(1)

На 22 ноември 2017 г. Комисията прие годишния обзор на растежа, с което постави началото на европейския семестър за координация на икономическите политики за 2018 г. В него надлежно беше отчетен Европейският стълб на социалните права, обявен от Европейския парламент, Съвета и Комисията на 17 ноември 2017 г. Приоритетите на годишния обзор на растежа бяха одобрени от Европейския съвет на 22 март 2018 г. На 22 ноември 2017 г., въз основа на Регламент (ЕС) № 1176/2011, Комисията прие доклада за механизма за предупреждение, в който беше посочено, че Португалия е една от държавите членки, за които ще се извърши задълбочен преглед. На същата дата Комисията прие и препоръка за препоръка на Съвета относно икономическата политика на еврозоната, която беше одобрена от Европейския съвет на 22 март 2018 г. На 14 май 2018 г. Съветът прие препоръката относно икономическата политика на еврозоната (3) (наричана оттук нататък „препоръка за еврозоната“).

(2)

Като държава членка, чиято парична единица е еврото, и с оглед на тясната взаимообвързаност между икономиките в икономическия и паричен съюз, Португалия следва да гарантира пълното и своевременното изпълнение на препоръката за еврозоната в съответствие с препоръки 1—3 по-долу.

(3)

Докладът за Португалия за 2018 г. беше публикуван на 7 март 2018 г. В него бе оценен напредъкът на Португалия в изпълнението на специфичните за държавата препоръки, приети от Съвета на 11 юли 2017 г. (4), последващите действия във връзка със специфичните за държавата препоръки, отправени към Португалия през предходните години, както и напредъкът на страната по националните ѝ цели по стратегията „Европа 2020“. В него бе включен и задълбоченият преглед по член 5 от Регламент (ЕС) № 1176/2011, чиито резултати също бяха публикувани на 7 март 2018 г. Анализът на Комисията ѝ даде основание да заключи, че в Португалия са налице макроикономически дисбаланси. По-специално, високото равнище на натрупаните нетни външни задължения, частен и държавен дълг и високият дял на необслужваните кредити представляват слабости в условията на нисък ръст на производителността. Предпазливата позиция на текущата сметка и поддържането на нарастваща конкурентоспособност са необходими, за да се гарантира корекцията на нетните външни задължения. Съотношенията на частния дълг продължават да намаляват от високо първоначално ниво поради възобновения номинален растеж и леко отрицателните кредитни потоци, а според оценките съотношението на държавния дълг към БВП е в низходяща тенденция в условията на продължаващи потребности от намаляване на задлъжнялостта. Интервенциите във финансовия сектор помогнаха за намаляване на рисковете за стабилността, въпреки че банките все още търпят последиците от ниската рентабилност и значителния (макар и намаляващ) размер на необслужвани кредити. По-големият ръст на производителността е от ключово значение за подобряване на перспективите в конкурентоспособността, намаляването на задлъжнялостта и потенциала за растеж. Безработицата се понижава бързо в продължение на няколко години. Все още съществуват пропуски в политиката, по-специално по отношение на прилагането на планираните мерки за намаляване на броя на необслужваните кредити и за подобряване на бизнес средата. Ще трябва да се наблюдават приемането и изпълнението на няколко плана за реформи, включващи мерки за преодоляване на сегментацията на пазара на труда и структурни реформи във фискалната област за подобряване на устойчивостта на публичните финанси.

(4)

На 27 април 2018 г. Португалия представи своята национална програма за реформи за 2018 г. и своята програма за стабилност за 2018 г. Двете програми бяха оценени едновременно, за да бъдат отчетени взаимовръзките между тях. В програмата за стабилност за 2018 г. се предвижда стабилно намаляване на съотношението на държавния дълг към БВП. Националната програма за реформи на Португалия за 2018 г. включва ангажименти в краткосрочен и средносрочен план и обхваща предизвикателствата, посочени в доклада за държавата от 2018 г. По-специално, в него се съобщава за мерки в областта на квалификациите и иновациите, които могат да повишат производителността и да увеличат стойността на износа на Португалия. Представената стратегия за намаляване на необслужваните заеми, заедно с действията за насърчаване на капитализацията на предприятията, допринасят за намаляване на дълга на португалската икономика и за изчистване на счетоводните баланси на банките. Като цяло, ефективното изпълнение на представените програми ще бъде в основата на коригирането на дисбалансите.

