52012DC0648

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно функционирането на местното шенгенско сътрудничество през първите две години от прилагането на Визовия кодекс

I.            Въведение

В съобщението си относно глобалния подход към миграцията и мобилността[1] от 18 ноември 2011 г. Комисията изтъкна, че насърчаването и улесняването на мобилността е стратегически елемент на външната политика на ЕС за миграцията. Мобилността засяга широк кръг от хора, например краткосрочно пребиваващи посетители, туристи, студенти, изследователи, бизнесмени и лица, посещаващи членове на семействата си. Следователно тя е важно измерение на глобалния подход на ЕС. Мобилността и визовата политика са тясно свързани помежду си. През 2011 г. държавите членки, издаващи „шенгенски визи“, са издали около 12 милиона визи за краткосрочен престой. Визовата политика е основен елемент на всяка ориентирана към бъдещето политика за мобилността.

Сред действията, които предприе в отговор на историческите събития в Южното Средиземноморие, Европейската комисия предложи в съобщението си от 24 май 2011 г. да бъде стартиран диалог с държавите от Южното Средиземноморие по въпросите на миграцията, мобилността и сигурността. Вследствие на този диалог биха могли да се установят партньорства за мобилност с Египет, Мароко, Тунис и Либия. Съветът в различни състави, както и Европейският съвет от 24 юни 2011 г. подкрепиха този подход. Препоръките в настоящия доклад също следва да вземат под внимание тези събития.

На първо място, в настоящия доклад се разглежда функционирането на местното шенгенско сътрудничество и се отправят препоръки за неговото засилване и подобряване. Освен това в него се съдържат препоръки във връзка с някои регионални аспекти като консулското представителство, което е обвързано с някои от приоритетите, предложени в съобщението относно глобалния подход.

II.          Местно шенгенско сътрудничество — общи наблюдения

Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс)[2] влезе в сила на 5 октомври 2009 г. и се прилага от 5 април 2010 г. С Визовия кодекс бе преработено съществуващото законодателство относно процедурите и условията за издаването на визи за краткосрочен престой (т.е. визи за престой, чиято продължителност не надвишава 90 дни за период от 180 дни, и визи за летищен транзит). Съгласно член 51 от Визовия кодекс бяха изготвени инструкции за практическото прилагане на Визовия кодекс: Решението на Комисията ((2010) 1620 окончателен) за създаване на Наръчник за обработване на заявленията за издаване на визи и промяна в издадени визи, предназначен за служителите на консулските служби, обработващи заявленията за издаване на визи, бе прието на 19 март 2010 г.[3], а Решението на Комисията ((2010)3667 окончателен) за създаване на Наръчник за организацията на визовите отдели и местното шенгенско сътрудничество, предназначен за органите, отговарящи за организацията на консулските служби, и тези, участващи в местното шенгенско сътрудничество, бе прието през юни 2010 г.[4]

Разпоредбите на Визовия кодекс се прилагат по еднакъв начин от консулствата на държавите членки[5]. Въпреки това, предвид различията на местно равнище, законодателите признаха, че е необходимо да се установи последователност в сътрудничеството между държавите членки и Комисията на местно равнище, така че да се осигури хармонизирано прилагане на общите правни разпоредби, като се взема под внимание обстановката на място: „Местното шенгенско сътрудничество е изключително важно за хармонизираното прилагане на общата визова политика и за правилната оценка на рисковете, свързани с миграцията и/или сигурността. Предвид различията на местно равнище, следва да се оцени практическото прилагане на конкретни законодателни разпоредби в дипломатическите мисии и консулски служби на държавите членки в отделни места с цел да се гарантира хармонизирано прилагане на законовите разпоредби, с което да се избегнат търсенето на по-изгодни варианти за получаване на виза (т.нар. „visa-shopping“) и различното третиране на кандидатите за визи“ (съображение 18 от Визовия кодекс).

„Различията на местно равнище“ са свързани с аспекти като притежаването на документ, доказващ например трудова заетост, в зависимост от административната и правната организация на приемащата държава, или с особеностите на различните категории кандидати в дадена трета държава, например от гледна точка на миграционния натиск.

