52013DC0869

1. Обобщение

На 5 октомври 2013 г. край бреговете на Лампедуза потъна кораб с близо 500 мигранти на борда. Загубата на човешки живот бе причина европейските лидери и граждани да отправят настойчив призив за действия.

След заседанието на Съвета по правосъдие и вътрешни работи, проведено на 7 и 8 октомври 2013 г., беше създадена Работната група по въпросите на Средиземноморието. Създаването на тази група бе приветствано по време на срещата на Европейския съвет през октомври. На тази среща стана ясно, че са необходими решителни действия, за да се избегне загубата на човешки живот в открито море и да се предотврати повторението на подобни човешки трагедии в бъдеще. Тези действия би трябвало да бъдат насочени към осигуряването на закрила, да бъдат ръководени от принципа на солидарност и справедливо разпределяне на отговорността, с ясно изразен външно ориентиран компонент. С оглед на това, след трагичната злополука край Лампедуза, Съветът по външни работи също обсъди на своето заседание на 18 ноември начини за засилване на политическия диалог и сътрудничеството с трети държави. На 23 октомври Европейският парламент също прие резолюция по този въпрос[1]. 

При обсъжданията по време на заседанията на работната група и въз основа на мандата стана ясно, че е необходимо да се използва пълен набор от мерки в рамките на интегриран подход към целия регион на Средиземноморието, тъй като трагичните събития от Лампедуза са част от дългогодишно и широкообхватно предизвикателство. Тези мерки обхващат, наред с други области, подпомагане и засилен диалог с държавите на произход и транзит в съответствие с Глобалния подход към миграцията и мобилността; подновен акцент върху усилията за презаселване и регионална закрила; разглеждане на възможността за законни канали за безопасен достъп до Европейския съюз, както и общ акцент върху засилване на усилията за презаселване; борба с трафика на хора и незаконното превеждане през граница и престъпните мрежи; осигуряване на бързо и трайно връщане на мигрантите по хуманен и достоен начин; укрепване на управлението на външните граници на ЕС; прилагане на наскоро приетия Регламент за EUROSUR; както и оказването на подкрепа на държавите членки, изправени пред натиск върху техните системи за миграция и предоставяне на убежище.

Действията, съдържащи се в настоящото съобщение, следват този цялостен подход, като същевременно са съсредоточени върху непосредствени и практически решения, които могат да допълнят текущите дейности в цялото Средиземноморие в краткосрочен план. В резултат на обсъжданията в работната група бяха изведени пет основни области на действие с широк географски обхват: от държавите на произход и транзит, за предотвратяване на риска мигрантите да предприемат опасни пътувания, до бреговете на Европейския съюз:

(1) действия в сътрудничество с трети държави;

(2) регионална закрила, презаселване и по-добри законни начини за достъп до Европа;

(3) борба с трафика на хора, незаконното превеждане през граница и организираната престъпност;

(4) засилено наблюдение на границите, което да допринесе за по-добра ситуация в моретата и за защитата и спасяването на живота на мигранти в Средиземно море;

(5) помощ и солидарност с държавите членки, които са подложени на висок миграционен натиск.

В съответствие с резултата от заседанието на Европейския съвет през октомври, по време на заседанията на работната група беше потвърдено, че незабавните мерки трябва да бъдат допълнени от дългосрочни инициативи, основани на най-добрите налични научни изследвания, насочени към преодоляване на първопричините за миграцията (бедност, нарушения на правата на човека, конфликти, липса на икономически възможности, лоши условия на труд, безработица и т.н.). Необходимо е да се предприемат инициативи за реформа на правната и административната рамка за миграция и убежище в държавите на транзит. Всяко действие на ЕС следва да се разглежда в по-широкия политически контекст на отношенията между ЕС и съответните партньорски държави и региони. По-специално такова едно действие не може да бъде изолирано от Европейската политика за съседство и от външнополитическата рамка за миграцията на Глобалния подход към миграцията и мобилността (ГПММ). По своя характер тези действия са свързани с едно по-дългосрочно измерение и вече са част от дългосрочните стратегии на ЕС. Те също така имат първостепенна роля при предотвратяване на риска хората да предприемат опасни пътувания към Европа.

Всички действия по настоящото съобщение трябва да бъдат в пълно съответствие с международните стандарти за правата на човека, включително Хартата на основните права на Европейския съюз[2], Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, Конвенцията на ООН за бежанците от 1951 г., принципа за неотблъскване и приложимите разпоредби от достиженията на правото на ЕС. Когато става дума за лични данни, следва да се отдели особено внимание на пълното спазване на приложимите разпоредби.

Настоящото съобщение се представя за обсъждане на Съвета по правосъдие и вътрешни работи по време на неговото заседание на 5 и 6 декември. Председателството ще представи резултатите от обсъждането на заседанието на Европейския съвет на 19 и 20 декември.

В работата, която ще последва настоящото съобщение, следва да се отдаде подходящо внимание на ресурсите и активите, които всички заинтересовани страни могат да заделят, в рамките на настоящите бюджетни ограничения, така че да се осъществят действията и да се постигне основната цел, а именно предотвратяване в бъдеще на повторни трагедии като тази край Лампедуза. Европейската комисия ще докладва редовно на Съвета и на Европейския парламент за напредъка, постигнат по прилагането на съобщението за Работната група по въпросите на Средиземноморието.

2. Процес

При изготвянето на настоящото съобщение Европейската комисия, в ролята си на председател на Работната група по въпросите на Средиземноморието, организира две срещи на тази група — на 24 октомври и на 20 ноември 2013 г. В тях взеха участие Европейската служба за външна дейност и всички държави членки, заедно с агенциите на ЕС, които имат пряко участие в този процес (Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, Frontex, Европол, Агенцията на Европейския съюз за основните права, Европейската агенция по морска безопасност). 

