28.5.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 138/11

(1)

На 26 април 2010 г. Съветът разгледа актуализираната програма за стабилност на Финландия за периода 2009 г.—2013 г.

(2)

Въпреки че благодарение на натрупания значителен излишък по текущата сметка и на положителното салдо на държавния бюджет Финландия навлезе в световната криза през 2008 г. с относително стабилно състояние на бюджета, тази криза засегна особено силно финландската промишленост, която е силно ориентирана към износа, както и националните икономически отрасли. Финландия приложи бюджетно саморегулиране чрез така наречените автоматични стабилизатори, като освен това въведе относително голям пакет от дискреционни мерки за фискално стимулиране. Вследствие на това салдото на консолидирания държавен бюджет отбеляза спад с повече от 6,5 % от БВП през 2009 г. Докато през 2009 г. доверието на потребителите бързо достигна нива, надвишаващи дългосрочната средна стойност, а в същото време показателите за доверието на бизнеса отбелязаха леко подобрение, възстановяването на реалната икономика се извършваше с по-бавни темпове. Пазарът на труда бе засегнат от кризата в по-малка степен, отколкото би могло да се очаква предвид силния спад на производството.

(3)

Въпреки че голяма част от наблюдавания в условията на кризата спад на фактическия БВП е цикличен, върху равнището на потенциалния БВП също беше оказано негативно въздействие. Освен това кризата може да повлияе и на потенциалния растеж в средносрочен план вследствие на по-ниските инвестиции, ограниченията в достъпа до кредит и нарастващата структурна безработица. Нещо повече, въздействието на икономическата криза изостря негативните последици от застаряването на населението върху потенциалния БВП и устойчивостта на публичните финанси. В този контекст ще бъде важно да се ускорят структурните реформи с цел подкрепа на потенциалния растеж. По-специално, за Финландия е важно да предприеме реформи за повишаване на предлагането на работна ръка в дългосрочен план, за да може да противодейства на негативното въздействие от застаряването на населението върху пазара на труда.

(4)

Според заложения в програмата макроикономически сценарий след отбелязан рязък спад със 7,6 % през 2009 г., ръстът на реалния БВП ще се поднови с 0,7 % през 2010 г. и ще нарасне съответно до 2,4 % и 3,5 % през 2011 г. и 2012 г., преди да се стабилизира на 3 % през 2013 г. Въз основа на наличната към момента информация (2) този сценарий изглежда основан на реалистични прогнози за растеж до 2011 г. и на подчертано оптимистични прогнози за периода след 2011 г., като се има предвид, че очакваният растеж е много по-висок от прогнозирания средносрочен потенциал за растеж. Прогнозите в програмата относно инфлацията изглеждат реалистични за програмния период.

(5)

В програмата се предвижда дефицитът на консолидирания държавен бюджет през 2009 г. да достигне 2,2 % от БВП. Значителното влошаване на дефицита от излишък в размер на 4,4 % от БВП през 2008 г. до голяма степен се дължи на въздействието на кризата върху публичните финанси и на предприетите от правителството в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) мерки за стимулиране, които възлизат на почти 2 % от БВП. Основната причина за влошаването на публичните финанси са по-слабите приходи, които се дължат предимно на силен спад на постъпленията от данъците върху доходите, по-специално от корпоративен данък. Според програмата фискалната политика ще продължи да бъде експанзионистична през 2010 г., а през последните години на програмния период тя ще бъде ориентирана предимно към балансиране на бюджета. Тъй като мерките за фискално стимулиране са в голяма степен с постоянен характер, тяхното изпълнение няма автоматично да доведе до фискална консолидация. В съответствие с подкрепената от Съвета стратегия за оттегляне на мерките във фискалната област и с оглед връщането към устойчиви публични финанси е необходима по-рестриктивна фискална политика в средносрочен план. В програмата се отбелязва, че на по-късен етап правителството ще предприеме мерки за бюджетна консолидация, които ще бъдат конкретизирани в предстоящия бюджет за 2011 г. и в следващата актуализация на програмата за стабилност.