(5)

Съответните специфични за всяка държава препоръки бяха взети предвид при програмирането на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове) за периода 2014—2020 г. Както е предвидено в член 23 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета (5), когато това е необходимо за подпомагане на изпълнението на съответните препоръки на Съвета, Комисията може да поиска от дадена държава членка да преразгледа своето споразумение за партньорство и съответните програми и да предложи промени в тях. Комисията предостави допълнителни подробности за начина, по който ще използва тази разпоредба, в насоките относно прилагането на мерките, обвързващи ефективността на ЕСИ фондовете с доброто икономическо управление.

(6)

Понастоящем спрямо Португалия се прилагат предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж и преходното правило за дълга. В своята програма за стабилност за 2018 г. Португалия планира да постигне номинален дефицит от 0,7 % от БВП и 0,2 % от БВП съответно през 2018 г. и 2019 г., както и по-нататъшно подобряване до постигане на излишък от 1,4 % от БВП до 2021 г. Тези планове не включват потенциалното увеличение на дефицита, до което водят мерките за подпомагане на банките от 2019 г. нататък. Планира се средносрочната бюджетна цел — структурен излишък от 0,25 % от БВП — да бъде постигната до 2020 г. В програмата за стабилност за 2018 г. се предвижда съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП да достигне 122,2 % през 2018 г. и 118,4 % през 2019 г., като се очаква през 2021 г. то да бъде 107,3 %. Макроикономическият сценарий, на който се основават тези бюджетни прогнози, е реалистичен за 2018 г., а за следващите години е оптимистичен. Същевременно необходимите мерки в подкрепа на планираните цели за дефицита от 2018 г. нататък не са достатъчно конкретни.

(7)

В програмата за стабилност на Португалия за 2018 г. се посочва, че бюджетното въздействие на мащабните горски пожари през 2017 г. е значително и се предоставят достатъчно доказателства за обхвата и естеството на тези допълнителни бюджетни разходи. По-специално, в програмата за стабилност за 2018 г. се посочва, че в бюджета за 2018 г. са включени извънредни разходи в размер на около 0,07 % от БВП, свързани с превантивни мерки за защита на националната територия срещу горски пожари. В програмата за стабилност за 2018 г. се посочват разходите, свързани с управлението на извънредни ситуации, класифицирани като еднократни мерки, както и за превенция. Поради интегрирания характер на тези разходи и пряката връзка с мащабните горски пожари през 2017 г., специфичното третиране на разходите за предотвратяване на горски пожари би могло да се вземе предвид при прилагане на клаузата за „необичайно събитие“. Според Комисията допустимите допълнителни разходи през 2018 г възлизат на 0,07 % от БВП за превантивни мерки. Разпоредбите, съдържащи се в член 5, параграф 1 и член 6, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1466/97, позволяват посрещането на тези допълнителни разходи, доколкото безпрецедентните мащабни горски пожари се смятат за необичайни събития, отражението им върху публичните финанси на Португалия е значително и устойчивостта не би била засегната, ако се разреши временно отклоняване от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел. През пролетта на 2019 г. ще бъде направена окончателната оценка, включително относно допустимите суми, въз основа на наблюдаваните данни за 2018 г., предоставени от португалските органи.

(8)

На 11 юли 2017 г. Съветът препоръча на Португалия да гарантира, че номиналният темп на растеж на нетните първични държавни разходи (6), не надвишава 0,1 % през 2018 г., което съответства на годишна структурна корекция от поне 0,6 % от БВП. В същото време се посочва, че в оценката на проекта на бюджетен план за 2018 г. и последващата оценка на бюджетните резултати за 2018 г. ще трябва надлежно да бъде взета предвид целта за постигане на фискална позиция, която допринася както за укрепването на продължаващото възстановяване, така и за осигуряването на устойчивост на публичните финанси. В контекста на становището си относно проекта на бюджетен план на Португалия за 2018 г. Комисията извърши оценка на степента на възстановяване в Португалия, като същевременно надлежно взе предвид предвид предизвикателствата на пред нейната устойчивост, след което бе установено, че няма допълнителни елементи в това отношение, които трябва да бъдат взети предвид. Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2018 г. съществува риск от съществено отклонение от препоръчаната корекция през 2018 г. и през 2017 и 2018 г. взети заедно.