При изготвянето на съобщението за Работната група по въпросите на Средиземноморието беше потърсено мнението и на други заинтересовани страни, в това число асоциираните държави, ВКБООН, Международната организация по миграция, Международния център за развитие на миграционната политика, Центъра за миграционна политика, Международната морска организация, Службата на ООН по наркотиците и престъпността и Интерпол[3].

3. Насоки на действие

Работната група по въпросите на Средиземноморието разработи следните насоки на действие:

1) действия в сътрудничество с трети държави

Действия

- Специфични действия в държавите на транзит

1.1. Комисията и държавите членки следва да отдадат подходящото политическо внимание на подписването и последващото изпълнение на сключеното неотдавна партньорство за мобилност (ПМ) с Тунис.

Междувременно следва да продължи изпълнението на инициативите за сътрудничество, предвидени в подписаното неотдавна ПМ с Мароко, като на мароканските органи следва да се предостави подкрепа за пълното изпълнение на препоръките, които се съдържат в доклада на Националния съвет по правата на човека, за разработването на нова политика за миграция и убежище.

Освен това без отлагане следва да започнат преговори за партньорство за мобилност с Йордания като положителен резултат от диалога за миграция, мобилност и сигурност, започнат с тази държава през декември 2012 г.

От приоритетно значение е и стартирането на нови диалози по въпросите на миграцията, мобилността и сигурността с други държави от Южното Средиземноморие, и по-специално с Египет, Либия, Алжир и Ливан[4].

Решението в тази връзка ще бъде взето въз основа на специфична оценка за всяка държава поотделно, по-специално като се вземат предвид нейният капацитет и готовност да подобри своето управление на миграцията и въпросите, свързани с убежището, в съответствие с международните стандарти, както и да засили своето сътрудничество с ЕС в тези области.   

В рамките на политическите диалози с трети държави следва систематично да се повдигат будещите тревога въпроси, свързани с правата на мигрантите и бежанците, както е предвидено в Стратегическата рамка и Плана за действие на ЕС относно правата на човека и демокрацията (действие 14), и да бъде предлагана подкрепа при разработването на работещи системи за убежище и миграция. Важен елемент в партньорствата за мобилност могат да бъдат инициативите, осъществявани от агенциите на ЕС като Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, Агенцията за основните права и Frontex, както и от държавите членки, международните организации и гражданското общество, насочени към изграждането на капацитет в областта на предоставянето на убежище, приемането, миграцията и управлението на границите.

За партньорствата за мобилност следва да бъде предвиден финансов преглед, за да се стимулира по-активното участие на държавите членки в разработването на проекти. Освен това партньорствата за мобилност следва да бъдат стратегически използвани за насърчаване на регионалното сътрудничество в областта на миграцията.

1.2. Ще бъде насърчавано провеждането на диалог по конкретни въпроси, будещи загриженост, с избрани държави от Северна Африка и района на Сахел, за да действат по-ефективно в борбата с мрежите за незаконно превеждане през граница и за трафик на хора. С тунизийските органи следва да се обсъдят мерки, с които да се попречи на предоставянето на тунизийски плавателни съдове за организаторите в Либия на незаконно превеждане през границата, в това число регистрация на плавателните съдове и проследяване за обмен на данни. Подобни процеси следва да бъдат насърчавани и с други държави от Северна Африка. По-специално египетските власти следва да бъдат насърчавани да отделят по-голямо внимание и да се противопоставят по-ефективно на дейността на трафикантите на хора в региона на Синай; суданските органи следва да бъдат приканени да се борят с престъпните организации, които действат на тяхна територия и улесняват незаконното превеждане през границата и трафика на мигранти и бежанци от Африканския рог към региона на Средиземно море; нигерийските власти следва да се ангажират и подпомагат в предоставянето на по-добра защита на най-уязвимите техни граждани от риска да станат жертва на трафик на хора.

1.3 Поради особено нестабилната и несигурна политическа обстановка и ограничения институционален и административен капацитет, понастоящем Либия не може да противодейства на дейностите на организаторите на незаконно превеждане през границата и трафикантите. Ето защо тя е основната държава на транзит и заминаване на смесени миграционни потоци в централната част на Средиземноморието. За да бъде преодоляна тази ситуация, ЕС трябва да продължи да засилва своята всеобхватна подкрепа за Либия, като насърчава стабилизирането на страната, подобряването на управлението и увеличаването на сигурността, и като работи по въпросите, свързани с радикализацията, крайния екстремизъм и тероризма, както и да отдели внимание на сведенията за нарушения на правата на човека. Освен това в рамките на текущата мисия EUBAM и проекта SAHARA-MED ще бъде предоставена особено значима подкрепа за насърчаване на разработването на интегрирана система за управление на границите. В този контекст държавите членки и Frontex следва да обмислят как да предоставят допълнителна подкрепа за тези инициативи. Успоредно с това ЕС ще продължи да оказва помощ в подкрепа на разработването в Либия на система за управление на миграцията и предоставяне на убежище, която изцяло съответства на международните стандарти за правата на човека. Като се има предвид, че в Либия пристигат мигранти, които търсят работа, един от приоритетите на Министерството на труда, за да се намали незаконната миграция, е въвеждането на ясна официална процедура за третиране на мигрантите, търсещи работа, като този приоритет трябва да се подкрепя. ЕС ще продължи да работи заедно с либийските органи за мерки по отношение на някои практики, като например безразборното задържане на мигранти, малтретирането на мигранти във и извън центрове за задържане и за подобряване на условията в центровете за задържане. ЕС ще отдаде особено внимание на необходимостта Либия да гарантира съблюдаване на правата на лицата, които се нуждаят от международна закрила, да приеме законодателство относно предоставянето на убежище и да узакони позицията на ВКБООН в страната[5]. Веднага щом обстановката, свързана със сигурността, го позволи, следва да се създаде мрежа от служители за връзка за борба с незаконната миграция в Либия. Комисията се е ангажирала да започне с либийските органи диалог за миграция, мобилност и сигурност, в съответствие с ГПММ, веднага щом условията го позволяват. Тези действия се допълват от други проекти и програми на ЕС в областта на сигурността.