(6)

Според прогнозите в програмата дефицитът на консолидирания държавен бюджет ще нарасне до 3,6 % от БВП през 2010 г., като по този начин временно ще надвиши референтната стойност от 3 % от БВП, определена в Пакта за стабилност и растеж. Предвиденото увеличение на дефицита се дължи на допълнителни мерки за стимулиране в размер на малко повече от 1 % от БВП предимно под формата на намаление на данъците, но също и на по-високи социални плащания вследствие на очакваното нарастване на безработицата. Очаква се структурното салдо, т.е. коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл салдо, без еднократните мерки, преизчислено съгласно общоприетата методика, да се свие с над 1 % през 2010 г. спрямо предходната година, което като цяло отразява резултата от мерките за стимулиране през 2010 г.

(7)

Основната цел, заложена в средносрочната бюджетна стратегия на програмата, е да се стимулира икономическата активност и да се подкрепи пазарът на труда в периода на икономическата криза, като същевременно бъдат взети предвид фискалните ограничения, определени от нуждите за дългосрочна устойчивост. В програмата се набляга на значението на постигането на устойчива фискална позиция, като в същото време се отбелязва, че настоящите бюджетни прогнози, изготвени въз основа на съществуващите политики, не постигат тази цел. Според прогнозите в програмата общият и първичният дефицит постепенно ще намаляват от 2011 г. нататък, като общият дефицит ще достигне около 2 % от БВП през 2013 г. Прогнозата за изменението на структурното салдо сочи, че фискалната политика от 2011 г. нататък ще бъде ориентирана към балансиране на бюджета. Това е в съответствие със заложения в програмата сценарий, който се основава на предположението, че няма да има промени в политиката, и с факта, че правителството все още не е обявило мащабни средносрочни мерки за консолидация на бюджета. Средносрочната бюджетна цел (СБЦ) в програмата е постигането на структурен бюджетен излишък в размер на 0,5 % от БВП. Предвид последните прогнози, както и равнището на дълга, СБЦ отразява целите на Пакта. При съществуващите към момента политики обаче в актуализираната програма за стабилност не се предвижда постигане на средносрочната бюджетна цел в рамките на програмния период.

(8)

Бюджетният резултат може да бъде по-неблагоприятен от предвиденото в програмата. Докато рисковете за краткосрочните перспективи за растеж са ограничени, тъй като насочените към бъдещето показатели потвърждават относително стабилното и постоянно завръщане на доверието сред потребителите, и в по-малка степен на доверието на бизнеса, бюджетните резултати през последните години на програмния период може да се окажат по-лоши от очакваното предвид подчертано оптимистичните предвиждания за растежа, на които се основават бюджетните прогнози. Рисковете за постигането на целите са донякъде компенсирани от ангажимента на правителството да конкретизира мерките за излизане от кризата в бюджета за 2011 г. и в следващата актуализация на програмата за стабилност.

(9)

През 2009 г. брутният държавен дълг се оценява на 41,8 % от БВП, което представлява повишение спрямо равнището му от 34,2 % от предишната година. Това повишение е до голяма степен резултат от бързото нарастване на дефицита и от резкия спад на БВП. Предвижда се съотношението на дълга да се повиши с още 14,6 процентни пункта през програмния период и да достигне 56,4 % от БВП през 2013 г., основно поради очаквания висок държавен дефицит през следващите години. С оглед на неблагоприятните рискове за бюджетните цели съотношението на дълга би могло също да се окаже по-голямо, отколкото е предвидено в програмата. Резултатите от направения в програмата анализ на чувствителността показват, че не се очаква съотношението на дълга да надхвърли заложения в Пакта за стабилност и растеж таван от 60 % от БВП. Както през изминалите години, социалноосигурителните фондове продължават да акумулират финансови активи, които възлизаха на около 52,4 % от БВП през 2008 г., като по този начин към момента надхвърлят брутния държавен дълг.

(10)

Средносрочните прогнози за дълга, в които се приема, че темповете на растеж на БВП постепенно ще се възстановят до прогнозираните преди кризата стойности, а съотношението на данъците ще достигне нивата от периода преди кризата, и които включват прогнозираното покачване на разходите, свързани със застаряването на населението, показват, че във вида, в който е представена и без допълнителни промени в политиката, предвидената в програмата бюджетна стратегия няма да е достатъчна за стабилизиране на съотношението на дълга спрямо БВП до 2020 г.