(9)

През 2019 г. с оглед на това, че съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП в Португалия надвишава 60 % и че прогнозната разлика между фактическия и потенциалния БВП е 1,3 %, номиналният темп на растеж на нетните първични държавни разходи не следва да надвиши 0,7 %, което съответства на структурна корекция от 0,6 % от БВП, произтичаща от общоприетата корекционна матрица на изискванията съгласно Пакта за стабилност и растеж. Ако политиките не бъдат променени, съществува риск от значително отклонение от това изискване през 2019 г., както и за 2018 г. и 2019 г., взети заедно. В същото време според прогнозите през 2018 г. и 2019 г. Португалия ще се съобрази с преходното правило за дълга. Като цяло Съветът е на мнение, че за да се спазят разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж, необходимите мерки следва да се вземат още през 2018 г. Би било разумно да се използват всякакви извънредни приходи за допълнителното намаляване на съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП.

(10)

Гарантирането на устойчивостта на публичния дълг зависи от провеждането на устойчива фискална консолидация чрез структурно подобряване на публичните финанси, което да бъде постигнато чрез по-голяма събираемост на приходите и контрол на разходите. За увеличаване на контрола върху разходите, ефективното прилагане на законодателството за контрола на поетите задължения, стриктното и навременното изпълнение на законодателството за бюджетната рамка, текущият преглед на разходите и усилията за рационализация са от ключово значение. Планирането и изпълнението на бюджета продължават да бъдат голямо предизвикателство, особено в сектора на здравеопазването, където просрочените плащания остават много високи, което също така показва слабости в счетоводния контрол и управленските практики. За провеждането на устойчива фискална консолидация следва да бъдат разгледани високите и увеличаващи се разходи, свързани със застаряването. В средносрочен план по-високите фискални рискове, свързани със застаряването, се очаква да окажат въздействие главно върху разходите за финансиране на пенсиите, а разходите за здравеопазване ще увеличат натиска в дългосрочен план. Мерки за подобряване на средносрочната устойчивост на пенсионната система, заедно с всеобхватна стратегия за справяне с разходите за здравеопазване, свързани със застаряването, биха спомогнали за справяне с тези рискове.

(11)

В същия дух, контролът върху разходите, управлението на дълга и подобряването на цялостната финансова устойчивост на държавните предприятия могат да допринесат значително за структурното подобряване на публичните финанси. Въпреки че общият нетен доход продължава да бъде отрицателен, оперативните резултати на държавните предприятия като цяло са се подобрили през последните години, освен в сектора на здравеопазването, където са се влошили. Общият неконсолидиран дълг на публичните предприятия, включен в консолидирания държавен дълг, продължава да е висок — 18,3 % от БВП в края на 2017 г. Провеждат се мерки за подобряване на контрола на държавните предприятия, но предстои да се види тяхното въздействие. Текущият план за управление на дълга и рекапитализация за държавните предприятия следва да намали задлъжнялостта и да понижи лихвените разходи, но добрите стимули биха могли да се засилят чрез осигуряване на предвидима и прозрачна рамка за ограничени бюджетни трансфери.

(12)

Възстановяването на португалския пазар на труда продължава в съответствие със засилените икономически резултати. През 2017 г. икономиката добави над 150 000 работни места, а равнището на заетост (между 20 и 64 години) се увеличи до 73,4 % през 2017 г., до нивата от преди кризата. Безработицата намаля значително и понастоящем е под средното равнище за еврозоната. Дълготрайната безработица също намалява бързо, въпреки че остава относително висока. Освен текущите активни политики по заетостта, освобождаването от социално осигуряване и модела на публичната служба по заетостта за персонализирана подкрепа за търсещите работа, Португалия въвежда също през 2018 г. обслужване „на едно гише“ по въпросите на заетостта. Това би могло да неравенството също са се подобрили. Делът на лицата, изложени на риск от изпадане в бедност е все по-близо до средната стойност за Съюза, а делът на доходите на най-бедните 20 % от населението се е увеличил от 2015 г. насам. Въпреки това неравенството в доходите продължава да е голямо. Освен това ефективността на социалните трансфери (с изключение на пенсиите) за изваждане на хората от бедността е ниска, адекватността на схемата на минималния доход (въпреки подобрението) остава ограничена и достъпността на жилищата представлява все по-голямо предизвикателство за домакинствата с ниски доходи.

