52013PC0411

2009/0165 (COD)

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ съгласно член 294, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно

позицията на Съвета във връзка с приемането на предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила

1.           Контекст

Дата на предаване на предложението на Европейския парламент и на Съвета (документи COM(2009) 554 окончателен и COM(2011) 319 окончателен — 2009/0165 COD): || 22.10.2009 г.; изменено предложение: 6.6.2011 г.

Дата на становището на Европейския икономически и социален комитет: || 28.4.2010 г., 26.10.2011 г.

Дата на позицията на Европейския парламент на първо четене: || 6.4.2011 г.

Дата на приемане на позицията на Съвета: || 7.6.2013 г.

2.           Цел на предложението на Комисията

В Стокхолмската програма, приета от Европейския съвет на заседанието му на 10 и 11 декември 2009 г., беше подчертана нуждата от създаване до 2012 г. на „общо пространство на закрила и солидарност въз основа на обща процедура за убежище и еднакъв статут за лицата, на които се предоставя международна закрила“, въз основа на „високи стандарти за закрила“ и „справедливи и ефективни процедури“. По-специално беше посочено, че на лицата, нуждаещи се от международна закрила, трябва да се осигури достъп до гарантирани в правно отношение и ефикасни процедури за предоставяне на убежище. Съгласно програмата независимо в коя държава членка лицата са поискали убежище, те следва да получат еднакво отношение във връзка с процедурите и определянето на статута. Целта следва да бъде сходните случаи да получат еднакво третиране и да доведат до един и същ резултат.

В тази връзка и както беше посочено в Плана за политика в областта на убежището от 2008 г.[1], предложението на Комисията за изменение на Директива 2005/85/ЕО[2] имаше за цел да бъдат установени ефективни и справедливи процедури за предоставяне на убежище. Чрез предложението се гарантира безусловното зачитане на основните права, така както е определено в съдебната практика на Съда на Европейския съюз и Европейския съд за правата на човека, особено правото на ефективна правна защита. В сравнение с Директива 2005/85/ЕО процедурните гаранции бяха преразгледани, за да може процедурните принципи да бъдат прилагани по-съгласувано и да бъдат установени справедливи и ефикасни процедури. С предложението се въвеждат също така по-съгласувани и опростени процедурни понятия и механизми, които предоставят на органите, компетентни в сферата на убежището, необходимите процедурни средства за предотвратяването на злоупотреби и бързото обработване на молбите, за които е очевидно, че са необосновани.

3.           Коментари относно позицията на Съвета

Позицията на Съвета отразява компромис, който беше постигнат на неофициални тристранни срещи с участието на Европейския парламент и Съвета и с приноса на Комисията.

В тази позиция бяха запазени основните цели на предложението на Комисията и тя представлява значително подобрение в сравнение с Директива 2005/85/ЕО. Комисията изразява съжаление във връзка с малък брой от внесените промени, но независимо от това може да приеме компромиса и да препоръча той да бъде приет и от Парламента.

3.1.        Подход на предварителните действия: по-големи процедурни гаранции с цел подобряване на качеството на процедурите за предоставяне на убежище

Позицията на Съвета следва принципа за подобряване на процедурите за предоставяне на убежище от самото начало („frontloading“) и съдържа силен набор от гаранции за всички кандидати за убежище.

Тя предвижда бърз и лесен достъп до процедурата за убежище. Дори преди лицето да е обявило намерението си да поиска закрила, държавите членки трябва по собствена инициатива да уведомяват гражданите на трети държави, намиращи се на граничните контролно-пропускателни пунктове или в местата за задържане, за възможността да кандидатстват за международна закрила винаги когато са налице индикации, че има вероятност те да поискат да кандидатстват за такава закрила. Освен това трябва да се предоставят базови възможности за устен превод, така че да се гарантира достъп до процедурата за убежище на тези места. Въпреки че срокът за регистрирането на молба за убежище (дори когато желанието е изразено много неофициално) беше удължен в сравнение с предвиденото в предложението на Комисията, беше пояснено, че лице, което е изразило желание да кандидатства за международна закрила, незабавно става кандидат и получава всички съответни права независимо от официалното регистриране или подаване на молба.

Независимо от промените в изказа или други незначителни промени, които бяха направени, в текста се запазва същността на предложението на Комисията по отношение на по-голямата част от гаранциите за кандидатите за убежище, включително принципа за единствен решаващ орган, съдържанието на личното интервю, предоставянето на правна и процедурна информация на първа инстанция, изготвянето на доклад след личното интервю, осигуряването на безплатна правна помощ при процедурите по обжалване, заличаването на всички клаузи за запазване на съществуващото положение и на дерогациите от основните принципи и гаранции.

