52007DC0826

[pic] | КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ |

Брюксел, 19.12.2007

COM(2007) 826 окончателен

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА

в съответствие с член 19, параграф 1 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета (отработени масла)

1. Въведение

Член 19, параграф 1 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета[1] относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (наричана по-долу „Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти“ или „директивата“) постановява, че, в допълнение към разпоредбите от предишните членове, (и по-специално тези от членове 5, 15 и 17), Съветът, като действа единодушно по предложение на Комисията, може да даде разрешение на всяка държава-членка да въведе допълнително освобождаване или редуциране на нивата на данъчно облагане поради специфични съображения на политиката.

Комисията трябва да разгледа всички молби, получени от държавите-членки. След това тя трябва или да внесе предложение до Съвета или, обратно, да информира Съвета за причините, поради които не предлага да разреши прилагането на тази мярка.

В контекста на обширния преглед на дерогациите в Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти, изтичащи до края на 2006 г., Италия, Ирландия, Австрия, Португалия и Обединеното кралство внесоха конкретни молби за разрешаване на дерогация, считано от 2007 г. нататък, от изискванията на директивата по отношение на отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране. Тези молби бяха регистрирани в Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“[2].

С писмо от 19 декември 2006 г. всички заинтересовани държави-членки бяха приканени да преразгледат молбите си и, в случай че решат да не ги оттеглят, да представят пълна аргументация, обосноваваща ползите от планираните мерки за околната среда. В отговор на тази покана Ирландия, Италия, Австрия, Португалия и Обединеното кралство предоставиха допълнителна информация[3]. На 3 октомври 2007 г. Италия значително ограничи обхвата на молбата си[4].

Целта на настоящото съобщение е да информира Съвета за причините, поради които Комисията не прави предложение за предоставяне на поисканите разрешения.

2. Резюме на молбата

2.1. Молбата, внесена от Италия

Молбата, внесена от италианските власти, се отнася до благоприятно данъчно облагане на минерални масла, използвани като гориво, получени при процес на регенериране на отработени масла; минералните масла с такъв произход се облагат с едва 50 % от съответната данъчна ставка.

Молбата се обосновава с причини, свързани с опазването на околната среда и икономиката. Според италианските власти целта на мярката е да компенсира допълнителните разходи, свързани със специфичния производствен процес на въпросните минерални масла, включително разходите за събиране на отработени масла, разходите за регенериране и последващо третиране на вторичните продукти, като например десулфуризация (необходима заради високото съдържание на сяра в подобни вторични продукти). Италианските власти също така подчертават значението на мярката с оглед на високите разходи за събиране, дължащи се на планинския характер на територията на Италия, вида на участващите предприятия (малки и средни предприятия) и сравнително остарялото налично техническо оборудване.

Италианските власти изтъкват, че мярката е в съответствие с разпоредбите на Директива 75/439/ЕИО[5] и с приоритета, който се дава на регенерирането, както и че тя е важен елемент от цялостната политика, стимулираща събирането и регенерирането на отработени масла. В този контекст италианските власти посочват изключително високите нива на събиране на отработени масла, постигнати от Италия.

Молбата предвижда дерогацията да приключи на 31 декември 2012 г.

2.2. Молбата, внесена от Ирландия

Ирландия иска да приложи освобождаване от акциза върху отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране.

Целта на мярката е да намали разходите, свързани с осигуряването на вариант за оползотворяване на горивото, като така предостави стимул за събирането на отработени масла. Според Ирландия без благоприятно данъчно облагане операторите ще бъдат изправени пред повишаване на разходите за събиране и привеждане в съответствие. Ирландските власти освен това изтъкват, че регенерирането на отработени масла е икономически неизгодно и не може да се смята за екологосъобразен вариант за Ирландия заради малкия обем на пазара ѝ и географската ѝ изолираност от по-големите държави-членки. Според ирландските власти всички произведени в Ирландия регенерирани базови масла ще трябва да бъдат изнесени за производители на смазочни масла в чужбина, тъй като в самата Ирландия няма подобни съоръжения. Допълнителните транспортни разходи ще влошат допълнително икономическата жизнеспособност на регенерирането и ще увеличат бремето, което отработените масла представляват за околната среда.