(13)

Независимо от значителното увеличаване на броя на постоянните работни места през 2017 г., делът на временно наетите лица остана стабилен на равнище от 22 %, което все още е едно от най-високите равнища в Съюза. През 2017 г. около 82 % от временно наетите лица са били в това положение не по собствена воля. Въпреки че все по-голям брой лица преминават от временни към постоянни работни места, временните договори продължават да бъдат обичайни за безработните лица, които започват работа. Освен това (вече голямата) разлика в заплащането между срочно и безсрочно заетите служители нарасна по време на кризата. Мерките за насърчаване на създаването на постоянни работни места (напр. Contrato-Emprego), както и освобождаването от социалноосигурителни вноски при наемане на работа на хората, принадлежащи към уязвими групи, се оказаха ефективни, но имаха ограничен обхват. Някои аспекти на законодателството за защита на заетостта и тромавите съдебни процедури все още може да пречат на наемането на постоянни трудови договори. Въпреки това понастоящем се планират действия за преразглеждане на правната рамка за условията за освобождаване от работа. Правителството планира мерки за преодоляване на сегментацията на пазара на труда чрез тристранни дискусии със социалните партньори.

(14)

Като цяло нивото на умения на възрастното население продължава да е сред най-ниските в Съюза, което пречи на иновационния потенциал и конкурентоспособността на страната. Това включва цифровите умения: през 2017 г. само 50 % от гражданите на възраст 16—74 години притежават основни или по-високи от основните цифрови умения (спрямо средна стойност за Съюза от 57 %). В тази връзка се осъществяват програми с (по-специално Qualifica и националната инициатива за цифрови умения Incode 2030), но тяхната ефективност за повишаване на основните умения на работниците (математическа, езикова и цифрова грамотност) и в крайна сметка за повишаване на производителността ще зависи от обхвата и качеството на предлаганото обучение, отвъд признаването на уменията. Въпреки че според данните неотдавнашните увеличения на минималната работна заплата (общо увеличение от 18,3 % от 2014 г. насам) не са навредили на равнището на заетост сред нискоквалифицираните работници, рязкото нарастване на броя на обхванатите служители до 20,4 % през третото тримесечие на 2017 г. доведе до по-голямо свиване на заплатите. Това заплашва да намали премията за умения, по-специално между работниците с ниска и средна квалификация, като по този начин се намалят стимулите за нискоквалифицираните лица да инвестират в образование и обучение. Правителството, заедно със социалните партньори, следи отблизо промените в размера на минималната заплата.

(15)

Ранното напускане на училище продължава да е по-висок от средното за Съюза, но с тенденция за спад в дългосрочен план, отчасти благодарение на прилаганите мерки за насърчаване на успеха в образованието и за намаляване на процента на прекъсналите образованието си. Образователните резултати продължават да се подобряват, но съществуват опасения по отношение на равнопоставеността, тъй като делът на учениците със слаби резултати се различава значително между долния и горния социално-икономически квартил. Делът на завършилите висше образование (30—34 години) е намалял от 34,6 % през 2016 г. на 33,9 % през 2017 г., което е далеч под националната цел от 40 % до 2020 г. Въпреки високата пригодност за заетост на висшистите със специалности в областта на точните науки, инженерните науки, технологиите и математиката, в тези специалности интересът е слаб.

(16)

Независимо от положителните промени в португалската система за научни изследвания и иновации през последните години, по-специално по отношение на количеството и качеството на човешките ресурси и научната продукция, като цяло остават значителни пречки в създаването на култура и условия за по-силно сътрудничество между академичните среди и предприятията. Те включват пречки пред трансфера на знания и технологии, пазарната реализация на резултатите от научните изследвания, както и професионалните перспективи, които не стимулират в достатъчна степен научните работници да изследват възможностите за „предприемачески изследвания“ и възможностите за сътрудничество със стопанския сектор. Допълнителното повишаване на информираността и яснота за интелектуалната собственост в отношенията между академичните среди и предприятията би могло да допринесе за намаляване на времето на изпълнение на договорните цели, за икономическа реализация на научните познания, както и на техния икономически потенциал.

(17)

Всеобхватна стратегия за по-бързо намаляване на необслужваните активи е в процес на изпълнение. Това помогна да се намали съотношението на необслужваните заеми от 17,2 % от брутните заеми в края на 2016 г. до 13,3 % през четвъртото тримесечие на 2017 г. Необслужваните заеми на предприятията са особено притеснителни, тъй като те съставляват около две трети от общия обем на необслужваните заеми; съотношението на необслужваните корпоративни заеми остава високо — 25,2 % от брутните заеми. Премахването на проблемните активи е от ключово значение за даване на повече свобода на предлагането на заеми за нови инвестиции и устойчив растеж. Въпреки това процедурите за неплатежоспособни дружества и слаби вторични пазари за проблемни активи продължават да бъдат значителни пречки за намаляването на съотношението на необслужваните заеми. Макар че увеличенията на капитала, заедно с продължаващите усилия за намаляване на разходите и някои неотдавнашни положителни тенденции, свързани с необслужвани заеми, подобряват перспективите на финансовия сектор, рентабилността остава ниска, експозицията към държавен дълг — висока, а капиталовите буфери — слаби.

