от своя годишен доклад „Постигане на резултати със средствата от бюджета на ЕС“ 9 Палатата анализира изпълнението от гледна точка на стратегията „Европа 2020“ и разглежда характеристиките на изпълнението, въведени с новата МФР за 2014—2020 г. Държавите членки бяха запитани дали вече използват или планират да използват общите показатели, въведени за петте фонда на ЕС. За четири от фондовете (Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони — ЕЗФРСР, Европейски фонд за морско дело и рибарство — ЕФМДР, Европейски социален фонд — ЕСФ, и Европейски фонд за регионално развитие — ЕФРР) отговорите посочиха, че почти всички държави членки вече използват или планират да използват общи показатели. Що се отнася до Кохезионния фонд, 57 % от държавите членки посочиха, че общите показатели се използват, а 14 % заявиха, че използването на общи показатели не е приложимо. В таблицата по-долу се представя подробна информация за отговорите на държавите членки.

По отношение на използването на допълнителни или допълващи показатели няколко държави членки — Франция, Гърция, Литва, Люксембург, Испания и Обединеното кралство 10 — отговориха, че са използвали специфични за програмата или допълнителни показатели, често определени от управляващите органи и включени в рамката за изпълнението на оперативната програма (ОП). В някои случаи общите показатели се допълват от показатели на национално равнище. Например за ЕФРР/КФ/ЕСФ Полша 11 използва:

„пакет от показатели, приложени на равнище проекти, които произтичат от Общия списък на ключовите показатели, изготвен от министъра на регионалното развитие. Списъкът включва общите показатели на европейско равнище, посочени в регламентите за фондовете, и ключовите показатели, предвидени на национално равнище.“

Португалия 12 подчерта факта, че за периода 2014—2020 г. по отношение на оперативните програми със сходни цели показателите, които трябва да бъдат използвани, са били хармонизирани и „освен списъкът на общите показатели на Общността съществува списък на хармонизираните национални показатели“.

Освен това държавите членки предоставиха списъци или по-подробна информация относно различните специфични за програмите показатели, използвани за различните фондове. Швеция 13 посочи, че за 9-те програми по линия на ЕФРР съществуват около тридесет и пет показателя за продуктите и „около тридесет показателя за изпълнението, които са свързани с инвестиционните приоритети и със специфичните цели в рамките на програмите“. Дания 14 предостави своя списък на показателите за въздействието, за продуктите и за резултатите за ЕЗФРСР, ЕСФ и ЕФМДР. Словакия 15 посочи поотделно показателите, изготвени от централния координиращ орган и обхващащи различни програми, и освен това представи списък на показателите за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ).

Накрая, държавите членки бяха запитани дали могат да предоставят информация от значение за наличните показатели, които ще бъдат използвани при прегледа в средата на периода на МФР, насрочен за 2017 г. Някои държави членки, включително Дания, Франция и Гърция 16 , съобщиха, че няма да могат да предоставят информация от значение до 2017 г. главно поради факта, че степента на изпълнение за някои оперативни програми ще бъде твърде ниска и информацията ще бъде незначителна. Гърция 17 посочи, че:

„Информация относно постигането на националните цели по линия на стратегията „Европа 2020“ ще се съдържа в Доклада за напредъка на ЕСС 18 през 2017 г. (и през 2019 г.). При все това, тъй като изпълнението на ОП няма да бъде извършено преди предоставянето на доклада през 2017 г., не се очаква да бъде налична съществена информация за извършвания в средата на периода преглед на МФР“.

Португалия 19 и Полша 20 подчертаха факта, че е въведена всеобхватна система за докладване, гарантираща редовно качествено докладване. При все това, както Полша отбеляза 21 :

„няма да е възможно да се обобщи въздействието на фондовете на ЕС през финансовата перспектива 2014—2020 г. до постигането на достатъчен напредък — 2017 г. ще бъде твърде ранен етап, на който да бъдат правени обобщаващи заключения.“

Няколко други държави членки, като например Австрия, Хърватия, Чешката република, Ирландия и Словения 22 , бяха сигурни, че до 2017 г. могат да бъдат предоставени данни от значение за програмите по някои фондове. Чешката република 23 съобщи, че:

„тя ще бъде в състояние да предостави надеждни данни въз основа на системата, установена в Чешката република за докладване на прегледа на постигнатото, напредъка и новостите“.

