Witboek over governance

Om de EU een brede democratische impuls te geven geeft de Commissie de aanzet tot een brede hervorming van de governance, waarbij zij vier veranderingen voorstelt: een grotere betrokkenheid van burgers, meer doeltreffendheid van het beleid en de wetgeving, een debat over mondiale governance en heroriëntatie van het beleid en de instellingen op duidelijke doelstellingen.

BESLUIT

Mededeling van de Commissie van 25 juli 2001 - Europese governance - Een witboek [COM(2001) 428 def. - Publicatieblad C 287 van 12.10.2001].

SAMENVATTING

De Europese governance moet worden hervormd om de band tussen de burgers en de Europese instellingen te verstevigen.

Goede governance berust op vijf beginselen:

• openheid: de Europese instellingen moeten meer aandacht besteden aan de transparantie en het communiceren van hun besluiten;
• participatie: burgers moeten stelselmatiger worden betrokken bij de besluitvorming en de uitvoering van het beleid;
• verantwoordingsplicht: de rolverdeling in het besluitvormingsproces moet worden verduidelijkt. Alle betrokken actoren moeten vervolgens de verantwoordelijkheid voor de rol die hun is toebedeeld, op zich nemen;
• doeltreffendheid: de besluiten moeten op het juiste niveau en moment worden genomen en de gewenste resultaten opleveren;
• samenhang: het beleid van de EU is bijzonder divers en daarom moet voortdurend naar samenhang worden gestreefd.

Voor de voorstellen die in dit witboek worden gedaan, zijn niet noodzakelijk nieuwe verdragen nodig. Het is vooral een kwestie van politieke wil die om een engagement van alle instellingen en lidstaten vraagt.

Om de governance van de EU te hervormen stelt de Commissie vier grote veranderingen voor.

GROTERE BETROKKENHEID

Het beleid moet niet meer aan de top worden bepaald. De EU ontleent haar bestaansrecht nu eerder aan de participatie van de burgers.

Meer openheid in het functioneren van de EU

Kenmerkend voor participatie is dat mensen kunnen deelnemen aan het openbaar debat. Daarom moet er actiever met het grote publiek over Europese aangelegenheden worden gecommuniceerd. De Commissie zal een beroep doen op netwerken en op nationale en lokale autoriteiten om informatie beschikbaar te maken over wat de mensen bezighoudt. Het is de bedoeling dat de website Europa zich ontwikkelt tot een interactief platform voor dialoog en debat. De Commissie stelt ook voor EUR-Lex verder te ontwikkelen. De Raad en het Europees Parlement moeten sneller informatie beschikbaar maken in alle stadia van de medebeslissingsprocedure, met name tijdens de bemiddelingsfase. Tot slot moeten de lidstaten het openbare debat over Europese aangelegenheden bevorderen.

De burger bereiken via regionale en lokale democratie

Om een beter partnerschap tussen de niveaus tot stand te brengen, stelt de Commissie verschillende initiatieven voor, zoals:

• de betrokkenheid van verenigingen van lokale overheden bij de beleidsvorming: de Commissie constateert dat de EU in haar beslissingen niet genoeg rekening houdt met de lokale en regionale situatie. Zij stelt daarom voor dat de verenigingen van lokale overheden en het Comité van de Regio's meer gaan samenwerken. Verder adviseert zij dit Comité de lokale en regionale gevolgen van bepaalde richtsnoeren te onderzoeken. Tot slot moeten de lidstaten de lokale actoren meer betrekken bij de EU-beleidsvorming.
• meer flexibiliteit in de uitvoering van EU-beleid dat belangrijke gevolgen voor lagere overheden heeft: de Commissie stelt voor overeenkomsten te sluiten tussen de lidstaten, de regio's en gemeenten en de Commissie. Deze overeenkomsten zouden de lokale overheden in staat stellen de EU-wetgeving uit te voeren maar ook rekening te houden met de plaatselijke omstandigheden.
• algemene samenhang van het beleid: het Europese beleid werkt te vaak volgens een sectorspecifieke logica. Het moet deel uitmaken van een samenhangend geheel waarbij rekening wordt gehouden met de territoriale gevolgen, zodat een duurzamer en evenwichtiger territoriale ontwikkeling binnen de EU kan worden bereikt. De Commissie wil indicatoren ontwikkelen aan de hand waarvan kan worden nagegaan waar meer samenhang is vereist.