(18)

Достъпът до финансиране остава основно предизвикателство за португалската икономика. Получаването на стабилен достъп до финансиране, и по-специално до собствен капитал, се счита за едно от основните предизвикателства за португалските предприятия, което допълнително се изостря от натиска за намаляване на задлъжнялостта. В относително изражение алтернативните източници на финансиране все още нямат голям дял. През последните години бяха лансирани нови програми и кредитни линии, заедно с допълнително опростяване на бизнес средата, но все още има място за подобрение. В същото време, макар и намаляващи, необслужваните заеми и корпоративният дълг остават високи и подобренията в разпределението на капитал към по-продуктивните предприятия ще бъдат от полза за инвестиционната среда.

(19)

Независимо от напредъка във въвеждането на административно опростяване за хоризонталните въпроси, които оказват въздействие върху всекидневния живот на гражданите и предприятията, специфичните за сектора регулаторни и административни пречки все още затрудняват инвестициите и ефикасното разпределение на ресурсите. Преосмислянето на процедурните процеси чрез скъсяване на сроковете за вземане на решения, разрешаването на дерогация от принципа на мълчаливото одобрение само в много ограничен брой случаи и замяната на схемите от разрешителни, изискващи представянето на многобройни документи, с „отговорни декларации“ са особено необходими секторни реформи в тази насока. Административните такси в сектора на строителството трябва да бъдат пропорционални на действителните разходи. Въпреки че конкуренцията при обществените поръчки продължава да е ограничена, преразгледаният кодекс за обществените поръчки има за цел да насърчи прозрачността, конкуренцията и по-доброто управление на обществените поръчки. Прилагането на новите правила следва да бъде наблюдавано, включително въздействието на по-строгите правила върху използването на пряко възлагане на обществени поръчки. Въпреки че португалската съдебна система продължава да подобрява своята ефикасност, продължителността на производствата в административните съдилища все още е предизвикателство. Освен това корупцията и липсата на прозрачност все още се възприемат от предприятията като проблемни области. Въпреки че продължи напредъкът по отношение на наказателното преследване на корупцията, усилията за подобряване на културата на почтеност в публичните институции досега не са показали необходимите резултати.

(20)

Регулаторните реформи са оскъдни от въвеждането на програмата за финансова помощ, тъй като в този контекст беше договорено спиране на реформите или дори обратни реформи. На корпоративните групи е забранено да предоставят известен брой професионални услуги. Подзаконовите нормативни актове, регламентиращи някои професионални бизнес услуги, по-специално правните услуги, са по-малко амбициозни от рамковото законодателство в решаващи аспекти, като например по отношение на правната форма, дяловите участия, управлението, рекламата и мултидисциплинарните практики. Реформата на разрешаването и регистрацията на доставчиците на строителни услуги беше бегло допълнена с облекчаване на проверките на инсталационните услуги и строителните проверки.

(21)

В рамките на европейския семестър за 2018 г. Комисията направи цялостен анализ на икономическата политика на Португалия, който беше публикуван в доклада за страната за 2018 г. Тя оцени също програмата за стабилност за 2018 г., националната програма за реформи за 2018 г., както и предприетите последващи действия във връзка с препоръките към Португалия, отправени през предходните години. Комисията взе предвид не само тяхното значение за провеждането на устойчива фискална и социално-икономическа политика в Португалия, но и степента на тяхното съответствие с правилата и насоките на Съюза предвид необходимостта от засилване на цялостното икономическо управление на Съюза чрез принос на равнището на Съюза за бъдещите национални решения.

(22)

С оглед на тази оценка Съветът разгледа програмата за стабилност за 2018 г., като становището му (7) е изразено по-специално в препоръка 1 по-долу,

(23)

С оглед на задълбочения преглед, направен от Комисията, и тази оценка Съветът разгледа националната програма за реформи за 2018 г. и програмата за стабилност за 2018 г. Неговите препоръки по член 6 от Регламент (ЕС) № 1176/2011 са отразени в препоръки 1—3 по-долу,

1.

2.

3.