В член 48 от Визовия кодекс се определя правната рамка за местното шенгенско сътрудничество и се разпределят задачите. Тези задачи се състоят основно в преценяване на необходимостта от хармонизиране на списъците на придружаващите документи, които се подават от кандидатите за издаване на виза в съответната държава, изготвяне на общи критерии за незадължително освобождаване от визова такса на някои категории кандидати, съгласуваност на информацията, предоставяна на кандидатите за издаване на виза, и обмен на нужната информация между консулствата на държавите членки, разположени на съответното място.

Местното шенгенско сътрудничество е колективна задача, изпълнявана от консулствата на държавите членки и Комисията, по принцип посредством делегациите на ЕС. През март 2010 г. службите на Комисията приканиха всички ръководители на делегации на ЕС да посочат сред своите служители лица за контакт, които да координират местното шенгенско сътрудничество.

Задачата на Комисията е да организира срещи, посветени на местното шенгенско сътрудничество, и да следи за изготвянето на съгласувани доклади от тези срещи. Освен това Комисията отговаря за изготвянето на годишни доклади от всеки консулски окръг.

Ненавсякъде координирането на местното шенгенско сътрудничество представлява едно и също предизвикателство: освен от други неща, то зависи от броя на присъстващите държави членки, от това дали има издаващи визи консулства на други места освен в столицата и от това дали гражданите на приемащата държава трябва да притежават виза.

Също така се обръща внимание на факта, че в 22 на брой трети държави[6] няма консулства на държави членки, което означава, че за тях местното шенгенско сътрудничество не се прилага, а на 31 места няма делегации на ЕС, което означава, че Комисията няма информация относно развитието на местното шенгенско сътрудничество.

Съгласно Визовия кодекс (член 48, параграф 5, втора алинея) в рамките на всеки консулски окръг се изготвя годишен доклад, който се предоставя на Европейския парламент и на Съвета. Заради съществената роля на местното шенгенско сътрудничество за хармонизираното прилагане на общата визова политика и вследствие на натрупания досега опит целта на този доклад е да се направи оценка на функционирането на местното шенгенско сътрудничество от началото на прилагането на Визовия кодекс и да се дадат насоки за подобряването му в зависимост от оценките, които Комисията ще направи през 2013 г. и 2014 г. според предвиденото в член 57 от Кодекса.

-           Методика

През март 2011 г. и 2012 г. всички делегации на ЕС получиха образец на годишния доклад, който трябва да бъде изготвян за всеки консулски окръг. В образеца са посочени основните теми, които трябва да бъдат разгледани. Докладите трябваше да обхванат периода от април 2010 г. до март 2011 г. и съответно от април 2011 г. до март 2012 г. През 2011 г. бяха предадени 70 доклада, а до месец юли 2012 г. — 71 доклада. Това означава, че около 50 доклада не бяха предадени за всеки отчетен период, по различни причини. В около 30 делегации на ЕС не бе посочено лице за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество или лицето за контакт не участва активно в това сътрудничество; сътрудничество съгласно Визовия кодекс не се осъществява, тъй като на съответното място има само една или две държави членки за издаването на визи (27 места) или защото за гражданите на приемащата държава не се прилага изискването за притежаване на виза и се издават много малко визи, и няма сътрудничество между държавите членки.

III.         Оценка на функционирането на местното шенгенско сътрудничество

1.           Начало на прилагането на новата правна рамка за местно шенгенско сътрудничество

Комисията упражнява координиращата си роля във връзка с местното шенгенско сътрудничество посредством делегациите на ЕС. След като бяха посочени лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество, те получиха списък с често задавани въпроси относно Визовия кодекс, местното шенгенско сътрудничество и описание на задачите, които трябва да изпълняват. Лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество имат достъп до наръчниците относно Визовия кодекс и до друга съществена информация в CIRCA[7]. Отделът за визова политика на ГД „Вътрешни работи“ предоставя информация за работата на съответните органи в Комисията, Европейския парламент и Съвета и оказва пряка и оперативна подкрепа на делегациите на ЕС.