Ирландските власти също така посочват, че политиката в подкрепа на оползотворяването на отработени масла чрез преработването им в горива има допълнителното предимство, че ще ограничи необходимостта от внос за удовлетворяване на енергийните потребности на Ирландия.

И накрая Ирландия смята също, че предвид несигурността в резултат от протичащия преглед на законодателството на ЕО в областта на отпадъците[6], на този етап би било прибързано да се внасят изменения в националните практики, които по-рано са били разрешени чрез дерогация.

Молбата не предвижда конкретна дата на прекратяване.

2.3. Молбата, внесена от Австрия

Австрийските власти искат да приложат освобождаване от данъци върху отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране. Мярката се обосновава със съображения на политиката в областта на околната среда. Целта ѝ е да се подпомогне събирането на отработени масла. Според австрийските власти данъчното облагане на отработени масла, използвани за отопление, ще доведе до по-големи количества незаконно изхвърлени в околната среда отработени масла. Австрийските власти подчертават минималното въздействие върху околната среда от топлинното третиране на отработените масла по време на минералогичния процес в получили разрешение съоръжения. Освен това върху обезвреждането на отработени масла вече се начислява специална такса, поради което според австрийските власти налагането на акциз би представлявало двойно облагане.

Австрийските власти изтъкват също, че законодателството на ЕС в областта на отработените масла в момента преминава през сериозни промени и затова на този етап е прибързано да се изменя националната законодателна рамка.

Молбата не предвижда дата на прекратяване.

2.4. Молбата, внесена от Португалия

Португалия иска да приложи освобождаване от данъци върху отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране, и в случаи, когато повторната употреба подлежи на облагане с акциз.

Целта на мярката е да подпомогне един промишлен сектор, който е в процес на развитие и още не е укрепнал. Затова мярката цели да създаде данъчни и икономически условия, които да гарантират, че дейностите по събиране, третиране, регенериране и рециклиране на отработени масла ще станат икономически жизнеспособни.

Според португалските власти изтичането на дерогацията, от която те са се ползвали по-рано, ще има демотивиращ ефект върху тази дейност с евентуални негативни последици за околната среда.

Молбата предвижда дата на прекратяване 31 декември 2012 г.

2.5. Молбата, внесена от Обединеното кралство

Обединеното кралство иска да приложи освобождаване за отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране, и в случаи, когато повторната употреба подлежи на облагане с акциз.

Обединеното кралство твърди, че ползите вследствие на преминаването към стандартно данъчно облагане ще са минимални в сравнение с разходите и другите последици, свързани с изтичането на дерогацията.

Обединеното кралство изразява безпокойство, че неговата политика за насърчаване на събирането и повторната употреба на отработени масла ще бъде изложена на риск, ако вече не се прилага благоприятно данъчно облагане. Според властите на Обединеното кралство налагането на акциз върху отработените масла, когато те се използват като горива, може да се отрази върху търсенето на горива, извлечени от отпадъци, и върху приемливата за пазара цена. Освен това Обединеното кралство изтъква, че от това ще произтекат и допълнителни разходи за привеждане в съответствие за промишлеността. Според него съществува риск отговорните за събирането, за да могат да запазят дейността си печеливша, да бъдат принудени да наложат такса за събирането на отработени масла, което ще доведе до увеличаване на незаконното изхвърляне на тези продукти с негативни последици за нивата на събиране и за околната среда.

Освен това Обединеното кралство подчертава, че това ще доведе до повишаване на административните разходи и разходите за събиране, особено за малките предприятия за изгаряне на отработени масла, засегнати от изтичането на дерогацията.

Според Обединеното кралство ще възникнат и трудности при изчисляването на акциза върху горивата, извлечени от отпадъци, заради наличието на добавки и други минерални масла — компоненти, които вече са били обложени с акциз. Обединеното кралство посочва, че ще бъде необходимо да се въведе система за възстановявания, за да се избегне двойното данъчно облагане.

