Ausbau der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit in der Europäischen Union

Die Zusammenarbeit der Polizeidienste und Zollverwaltungen ist für die Bewahrung eines Raumes der Sicherheit von zentraler Bedeutung. In der vorliegenden Mitteilung erläutert die Kommission die Maßnahmen und Aktionen, die seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam am 1. Mai 1999 durchgeführt wurden, und macht Verbesserungsvorschläge für den Ausbau der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat - Ausbau der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit in der Europäischen Union [KOM(2004) 376 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

Raum der Sicherheit. Die Kommission verabschiedete am 18. Mai 2004 eine Mitteilung über den Ausbau der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit. Darin empfiehlt sie die Intensivierung des Informationsaustauschs und den Ausbau der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Es gilt, eine gemeinsame Kultur, gemeinsame Instrumente und Methoden zu entwickeln. Die Notwendigkeit, in diesem politischen Bereich Fortschritte zu erzielen, ergibt sich aus den Herausforderungen der heutigen Welt, insbesondere bei der Bekämpfung des Terrorismus. Die Kommission unterstreicht die Faktoren, die sich auf die polizeiliche und zollbehördliche Zusammenarbeit auswirken:

• das Wesen der Polizeiarbeit;
• das Fehlen eines Strategiekonzepts;
• die Zunahme nicht rechtsverbindlicher Instrumente;
• das Beschlussfassungsverfahren im Rahmen der dritten Säule;
• die ungenügende Umsetzung einiger vom Rat angenommener Rechtsinstrumente;
• das Defizit an empirischer Forschung über die polizeiliche und zollbehördliche Zusammenarbeit;
• das Wesen der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit;
• die Datenbanken und Kommunikationssysteme.

Die Kommission analysiert die polizeiliche und zollbehördliche Zusammenarbeit in der Europäischen Union seit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam im Jahr 1999. Sie beschränkt sich dabei auf die Zusammenarbeit zwischen den Polizeidiensten und den Zollbehörden der Mitgliedstaaten im Rahmen der Bekämpfung der Kriminalität. Die Mitteilung befasst sich nicht oder nur eingeschränkt mit Angelegenheiten der justiziellen Zusammenarbeit, der gegenseitigen Amtshilfe in Zollangelegenheiten im Rahmen der ersten Säule und mit den Präventionsinstrumenten. Die polizeiliche Zusammenarbeit in der Europäischen Union ergänzt die bereits bestehende bilaterale Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten. Sie wird mit Mitteln aus dem Programm AGIS gefördert.

DIE POLIZEILICHE ZUSAMMENARBEIT

Die Kommission befasst sich mit den Fortschritten und der Bewertung der Arbeit der Polizei sowie anderer zuständiger Dienste bei der Zusammenarbeit im Rahmen von Schengen, bei Europol, bei der operativen polizeilichen Zusammenarbeit, der Europäischen Polizeiakademie (EPA) und bei anderen Punkten, die in Artikel 30 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) genannt werden, wie z. B. Ermittlungstechniken oder Terrorismusbekämpfung.

Das Schengener Übereinkommen

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde das Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Übereinkommens von 1990 in den Rahmen der Europäischen Union einbezogen. Ziel des Schengener Übereinkommens ist die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen. Die polizeiliche Zusammenarbeit bildet eine ergänzende Maßnahme zur Gewährleistung der Sicherheit. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, eine Anzahl von Bestimmungen bezüglich der polizeilichen Zusammenarbeit an ihren gemeinsamen Binnengrenzen sowie an den Außengrenzen des Schengen-Gebiets (Landgrenzen, internationale Flughäfen, Seegrenzen) einzuhalten, um dem Sicherheitsdefizit entgegenzuwirken, das durch die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen entstehen könnte. Der Wiener Aktionsplan von 1998 und die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere von 1999 ergänzen die Definition dieses Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

Die Kommission bewertet einige Artikel des Schengener Übereinkommens, die ihrer Meinung nach für die polizeiliche Zusammenarbeit am wichtigsten sind. Dabei handelt es sich um die folgenden Artikel:

• Artikel 39 fordert die zuständigen Polizeidienste der Mitgliedstaaten dazu auf, sich im Interesse der Prävention und der Ermittlung strafbarer Handlungen gegenseitig Hilfe zu leisten. Die Kommission stellt fest, dass es zu Streitigkeiten kommt, weil die Befugnisse der Polizeidienste in den verschiedenen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind. Sie stellt aber auch fest, dass die bi- oder trilaterale Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Schaffung von Strukturen für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit in Form von gemeinsamen Kommissariaten und Zentren für Zusammenarbeit von Polizei und Zoll (PCCC) an den Binnengrenzen gute Fortschritte gemacht hat. Dank dieser Zentren für Zusammenarbeit konnte das Problem der „Sicherheitsdefizite" in den Grenzregionen gelöst werden, das auf die Abschaffung der Grenzkontrollen und die Beschränkung der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden auf das Gebiet innerhalb der Binnengrenzen zurückzuführen ist. Im Wiener Aktionsplan wird der Ausbau dieser grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gefordert.
• Artikel 44 sieht die Verbesserung der technischen Verbindungen wie z. B. Telefon-, Fax-, Computer- und Datenverbindungen (usw.) in den Grenzregionen vor. Die Kommission verfügt nicht über genügend Informationen, um zu beurteilen, ob diese Bestimmung eingehalten wurde, stellt jedoch fest, dass die Inkompatibilität der Kommunikationsnormen das größte Hindernis für die Funkkommunikation darstellt.
• Artikel 45 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass Angehörige von Drittstaaten die Meldevordrucke von Beherbergungsstätten ausfüllen und unterzeichnen und sich durch Vorlage eines gültigen Identitätsdokuments ausweisen. Diese Informationen können von entscheidender Bedeutung für die Polizei sein. Die Kommission teilt mit, dass nicht genau bekannt ist, in welchem Ausmaß die Mitgliedstaaten diese Verpflichtung einhalten und welchen Gebrauch die Polizeidienste von den erhaltenen Informationen machen. Sie hält es für notwendig, diesen Punkt im Rat zu besprechen.
• Artikel 46 verleiht den Polizeibehörden das Recht, ohne Auskunftsersuchen Informationen auszutauschen, die zur Verhütung von Straftaten und von Gefahren für die öffentliche Ordnung von Bedeutung sein können. Es ist nicht bekannt, in welchem Umfang dieses Recht in der Praxis zur Anwendung kommt. Die Kommission schlägt daher vor, dass der Rat sich mit dieser Frage befasst.
• Artikel 93 und die folgenden Artikel haben zum Ziel, durch den Austausch von Informationen mit Hilfe des Schengener Informationssystems (SIS) die öffentliche Ordnung und Sicherheit, einschließlich der Sicherheit des Staates, zu bewahren.1999 verwendeten zehn Mitgliedstaaten das SIS. Heute gibt es insgesamt bereits siebzehn SIS-Anwender. In seiner gegenwärtigen Form ist das SIS nur für achtzehn Anwender ausgelegt; es wird jedoch davon ausgegangen, dass die zehn Mitgliedstaaten, die am 1. Mai 2004 der Europäischen Union beigetreten sind, sich in den kommenden Jahren an das Schengener Informationssystem anschließen werden. Aus diesem Grund wurde die Kommission mit der Entwicklung eines SIS der zweiten Generation („ SIS II ") betraut. Die Kommission stellt fest, dass dem SIS für die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa eine Schlüsselrolle zukommt.
• Die übrigen Artikel des Schengener Übereinkommens führen Kooperationsinstrumente ein, wie z. B. die Observation von Tatverdächtigen (Artikel 40) und von Personen, die auf frischer Tat ertappt wurden und sich der Festnahme durch Flucht über die Landesgrenzen zu entziehen versuchen (Artikel 41 und 43). Die Kommission stellt fest, dass von diesen Instrumenten kaum Gebrauch gemacht wird.

Die Zusammenarbeit innerhalb von Europol

Im Zusammenhang mit Europol wurden mehrere Maßnahmen eingeleitet, die im EUV und im Wiener Aktionsplan genannt werden, deren Bilanz jedoch dürftig ausfällt. So wurde beispielsweise im Jahr 2000 vom Rat ein Protokoll verabschiedet, das die Zuständigkeit von Europol auf die Geldwäsche ausdehnt, aber bis zum Zeitpunkt dieser Mitteilung von neun Staaten immer noch nicht ratifiziert worden ist. Außerdem wird Europol durch die Vorbehalte der Mitgliedstaaten, Europol Informationen und Auskünfte zu übermitteln, in seiner operativen Entwicklung behindert. In der Mitteilung werden die Fortschritte aufgeführt, die mit der Unterzeichnung von Kooperationsabkommen mit Drittstaaten erreicht wurden, wie z. B. mit den USA nach den Anschlägen vom 11. September. Die Kommission weist darauf hin, dass eine unabdingbare Voraussetzung für ein gutes Funktionieren von Europol das Europol-Informationssystem (EIS) ist, an dem Europol seit einigen Jahren arbeitet. Das Europol-Informationssystem soll die Speicherung und Abfrage von Daten der Mitgliedstaaten über die organisierte Kriminalität ermöglichen. Die Kommission hat Empfehlungen für die Verstärkung der demokratischen Kontrolle von Europol ausgearbeitet. Sie ist der Meinung, dass ein Sensibilisierungsprogramm für die Entwicklung des gegenseitigen Verständnisses und für die Zusammenarbeit zwischen Europol und den Polizeidiensten der Mitgliedstaaten unverzichtbar ist.