Maatschappelijke organisaties betrekken bij de beleidsvorming

De Commissie is van mening dat maatschappelijke organisaties een belangrijke rol spelen in de EU-beleidsvorming. Zij zal de acties van niet-gouvernementele organisaties, de sociale partners en maatschappelijke organisaties in het algemeen blijven aanmoedigen. De Commissie wijst erop dat de maatschappelijke organisaties zelf ook de beginselen van goede governance moeten toepassen, door verantwoordingsplicht en openheid aan de dag te leggen. Zij heeft in 2001 een online databank van maatschappelijke organisaties opgezet.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité moet advies uitbrengen voordat, niet nadat, wetsvoorstellen zijn voorgelegd aan de wetgever om beter te kunnen bijdragen tot de beleidsvorming.

Doelmatigere en doorzichtigere raadpleging als kern van de beleidsvorming binnen de EU

De instellingen en de lidstaten moeten hun inspanningen om betere raadplegingen over het EU-beleid te houden, vergroten. Het Europees Parlement moet hierin een prominente rol spelen, daar het de burgers vertegenwoordigt. Het zou bijvoorbeeld het aantal openbare hoorzittingen kunnen uitbreiden. Voorts moet de betrokkenheid van nationale parlementen worden vergroot.

De Commissie wil meer duidelijkheid geven over hoe raadplegingen worden gehouden. Zij zal een herziening publiceren van de bestaande raadplegingsfora per sector. Ook wil zij minimumnormen voor raadplegingen vastleggen, die in een gedragscode worden opgenomen. Deze normen moeten de representativiteit van de maatschappelijke organisaties verbeteren en hun debat met de Commissie structureren. Op sommige beleidsterreinen, waar de raadplegingen reeds gevestigde praktijk zijn, stelt de Commissie voor een stap verder te gaan met partnerschapsovereenkomsten. Zij verzoekt tot slot de andere instellingen in hun activiteiten een vergelijkbare aanpak te volgen.

Aanhaken bij netwerken

Netwerken verbinden op Europees en zelfs mondiaal niveau bedrijven, gemeenschappen, onderzoekscentra en regio's en gemeenten. Deze netwerken kunnen een bijdrage leveren tot het EU-beleid. De Commissie zal stelselmatiger met deze netwerken samenwerken om hen bij de besluitvorming en de uitvoering van het beleid te betrekken. Zij zal onderzoeken hoe het kader voor transnationale samenwerking van regionale of lokale organisaties beter kan worden gesteund.

Betere regelgeving

Het witboek heeft tot doel een efficiënter beleid te voeren om de steun en het vertrouwen van de Europeanen te winnen.

Vertrouwen in deskundigenadvies

De recente crises in de voedingsmiddelensector en de ethische problemen in verband met de komst van biotechnologieën hebben duidelijk gemaakt dat het publiek beter moet worden geïnformeerd over wat er op wetenschappelijk gebied bekend is en waarover nog onzekerheid heerst. Het systeem van deskundigencomités van de EU is ondoorzichtig. Het publiek moet weer vertrouwen krijgen in het advies van deskundigen. De Commissie publiceert vanaf juni 2002 richtsnoeren die de integriteit, pluraliteit en verantwoordingsplicht van het deskundigenadvies waarvan zij gebruikmaakt moeten vergroten. De Commissie stelt ook voor een expertisenetwerk op te zetten, aangezien deskundigheid meestal op nationaal niveau georganiseerd is.

Betere en snellere regelgeving - beleidsinstrumenten combineren voor betere resultaten

De Commissie heeft zeven factoren vastgesteld om de wetgeving te verbeteren:

• de voorstellen moeten worden voorbereid op basis van een analyse van de vraag of het noodzakelijk is om op EU-niveau op te treden en of niet;
• er moet worden gekozen tussen wetgeving en minder bindende middelen;
• het meest geschikte instrument moet worden bepaald. In gevallen waarin uniforme toepassing in de gehele EU gewenst is, moet worden gekozen voor een verordening. Kaderrichtlijnen zijn een geschikt instrument als veel flexibiliteit in de uitvoering gewenst is. Deze hebben het voordeel dat zij snel door de Raad en het Europees Parlement worden goedgekeurd. Tot slot stelt de Commissie voor meer gebruik te maken van basiswetgeving, die tot de essentiële elementen beperkt is en waarbij de autoriteit die de wetgeving uitvoert de technische details mag invullen.
• de Commissie is een voorstander van coregulering indien er sprake is van toegevoegde waarde en het algemeen belang ermee is gediend. Coregulering biedt belanghebbenden de mogelijkheid uitvoeringsmaatregelen vast te stellen die overeenkomen met de door de wetgever bepaalde doelstellingen;
• de maatregelen van de Gemeenschap op bepaalde gebieden moeten worden aangevuld en versterkt door gebruik te maken van de open coördinatiemethode. Deze methode bevordert de samenwerking, biedt de mogelijkheid goede praktijken uit te wisselen en voegt op Europees niveau waarde toe in gevallen waarin weinig ruimte is voor oplossingen in de vorm van wetgeving;
• de Commissie wil de uitgevoerde acties stelselmatiger evalueren en hieruit de nodige lessen trekken;
• de Commissie heeft toegezegd voorstellen in te trekken wanneer deze als gevolg van de interinstitutionele afspraken te omslachtig of ingewikkeld blijken te zijn. Zij doet verder aan de Raad en het Europees Parlement de suggestie het wetgevingsproces waar mogelijk sneller te doen verlopen. Om deze reden is het wenselijk dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid stemt wanneer dit mogelijk is, en niet tot elke prijs streeft naar eenparigheid. De Raad en het Europees Parlement moeten proberen om in één lezing tot overeenstemming te komen.

Vereenvoudiging van de EU-wetgeving

De Commissie stelt voor een ambitieus programma te ontwikkelen om de EU-wetgeving te vereenvoudigen. De lidstaten mogen bij de omzetting van EU-richtlijnen echter geen buitensporige vereisten toevoegen.

Betere toepassing van de EU-voorschriften via regelgevende organen

De Commissie wil nieuwe, onafhankelijke regelgevende organen met beslissingsbevoegdheid in het leven roepen. Deze beslissingsbevoegdheid wordt strikt gedefinieerd: de organen mogen niet bemiddelen bij conflicten tussen openbare belangen, noch algemene regelgeving vaststellen. De organen worden onderworpen aan een controlesysteem van de EU.

Betere toepassing op nationaal niveau

De lidstaten moeten zich harder inspannen voor een striktere omzetting en toepassing van de EU-wetgeving. Daarom stelt de Commissie de lidstaten voor:

• jumelages tussen nationale overheidsdiensten tot stand te brengen om goede praktijken op dit gebied uit te wisselen;
• coördinatie-eenheden binnen de centrale overheid van elke lidstaat op te richten die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van de gemeenschapswetgeving;
• de nationale juristen en rechtbanken nog meer vertrouwd te maken met de EU-wetgeving
• in de lidstaten mechanismen in te stellen naar het voorbeeld van de Ombudsman van de EU en de commissie Verzoekschriften van het Europees Parlement om de capaciteit op het gebied van geschillenbeslechting te verbeteren.

De Commissie zal streng optreden bij inbreuken. Zij zal met dit doel een lijst opstellen van de prioriteiten bij haar onderzoeken naar mogelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht. Niettemin is een langdurige gerechtelijke procedure tegen een lidstaat niet de meest praktische of de snelste oplossing. De Commissie zal dus verder met de lidstaten actief van gedachten wisselen om conflicten in een zo vroeg mogelijk stadium op te lossen.

BIJDRAGEN AAN MONDIALE GOVERNANCE

De Europese burgers willen dat de EU een krachtige rol speelt op het wereldtoneel. De Commissie benadrukt dat de EU in de eerste plaats moet zorgen voor een succesvolle interne hervorming van haar eigen governance voordat zij op internationaal niveau veranderingen kan bepleiten. De Europese Unie moet de governance-beginselen vervolgens in het kader van haar mondiale verantwoordelijkheid toepassen, bijvoorbeeld door zich meer open te stellen voor de gouvernementele en niet-gouvernementele actoren

De EU moet streven naar een grotere doeltreffendheid en legitimiteit van de mondiale beleidsvorming. Het doel is de doeltreffendheid van de internationale instellingen te vergroten. De Commissie zal het gebruik van nieuwe instrumenten op mondiaal niveau bevorderen als aanvulling op bindende internationale wetgeving.

Tot slot zal de Commissie een herziening van de internationale vertegenwoordiging van de EU voorstellen, zodat deze met één stem kan spreken

DE BELEIDSSTRATEGIE VAN DE INSTELLINGEN HERZIEN

Een heroriëntatie van het beleid, waarbij duidelijk een nieuwe algemene beleidsstrategie voor de EU wordt bepaald, is noodzakelijk om de burgers beter inzicht te geven in het politieke project van de EU. Dit is geen eenvoudige taak: de sectorspecifieke logica van het EU-beleid is niet bevorderlijk voor de samenhang van de maatregelen van de EU.