Стандартите относно обучението на служителите, които извършват процедурата, са малко по-високи от тези в предложението на Комисията. В компромиса на Съвета се уточнява, че органите, различни от решаващите органи, които провеждат личните интервюта относно допустимостта на една молба, следва да са преминали основно обучение по въпросите, свързани с предоставянето на убежище.

Основен елемент на принципа за frontloading, предложен от Комисията, беше общият шестмесечен срок, който може да бъде удължен на дванайсет месеца, за приключване на разглеждането на молбата. Този основен елемент беше запазен, като максималната продължителност на срока беше увеличена. В сравнение с предложението обаче позицията на Съвета предоставя по-добра рамка на възможността за отлагане на процедурата, ако ситуацията в държавата на произход е несигурна и следователно не е разумно да се вземе решение в нормалния срок.

3.2.        Кандидати, които се нуждаят от специални процедурни гаранции, включително непридружени малолетни и непълнолетни лица

Комисията изразява съжаление, че предвидените в позицията на Съвета гаранции за непридружените малолетни и непълнолетни лица са занижени, но въпреки това може да приеме този компромис, тъй като е осигурено достатъчно равнище на закрила.

Комисията предлагаше при непридружените малолетни и непълнолетни лица да не се прилагат ускорените процедури и процедурите на границата, както и неавтоматичното суспензивно действие на процедурите по обжалване, тъй като тези процедурни механизми намаляват значително времето за обосноваване на молбата, а малолетните и непълнолетните лица се нуждаят от специална подкрепа, за да могат да изразят изцяло потребността си от международна закрила. Що се отнася до процедурите на границата, тези процедури предполагат задържане и Комисията е на мнение, че по принцип те не следва да се използват по отношение на непридружените малолетни и непълнолетни лица. И накрая, неавтоматичното суспензивно действие може да попречи на непридруженото малолетно или непълнолетно лице да получи достъп до ефективна правна защита, гарантирана от Хартата.

Позицията на Съвета дава възможност за прилагането на ускорени процедури по отношение на непридружените малолетни и непълнолетни лица, но само при малък брой обстоятелства. Ако лицето е гражданин на безопасна държава на произход, това е обективен фактор, че молбата може да бъде неоснователна. Ускореното разглеждане на последваща молба може да бъде обосновано с подробното разглеждане на предходната молба. Третата причина е наличието на основателно безпокойство за националната сигурност или обществения ред.

Шест основания позволяват на държавите членки да използват процедурите на границата. Освен посочените по-горе три основания за използване на ускорените процедури, са включени още две обстоятелства, свързани с допустимостта (последващи молби и възможно прилагане на понятието за сигурна трета страна). Две по-съществени допълнения са ситуациите, в които кандидатът подвежда органите, представяйки фалшиви документи, или унищожава или злонамерено изхвърля документ за самоличност или пътнически документ. В този си вид тези основания биха били неприемливи за Комисията, тъй като от непридружените малолетни и непълнолетни лица не може да се очаква да разбират напълно необходимостта от оказване на съдействие на органите за предоставяне на убежище. Въпреки това, съгласно позицията на Съвета тези основания могат да бъдат използвани единствено когато са налице сериозни причини да се смята, че кандидатът се опитва да скрие важни елементи, които биха довели до отрицателно решение, и като се прилагат допълнителни процедурни гаранции. В този смисъл позицията на Съвета е приемлива, тъй като гарантира, че единствено молбите, за които има ясни и обективни индикации, че са неоснователни, или има други основателни причини (национална сигурност или последваща молба), могат да бъдат разглеждани съгласно процедурата на границата. Освен това, за разлика от ускорените процедури, процедурите на границата могат да бъдат използвани само при извънредни обстоятелства, тъй като те предполагат задържане, а съгласно новата Директива за условията на приемане непридружените малолетни и непълнолетни лица може да бъдат задържани само при извънредни обстоятелства.

Що се отнася до правилата за обжалване, налице е възможност за неавтоматично суспензивно действие, но само при наличието на значителни допълнителни гаранции. По-конкретно, кандидатът ще разполага с най-малко една седмица и ще му бъде оказана необходимата правна помощ и устен превод, за да подготви искането си за оставане на територията. Важно е да се отбележи, че като част от това искане съдът трябва да разгледа повторно фактическите и правните мотиви за отрицателното решение, което означава, че разглеждането трябва да бъде по-подробно от просто съпоставяне с принципа на забрана за връщане. Според Комисията тези гаранции, както и прецизното разглеждане на първа инстанция, могат да осигурят ефективна правна защита дори без пълно автоматично суспензивно действие в случай на очевидно необосновани молби от непридружени малолетни и непълнолетни лица.