1.4 Друга важна точка на транзит на незаконните миграционни потоци към ЕС представлява територията на Турция — както през тракийския регион, така и през Средиземно море. Като се признава настоящият значителен капацитет и усилия от страна на Турция за предотвратяване на това явление, от особена важност е да се продължат диалогът и сътрудничеството с турските органи с оглед на по-нататъшното укрепване на техния капацитет за разбиване на мрежите за незаконно превеждане през границата, които организират тези незаконни пътувания, за възпрепятстване на тази дейност чрез засилен надзор на границите, за бърз обмен на информация със заинтересованите държави — членки на ЕС, и за постигане на пълно прилагане на споразумението за обратно приемане. В това отношение важна стъпка ще бъдат създаването на мрежа от служители за връзка в Турция, подобна на тази, предвидена за Либия. Също така от ключово значение за ЕС е да продължи да оказва съдействие на Турция за разработване на нейните системи за управление на границите, визите, миграцията и предоставянето на убежище в съответствие със стандартите на ЕС, като Турция вече работи по това в ролята си на страна кандидатка за членство. 

1.5. Действията с държавите на транзит следва да бъдат допълнени от засилено внимание към държавите на произход в Източна и Западна Африка посредством политически диалог и засилено сътрудничество. Важна положителна роля може да изиграе провеждането на специални диалози по въпросите на миграцията, предприемането на дипломатически действия и засилен ангажимент както с отделните държави, така и с регионалните партньори, с участието на съответните специални представители на ЕС. Успоредно с това ще продължи сътрудничеството, което допринася за подобряване на социално-икономическата среда и свързаните с това възможности за заетост на хората, които иначе биха били тласнати към незаконна миграция. Подкрепата за по-добро управление на миграцията на национално и регионално равнище следва да води до по-ефективна борба с трафика на хора и да допринася за преследването на трафикантите и подпомагането на жертвите. ЕС следва да насърчава зачитането на човешките права на всички мигранти в партньорските държави и региони, със специален акцент върху уязвимите групи и специалните права на кандидатите за убежище и бежанците, като използва наличните инструменти и фондове, включително конкретните инструменти за правата на човека. ЕС следва да се стреми към предотвратяване и преодоляване на продължителни проблемни ситуации с бежанци и към засилване на закрилата на бежанците и сигурността в бежанските лагери (напр. чрез Инструмента на ЕС за стабилност). В този контекст следва също така да се предостави подкрепа за иновационни програми.

- Регионални подходи

1.6 Следва да се разработят информационни кампании и кампании за повишаване на осведомеността, преди всичко като част от по-широки действия на ЕС в областта на миграцията, като целта е да се даде ясна информация и да се повиши осведомеността за сериозните рискове и опасности, които грозят мигрантите, които се опитват да достигнат ЕС по незаконни канали, в това число рисковете от незаконно прекосяване на моретата и заплахите, свързани с незаконно превеждане през границата и трафикантите на хора.

Трябва да бъдат потърсени новаторски подходи, за да се достигне до възможно най-голям брой потенциални мигранти в държавите на произход, както и в държавите на транзит, с особен акцент върху страните в Африка, както и някои страни от Близкия Изток и Азия, като тези подходи се основават на предишни инициативи на ЕС и на държавите членки.

Кампаниите следва също така да информират за наличните канали за законна миграция. Информационните кампании трябва да разчитат и на мрежите на диаспорите и следва да бъдат разработени най-вече в партньорство с органите на трети държави, с международните организации и НПО.

В този контекст следва да се използва потенциалът на Портала на ЕС за имиграцията, наред с други други методи за разпространение на тези послания.

1.7 През 2015 г. ще бъде създадена Средиземноморската мрежа Seahorse между държавите — членки на ЕС, с излаз на Средиземно море и северноафрикански държави след провеждането на процедура за обществени поръчки през 2014 г. Тази мрежа ще позволи на участващите държави да обменят пряко фактологична информация за инциденти и патрули в почти реално време чрез сателитна комуникация. Следва да се активизират полаганите понастоящем усилия за привличане на всички останали релевантни държави в Северна Африка (а именно Тунис, Алжир и Египет) за участие в тази мрежа[6].

1.8 В границите на законовата рамка на Frontex и EUROSUR следва да се обсъди възможното участие на държавите, от които мигрантите заминават, в морските операции по наблюдение. Това действие следва да бъде допълнено с провеждането на диалог и оказването на подкрепа, насочени към насърчаване и засилване на капацитета на третите държави за: 1) борба в изходната точка с мрежите за незаконно превеждане през граница, като по този начин предотвратяват рисковете, които организаторите на такива мрежи представляват за имигрантите; 2) подобряване на контрола върху техните сухоземни граници и брегова линия; 3) създаване на механизми, които позволяват безопасното завръщане на незаконните мигранти до най-близката и най-безопасна точка на заминаване.

Винаги когато е възможно и уместно[7], оперативният опит на някои държави членки от съвместно патрулиране в териториални води на трети държави следва да служи за пример на други такива действия. Освен това важна остава ролята на Frontex, в рамките на мандата на агенцията, за подкрепа на осъществяването на гореспоменатите дейности, и по-специално за изграждането на капацитет. В тази връзка следва да се създадат синергии с други инструменти за изграждане на капацитет, използвани от ЕС в региона на Северна Африка.

1.9 Следва да се обмисли възможността за оказване на подкрепа на крайбрежните северноафрикански държави за изграждане на капацитет за издирване и спасяване след провеждането на оценка на техния настоящ капацитет и нужди.