Heroriëntatie van het EU-beleid

Een heroriëntatie van het beleid betekent dat de EU haar doelstellingen op lange termijn duidelijker moet vaststellen. De Commissie levert al inspanningen op het gebied van strategische planning in de vorm van verschillende initiatieven, zoals:

• de jaarlijkse beleidsstrategie van de Commissie: deze wordt aan het begin van elk jaar bekendgemaakt en stelt strategische prioriteiten voor een periode van twee tot drie jaar vast;
• de jaarlijkse presentatie van het werkprogramma van de EU door de voorzitter van de Commissie: elk jaar geeft de voorzitter van de Commissie een overzicht van de vooruitgang die op het gebied van de strategische prioriteiten van de Commissie is geboekt en geeft hij aan welke nieuwe uitdagingen in het verschiet liggen;
• het jaarlijks verslag betreffende de tenuitvoerlegging van het Protocol van Amsterdam (EN) inzake evenredigheid en subsidiariteit, waarin sinds 2002 de belangrijkste doelstellingen van het EU-beleid worden behandeld.

De Europese Raad zou een grotere rol moeten spelen bij het vaststellen van de richting die de EU moet uitgaan.

Heroriëntatie van de instellingen

Iedere instelling moet zich toespitsen op haar essentiële taken: de Commissie neemt beleidsinitiatieven en legt het beleid ten uitvoer; de Raad en het Europees Parlement beslissen over wetgeving en begrotingen; de Europese Raad geeft politieke richtsnoeren. Deze heroriëntatie van de instellingen leidt tot een versterking van de communautaire methode. Niettemin moet deze communautaire methode worden geactualiseerd, onder andere door de rolverdeling te verduidelijken.

De Raad van Ministers moet meer bemiddelen tussen de sectorale belangen. Hij moet zijn capaciteit ontwikkelen om alle aspecten van het EU-beleid zowel binnen de Raad als in de lidstaten te coördineren.

Het Europees Parlement en alle nationale parlementen moeten het openbaar debat over de toekomst van Europa en haar beleid stimuleren. Het Europees Parlement moet zijn controle over de begroting meer richten op de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

Tot slot doet de Commissie de suggestie duidelijker te stellen wie verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van het beleid. De voorwaarden waaronder de Commissie de uitvoeringsmaatregelen goedkeurt, moeten worden herzien. Zij wil met name dat het Europees Parlement betrokken wordt bij de controle op de uitvoering. Zij is van mening dat artikel 202 van het Verdrag achterhaald is aangezien de medebeslissingsprocedure de Raad en het Europees Parlement op voet van gelijkheid plaatst. De Commissie vraagt zich tot slot af of het nog zin heeft de regelgevende en beheerscomités te handhaven.

Context

Het witboek over governance zet de bakens uit in het debat over de toekomst van Europa. Het past ook in het ruimere kader van het institutioneel proces waartoe de Europese Raad van Laken de aanzet heeft gegeven. Dit proces werd afgerond met de ondertekening van het Verdrag van Lissabon.

GERELATEERDE BESLUITEN

Mededeling van de Commissie van 6 juni 2002 "Europese governance: een betere wetgeving" [COM(2002) 275 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. Deze mededeling is een aanvulling op het actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving". Zij is met name gericht op de heroriëntatie van de instellingen en verbetering van de kwaliteit van uitvoering van de EU door middel van verschillende initiatieven, zoals:

• verduidelijking van de uitvoeringsbevoegdheden: de regels voor de comitéprocedures moeten worden verduidelijkt met behulp van waterdichte definities van de taken van elke instelling. Voor het Europees Parlement is een rol weggelegd in de comitéprocedures, met name op gebieden die onder de medebeslissingsprocedure vallen;
• een kader voor de oprichting van Europese organen: de Commissie zal hierover aan het Parlement en de Raad een interinstitutioneel akkoord voorleggen;
• rekening houden met regionale, stedelijke en plaatselijke omstandigheden: de regionale/gemeentelijke overheden en de lidstaten krijgen de gelegenheid proefcontracten met de Commissie te sluiten, met als doel gemeenschappelijke doelstellingen op het punt van duurzame ontwikkeling te verwezenlijken;
• een nieuwe aanpak om de toepassing van het recht te controleren: de Commissie zal meer aandacht schenken aan de vertragingen bij de toepassing van nationale uitvoeringsmaatregelen.