Die „Task Force der europäischen Polizeichefs"

Der Europäische Rat hat in seinen Schlussfolgerungen von Tampere die Einrichtung einer operativen Verbindungsstruktur gefordert, innerhalb der die Verantwortlichen der europäischen Polizeidienste in Zusammenarbeit mit Europol Erfahrungen, bewährte Methoden und Informationen zu den Trends in der grenzüberschreitenden Kriminalität austauschen können. Diese „Task Force der europäischen Polizeichefs" tritt zweimal im Jahr zusammen. Sie hat zahlreiche Initiativen eingeleitet, insbesondere zum Schutz des Euro, die jedoch bislang keinen Mehrwert auf EU-Ebene bewirkt haben. Die Kommission erklärt diesen Mangel an Ergebnissen mit der Tatsache, dass die Leiter der Polizeidienste der Mitgliedstaaten sich mit einer Vielzahl von Bereichen befassen müssen und deshalb den europäischen Angelegenheiten keine Priorität einräumen können. Außerdem sind auch die Befugnisse der Vertreter der Polizei sehr verschieden. In manchen Staaten gibt es nur einen einzigen Leiter der Polizei, während in den föderal organisierten Staaten die Vertretung der Polizei sehr viel komplexer ist. Die Arbeit der Task Force wird auch durch organisatorische Probleme erschwert: Bei einer Zusammenkunft pro Ratsvorsitz ist die Tagesordnung zwangsläufig sehr überfrachtet, was eine effektive Arbeit nicht gerade erleichtert. Dennoch tragen die Sitzungen erheblich zur Verbesserung der bilateralen Kontakte bei. Bei einem Treffen im März 2004 befassten sich die Mitglieder der Task Force mit einem Diskussionspapier über die Zukunft der Task Force im Lichte des im Entwurf für eine Europäische Verfassung niedergelegten Vorschlags.

Europäische Polizeiakademie (EPA)

Der Rat verabschiedete am 22. Dezember 2000 [ABl. L 336 vom 30.12.2000] einen Beschluss über die Errichtung einer Europäischen Polizeiakademie (EPA). Diese vertieft die Kenntnisse der Polizei der Mitgliedstaaten über die nationalen Polizeisysteme und -strukturen der anderen Mitgliedstaaten. Ein weiteres Ziel der EPA ist es, die gegenseitigen Kenntnisse über Europol und die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit in der Europäischen Union und auf internationaler Ebene zu verbessern.

Die Anfänge der EPA waren schwierig: Sie verfügte weder über ein Budget noch über eine Rechtspersönlichkeit und stieß auf administrative Schwierigkeiten. Durch einen Beschluss des Rates vom 26. Juli 2004 wurde der EPA eine Rechtspersönlichkeit verliehen [2004/556/JAI - Amtsblatt L 251 vom 27.7.2004]. Trotz der Schwierigkeiten, die mit ihrer Errichtung verbunden waren, konnte die EPA deutliche Fortschritte erzielen:

• Ständig wachsendes Angebot an spezialisierten Lehrgängen: Die Seminarthemen reichen von der Zusammenarbeit in der Terrorismusbekämpfung über die Erhaltung der öffentlichen Ordnung bis zur Kontrolle der Außengrenzen der Europäischen Union usw.;
• Einrichtung einer eigenen Website der EPA ;
• Schaffung eines europäischen Netzwerks für die Polizeiausbildung - European Police Learning Network (EPLN): Diese Website bietet virtuelle Polizeischulungen an. Die Kommission unterstützt das EPLN im Rahmen der Programme OISIN und AGIS.

Die Kommission weist darauf hin, dass der Mangel an Sprachkenntnissen bei den europäischen Polizeibediensteten eine effiziente Zusammenarbeit behindern kann. Die EPA muss gemeinsame Programme und Schulungen für die Prioritätsbereiche der polizeilichen Zusammenarbeit ausarbeiten.