Като цяло лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество се оплакват от липсата на структурирано обучение за Визовия кодекс конкретно и за общата визова политика изобщо. Разбира се, в бъдеще този въпрос трябва да бъде решен.

През отчетния период служители на ГД „Вътрешни работи“ направиха общи презентации за служителите, които ще бъдат изпратени на работа в чужбина, като част от семинарите, организирани от ГД „Външни отношения“, която по-късно стана ЕСВД.

Освен това от оценката стана ясно, че консулствата на държавите членки не са получили достатъчно информация за новата правна рамка, а някои от тях обявиха, че ще е необходимо да получат инструкции от своите централни органи, преди да може да бъде оценена нуждата от хармонизиране на местно равнище или да бъдат изготвени годишни доклади.

2.           Съвещания във връзка с местното шенгенско сътрудничество

По принцип съвещанията се провеждат на всеки два месеца или по-често, ако това е необходимо. Понастоящем те се председателстват от делегацията на ЕС или съвместно от делегацията на ЕС и ротационното председателство. Само в няколко консулски окръга държава членка председателства сама съвещанията, ако е посочено лице за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество. Подобно поделяне или делегиране на задачите е предвидено във Визовия кодекс (член 48, параграф 4).

Посещаемостта на съвещанията изглежда доста добра, а приемствеността, която се постига чрез участието на делегациите на ЕС, се оценява положително. Въпреки разпоредбите на Визовия кодекс (т.е. член 48, параграф 6) и насоките във втория наръчник (част II, точка 4.2) на съвещанията редовно се канят представители на държавите членки, които не прилагат общата визова политика. От друга страна, не е ясно дали задължението редовно да се канят и асоциираните държави и трите държави членки, които все още не прилагат общата визова политика, се спазва безусловно във всички консулски окръзи.

Изготвят се общи доклади, но често липсват оперативни заключения, което означава, че не се предприемат действия по повдигнатите въпроси. Повечето лица за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество редовно предават докладите на Комисията, предполагайки, че консулствата на държавите членки също ги препращат на своите централни органи, както е посочено във Визовия кодекс (член 48, параграф 5). За съжаление тези доклади невинаги се препращат на държавите членки, което означава, че държавите членки не получават информация за направените заключения или повдигнатите въпроси или пък получават текст, различен от обсъдения на място и с Комисията. По този начин информацията за действителното прилагане на Визовия кодекс е много разпокъсана и не може да се направи правилна оценка на оплакванията от трети държави.

3.           Конкретни оперативни задачи, които трябва да бъдат извършвани в рамките на местното шенгенско сътрудничество

3.1.        Оценяване на необходимостта от хармонизиране на списъците с придружаващите документи

На този начален етап от прилагането на Визовия кодекс работата по съставяне на списъците с придружаващите документи е сред най-важните задачи във връзка с местното шенгенско сътрудничество и се отразява по най-осезаем начин върху кандидатите за виза и местните органи. Въпреки това до юли 2012 г. (т.е. повече от две години след започване на прилагането на Кодекса) са приети само пет решения на Комисията, обхващащи седем местни шенгенски сътрудничества (Босна и Херцеговина, Китай, Индонезия, Саудитска Арабия, Шри Ланка, Турция, Виетнам, Египет, Обединеното кралство, Чили, Казахстан, Никарагуа и Нигерия), а по други 18 местни шенгенски сътрудничества по света работата е напреднала. Причините за липсата на напредък са различни: нежелание от страна на държавите членки на местно равнище, които явно не са запознати с правното задължение да извършат тази оценка; незнание от страна на консулствата на някои държави членки относно прилагането на общата визова политика; присъствие на само една или две държави членки, което очевидно прави хармонизирането не толкова необходимо; за гражданите на приемащата държава не се прилага изискването за виза и хармонизирането се смята за ненужно. Една обща черта обединява по-голямата част от 30-те местни шенгенски сътрудничества, които са изпълнили тази задача: на тези места съответната делегация на ЕС е инвестирала значителни ресурси в координирането на работата, като е действала в тясно сътрудничество с консулствата на държавите членки.