Що се отнася до другите категории лица, които се нуждаят от специални гаранции, позицията на Съвета съдържа ясното задължение да се създаде ефективен механизъм за установяване на самоличността и да се оказва подходящо съдействие по време на процедурата. Освен това, по отношение на лицата, които поради своите специални нужди не могат да участват в специалните бързи процедури, не се прилагат нито ускорените процедури, нито процедурите на границата и тези лица получават същите допълнителни гаранции при процедурите по обжалване в случай на несуспензивно действие като при непридружените малолетни и непълнолетни лица. Освен това процедурите за предоставяне на убежище продължават да съдържат съображения във връзка с пола, като кандидатите имат възможност да поискат и да получат преводачи и служители за провеждане на интервюто от същия пол, а насилието, свързано с пола, се взема под внимание при оценяване на нуждата от специални гаранции. Следователно разпоредбите относно нуждата от специални гаранции запазват основните цели на Комисията.

Въпросът за нуждата от специални гаранции е тясно свързан с използването на медицински доклади или прегледи по време на процедурата за убежище. И по този въпрос позицията на Съвета запазва основните цели на предложението, а именно задължението държавите членки да извършват медицински преглед, ако е необходим, и възможността самите кандидати да се подложат на такъв преглед. Въпреки това Комисията изразява съжаление, че прилагането на Протокола от Истанбул относно установяването и документирането на симптоми на изтезание е факултативно, въпреки че Съюзът насърчава третите държави да работят за системното прилагане на протокола при документирането на случаи на изтезание[3].

3.3.        Ускорени процедури и процедури на границата и ефективна правна защита

Хармонизираното прилагане на ускорените процедури и процедурите на границата, които съгласно Директива 2005/85/ЕО са разрешени във всички случаи, беше сред основните цели на предложението. Тази цел беше запазена, тъй като позицията на Съвета съдържа изчерпателен списък на основания за използването на тези процедури.

Вследствие на компромиса бяха добавени още три основания към списъка на Комисията: последващи молби, които не са недопустими, кандидати, които отказват снемането на дактилоскопични отпечатъци за нуждите на системата Евродак, и кандидати, които са влезли на територията или са удължили престоя си по незаконен начин и без основателна причина не са се явили пред органите и/или не са подали молба за убежище възможно най-скоро предвид обстоятелствата на своето влизане.

Последното допълнително основание има най-съществено отражение. То съдържа обаче важни гаранции, които осигуряват на кандидата достатъчна закрила. На първо място, държавите членки ще могат да използват това основание единствено във връзка с молби, подадени с цел злоупотреба. За кандидатите, които могат да обосноват неявяването си пред органите предвид обстоятелствата, при които са влезли (да докажат, че молбата им не е с цел злоупотреба), няма да се прилага ускорена процедура/процедура на границата. Второ, за разлика от всички други основания за прилагането на ускорена процедура/процедура на границата, при използването на това основание държавите членки трябва винаги да предоставят при обжалване автоматично право за оставане на територията (безусловно автоматично суспензивно действие).

С предложението се целеше също така да се укрепи правото на ефективна правна защита в съда чрез въвеждането на принципа за автоматично суспензивно действие на обжалването, като съществува ограничен брой изключения. В позицията на Съвета този принцип е запазен. Изключенията обаче са повече на брой: освен посочените по-долу две основания за ускоряване на процедурата, към списъка са добавени случаите на негласно оттегляне на молбата и прилагането на понятието за сигурна европейска трета страна.

Що се отнася до негласното оттегляне, необходимите гаранции са включени преди етапа на обжалване; по-конкретно, лицето може да поиска повторно отваряне на своя случай и винаги има възможност за разглеждане на молбата като последваща молба. Рискът от нарушаване на принципа на забрана за връщане при използването на понятието за сигурна европейска трета страна също е минимален, тъй като има строги изисквания за това коя трета държава може да бъде смятана за сигурна европейска трета страна.

Освен това, ако обжалването няма автоматично суспензивно действие, съществува възможност да бъде поискано суспензивно действие и на лицето трябва да бъде разрешено да остане на територията, докато искането му се разглежда. Следователно няма опасност лицето да бъде върнато, без да му е била предоставена правна защита.