В допълнение Обединеното кралство изразява безпокойство във връзка с последиците от преразглеждането на данъчното облагане на отработените масла предвид несигурното бъдеще на пазара на отработени масла: Промишлеността все още се приспособява към въвеждането на Директивата на ЕО за изгаряне на отпадъци[7], а протичащият в момента преглед на Директивата на ЕО за отпадъците може да окаже въздействие върху стратегическите решения във връзка с отработените масла.

И накрая, Обединеното кралство е на мнение, че дерогацията няма никакво материално отражение върху функционирането на вътрешния пазар.

Молбата предвижда дата на прекратяване 31 декември 2011 г..

3. Предистория на молбите

Съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти, отработените масла (наред с други минерални масла) се считат за „енергийни продукти“ за целите на директивата, и следователно върху тях се налага данък, когато се използват като моторно гориво или гориво за отопление. Този принцип влиза първоначално в сила през 1993 г. с Директивата за минералните масла[8]. Въпреки това оттогава няколко държави-членки получиха разрешение за дерогация от това общо правило и за освобождаване от акциз върху отработените масла, които се използват повторно като гориво или веднага след оползотворяването им, или след преминаване през процес на рециклиране.

Дерогациите бяха удължени за последно до 31 декември 2006 г. — дата, която по-късно бе включена в Директивата за данъчно облагане на енергийни продукти (член 18 и приложение ІІ).

В съобщението си от юни 2006 г. Преглед на дерогациите в приложения II и III към Директива 2003/96/ЕО на Съвета, които изтичат в края на 2006 г. (наричано по-долу „Съобщението от 2006 г.“)[9] Комисията посочи, че благоприятното данъчно облагане на отработените масла по нейно мнение не съответства на данъчната политика и на политиката в областта на околната среда на Общността, тъй като дава предимство на отработените масла пред други пряко конкурентни енергийни продукти, и, същевременно, дава предимство на един от видовете третиране на отработени масла пред останалите.

Същевременно Комисията прикани държавите-членки да внесат надлежно обосновани молби в съответствие с член 19 от директивата, ако са на мнение, че все още е необходимо удължаване на дерогацията поради конкретни съображения на политиката.

4. Оценка на Комисията

Най-напред трябва да се посочи, че може да е необходимо разрешение по член 19 от Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти, за да се обхване данъчното облагане на някои употреби на енергийни продукти. Въпреки това подобна необходимост може да възникне единствено с оглед на употребите, попадащи в обсега на тази директива. Това не се отнася до минералогичните процеси, посочени в член 2, параграф 4, последно тире от директивата. Следователно, ако Австрия или някоя друга държава-членка се позовава на употреби от този вид, тези молби са неоснователни.

Що се отнася до употребата на отработени масла като гориво за отопление или моторно гориво в рамките на обхвата на Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти, повечето от аргументите, изтъкнати от подалите молба държави-членки, са същите, които вече бяха разгледани в Съобщението от 2006 г. Нито тези аргументи, нито някои по-специфични аргументи, изтъкнати от подалите молба държави-членки, не обосновават предоставянето на дерогация. По-долу позицията на Комисията е изложена подробно.

Най-напред Комисията би искала да подчертае, че аргументи, които се основават единствено на последиците, произтичащи от преминаването от дерогация към стандартно данъчно облагане, като например административно бреме или разходи за привеждане в съответствие, не могат да бъдат приети. Директива 2003/96/ЕО, като общо правило, не предвижда благоприятно облагане на отработените масла, използвани като гориво за отопление или моторно гориво, в сравнение със стандартното данъчно облагане на тези горива. Напротив, дерогациите в полза на този вид употреба на отработените масла умишлено бяха ограничени във времето (съображение 30 и член 18 и приложение ІІ към директивата). Следователно, аргументи като изтъкнатите в настоящата глава, не могат да се разглеждат като специфични съображения на политиката по смисъла на член 19 от Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти.

Освен това интересите и политиките, посочени в член 19, параграф 1, трето тире са против даването на такова разрешение.