3.2.        Обмен на информация за незадължителното освобождаване от визова такса и оценка на необходимостта от общи критерии

Съгласно член 16, параграф 5 държавите членки могат да освободят от визова такса три конкретни категории лица[8]. С цел хармонизирано прилагане на незадължителното освобождаване от визова такса в рамките на един и същ консулски окръг, за да се предотврати неравностойното третиране на кандидатите и търсенето на по-изгодни варианти за получаване на виза (т.нар. „visa shopping“), беше добавена следната разпоредба (член 16, параграф 5, последна алинея): „в рамките на местното шенгенско сътрудничество държавите членки се стремят да хармонизират прилагането на тези изключения.“ Съгласно член 48, параграф 1 за тази цел местното шенгенско сътрудничество ще прецени необходимостта от установяването на: …. „б) общи критерии за разглеждане на заявленията във връзка с освобождаването от плащане на визова такса в съответствие с член 16, параграф 5“.

На повечето места тази преценка е направена, но все още е много рано да се прецени доколко разликите в начина, по който държавите членки прилагат тези разпоредби, могат да доведат до търсенето на по-изгодни варианти за получаване на виза (т.нар. „visa shopping“). Но дори ако на дадено място консулствата на държавите членки се съгласят, че такова хармонизиране е желателно, то не може да бъде осъществено на практика, тъй като в някои държави членки решението за незадължително освобождаване от визова такса е взето на централно равнище. Този въпрос следва да бъде разгледан в бъдеще.

3.3.        Обмен на информация относно визовата такса, събирана в национална валута, и оценяване на необходимостта от хармонизиране

Съгласно член 16, параграф 7, втора алинея „когато визовата такса се събира във валута, различна от евро, нейният размер се определя и редовно се преразглежда въз основа на обменния курс на еврото, определен от Европейската централна банка. Събираната такса може да бъде закръглена и в рамките на местното шенгенско сътрудничество консулствата гарантират събирането на сходни по размер такси.“

В 25 различни консулски окръга по света бе направено проучване, при което бяха установени разлики в размера на визовата такса, събирана в местна валута, достигащи 26 %. На някои места има доказателства, че разликите в събираните такси водят до търсенето на по-изгодни варианти за получаване на виза (т.нар. „visa shopping“). Изключително трудно е да се прави редовен преглед, тъй като консулствата на някои държави членки нямат право да се отклоняват от централно определените обменни курсове за всички консулски такси, които техните посолства в чужбина прилагат.

3.4.        Обща информационна справка

За да се съобщава информацията по хармонизиран, съгласуван и прозрачен начин, местното шенгенско сътрудничество следва да изготви обща информационна справка, която да съдържа информация за различните видове визи, процедурите и условията за кандидатстване за тези визи и т.н. (член 48, параграф 2).

На някои места бяха изготвени общи информационни справки, докато на други места работата по тях все още тече. На някои места се смята, че работата по общите информационни справки е излишна, тъй като държавите членки вече предоставят необходимата информация.

3.5.        Обмен на информация

По принцип обменът на информация заема централно място в дневния ред на съвещанията в рамките на местното шенгенско сътрудничество. Темите варират от въпроси, свързани с обстановката на място и конкретни случаи на измама, до въпроси относно тълкуването на Визовия кодекс и обмена на месечни статистически данни. Изключително важно е да се разглеждат евентуални колебания в данните, включително броя на издадените многократни визи, и да се съпоставят процентите на отказани визи.

3.6.        Предизвикателства пред местното шенгенско сътрудничество през следващия отчетен период

Измежду няколкото доклада, в които се посочват предстоящите предизвикателства, някои от тях се спират на текущата работа по хармонизиране на процедурите, а други — на въвеждането в експлоатация на Визовата информационна система (ВИС).