1.10 Следва да се подобри обменът на стратегически и тактически данни между държавите — членки на ЕС, и африканските държави. В този контекст за пример могат да послужат постиженията на Мрежата на разузнавателната общност Африка—Frontex. Периодично следва да се изработват общи доклади за анализ на риска. 

1.11 Следва да се провежда политически диалог и да се разработят дипломатически инициативи, включително съвместни демарши[8], като се използват по координиран начин всички стимули и лостове, с които разполагат ЕС и държавите членки, така че да се засили капацитетът на ЕС за успешно постигане на целите на Глобалния подход за миграция и мобилност, в това число договарянето и цялостното прилагане на споразумения за обратно приемане, усъвършенстването на системите за международна закрила и борба с мрежите за незаконно превеждане през границата и престъпните мрежи. Тези инициативи следва да бъдат стартирани с основните държави на транзит и произход на незаконни мигранти в Африка и Азия. В този контекст трябва да бъдат проучени възможностите за отчитане на сътрудничеството по тези теми като част от по-широк подход, основан на стимули[9]. Резултатите от тези усилия следва да се придружават от съответстващо активизиране на координираните операции на Frontex, за да се улесни процесът на връщане.

Пак в тази рамка със съответните трети държави следва да бъдат разработени мерки, които да позволяват по-ефективното установяване на самоличността на завърналите се лица и издаването на документи на тези лица. В това отношение засилено внимание следва да се насочи към основните държави на произход на незаконни мигранти. За тези усилия може да допринесе по-широкото приемане на издаваното от ЕС удостоверение за пътуване (стандартен документ за пътуване, издаван за целите на експулсиране).

1.12 С оглед на предстоящата през април 2014 г. среща на върха между ЕС и Африка, както и на четвъртата Евро-африканска министерска конференция по въпросите на миграцията и развитието, планирана за втората половина на 2014 г. (процесът от Рабат), е необходимо да се предвиди конкретен и всеобхватен дебат в областта на миграцията (който обхваща, наред с другото, доброволното връщане, обратното приемане, повторната интеграция, приемането, международната закрила, борбата с мрежите за незаконно превеждане през границата и престъпните мрежи, изграждането на капацитет, човешките права на мигрантите, както и първопричините за незаконната миграция).

Новото поколение програми по Евромед Миграция и Евромед Полиция, които ще бъдат стартирани през 2014 г., следва да вземат предвид в пълна степен направените оценки, за да се превърнат в по-ефективна платформа за диалог и сътрудничество. Освен това трябва да бъдат засилени двустранните диалози и съответните регионални диалози със страните от Субсахарска Африка. В този контекст държавите партньори следва да бъдат насърчавани да приемат и прилагат национални мерки за интегрирано управление на границите, срещу мрежите за незаконно превеждане през границата, включително с подкрепата на експерти от държавите членки и в съответствие с най-добрите практики, разработени от Службата на ООН по наркотиците и престъпността, когато това е уместно.

1.13 Би могла да се обмисли специална програма, която се опира на съществуващите инициативи на ЕС в тази област, като например финансираната от ЕС програма WAPIS (Западноафриканска полицейска информационна система, осъществявана от Интерпол), и която цели да подкрепи установяването на полицейско сътрудничество и създаването на еквивалент на Европол в Африка — AFRIPOL, за да помогне за координирането на капацитета за информация и разследване на националните полицейски служби в Африка в редица области, в това число борбата с трафика на хора и незаконното превеждане през граница. Особено полезна в това отношение може да бъда подкрепата от Интерпол, Службата на ООН по наркотиците и престъпността и други уместни организации. Тази програма следва да осигури синергия с Програмата на Африканския съюз за границите.

1.14 Трябва да се гарантира бързо и ефективно връщане на незаконните мигранти по хуманен и достоен начин в пълно съответствие с Хартата на ЕС за основните права, съответните разпоредби на достиженията на правото на ЕС и международните стандарти за правата на човека, като се насърчава доброволното завръщане, когато това е възможно. Следва да се предостави, при определени условия и като допълнителен инструмент, по-голяма финансова и техническа помощ в подкрепа на социалното и икономическото реинтегриране на завърналите се лица, както и за да се осигури ефективна система за недоброволно завръщане в сътрудничество с националните органи. При предоставянето на финансова и техническа помощ е необходимо да се обърне особено внимание на това да не се създават дублиращи структури на вече съществуващите във въпросната трета държава и да се избегне създаването на притегателни фактори за миграция. Когато е възможно, следва да се отдава приоритет на връщането в държавите на произход, а не в държави на транзит.

1.15 Ще бъдат развити сътрудничество/обмен на информация и синергии между държавите членки, с приноса на агенциите на ЕС в областта на ПВР и на други заинтересовани страни (МОМ, НПО), относно съдържанието на програмите за подпомагане на доброволното връщане, включително по отношение на мерките и инициативите за реинтегриране, предприемани от всяка една държава членка спрямо държавите на произход или транзит, за да се гарантира трайно връщане на незаконните мигранти. От 2014 г. нататък това сътрудничество ще се развива в контекста на Европейската мрежа за миграцията.

2) Регионални програми за закрила, презаселване и по-добри законни начини за достъп до Европа;

2.1 За подобряване на положението на бежанците на местно равнище е необходимо да се въведат и засилят регионални програми за закрила (РПЗ). Съществуващите РПЗ, като например тези в Северна Африка (Либия, Тунис и Египет) и Африканския рог (Кения, Джибути), следва да бъдат укрепени и разширени, за да включат и други ключови държави, и по-специално в региона на Сахел. Освен това понастоящем ЕС изготвя нова Регионална програма за развитие и закрила (РПРЗ) за бежанци в Ливан, Йордания и Ирак като част от дългосрочния отговор на кризата в Сирия.