Tot slot wordt in deze mededeling het belang bevestigd van de communautaire methode, die mede aan de basis van de Europese Unie ligt. De hervormingen van de governance - een stille revolutie - vereist een consolidering van de instellingen en leidt tot een duidelijkere verdeling van hun bevoegdheden.

Mededeling van de Commissie van 11 december 2002 over het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid door de Commissie: beginselen en richtsnoeren - "Verbetering van de kennisbasis voor beter beleid" [COM(2002) 713 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. In het witboek over governance heeft de Commissie aangegeven dat zij richtsnoeren voor het gebruik van deskundigenadvies door de Commissie zou publiceren. Met deze mededeling wordt deze toezegging nagekomen. De Commissie bevestigt de drie beginselen waarop deskundigheid moet zijn gebaseerd: kwaliteit, openheid en doelmatigheid. De diensten van de Commissie moeten gebruikmaken van de meest adequate deskundigheid om beter beleid te voeren. De Commissie benadrukt tevens dat zij vastbesloten is het vertrouwen van de burgers in de benutting van deskundigheid te herstellen door hun toegang te geven tot de adviezen en vergaderingen van de deskundigen.

Mededeling van de Commissie van 11 december 2002 "Kader voor Europese regelgevende agentschappen" [COM(2002) 718 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. In deze mededeling stelt de Commissie de taken, de oprichtingsvoorwaarden en de samenstelling van de regelgevende agentschappen vast. Deze agentschappen staan onder controle van de Commissie, de Europese ombudsman, het Europees Parlement, de Raad, de Rekenkamer en het Europees Hof van Justitie.

Mededeling van de Commissie van 11 december 2002 "Een kader voor tripartiete doelstellingencontracten en -overeenkomsten tussen de Gemeenschap, de lidstaten en de regionale en lokale autoriteiten" [COM(2002) 709 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. Deze mededeling verduidelijkt het begrip tripartiete contracten, dat genoemd wordt in het witboek over governance. In de mededeling wordt een onderscheid gemaakt tussen tripartiete doelstellingencontracten, die voortvloeien uit de toepassing van een bindend EU-besluit, en tripartiete doelstellingenovereenkomsten, ter aanduiding van overeenkomsten die gesloten zijn tussen de Commissie, een lidstaat en regionale en lokale autoriteiten en die niet onder een bindend besluit vallen. De Commissie stelt de wijze van totstandkoming van deze contracten vast en presenteert een standaardmodelcontract en -overeenkomst.

Mededeling van de Commissie van 11 december 2002 over de verbetering van de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht [COM(2002) 725 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. De Commissie wil de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht verbeteren, waarbij de nadruk ligt op voorkoming van inbreuken. Met dit doel zal de Commissie de samenwerking met de lidstaten ontwikkelen, met name door hen te begeleiden bij de omzetting van de richtlijnen. De Commissie zal tevens haar rol van hoedster van het Verdrag blijven vervullen door inbreuken te vervolgen. Hierbij zal zij uitgaan van prioriteitscriteria die een indicatie geven van de ernst van de inbreuk. De niet-omzetting van richtlijnen zal bijvoorbeeld als een ernstige inbreuk worden beschouwd, waarbij onmiddellijk de procedure wegens niet-nakoming zal worden ingeleid.

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese ombudsman van 20 maart 2002 betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het gemeenschapsrecht [COM(2002) 141 def.- Publicatieblad C 244 van 10 oktober 2002]. In deze mededeling beschrijft de Commissie de administratieve maatregelen ten gunste van de klager in het kader van een procedure wegens niet-nakoming, zoals de wijze van indiening van een klacht, de bescherming van persoonsgegevens en de termijn voor het onderzoek van een klacht.

Voorstel voor een besluit van de Raad van 11 december 2002 tot wijziging van Besluit 1999/468/EG tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden [COM(2002) 719 def. - Niet in het Publicatieblad verschenen]. In deze mededeling presenteert de Commissie het besluit van de Raad inzake de comitéprocedure. De Raad stemt ermee in het Europees Parlement te betrekken bij de controle op de uitvoering voor aangelegenheden die onder de medebeslissingsprocedure vallen. De regelgevingsprocedure zal worden toegepast als de uitvoeringsmaatregelen van algemene strekking zijn en betrekking hebben op de essentie van de betrokken aangelegenheid. De raadplegingsprocedure wordt gebruikt wanneer de uitvoeringsmaatregelen een individuele draagwijdte hebben of betrekking hebben op de procedure voor de uitvoering.

Laatste wijziging: 21.02.2008