(1)

É necessário aproveitar a experiência adquirida durante a primeira década de funcionamento da União Económica e Monetária. A evolução económica mais recente levantou novos desafios à condução da política orçamental em toda a União e, em especial, salientou a necessidade de reforçar a apropriação nacional e de harmonizar os requisitos respeitantes às regras e procedimentos que formam os quadros orçamentais dos Estados-Membros. Em particular, há que especificar as medidas que as autoridades nacionais devem tomar para cumprirem as disposições do Protocolo (n.o 12) relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo aos Tratados, em especial o artigo 3.o.

(2)

As administrações públicas dos Estados-Membros e os seus subsectores têm sistemas de contabilidade pública que integram registos contabilísticos, controlos internos, relatórios financeiros e auditorias. Estes elementos devem distinguir-se dos dados estatísticos, os quais dizem respeito aos resultados das finanças públicas calculados com base em metodologias estatísticas, e das previsões ou orçamentações, que dizem respeito ao futuro das finanças públicas.

(3)

As práticas de contabilidade pública em todos os sectores da administração pública devem primar pela exaustividade e pela fiabilidade, constituindo condições para a elaboração de estatísticas de elevada qualidade que sejam comparáveis entre Estados-Membros. O controlo interno deverá assegurar que as regras existentes sejam aplicadas em todos os sectores das administrações públicas. As auditorias independentes feitas por instituições públicas, como o Tribunal de Contas, ou por organismos privados de auditoria deverá encorajar a adopção das melhores práticas internacionais.

(4)

A disponibilidade de dados orçamentais é fundamental para o correcto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União. A disponibilização atempada de dados orçamentais fiáveis é a chave para um acompanhamento adequado e tempestivo que, por sua vez, permitirá uma actuação imediata em caso de evolução inesperada do ponto de vista orçamental. Um dos elementos fundamentais que asseguram a qualidade dos dados orçamentais é a transparência, que implica que estes dados 'sejam regularmente postos à disposição do público.

(5)

No que diz respeito às estatísticas, o Regulamento (CE) n.o 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias (3) estabeleceu um enquadramento legal para a produção de estatísticas europeias, com vista à concepção, aplicação, acompanhamento e avaliação das políticas da União. O referido regulamento estabelece ainda os princípios que regem o desenvolvimento, produção e divulgação das estatísticas europeias (independência profissional, imparcialidade, objectividade, fiabilidade, segredo estatístico e relação custo-benefício), fornecendo definições precisas de cada um destes princípios. O Regulamento (CE) n.o 479/2009 do Conselho, de 25 de Maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (4), com a redacção que lhe foi dada, reforçou os poderes da Comissão no que diz respeito à verificação dos dados estatísticos utilizados no procedimento relativo aos défices excessivos.

(6)

Os termos "orçamental", "défice" e "investimento" encontram-se definidos no Protocolo relativo ao procedimento aplicável em caso de défice excessivo por referência ao Sistema europeu de contas económicas integradas (SEC), substituído pelo Sistema europeu de contas nacionais e regionais da Comunidade (adoptado pelo Regulamento (CE) no 2223/96 do Conselho de 25 de Junho de 1996 relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (5) e adiante designado por "SEC 95").

(6-A)

A disponibilidade e qualidade dos dados estabelecidos de acordo com o SEC 95 são fundamentais para assegurar o correcto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União. O SEC 95 assenta em informações fornecidas com base na contabilidade de exercício. No entanto, essas estatísticas orçamentais baseadas na contabilidade de exercício assentam na compilação prévia de dados de tesouraria ou equivalentes. Tais dados podem desempenhar um papel preponderante no reforço atempado do controlo orçamental, de forma a evitar uma detecção tardia de erros orçamentais significativos. A disponibilidade de séries cronológicas de dados de tesouraria sobre a evolução orçamental pode revelar padrões que justifiquem uma supervisão reforçada. Os dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa (ou os valores equivalentes da contabilidade pública se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis) a publicar deverão pelo menos incluir um saldo global, o total das receitas e o total das despesas. Em casos devidamente justificados, por exemplo quando existir um grande número de organismos da administração local, a publicação dos dados em tempo útil poderá assentar em técnicas de estimação adequadas baseadas numa amostragem de organismos, procedendo-se mais tarde a uma revisão utilizando os dados completos.