Хърватия заяви също, че ще осигури изчерпателни данни и че освен това:

„могат да се използват резултатите от оценките, което следва да помогне за подобряване и евентуално опростяване на системите за управление и контрол“.

3.2 Видове количествено измерими грешки — нарушения на правилата за държавните помощи и за обществените поръчки

В годишния доклад за 2014 г. Палатата посочи, че 14 проекта по ЕФРР/КФ в осем държави членки са нарушили правилата на ЕС за държавните помощи. Според Палатата количествено измерените грешки, свързани с нарушаването на правилата за държавните помощи, съставляват приблизително 1,5 процентни пункта от изчисления процент на грешки за регионалната и селищна политика 24 . От държавите членки беше поискано да предоставят информация относно нарушенията на правилата за държавните помощи и относно всички предприети превантивни мерки.

Отговорите на държавите членки показаха, че в някои случаи, като например във Франция, Латвия и Словения 25 , не е имало системни проблеми или недостатъци, свързани с правилата за държавните помощи в приложното поле на ЕСИФ, макар че е възможно да е имало отделни случаи на нарушения. България 26 изтъкна два такива случая на несъответствие и двата от които са били открити по време на одитите. Първото несъответствие е било открито в оперативната програма „Развитие на конкурентоспособността на българската икономика“ за периода 2007—2013 г., а второто — в системите за управление, създадени в рамките на инициативата „Съвместни европейски ресурси за микро-, малки и средни предприятия“ (JEREMIE). И в двата случая одитният орган е уведомил съответно управляващия орган и финансовите посредници за подходящите корективни действия, които следва да бъдат предприети.

Макар че привидно системните проблеми или недостатъци не са били широко разпространени, някои държави членки докладваха какви са били превантивните мерки, предприети от тях.

Унгария 27 посочи, че:

„в случай на покани за представяне на предложения и приоритетни проекти Службата за мониторинг на държавните помощи, която е част от структурата на кабинета на министър-председателя, извършва предварителен преглед на съответствието с правилата за държавните помощи или, в рамките на проверките от първо ниво, съответствието се проверява от междинните органи/управляващите органи въз основа на декларациите на оферентите.“

Франция 28 изтъкна факта, че CGET 29 е предприел разнообразни действия в контекста на периода на програмиране 2014—2020 г., включително национална програма за обучение и създаването на мрежа от регионални експерти, които са специалисти по правилата за държавните помощи.

Люксембург и Словения 30 упоменаха контролни листове като ключова част от техните превантивни мерки, докато Испания 31 посочи, че в допълнение към контролните листове е използвана също така „матрица за оценка на риска“.

Палатата е актуализирала начина, по който измерва количествено сериозните нарушения на правилата за обществените поръчки, и грешките при възлагането на обществени поръчки са основен източник на грешки в сферата на икономическото, социалното и териториалното сближаване 32 . От държавите членки беше поискано да предоставят информация относно предписаните на национално равнище мерки за оценяване и количествено измерване на несъответствията с правилата за обществените поръчки. Някои държави членки — Ирландия, Латвия, Литва, Нидерландия, Полша и Словения 33 , посочиха, че съществува национално законодателство и че много често законодателството на ЕС е било транспонирано или е било в подкрепа на националното законодателство. В Литва 34 Службата за обществени поръчки поема цялата отговорност за това да спомогне за гарантиране на надлежното изпълнение на оперативната програма в съответствие с изискванията на регламентите на ЕС и предотвратява нередностите. Латвия 35 посочи, че:

„Обществените поръчки се провеждат съгласно националното законодателство, което е изготвено въз основа/в резултат на транспониране на законодателството на ЕС.“

Накрая Ирландия 36 посочи, че:

„В допълнение, във връзка с въпроса за надзора върху възлагането на правителствени поръчки, практиките за възлагане на обществени поръчки подлежат на одитиране и контрол съгласно изменения Закон за контрольора и главния одитор от 1993 г. и Закона за реформа на местното управление от 2014 г., а счетоводителите носят отговорност за направените разходи“.