IV.         Заключения и препоръки

Правната рамка за структурирано местно шенгенско сътрудничество, включващо и участие на Комисията, все още не е достигнала пълния си потенциал. Въпреки това резултатите, постигнати на редица важни места, доказаха добавената стойност на местното шенгенско сътрудничество за по-добро хармонизиране на начина, по който се прилага общата визова политика. Това спомага кандидатите и местните органи да я възприемат като действителна политика, осигуряваща равнопоставено и справедливо третиране. Подобреното местно шенгенско сътрудничество допринася за укрепване на доверието в общата визова политика на ЕС, за по-осезаемо усещане на предимствата за гражданите на трети държави и, в дългосрочен план, за намаляване на натиска във връзка със споразуменията за облекчаване на визовия режим. За по-нататъшното подобряване на местното шенгенско сътрудничество и за да се гарантира, че свързаните с него основни задачи се осъществяват пълноценно навсякъде, се предлагат посочените по-долу действия и препоръки. Предвид ограниченията на ресурсите в делегациите и в съответствие с действащите административни договорености посочените по-долу препоръки ще се изпълняват само в тези делегации, които запазват същия брой служители или по-голям брой в сравнение с предходните години.

а)           Роля на делегациите на ЕС:

– През периода 2010—2012 г. основните задачи във връзка с местното шенгенско сътрудничество се осъществяват от служителите на все повече делегации на ЕС. Местното шенгенско сътрудничество ще продължи със същия брой на ангажираните служители в делегациите, като акцентът ще бъде върху приоритетните държави като тези по европейската политика за съседство и стратегическите партньори на ЕС. Поемането на част от тежестта от посолствата и консулствата на държавите членки в тези страни ще допринесе за по-доброто функциониране на местното шенгенско сътрудничество;

– В приоритетните държави трябва да бъде определено лице за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество, ако това още не е направено;

– Лицето за контакт следва да участва активно в местното шенгенско сътрудничество и да проявява инициатива при председателството на съвещанията с цел да осигури приемственост и съгласуваност на сътрудничеството, като се отчита поемането на част от тежестта от страна на държавите членки, например когато делегацията на ЕС не разполага с достатъчно на брой подходящ персонал, който да изпълнява задачите във връзка с местното шенгенско сътрудничество, тези задачи следва да се делегират на дадена държава членка;

– Когато е уместно, координирането с местното шенгенско сътрудничество, осъществяващо се извън столиците, следва да бъде подобрено, евентуално с участието на консулството на държава членка като местен координатор;

– Когато е уместно, делегацията на Европейския съюз следва да прецени, в сътрудничество с консулствата на държавите членки, дали консулското представителство в приемащата държава следва да бъде засилено и, ако е така, да проучи най-целесъобразния начин за това (например като предложи да бъдат създадени общи центрове за подаване на заявления). Това ще придобие още по-голяма важност предвид постепенното въвеждане в експлоатация на Визовата информационна система (ВИС);

– Съвместно с дипломатическите мисии на държавите членки делегацията на Европейския съюз следва да организира мероприятия с информативна цел за органите на приемащата държава, на които да бъде представена общата визова политика, и по-специално регионалното въвеждане в експлоатация на ВИС, за да се предотвратят и изяснят евентуални погрешни представи. Делегацията на ЕС следва да получава от гражданите на трети държави информация за прилагането на Визовия кодекс (например чрез поставянето на кутия за подаване на оплаквания) и да съобщава за проблеми или несъответствия при прилагането на Кодекса и при изпълнението на общата визова политика, особено във връзка с прилагането на споразумения за облекчаване на визовия режим, като целта е Комисията да бъде запозната с наличието на подобни проблеми;

– В уебсайта на делегацията на ЕС следва да има раздел, който да съдържа обща информация за общата визова политика.