Както бе споменато по-рано, благоприятното данъчно облагане може да бъде обосновано с политиката в областта на околната среда , когато това е приложимо. По отношение на употребата на отработени масла като гориво Комисията смята, че от сегашна гледна точка подобна аргументация не съществува[10]. От гледна точка на околната среда от значение е цялостното събиране на отработените масла и последващото им третиране в съответствие с действащите норми, и по-конкретно законодателството на Общността (вж. членове 2 и 3 от Директива 75/439/ЕИО и „ Тематичната стратегия за предотвратяване и рециклиране на отпадъците “, приета от Комисията през декември 2005 г.[11] и одобрена от Съвета[12].) Що се отнася до употребата като горива, тези критерии не обосновават данъчно облагане, различно от хармонизираното облагане. На практика последствията от отменянето или ограничаването на стандартното данъчно облагане съгласно Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти не се ограничават само до продължаване на съответното събиране. Те също така възпрепятстват (пълното) разгръщане на въздействието върху околната среда, характерно за употребата като гориво, в съответствие с критериите на тази директива. Евентуални проблеми при събирането на отработени масла следва да бъдат решавани чрез конкретно ориентирани към тази цел мерки, а не чрез специални предимства за употребата като гориво, които не са в съответствие с общата система на Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти. Каквото и да е данъчното облагане, предвидено в националното законодателство за употреби, различни от употребата като гориво, и по-конкретно за смазочни и хидравлични масла, по този начин отменянето или ограничаването на данъчното облагане върху горивата би представлявало неоправдано предимство за този тип употреба.

В същия контекст не може да се спори, че подобно предимство допринася за повишаване сигурността на снабдяването на ЕС или на някои конкретни държави-членки. Всяка употреба на отработени масла пести първични енергийни източници, независимо дали за използване като горива или за регенериране (в противен случай смазочните и хидравличните масла се произвеждат от суров нефт).

От гледна точка на вътрешния пазар и лоялната конкуренция трябва да се изтъкне, че една от основните цели на Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти е да третира по един и същи начин различните конкурентни енергийни продукти, за да гарантира, че няма да възникнат нарушения на вътрешния пазар. По-благоприятното данъчно облагане на някои енергийни продукти може да бъде приложено единствено ако бъде обосновано, например с екологични съображения, каквито в случая не са налице (вж. по-горе). Освен това, относно изтъкнатия от Обединеното кралство аргумент, според който дерогацията няма никакво материално въздействие върху функционирането на вътрешния пазар, Комисията би искала да посочи, че напротив, такова въздействие е доста вероятно. Необлагането с данъци, предвидено от Обединеното кралство, реално може да доведе до „изкуствена“ търговия в ущърб на държавите-членки с по-развит капацитет за регенериране. Аналитичният документ, приложен към последния доклад за изпълнението на законодателството на Общността в областта на отпадъците[13], съдържа пример за активната търговия, съществуваща в тази област.

Специфичните аргументи, изтъкнати от подалите молба държави-членки, трябва да бъдат разглеждани в този контекст.

Комисията не може да приеме аргумента, изтъкнат от някои държави-членки, според който освобождаването от данъци върху отработените масла, използвани като гориво, дава предимство на събирането на отработени масла, тъй като увеличава приходите от тяхната употреба. Данните, с които Комисията разполага, не позволяват заключението, че ниските нива на събиране в една държава-членка са свързани с наличието на акциз върху отработените масла, използвани като гориво. Това предполага, че що се отнася до осигуряването на високи нива на събиране, решаващи са условията на събиране.

Относно изтъкнатия от Ирландия аргумент, свързан с малкия обем на националния ѝ пазар и географската ѝ изолираност от по-големите държави-членки, трябва да се посочи, че това може да има отражение върху разходите за събиране, но не е свързано с крайната употреба на оползотворените отработени масла.

По отношение на предполагаемите трудности, изтъкнати от Обединеното кралство, по-конкретно при отчитането на хармонизирания данък, вече налаган върху отработените масла, Комисията смята, че този аспект също не променя нейния анализ. По своето естество отработените масла винаги са замърсени от горенето на моторните горива, използвани заедно със смазочния материал за задвижване на мотора. Така включеният в цената на отработените горива акциз обаче е минимален. Комисията отхвърля също така изтъкнатите от Австрия аргументи във връзка с националното ѝ данъчно облагане върху отпадъците. Съществуването на национални данъчни разпоредби в тази област не може да обоснове дерогация от системата на хармонизирано данъчно облагане върху енергийните продукти.