В своя доклад Палатата изтъква случаи на неспазване на правилата за обществените поръчки в някои държави членки 37 . От съответните държави членки бе поискано да предоставят информация за евентуалните пропуски и недостатъци в техните съответни системи за вътрешен контрол, които са могли да доведат до тези нередности, както и да предоставят информация за предприетите коригиращи мерки. България и Франция 38 изтъкнаха, че нередностите се дължат на сложните процедури за възлагане на обществени поръчки и на липсата на обучен персонал, който да се справя с проблемите, свързани с обществените поръчки. Румъния 39 съобщи, че:

„системите за вътрешен контрол, които функционират в областта на обществените поръчки на ниво бенефициери, са разпокъсани, отчасти съдържат излишни елементи и се фокусират в по-голяма степен върху формални аспекти, свързани с редовността на процедурата, без обективно да се оценяват аспектите, свързани с качеството.“

За да бъде коригирана ситуацията, тя е въвела „националната стратегия за обществените поръчки за периода 2014—2020 г.“, която „предвижда действия за гарантиране на редовността и качеството на процедурата за възлагане на обществени поръчки“.

Франция, Полша и Испания 40 споменаха, че специфичните програми за обучение, създадени за персонала, занимаващ се с въпроси, свързани с обществените поръчки, са били ключова мярка за гарантиране на по-добро управление на проблемите във връзка с обществените поръчки.

3.3 Добро финансово управление

Държавите членки продължават своите усилия за насърчаване на доброто финансово управление чрез по-широко използване на опростените варианти за разходите (ОВР), подобрени проверки на управлението и по-добро докладване относно финансовите инструменти.

В глава 6 41 Палатата препоръчва държавите членки да използват по-добре възможностите, предвидени в Регламента относно общоприложимите разпоредби и Регламента за ЕСФ за периода 2014—2020 г. във връзка с ОВР.

Повечето държави членки, сред които са Кипър, Финландия, Франция, Германия, Унгария, Латвия, Литва, Люксембург и Обединеното кралство 42 , са докладвали, че ОВР са били използвани, доколкото е било възможно, през периода на програмиране 2014—2020 г. по отношение на фондовете. Литва 43 посочи, че през 2015 г. управляващият орган е организирал конференция — „Възможности за прилагане на опростена процедура за плащане на разходи в периода 2014—2020 г.“, за да уведоми участниците за:

„възможностите за прилагане на опростена процедура за плащане на разходи и ползите от тази процедура в хода на управлението на структурните фондове на ЕС.“

Гърция 44 изтъкна, че е осведомила и обучава всички оператори да използват ОВР, докато Полша 45 увери, че въпреки че е било предвидено използването на ОВР, „това не е задължително и окончателното решение по този въпрос се взима от всеки управляващ орган.“

Швеция 46 подчерта факта, че е разполагала с въведен модел за опростяване по отношение на ЕСФ, както и че „правителството активно насърчава опростяването.“

Накрая, Португалия 47 е създала Център за опростяване към Агенцията за развитие и сближаване (AD&C). Целта ѝ е „да уведомява управляващите органи за значимите аспекти в тази сфера, за да насърчи по-широкото използване на опростените варианти за разходите в рамките на различните фондове за сближаване (ЕФРР, ЕСФ и Кохезионния фонд)“.

Както и през предходните години, ЕСП е докладвала, че що се отнася до регионалната политика, заетостта и социалните въпроси 48 , за голяма част от дейностите, засегнати от количествено измерими грешки, държавите членки са разполагали с достатъчно информация, за да предотвратят, открият и коригират грешките, преди да сертифицират разходите пред Комисията. От държавите членки бе поискано да предоставят информация за това дали са въвели мерки за подобряване на проверките на управлението, както и за повишаване на ефективността на проверките, извършвани преди сертифицирането на разходите пред Комисията.