За да бъдат успешни, новите регионални програми за закрила изискват дългосрочен ангажимент и финансиране, както от ЕС, така и от страна на държавите членки. Съществуващите средства и финансови инструменти по Фонда „Убежище и миграция“ могат едва отчасти да допринесат за финансирането. То следва да бъде допълнено от други източници на финансиране от ЕС за подпомагане на развитието и от държавите членки. Освен това осъществяването на РПЗ/РПРЗ следва да бъде придружено от силен политически диалог и усилия за привличане на вниманието, включително на регионално равнище, към закрилата на бежанците и към продължителните проблемни ситуации за бежанци пред националните органи в трети държави.

Регионалните компоненти на РПЗ и компонентите, които са специфични за всяка отделна държава, следва да бъдат координирани, като държавите — членки на ЕС, и делегациите на ЕС трябва да играят централна роля в тяхното планиране и осъществяване.  Ключов партньор в тази област ще бъде ВКБООН заедно с други международни организации, а когато това е уместно, в осъществяването на тези програми ще участват и НПО. Когато това е целесъобразно, ще бъде насърчавано сътрудничество между Европейската служба за подкрепа в областта на убежището и съответните държави, като особено внимание се отделя на обучението и изграждането на капацитет.

В сътрудничество с международни организации (например МОМ) и НПО трябва да бъдат стартирани паралелни инициативи за улесняване на доброволното завръщане и реинтегриране в държавите на произход на мигрантите, оказали се блокирани в северноафриканските държави, както и за развиването на капацитета на държавите да управляват по-добре завръщането и реинтегрирането[10].

2.2 Държавите членки се насърчават да увеличат своя настоящ ангажимент за презаселване като дългосрочно решение, което да допринесе за предотвратяването и преодоляването на продължителни проблемни ситуации с бежанци. През 2012 г. в Съюза, и по-конкретно в 12 държави членки, бяха презаселени 4 930 лица[11]. Докато държавите членки, които вече участват в презаселването, трябва да обмислят възможността за увеличаване на своите квоти за презаселване, други държави членки следва да се ангажират с презаселването на бежанци, така че ЕС да може да поеме по-голям дял от ангажимента за презаселване в световен план. В този контекст чрез програмата на Съюза за презаселване се насърчава стратегическото използване на презаселването, като то ще бъде подкрепено с финансиране от ЕС по линия на фонд „Убежище и миграция“.

2.3 Комисията е готова да организира, в сътрудничество с ВКБООН, конференция по въпросите на презаселването на най-уязвимите бежанци от Сирия. Конференцията би могла да се състои през първата половина на 2014 г. и да окуражи усилията за презаселване както в държавите — членки на ЕС, така и в другите държави по света.

2.4 В контекста на обсъжданията относно бъдещите приоритети в областта на вътрешните работи след изтичане на действието на Програмата от Стокхолм, Комисията ще проучи по-нататъшните възможности за закрила при влизане в ЕС. Те биха могли да включват по-конкретно: а) насоки за общ подход към хуманитарните разрешения/визи, и б) проучване на възможността за съвместно разглеждане на исканията за закрила извън ЕС, без това да засяга съществуващото право на достъп до процедурите за предоставяне на убежище в ЕС. Към осъществяването на тези задачи следва да бъдат привлечени Службата за подкрепа в областта на убежището, Агенцията за основните права и Frontex и, когато това е уместно, Върховният комисариат на ООН за бежанците, Международната организация на труда или МОМ.

2.5 ЕС и неговите държави членки следва да продължат да проучват допълнителни възможности за откриване на законни канали, които позволяват на мигрантите да достигнат Европа по законосъобразен начин. Тези канали също така ще помогнат в борбата със злоупотребите и незаконната миграция. Така например, щом бъде приложена, Директивата за сезонните работници ще изясни приемането на сезонни работници, ще им предостави сигурен правен статут, така че да ги защити срещу експлоатация, и ще представлява първата схема на ЕС за кръгова миграция, която при определени условия ще позволи на мигрантите да се завръщат през следващите години. Договаряната понастоящем Директива относно студентите, научните изследователи и други групи също може да има значителен принос с въвеждането на ясно правила за приемане и статут.

 3) Борба с трафика на хора, незаконното превеждане през граница и организираната престъпност [12]

Действия

3.1 Европол следва да подобри текущите дейности и да координира съответните агенции на ЕС в областта на незаконното превеждане през граница и борбата с организираната престъпност[13]. Това би могло да включва създаването на екип под административната и правната рамка на съществуващото Аналитично работно досие: Тежка организирана престъпност (AWF SOC), и по-специално на централен контролен пункт, който се занимава в рамките на Европол с незаконното превеждане през граница.

3.2 През декември 2013 г., с участието на държавите членки и агенциите на ЕС, в рамката на цикъла на политиката ще бъде взето решение по два оперативни плана за действие по EMPACT за незаконната миграция и трафика на хора, в това число незаконното превеждане през граница, като тяхното осъществяване ще започне през януари 2014 г.

3.3 Необходимо е с участието на всички страни, заинтересовани от борбата с незаконното превеждане през граница на мигранти, да се изработи всеобхватна стратегия на ЕС, която включва измерение за правата на човека в съответствие с Хартата на основните права на ЕС. Стратегията ще включва засилено практическо сътрудничество и обмен на информация между държавите членки и с агенциите на ЕС, както и задълбочено външно сътрудничество с трети държави и съответните регионални и международни организации (напр. Службата на ООН по наркотиците и престъпността).[14] В този контекст важна роля ще играят служителите за връзка по въпросите на имиграцията, които се намират в държавите на произход и на транзит.

В този контекст могат да бъдат разработени насоки по различни аспекти, свързани с борбата с незаконното превеждане през граница, на равнище ЕС и на национално равнище, като се отчита работата на ООН в тази област.