Комисията не може да приеме и изтъкнатия от Обединеното кралство и Ирландия аргумент относно прегледа на законодателството на ЕО в областта на отпадъците и евентуалните усложнения при взимането на стратегически решения за отработените масла. Нито действащото общностно законодателство в областта на отработените масла[14], нито неотдавнашното предложение на Комисията в тази сфера[15] не предполагат, че на използването на отработени масла като гориво трябва да се дава специално предимство.

Намерението на Италия да подпомогне косвено регенериращата промишленост чрез благоприятно данъчно облагане на рециклирани горива, този път произвеждани като вторични продукти на регенерирането, също не обосновава различен анализ. На практика предприятията за регенериране са гъвкави и могат да съобразят продуктите си с потребностите на пазара. Подобен стимул, насочен към вторичен продукт, може да увеличи производството на дестилирани горива за сметка на производството на базови масла. Така мярката създава стимули за производството на горива и затова минава отвъд необходимото за насърчаване на регенерирането на отработени масла в базови масла.

5. Заключение

Доколкото молбите се позовават на употреби в рамките на обхвата на Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти, Комисията разгледа аргументите, изтъкнати от съответните държави-членки, и по-конкретно аргументите, основаващи се на екологични съображения. Тя стига до заключението, че те не обосновават исканите дерогации от общите разпоредби на Директивата за данъчно облагане на енергийните продукти според критериите на член 19 от директивата.

Следователно Комисията заключава, че доколкото молбите се позовават на употреби в рамките на обхвата на Директива 2003/96/ЕО, условията, посочени в член 19 на същата директива, не са спазени. Комисията, следователно , не предлага исканите разрешения да бъдат предоставени .

[1] Директива 2003/96/EО на Съвета от 27 октомври 2003 година относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (ОВ L 283, 31.10.2003 г., стр. 51; Директива, последно изменена с Директиви 2004/74/EО и 2004/75/EО (ОВ L 157, 30.4.2004 г., стр. 87 и стр. 100).

[2] Писма, регистрирани на 18 септември 2006 г. (Австрия), 16 октомври 2006 г. (Обединеното кралство и Португалия), 17 октомври 2006 г. (Италия) и 14 декември 2006 г. (Ирландия).

[3] На 14 март 2007 г. (Ирландия), на 3 май и 29 май 2007 г. (Италия), на 27 юни 2007 г. (Австрия), на 2 април 2007 г. (Португалия) и на 24 януари и 22 юни 2007 г. (Обединеното кралство).

[4] Това изменение бе регистрирано в Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ на 5 октомври 2007 г.

[5] Директива 75/439/ЕИО на Съвета от 16 юни 1975 година относно обезвреждането на отработени масла, ОВ L 194, стр. 23, изменена.

[6] Вж. предложение на Комисията за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно отпадъците [COM(2005)667 окончателен от 21 декември 2005 г.].

[7] Директива 2000/76/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 декември 2000 г. относно изгарянето на отпадъците (ОВ L 332, 28.12.2000 г., стр. 91).

[8] Директива 92/81/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. за хармонизиране на структурите на акцизите върху минералните масла (OВ L 316, 31.10.1992 г.); Директива, отменена заедно с Директива 92/82/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 година за сближаване на акцизните ставки върху минералните масла от 31 декември 2003 г. посредством Директива 2003/96/EО на Съвета.

[9] COM(2006) 342 от 30 юни 2006 г. Преглед на дерогациите в приложения ІІ и ІІІ към Директива 2003/96/ЕО на Съвета, които изтичат в края на 2006 г .

[10] Комисията изтъква, че още през 2000 г. предложи да отмени дерогациите за отработените масла, тъй като противоречат на политиката на Общността в областта на околната среда (COM (2000) 678 от 15 ноември 2000 г.).

[11] СОМ (2005) 666 от 21 декември 2005 г.

[12] Заключения на Съвета, 27 юни 2006 г. (10876/1/06 REV1).

[13] SEC(2006) 972 от 19 юли 2006 г., по-конкретно стр. 68 — 70 и 75.

[14] Вж. бележка под линия 5 по-горе.

[15] Вж. бележка под линия 6 по-горе.