Що се отнася до някои подобрения в предприетите проверки на управлението, Люксембург 49 предостави списък с мерките по ЕФРР и ЕСФ, включващи нов контролен лист за последващ контрол, насоки, обучение и срещи, които имат за цел повишаване на осведомеността за опростените варианти за разходите.

Португалия 50 спомена изпълнението на план за действие в определени случаи и освен това докладва, че сертифициращият орган провежда редица проверки, преди да подаде заявките за плащане до Европейската комисия. Ако са налице съмнения относно:

„законосъобразността и редовността на разходите, които ще бъдат сертифицирани, въпросните суми се приспадат като предпазна мярка, докато проблемите бъдат разрешени.“

Испания 51 също докладва, че плановете за действие са били изпълнени и:

„са направени подобрения в процедурите за подбор и заверяване на декларациите за възстановяване на разходи, подобряване на контролните листове, преглед на документите за обществените поръчки за различни местни субекти и т.н.“

Кипър 52 докладва, че повечето грешки са съществували

„главно в договори за строителство, изпълнявани от местни органи, и договори за разработване на софтуер, изпълнявани от държавни университети, както и че възлагащите органи са насочвани към Централния комитет за изменения и искове за преглед на исканията за изменение на тези договори, за предоставяне на насоки и становища, както и за медиация с участващите изпълнители за целите на разрешаването на спорове.“

Що се отнася до качеството на докладването относно финансовите инструменти, някои държави членки (например Кипър, Словения и Швеция 53 ) отговориха, че са следвали насоките на Комисията, използвали са новите шаблони, както и че в определени случаи не са били изисквани подобрения, тъй като качеството на докладването е било счeтeно за добро.

Други държави членки посочиха направените подобрения. През ноември 2015 г. Франция 54 създаде работна група за финансовите инструменти с цел да проследи напредъка във връзка с инструментите и да се гарантира консолидиране на информацията. България 55 въведе обширна система за шестмесечно и годишно докладване за финансовия инструмент JESSICA.

4.Заключение

Комисията вече се е ангажирала да изпълни бюджет на ЕС, фокусиран върху резултатите, като това съответства на „изцяло новия подход“ към инвестициите и разходите на ЕС, за който Палатата призова в своя годишен доклад за 2014 г. 56 Една от основните характеристики на този нов подход е изпълнение, което се оценява въз основа на принципите за добро финансово управление 57 .

Отговорите на държавите членки на приложенията показаха трайна ангажираност за добро финансово управление чрез активно насърчаване на използването на ОВР, подобряване на проверките на управлението и докладване относно финансовите инструменти. Според много държави членки проблемите, свързани с обществените поръчки, също така се разрешават чрез привеждане на националното законодателство в съответствие със законодателството на ЕС. В случаите, в които се установят слабости, програмите за обучение, увеличаването на проверките на място и възстановяванията на суми са сред мерките, които се предприемат за отстраняване на недостатъците в обществените поръчки, както потвърждават Чешката република, Хърватия, Белгия, Финландия и Германия 58 .

Тази година отговорите на държавите членки също показват, че все повече се осъзнава необходимостта от създаване на култура на ефективно изпълнение и фокусиране върху резултатите. Почти всички държави членки докладваха, че са използвали на национално и регионално равнище показатели — общи и специфични — за фондовете с цел измерване на изпълнението. Въпреки това ниските степени на изпълнение на програмите могат да означават, че имаща значение информация за изпълнението може да не бъде предоставена навреме за извършвания в средата на периода преглед на МФР, насрочен за 2017 г. По-значими данни вероятно ще бъдат осигурени в съответствие с рамките за изпълнението на много програми, насрочени за 2018 или 2019 г. Латвия 59 обобщава ситуацията със следното изречение:

„количеството на данните за постигнатите резултати може да варира за различните приоритетни оси в зависимост от въпросния фонд, изпълнението на предварителните условия и разработването на законодателство на национално равнище.“

В своето заключително становище Дания резюмира очевидния цялостен ангажимент на държавите членки по отношение на изпълнението и на бюджет на ЕС, фокусиран върху резултатите 60 :

„Съществено важен аспект на задоволителното изпълнение на бюджета на ЕС е постигането на резултати и гарантирането, че тези резултати подпомагат постигането на всеобхватните политически цели. По тази причина за Дания е важно фокусът да остане върху създаването на рамката за ориентирана към резултатите система, в която се набляга повече на резултатите и въздействието на проектите на ЕС. Поради това нашето становище за по-големия акцент върху това в годишния доклад е положително.

(1) Член 162, параграф 5: След като Палатата предаде годишния доклад, Комисията информира незабавно съответните държави членки за подробностите от този доклад, касаещи управлението на средствата, за които те отговарят. Държавите членки следва да отговорят на Комисията в срок от шестдесет дни, след което Комисията предава обобщение на отговорите на Сметната палата, Европейския парламент и Съвета до 28 февруари на следващата година.

(2)  ГД на ЕСПза 2014 г., стр. 20 и 21.

(3)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 15.

(4)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 17.

(5)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 26 и 27.

(6)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 22.

(7)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 19.

(8)  ГД на ЕСП, стр. 22 и 23.

(9)  ГД на ЕСП, стр. 83.

(10)  РДС, стр. 149, 159, 171, 175, 204, 207.

(11)  РДС, стр. 180.

(12)  РДС, стр. 186.

(13)  РДС, стр. 206.

(14)  РДС, стр. 144.

(15)  РДС, стр. 196.

(16)  РДС, стр. 144, 149, 159.

(17)  РДС, стр. 159.

(18)  ЕСС — Европейска статистическа система.

(19)  РДС, стр. 186.

(20)  РДС, стр. 180 и 181.

(21)  РДС, стр. 181.

(22)  РДС, стр. 107, 122, 130, 164, 201.

(23)  РДС, стр. 130.

(24)  ГД на ЕСП за 2014 г., стр. 182.

(25)  РДС, стр. 152, 170, 203.

(26)  РДС, стр. 120 и 121.

(27)  РДС, стр. 169.

(28)  РДС, стр. 153.

(29)  CGET — Commissariat général à l'égalité des territoires.

(30)  РДС, стр. 170 и стр. 203.

(31)  РДС, стр. 205.

(32)  ГД на ЕСП, стр. 176.

(33)  РДС, стр. 165, 169, 172, 179, 202 и 203.

(34)  РДС, стр. 172.

(35)  РДС, стр. 169.

(36)  РДС, стр. 165 и 166.

(37)  ГД на ЕСП, стр. 240.

(38)  РДС, стр. 116, 150.

(39)  РДС, стр. 191.

(40)  РДС, стр. 150 и 151, стр. 181 и 182 и стр. 205.

(41)  ГД на ЕСП, стр. 203.

(42)  РДС, стр. 129, 148, 153, 158, 163, 170, 174, 176, 209.

(43)  РДС, стр. 174 и 175.

(44)  РДС, стр. 161.

(45)  РДС, стр. 184.

(46)  РДС, стр. 207.

(47)  РДС, стр. 188.

(48)  ГД на ЕСП, стр. 185 и 202.

(49)  РДС, стр. 176.

(50)  РДС, стр. 188.

(51)  РДС, стр. 203.

(52)  РДС, стр. 128.

(53)  РДС, стр. 128, 202, 206.

(54)  РДС, стр. 150.

(55)  РДС, стр. 115.

(56)  Реч на председателя на ЕСП г-н Caldeira пред Комисията по бюджетен контрол (CONT), Брюксел, 10.11.2015 г.

(57)  ГД на ЕСП, стр. 84.

(58)  РДС, стр. 55, 122—126, 64.

(59)  РДС, стр. 168.

(60)  РДС, стр. 211 и 212.