б)           Роля на централните органи на държавите членки:

– Консулските служители на държавите членки следва да бъдат информирани по-добре за правните задължения, произтичащи от задачите във връзка с местното шенгенско сътрудничество, предвидени във Визовия кодекс, и за факта, че доверието в ЕС може да бъде застрашено, тъй като много граждани на трети държави си съставят мнение за ЕС от процедурите за издаване на визи;

– На местата, където няма делегация на ЕС, една държава членка следва доброволно да посочи своето консулство за точка за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество и да докладва пряко на Комисията по въпросите, свързани с това сътрудничество.

в)           Роля на консулствата на държавите членки:

– Те следва да участват конструктивно и активно в местното шенгенско сътрудничество и да бъдат готови да споделят задачите си;

– Те следва редовно да изпращат на централните си органи общите доклади във връзка с местното шенгенско сътрудничество;

– За консулските служители на държавите членки следва да бъде организирано регионално обучение за Визовия кодекс, особено за въвеждането в експлоатация на ВИС в съответния регион.

г)            Комисията, в сътрудничество с ЕСВД:

– следва да увеличи капацитета на делегациите на ЕС и на лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество, особено в регионите, където натоварването е голямо, за да могат да извършват свързаните с това сътрудничество задачи:

а)       като организира целенасочени образователни/информационни семинари на централно и регионално равнище (в сътрудничество с ЕСВД) относно прилагането на Визовия кодекс (и наръчниците) и въвеждането на ВИС;

б)      като насърчава установяването на връзки между лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество, евентуално чрез организирането на годишен семинар, на който да бъдат представяни обща информация и актуални данни за политиката на ЕС за вътрешни работи и свързаните с нея други политики;

в)      като внесе подобрения в материалите с основна информация, които се дават на лицата за контакт във връзка с местното шенгенско сътрудничество, включително като изготви образец за общата информационна справка, за да може да се предоставя съгласувана информация относно общата визова политика;

г)       като преработи Наръчника за организацията на визовите отдели и местното шенгенско сътрудничество, част II, за да поясни прилагането на Визовия кодекс във връзка със задачите, произтичащи от местното шенгенско сътрудничество.

V.           Заключителни бележки

Гражданите на трети държави често имат отрицателно отношение към ЕС заради неговите неясни и непрозрачни процедури за издаване на визи. За мнозина първият контакт с Европа всъщност се осъществява с консулството на държава членка, когато кандидатстват за виза. По тази причина е много важно Визовият кодекс да се прилага правилно с цел процедурата да се подобри и отношението към кандидатите да бъде прозрачно, справедливо и равнопоставено. Местното шенгенско сътрудничество е основното средство, с което се гарантира последователно прилагане на Визовия кодекс, като се взема предвид обстановката на място.

Основните задачи, които трябва да се извършват във връзка с Визовия кодекс, са доста конкретни и оперативни и е важно да бъдат изпълнени в краткосрочен план, особено що се отнася до хармонизирането на списъка с придружаващите документи. По-добрата съвместна работа между държавите членки и Комисията и поемането на част от тежестта във връзка с местното шенгенско сътрудничество ще допринесе за установяването на доверие в процеса.

Правилното прилагане на разпоредбите относно местното шенгенско сътрудничество и използването на гъвкавостта, предвидена във Визовия кодекс, ще подобрят представата за общата визова политика, което ще се отрази благоприятно на връзките с органите на съответните държави.

[1]               COM(2011) 743 окончателен.

[2]               ОВ L 243, 15.9.2009 г., стр. 1.

[3]               C(2010) 1620 окончателен — изменено с C (2011) 5501 окончателен (4.8.2011 г.).

[4]               C(2010) 3667 окончателен.

[5]              С цел опростяване терминът „консулства“, използван в настоящия текст, означава        дипломатическите мисии и консулските служби на държавите членки.

[6]               За гражданите на 17 от тези трети държави се прилага изискването за притежаване на виза, а за гражданите на останалите пет това изискване не се прилага.

[7]               CIRCA: Communication Information Resource Centre Administrator, уебприложение за обмен на информация.

[8]               Децата на възраст между шест и 12 години; притежателите на дипломатически и служебни паспорти; лица на възраст 25 години или по-малко, които участват в мероприятия, организирани от организации с нестопанска цел. .