Вече съществуващите средства за оперативно сътрудничество между държавите членки и трети държави, като например служителите за връзка и провеждането на съвместни операции, следва да се използват по-ефективно в рамките на Комитета за вътрешна сигурност (COSI)[15]. 

3.5 Отговорните национални органи на засегнатите държави членки се насърчават систематично да предоставят на Европол съответната информация, включително лични данни, с цел да се подпомогне борбата с лицата, които улесняват тази дейност. Frontex и Европол следва незабавно да сключат оперативно споразумение, което да даде възможност за обмен на лични данни, с цел да се подпомогне борбата срещу трансграничните престъпни дейности[16]. 

3.6 В рамките на междуведомствената координация на Европол Европейската служба в областта на убежището следва да осъществи пилотен проект с държава членка, за да научи повече за маршрутите за незаконно превеждане през граница и маршрутите за трафик на хора.

3.7 ЕС следва да окаже политическа подкрепа за организацията през 2014 г. на регионалната конференция под егидата на съвместната стратегия Африка-ЕС относно незаконното превеждане през граница и трафика на хора.

3.8 Комисията ще извърши оценка и евентуално изменение на достиженията на правото на ЕС във връзка с улесняването на неразрешено влизане, транзит и престой, като съгласува ефективната борба срещу незаконното превеждане през граница с необходимостта да се избегне инкриминиране на хуманитарното подпомагане. Следва да се припомни международното задължение за спасяване на мигранти, изпаднали в беда в открито море[17].

4) Засилено наблюдение на границите, което да допринесе за по-добра ситуация в моретата и за закрила и спасяване на живота на мигранти в Средиземно море

Действия

4.1 Frontex, заедно със съответните държави членки, увеличи капацитета си за контрол на средиземноморските граници, които са външни граници на Европейския съюз. Така например от началото на ноември агенцията засили съвместната операция HERMES, като същевременно надлежно отчете възможните промени в миграционните движения поради сезонни аспекти. Това беше постигнато чрез допълнително финансиране, осигурено в контекста на операцията Лампедуза (допълнителни 7,9 млн. евро за бюджета на Frontex за 2013 г.).

Въз основа на това целта е да се възприеме, считано от пролетта на 2014 г., широкообхватен, съгласуван и съобразен с множеството заинтересовани страни подход за операциите по наблюдение на границите, ръководени от Frontex в Средиземно море (от Кипър към Испания), като се акцентира върху главните миграционни пътища. Укрепването на операциите на Frontex през 2014 г. следва да бъде оценено въз основа на концепцията, предложена от Frontex на работната група[18].

Националните усилия за наблюдение на границите следва да бъдат изцяло съгласувани с операциите на Frontex и взети заедно трябва да съставят европейска патрулна мрежа. Информацията за тези национални усилия, независимо от органа, който ги предприема, следва да бъде споделяна чрез мрежата на EUROSUR, посредством националния координационен център на въпросната държава членка.

Това би могло да включва и засилване на операциите на държавите членки по примера на италианската инициатива Mare Nostrum. Тези инициативи следва да се допълват и да бъдат координирани с операциите на Frontex[19].

Укрепването на операциите за наблюдение на границите, координирани от Frontex и осъществявани със средствата на военновъздушните и морските военни сили на държавите членки, когато това е разрешено от националното право и когато тези средства служат за прилагане на гражданското право, също може да подобри осведомеността за ситуацията и способността за ранно откриване на незаконни мигранти по море, като по този начин позволи по-ефективно предотвратяване на загубата на човешки живот. Ето защо укрепването на тези операции следва да бъде насърчавано в цялостната правна рамка на регламентите за Frontex и EUROSUR, която би се прилагала спрямо участващите военни сили.

Както беше посочено в точка 1.8, Frontex следва да се стреми да увеличава доколкото е възможно участието в тези операции на средиземноморските държави извън ЕС.

4.2 Европейският парламент и Съветът се приканват да ускорят своите преговори по предложението за регламент за установяване на правила за наблюдението на морските външни граници в контекста на оперативното сътрудничество, координирано от Frontex, като стремежът е първата тристранна среща да бъде проведена преди края на годината.

4.3 Следва да се засили ролята на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището  при установяването и проверката на кандидатите за убежище в смесените миграционни потоци, като това се осъществи в партньорство с Frontex и в пълно съответствие със съответните мандати на агенциите.

4.4 Европейската система за наблюдение на границите (EUROSUR) започна да функционира на 2 декември 2013 г., като  нейното осъществяване и пълноценно използване от страна на държавите членки и Frontex ще се наблюдава внимателно. Ключови елементи за това са обменът на информация в почти реално време, редовното споделяне на разузнавателни сведения и тясното междуведомствено сътрудничество на национално равнище и на равнище ЕС. Съществена роля играе и използването на модерни технологии за наблюдение, като например обединяването на данни от системите за корабни съобщения и сателитните изображения.

4.5 На тази основа през 2014 г. би могло да се проучи по-нататъшното подобряване на междуведомственото сътрудничество и обмен на информация в рамките на EUROSUR, за да се подобри ситуационната картина на национално и на европейско равнище[20]. В съответствие с изискванията на Регламента за EUROSUR това следва също да включва и помощ от страна на плавателните съдове на държавите членки, които се намират в близост[21]. Настоящите усилия трябва да се активизират, за да се подобри наблюдението на известните изходни точки за незаконна миграция в цялото Средиземноморие, в това число дейностите в пристанищата и по бреговете, които служат за сборни центрове за незаконните имигранти. В рамките на EUROSUR ще продължи откриването и проследяването на малки лодки с финансовата подкрепа от бъдещата програма „Коперник“, както и с пилотни тестове в рамките на текущи проекти по РП 7, като например проектите Perseus, Closeye, Lobos и Sagres, и с техническата и консултантската помощ на Съвместния изследователски център на Европейската комисия[22].