Sonstige Themen der polizeilichen Zusammenarbeit

In der Mitteilung werden noch weitere wichtige Bereiche der polizeilichen Zusammenarbeit genannt:

• Ermittlungstechniken;
• Forensische Wissenschaft;
• Terrorismus;
• Öffentliche Ordnung und Sicherheit bei Treffen auf hoher Ebene;
• Artikel 32 EUV, der dem Rat die Kompetenz verleiht festzulegen, unter welchen Bedingungen und innerhalb welcher Grenzen Behörden eines Staates im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates tätig werden dürfen.

DIE ZOLLBEHÖRDLICHE ZUSAMMENARBEIT

Die zollbehördliche Zusammenarbeit spielt eine wichtige Rolle bei der wirksamen Bekämpfung der schweren internationalen Kriminalität: illegaler Handel mit Suchtstoffen, Waffen, Munition und Sprengstoffen, Straftaten in Zusammenhang mit gefährlichem Abfall, Raub von Kulturgütern, Material oder Geräten zur Herstellung atomarer, biologischer oder chemischer Waffen usw.

Der Wiener Aktionsplan nennt konkrete Einzelziele für diese Zusammenarbeit. Dazu gehört insbesondere die Ratifizierung folgender Übereinkommen:

• Übereinkommen über gegenseitige Amtshilfe und Zusammenarbeit der Zollverwaltungen: Neapel II. Die Kommission muss feststellen, dass die Mitgliedstaaten von den in dieser Konvention vorgesehenen speziellen Formen der Zusammenarbeit bezüglich der grenzüberschreitenden Verfolgung und Observation zu wenig Gebrauch machen.
• Übereinkommen über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich (ZIS). Dank der Unterstützung der Mitgliedstaaten ist die Kommission bei der technischen Entwicklung der Datenbank gut vorangekommen. Sie appelliert an die Mitgliedstaaten, die ZIS-Datenbank fertig zu stellen.

Die zollbehördliche Zusammenarbeit hat ihren Ursprung in den zwischenstaatlichen Bestimmungen des Maastrichter Vertrags von 1992 über die Europäische Union. Dennoch bezieht sich ein nicht unerheblicher Teil der zollbehördlichen Zusammenarbeit auf die erste Säule: Artikel 135 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ermächtigt den Rat, auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen zur Stärkung der zollbehördlichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu treffen.

VORSCHLÄGE FÜR EINE EFFIZIENTE ZUSAMMENARBEIT

Die Kommission strebt Verbesserungen in folgenden Bereichen an:

• Wesen der Polizeiarbeit: Die Polizeiarbeit ist eine zentrale Aufgabe des souveränen Staates. Deshalb erscheint es ganz natürlich, dass die Staaten sich nur ungern an internationalen Vereinbarungen beteiligen, die ihre Souveränität berühren. Die Kommission möchte die zuständigen Behörden dafür sensibilisieren und ein gegenseitiges Vertrauen aufbauen, um die gemeinsame Nutzung von Informationen zu erleichtern, die für die internationale Zusammenarbeit wesentlich ist. Sie hält es für unabdingbar, zentrale nationale Kontaktstellen einzurichten, um den internationalen Austausch von Informationen durchzuführen. Die Mitgliedstaaten müssen über ein elektronisches System verfügen, das einen schnellen und sicheren Austausch von Informationen ermöglicht. Die Instrumente der Ermittlungstechniken, die die Zusammenarbeit erleichtern, müssen von den Justizbehörden effizienter eingesetzt werden.
• Strategiekonzept: Die Kommission bedauert, dass kein Strategiekonzept vorhanden ist. Jeder Ratsvorsitz definiert daher die Liste der Prioritäten entsprechend seinen eigenen Prioritäten. Durch die in diesem Bereich vorgeschriebene Einstimmigkeit bei Beschlüssen werden die erwünschten Fortschritte noch weiter verzögert. Der Konvent über die Zukunft Europas schlägt verbesserte Verfahren der Beschlussfassung vor.
• Zunahme nicht rechtsverbindlicher Instrumente: Ein Problem der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit im Rahmen der dritten Säule bleiben die nicht rechtsverbindlichen Instrumente wie z. B. Empfehlungen. Wenn die Mitgliedstaaten ein Thema für so wichtig halten, dass es im Rat behandelt wird, sollten die Diskussionen auch zu Maßnahmen führen, die von allen auf effektive Weise umgesetzt werden.
• Beschlussfassungsverfahren im Rahmen der dritten Säule: Die Kommission ist der Ansicht, dass die geringen Fortschritte, die in der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit gemacht wurden, auf das Beschlussfassungsverfahren zurückzuführen sind. Im Bereich der dritten Säule kann der Rat Beschlüsse nur einstimmig fassen. Das Initiativrecht ist zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten aufgeteilt. Nach Ansicht der Kommission spiegelt das im Entwurf des Verfassungsvertrags erreichte Gleichgewicht die jeweiligen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Union in diesem Bereich angemessen wider. Die Verfassung enthält eine wesentliche Verbesserung des Beschlussfassungsverfahrens. Sie sieht vor, dass Beschlüsse über den Rahmen und die Verfahren der Zusammenarbeit, z. B. Europol, mit qualifizierter Mehrheit und im Mitentscheidungsverfahren gefasst werden können. Beschlüsse über die operative Zusammenarbeit (wie z. B. Tätigwerden eines Mitgliedstaates auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates) erfordern weiterhin Einstimmigkeit.
• Umsetzung von Rechtsinstrumenten: Die Kommission kritisiert die langsame Umsetzung der Rechtsinstrumente, die vom Rat verabschiedet wurden. Sie erinnert daran, dass der Europäische Rat im Dezember 2001 in Laeken die Notwendigkeit bekräftigt hat, von der Union gefasste Beschlüsse rasch in innerstaatliches Recht umzusetzen.
• Forschung über die polizeiliche und zollbehördliche Zusammenarbeit: Die Kommission stellt fest, dass die wissenschaftliche Forschung über die Zusammenarbeit der Polizei- und Zollbehörden noch in vielerlei Hinsicht unzureichend ist. Daher sollten Gelder in angemessener Höhe für die Forschung zur Verfügung gestellt werden. Die Zuständigkeit hierfür liegt bei der Kommission und bei den Mitgliedstaaten.
• Wesen der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit: Die Kommission wünscht sich eine effizientere Koordination und Kommunikation zwischen den jeweiligen Polizeidiensten und Zollbehörden.
• Datenbanken und Kommunikationssysteme: Es gibt verschiedene Kommunikationssysteme und Datenbanken auf europäischer Ebene, z. B. das Europol-Informationssystem, das Schengener Informationssystem, das Zollinformationssystem und das Aktennachweissystem für Zollzwecke. Überschneidungen zwischen einigen dieser Systeme sind nicht ausgeschlossen. Die Kommission stellt auch die Frage nach der Interoperabilität dieser Werkzeuge. Es sind drei Optionen denkbar, die eingehend untersucht werden müssen:

- Verschmelzung der vorhandenen Systeme zu einem einzigen „Unions-Informationssystem";

- Beibehaltung der unabhängigen Systeme und gegebenenfalls Schaffung neuer Systeme entsprechend dem künftigen Bedarf;

- Prüfung der Möglichkeit einer Harmonisierung der Datenformate und der jeweiligen Zugriffsregeln zwischen den verschiedenen Systemen und anschließend Durchführung der Harmonisierung.

Die Kommission erinnert an die rechtlichen und politischen Verpflichtungen im Bereich der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit, die sich aus dem EUV und den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates ergeben. Darüber hinaus analysiert die Kommission die wichtigsten Faktoren, die sich auf die polizeiliche und zollbehördliche Zusammenarbeit auswirken.

Die rechtlichen und politischen Verpflichtungen im Bereich der polizeilichen und zollbehördlichen Zusammenarbeit basieren auf:

• dem Vertrag über die Europäische Union (EUV);
• dem Schengener Übereinkommen;
• dem Wiener Aktionsplan von 1998;
• den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere vom Oktober 1999.

Die Kommission betont, dass von einigen Ereignissen wichtige politische Impulse für Fortschritte in diesem Bereich ausgegangen sind. Die Störungen der öffentlichen Ordnung während der Tagungen des Europäischen Rates in Nizza und Göteborg im Jahr 2001 haben dazu beigetragen, dass die Zusammenarbeit im Bereich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung intensiviert wurde. Ebenso haben die Anschläge vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten zu einer verstärkten Zusammenarbeit in der Terrorismusbekämpfung geführt.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Empfehlung des Rates vom 27. April 2006 über Vereinbarungen zwischen Polizei, Zoll und anderen spezialisierten Strafverfolgungsbehörden zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität [Amtsblatt C 124 vom 25.5.2006]

Letzte Änderung: 21.08.2006