Накрая, в съответствие с практиката на Европейския съд за правата на човека Комисията предлагаше обжалването на отрицателно решение, взето при процедура на границата, да има автоматично суспензивно действие. Вместо това позицията на Съвета предвижда при процедурите на границата същите гаранции както при непридружените малолетни и непълнолетни лица. При очевидно необосновани случаи тези гаранции могат да смекчат отрицателните последици от неавтоматичното суспензивно действие. По-конкретно, пояснява се, че не може да бъде извършено принудително отвеждане от територията, докато се чака резултатът от искането за суспензивно действие (което, както е обяснено по-горе, е общ принцип, който се прилага и по отношение на други обжалвания, които нямат суспензивен ефект). Гаранциите дават възможност на кандидата да получава винаги ефективна правна и езикова помощ. Те установяват разумен минимален срок за подготвянето на искането. Важно е да се отбележи също така, че гаранциите определят обхвата на разглеждането, което съдът ще извърши на искането за суспензивно действие, като така се осигурява задълбочено и изчерпателно разглеждане. По този начин на кандидатите се предоставят достатъчно възможности за изготвянето на приемливи молби и се постига съответствие със задълженията по отношение на основните права, каквато е съдебната практика на европейските съдилища.

3.4.        Борба със злоупотребите

За да има баланс между целта за закрила на действителните кандидати за убежище и целта за прекратяване на повтарящите се молби, подавани с цел злоупотреба, Комисията предлагаше да се даде възможност на държавите членки да отвеждат принудително кандидата от своята територия след втората последваща молба (т.е. при трета молба), при условие че е спазен принципът на забрана за връщане. Позицията на Съвета потвърждава целите на предложението, но е добавен още един случай, при който правото на кандидата да остане на територията може да бъде отнето: след недопустима първа последваща молба, подадена единствено с цел да се осуети предстоящо връщане. Според Съвета това е необходимо, за да се спре подаването на последващи молби в последния момент с цел злоупотреба.

Комисията може да приеме тези разпоредби, тъй като съдържащите се в предложението основни гаранции са запазени, а именно, че кандидатите, подаващи действителни последващи молби, няма да бъдат принудително отведени от територията без внимателно разглеждане на молбите им. Специални дерогации по отношение на последващите молби могат да се прилагат единствено след вземането на окончателно решение по първата молба и, в допълнение, единствено след подаването на последваща молба, която е необоснована или не съдържа нови елементи в сравнение с предходната, което е ясен знак, че се цели злоупотреба. Освен това в позицията на Съвета ясно се посочва, че изключенията от правото за оставане трябва да се прилагат в съответствие с принципа на забрана за връщане.

В позицията на Съвета е направено също така изменение на предложението на Комисията по отношение на правилата за негласно оттегляне на молбата или отказ от нея. Целта на предложението беше да се хармонизират правилата относно тези ситуации и, по-специално да се предотврати рискът от това една молба да не е била разгледана по същество, преди да бъде отхвърлена. Тази цел е запазена в позицията на Съвета, тъй като в нея се уточнява, че една молба не може да бъде отхвърлена, без да бъде адекватно разгледана по същество. Комисията изразява съжаление, че е включена разпоредба, съгласно която случаят на един кандидат може да бъде повторно отворен само веднъж когато кандидатът се е явил след приключване на разглеждането на молбата. И все пак, отрицателният ефект от тази разпоредба е смекчен до голяма степен от допълнителни гаранции, което означава, че ако кандидатът може да докаже, че молбата му е била възприета като негласно оттеглена поради независещи от него обстоятелства, тя не следва да се възприема като негласно оттеглена изобщо.

4.           Заключение

В позицията на Съвета са запазени основните цели на предложението на Комисията. Позицията представлява истински скок в степента на хармонизиране на процедурните гаранции при процедурите за убежище чрез въвеждането на ясни, подробни и задължителни правила и чрез заличаването на дерогации и клаузи за запазване на съществуващото положение. Тя ще доведе до лесно достъпни, по-бързи и по-справедливи процедури, които се основават на икономически ефикасния принцип за frontloading. Чрез позицията се хармонизира използването на ускорените процедури и процедурите на границата и се гарантира правото на ефективна правна защита посредством въвеждането на подробни правила на равнище ЕС. Освен че прави процедурите за убежище по-качествени и по-бързи, позицията предвижда също така нови механизми за прекратяване на повтарящите се молби, подавани с цел злоупотреба. Тя въвежда строги разпоредби относно кандидатите, които се нуждаят от специални процедурни гаранции, включително такива, свързани с пола. И накрая, позицията предвижда достатъчна закрила за непридружените малолетни и непълнолетни лица, като същевременно се взема под внимание безпокойството от потенциални злоупотреби.

По същество позицията на Съвета съответства в значителна степен на предложението на Комисията, поради което може да бъде подкрепена.

[1]               Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — План за политика в областта на убежището: интегриран подход към закрилата в целия ЕС, COM(2008) 360, 17.6.2008 г.

[2]               Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 г. относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки, OВ L 326, 13.12.2005 г., стр. 13—34.

[3]               Насоки за политиката на ЕС към трети страни по отношение на изтезанията и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание, документ на Съвета 6129/12, 15 март 2012 г.