В този контекст ситуационната картина в Средиземноморието следва да бъде подобрена чрез по-резултатно използване на междуведомственото сътрудничество. Въз основа на споразумението за нивото на обслужване между Frontex и Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ)[23] и това със Сателитния център на ЕС[24] следва да се генерират повече данни за позиционирането на кораби и данни от наблюдение на земята за критични области. Тези и други уместни данни за операциите следва да бъдат добавени към различните ситуационни картини на EUROSUR, включително от военноморските сили. В контекста на междуведомственото сътрудничество (Frontex, Европол, ЕАМБ) сведенията, основани на разузнавателна информация, следва да бъдат използвани като основа на активизираните усилия за наблюдение.

4.6 На национално равнище следва да бъде отправен призив, когато това е уместно — чрез известие до моряците, с който се апелира към капитаните на търговски кораби и към рибарите да се съобразяват със своите задължения съгласно международното право (Конвенцията на ООН по морско право, Международната конвенция за безопасност на човешкия живот на море и Mеждународната конвенция за търсене и спасяване по море) да помагат на всички плавателни съдове с мигранти на борда, които се намират в опасност, и да докладват на съответните органи на държавите членки за такива съдове. Това следва да се съчетае с уверение, че на тези моряци винаги ще бъде разрешено бързо да свалят от борда мигрантите и, при условие че са действали добросъвестно — че няма да бъдат изправени пред отрицателни правни последици заради предоставянето на такава помощ. Такъв един призив следва да бъде политически подкрепен на европейско равнище.

5) Помощ и солидарност с държавите членки, които са подложени на висок миграционен натиск[25]

Действия

5.1 Комисията заделя финансиране (включително спешно финансиране) в размер до 30 млн. евро в подкрепа на Италия, включително за операции за наблюдение на границите в рамките на мандата на Frontex. За останалите държави членки бяха заделени около 20 млн. евро с цел да се преодолее все по-големият натиск на равнище ЕС и недостатъчният в резултат на това национален капацитет. Това финансиране ще подобри капацитета за приемане, за разглеждане на случаите, за проверка и регистрация, както и ще бъде в помощ на дейностите за управление на границите. Когато това е целесъобразно, финансирането следва да бъде допълнено от други оперативни дейности, като например съдействието, предлагано от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището и Frontex. В тази връзка важна роля играят планирането при извънредни ситуации и управлението на кризи (под точка 5.3).

Държавите, които са особено засегнати от притока на мигранти и кандидати за убежище, могат по целесъобразност да се обърнат за съдействие и към Европейския механизъм за гражданска защита[26].

5.2 Като използват финансовите стимули, предлагани от бъдещия Фонд „Убежище и миграция“, държавите членки следва доброволно да се ангажират с вътрешното преселване на по-голям брой лица, ползващи се с международна закрила, в рамките на ЕС. За постигането на по-бързо и ефикасно вътрешно преселване Европейската служба за подкрепа в областта на убежището следва да играе координираща роля. Държавите членки с ниска степен на миграционен натиск са особено насърчени да демонстрират солидарност по този начин. В тази област важна роля могат да играят и международните организации като Върховният комисариат на ООН за бежанците и Международната организация за миграция.

5.3 Усилията на равнище ЕС за планиране при извънредни ситуации и управление на кризи следва да продължат и да бъдат разширени, като целта е да се предприемат действия за изграждането на стабилни системи за убежище и миграция в държавите членки. Тези усилия следва да изхождат от оценка, базирана върху анализите на прогнози на тенденциите и други специални статистически и аналитични доклади, изготвени от Службата за подкрепа в областта на убежището, Frontex, Агенцията за основните права и други организации като ВКБООН, МОМ и други участници, като тези усилия следва също така да са координирани с Европейския механизъм за гражданска защита. При разгръщането на тези усилия за действие в извънредни ситуации Комисията следва да включи доклади за оценка на ситуацията в държавите на произход, като интегрира колкото е възможно повече елементи относно сигурността, управлението на границите и миграционните потоци.[27]

За да бъде възможно ефективното планиране при извънредни ситуации, държавите членки следва незабавно да предоставят данни на Евростат, Службата за подкрепа в областта на убежището, Frontex и други подходящи участници и да бъдат готови да се ангажират с отговор на искания за допълнителни данни, които биха могли да бъдат необходими за тази цел.

5.4 Европейската служба за подкрепа в областта на убежището следва да разработи първия проект относно подпомагано обработване на молбите за предоставяне на убежище в държавите членки. Това ще позволи по-бързо и ефикасно обработване на молбите за убежище, като облекчи системата за предоставяне на убежище на съответната държава членка, без да прехвърля отговорността за разглеждане на молбите за убежище и при пълно зачитане на прилаганата в национален план нормативна уредба.

[1] Резолюция на Европейския парламент от 23 октомври 2013 г. относно миграционните потоци в Средиземноморието, със специално внимание към трагичните събития край бреговете на Лампедуза (2013/2827(RSP)).

[2] И по-специално членове 2, 4, 18 и 19 от нея.

[3] Когато в текста се признава ролята на тези организации, това не засяга което и да било финансово решение, което ще бъде прието в контекста на изпълнението на действия, предвидени в съобщението.

[4] Обмисля се предоставянето на подкрепа за работа с ливанските органи по интегрирано управление на границите (IBM) с цел укрепване на държавните институции и подобряване на междуведомственото сътрудничество.  В този контекст ЕС желае да насърчава основан на права подход към интегрираното управление на границите, който обхваща законно движение на хора и стоки, както и управлението на миграционните потоци. Понастоящем ЕС също така обмисля варианти за подкрепа на ливанските въоръжени сили.