(11)

Въпреки че дългосрочното влияние на застаряването на населението върху бюджета е малко по-високо от средното за ЕС, проведените пенсионни реформи допринесоха за ограничаване на предвижданото увеличение на разходите за пенсии през следващите десетилетия. Освен това големият обем активи, натрупан в публичните пенсионни фондове, ще финансира отчасти бъдещото увеличение на разходите за пенсии. Състоянието на бюджета през 2009 г., предвидено в програмата, отразява допълнителното бюджетно въздействие от застаряването на населението върху устойчивостта на публичните финанси. Постигането на високи първични излишъци в средносрочен план и провеждането на подходящи структурни реформи биха допринесли за ограничаването на рисковете за устойчивостта на публичните финанси, които бяха оценени като ниски в Доклада на Комисията за устойчивостта от 2009 г. (3)

(12)

Основният инструмент за контролиране на разходите на централната държавна администрация продължават да бъдат многогодишните лимити на разходите, които изключват силно зависими от икономическия цикъл разходи и следователно позволяват пълно бюджетно саморегулиране чрез автоматични стабилизатори. Въпреки че в периода на кризата този модел стимулира икономическата дейност и засили социалното сближаване, той доведе и до относително рязък спад в публичните финанси. Предвид добрите резултати в миналото може да се очаква механизмът за ограничаване на разходите да продължи да бъде ефикасен инструмент за овладяване на нецикличните разходи на централната държавна администрация. В програмата се отбелязва, че вниманието следва да бъде съсредоточено върху следкризисната стратегия за оттегляне на мерките във фискалната област и върху изготвянето на правила на фискалната политика с цел да се осигури дългосрочна устойчивост на публичните финанси. Централната държавна администрация се опитва също така да постигне повишение на производителността при предоставяните от общините услуги, което на свой ред би могло да ограничи разходите. За тази цел през 2007 г. в парламента бе гласуван рамков закон.

(13)

Правителството не е внесло съществени промени в текущата стратегия за реформи в областта на реорганизацията на предоставянето на услуги както на централно, така и на местно равнище на държавно управление, като и в двете насоки се постига напредък в съответствие с плана. Желаното увеличаване на производителността на местно равнище обаче вероятно ще бъде постигнато реално едва в средносрочен или дългосрочен план.

(14)

Като цяло, предвид гореспоменатите рискове за бюджетните цели, стратегията за запазване на експанзионистичната фискална политика и през 2010 г. е в съответствие с ЕПИВ. Поради негативните последици от икономическата криза дефицитът на консолидирания държавен бюджет през 2010 г. временно ще надхвърли тавана от 3 % от БВП, като след това постепенно ще слезе под референтната стойност. Предвид рисковете за прогнозите за растежа през последните години от програмата обаче, дори и планираното умерено намаление на дефицита може да не бъде постигнато. Предвижданата фискална политика, направена въз основа на изменението в структурното салдо, не предвижда фискална консолидация в средносрочен план, а в програмата не се предвижда постигането на напредък към СБЦ в рамките на програмния период. Въпреки че според програмата се предвижда стратегия за консолидация на бюджета, в нея не са определени точните цели или основните елементи на стратегията. Необходимо е своевременно прилагане на всеобхватна стратегия, насочена към структурна консолидация на бюджета, за да бъде приведена бюджетната стратегия в съответствие с изискванията на Пакта.

(15)

Относно посочените в кодекса на програмите за стабилност и в програмите за конвергенция изисквания за предоставянето на данни програмата има някои пропуски по отношение на задължителните и незадължителните данни (4).

i)

да приложи планираната за 2010 г. фискална политика в съответствие с ЕПИВ, като същевременно гарантира, че очакваното надхвърляне на референтната стойност от 3 % от БВП ще бъде в разумни граници и с временен характер;

ii)

да предприеме своевременни действия за определяне на всеобхватна и конкретна средносрочна фискална стратегия за консолидация на бюджета от 2011 г. нататък, която също така има за цел да постигне СБЦ и да възстанови дългосрочната устойчивост на публичните финанси.