[5] Комисията обмисля приемането на финансово решение, с което да осъществи програма на стойност 10 млн. евро в рамките на Европейския инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП). Тази програма ще се съсредоточи върху усъвършенстване на правната и институционалната структура и капацитета на органите, компетентни по въпросите на миграцията и убежището, в съответствие с международните стандарти и най-добрите практики. Целта е да се гарантира, че отношението към мигрантите е изцяло съобразено с правата на човека и зачита човешкото достойнство, както и международните стандарти, които гарантират международна закрила. Програмата ще се съсредоточи също така върху подобряване на условията на живот на мигрантите в центровете за задържане. Това ще бъде постигнато чрез преразглеждане на административните процедури, подобряване на услугите за мигрантите и улесняване на техния достъп до заетост.

[6] Осъществяващото се сътрудничество между службите за брегова охрана също може да предостави подходящи възможности за насърчаване на диалога между ЕС и държавите от Северна Африка.

[7] Всяко действие в тази област следва да бъде в съответствие с основните права, включително принципа за неотблъскване.

[8] С цел да се увеличи съгласуваността във външните действия между ЕС и държавите членки, следва ръководителите на делегации на ЕС в държавите на произход на мигранти, озовали се блокирани в държави на транзит, заедно с други посланици на държавите — членки на ЕС, когато това е уместно, да изготвят съвместни демарши, адресирани до отговорните национални органи. Тези демарши следва да бъдат изготвени в сътрудничество с ЕСВД, Комисията и заинтересованите държави членки.

[9] Вж. например изпълнението на задължението за обратно приемане на държавите от АКТБ в рамките на Споразумението за партньорство АКТБ—ЕО (Споразумение от Котону).

[10] Би могла да се обмисли възможността за създаване, по примера на центровете за ресурси и отговор на миграцията, учредени от МОМ в много държави, пресичани от миграционни маршрути, на такива центрове по маршрутите в централната и източната част на Средиземноморието.

[11] Чешката република, Дания, Германия, Ирландия, Испания, Франция, Литва, Нидерландия, Португалия, Финландия, Швеция, Обединеното кралство (източник Евростат).

[12] Въпреки че са взаимосвързани, незаконното превеждане на хора през граница (напр. подпомагане на незаконното влизане, транзит или местопребиваване) и трафикът на хора не трябва да бъдат бъркани. По-специално трафикът включва използването на средства, споменати в определението за трафик („чрез използване на заплаха, употреба на сила или други форми на принуда, отвличане, измама, заблуда, злоупотреба с власт или с уязвимо положение, заплащане или получаване на плащания или изгода, с оглед получаване на съгласието на лице, което има контрол над друго лице“) за експлоатиране на лицето, и не включва преминаването на граница или физическо транспортиране, както е в случая с незаконното превеждане през граница.

[13] В тази област мандатът на Европол е укрепен в съответствие с текущото преразглеждане на Регламента за Европол.

[14] Информацията, събрана в този контекст, може да се използва също така за по-добро разкриване и предотвратяване на отпътуването на чуждестранни бойци за участие в джихад в чужбина (по-специално Сирия) или тяхното връщане.

[15] Ако това е целесъобразно, тези действия може да се наложи да бъдат координирани с текущите обсъждания за разработването на конкретни елементи за съобщение относно европейска стратегия за морска сигурност до началото на 2014 г.

[16] Когато Регламентът за EUROSUR позволява това, Европол следва да предоставя на EUROSUR други данни, различни от личните данни.

[17] В този контекст следва да се поясни от самото начало, че морските капитани са длъжни да спазват заповедите, издадени от центровете за координиране на спасителните операции, в съответствие с международното право.

[18] Приемащите държави членки се приканват да предприемат подходящи мерки, за да освободят, доколкото това е възможно, участващите държави членки от плащане на ДДС по време на съвместни операции.

[19] Операциите, които не попадат в обхвата на действие на Регламента за Frontex, също трябва да се осъществяват при пълно спазване на Хартата на основните права, и по-специално на принципа на неотблъскване.

[20] Тези усилия могат да бъдат допълнени от текущата работа по създаването на обща среда за обмен на информация за морската област на ЕС. Като трета фаза на EUROSUR също така е предвидена обща среда за обмен на информация (CISE), която понастоящем се разработва съвместно от Европейската комисия и държави членки на ЕС/ЕИП (COM(2008) 68). 

[21] Съгласно Регламента за EUROSUR се изисква включване в националната ситуационна картина за EUROSUR на информация за местоположението, състоянието и вида на военните активи, подпомагащи мисия за правоприлагане. Достъпът до този вид информация може да бъде ограничен въз основа на принципа за необходимост от информация.

[22] В по-дългосрочен план сателитната навигационна система „Галилео“ и  системата за повишаване на точността EGNOS (Европейска геостационарна служба за навигационно покритие) също биха могли да допринесат за подобряване на ситуационната картина в Средиземно море.

[23] Подписано през април 2013 г.

[24] Очаква се да бъде подписано в началото на 2014 г.

[25] Националните програми на държавите членки за МФР 2014—2020 г., които скоро ще бъдат изготвени и внесени, също трябва да отразяват по ясен начин тези приоритети, така че да може да се мобилизира необходимото финансиране, след като съответните механизми за финансиране започнат да функционират.

[26] Координационният център за спешно реагиране в рамките на ГД „Хуманитарна помощ“ улеснява доброволния принос в натура или предоставянето на висококвалифицирани консултантски услуги от страна на експерти от 32 държави, участващи в механизма, в това число държави — членки на ЕС. Поради доброволния характер на механизма, той може да се разглежда само като краткосрочно и временно решение.

[27] Сред механизмите, които могат да бъдат обмислени, могат да се включат Оперативната рамка за миграционни кризи на МОМ (Migration Crisis Operational Framework) и Работната група по въпросите на миграцията относно източноафриканския миграционен маршрут и Северна Африка (Regional Migration Coordination Task Force for the North- Eastern Africa Migratory Route and North Africa (MTF- NOAH)).