(7)

As previsões macroeconómicas e orçamentais erróneas ou irrealistas podem prejudicar consideravelmente a eficácia do planeamento orçamental e, consequentemente, comprometer o empenho no cumprimento da disciplina orçamental, enquanto que a transparência e a discussão das metodologias previsionais podem aumentar significativamente a qualidade das previsões macroeconómicas e orçamentais necessárias ao planeamento orçamental.

(8)

Um elemento fundamental para assegurar a utilização de previsões realistas para a condução da política orçamental é a transparência, que implica a publicação não só das previsões macroeconómicas e orçamentais oficiais elaboradas para fins de planeamento orçamental, mas também das metodologias, dos pressupostos e dos parâmetros relevantes que serviram de base à elaboração dessas previsões ▐.

(9)

A análise de sensibilidade e as correspondentes projecções orçamentais que complementam o cenário macro-orçamental mais provável permitem analisar a forma como as principais variáveis orçamentais evoluiriam a partir de diferentes pressupostos de crescimento e de taxas de juro , reduzindo significativamente o risco de incumprimento da disciplina orçamental devido a erros de previsão.

(10)

As previsões da Comissão e a informação respeitante aos modelos em que estas se baseiam podem fornecer aos Estados-Membros um padrão de referência útil para a definição do cenário macro-orçamental mais provável , permitindo-lhes melhorar a validade das previsões utilizadas no planeamento orçamental, embora a medida em que se pode esperar que os Estados-Membros comparem as previsões utilizadas para o planeamento orçamental com as previsões da Comissão varie em função do calendário de elaboração das previsões e da comparabilidade das metodologias e pressupostos previsionais. As previsões de outros organismos independentes podem fornecer também padrões de referência úteis.

(10-A)

Quaisquer diferenças significativas entre o cenário macro-orçamental escolhido e as previsões da Comissão deverão ser descritas e fundamentadas, em especial se o nível ou o crescimento das variáveis dos pressupostos externos divergirem de forma significativa dos valores constantes das previsões da Comissão.

(10-B)

Dada a interdependência entre os orçamentos dos Estados-Membros e o orçamento da União, a Comissão deverá, a fim de apoiar os Estados-Membros na elaboração das suas previsões orçamentais, fornecer previsões da despesa da UE, com base no nível da despesa programada no âmbito do quadro financeiro plurianual.

(10-C)

A fim de facilitar a elaboração das previsões utilizadas no planeamento orçamental e clarificar as diferenças entre as previsões da Comissão e as dos Estados-Membros, cada Estado-Membro deverá ter anualmente a oportunidade de discutir com a Comissão os pressupostos subjacentes à elaboração das previsões macroeconómicas e orçamentais.

(11)

A qualidade das previsões macroeconómicas e orçamentais oficiais é consideravelmente melhorada através de uma avaliação regular, imparcial e exaustiva baseada em critérios objectivos . Uma avaliação rigorosa inclui a análise dos pressupostos económicos, a comparação com previsões elaboradas por outras instituições e a avaliação do desempenho de previsões anteriores.

(12)

Dada a eficácia comprovada dos quadros orçamentais baseados em regras elaborados pelos Estados-Membros no aumento da apropriação nacional das regras orçamentais da UE e na promoção da disciplina orçamental, o quadro de supervisão orçamental reforçado da União tem de assentar em sólidas regras orçamentais numéricas , específicas para cada país, compatíveis com os objectivos orçamentais ao nível da União. Essas sólidas regras orçamentais numéricas deverão ser acompanhadas de uma definição concreta dos objectivos e de mecanismos que permitam realizar um controlo efectivo e atempado dos mesmos. Tal deverá ser feito com base numa análise fiável e independente efectuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados-Membros. Além disso, a experiência demonstra que, para que as regras orçamentais numéricas sejam eficazes, o respectivo incumprimento tem de ter consequências, mesmo que os custos envolvidos possam não passar de uma perda de reputação.

(12-A)

Dado que, nos termos do Protocolo (n.o 15) relativo a certas disposições relacionadas com o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, os valores de referência mencionados no Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos não vinculam directamente o Reino Unido, e a obrigação de estabelecer regras orçamentais numéricas que promovam eficazmente o cumprimento dos valores de referência específicos para os défices excessivos, bem como a obrigação conexa de que os objectivos plurianuais nos quadros orçamentais a médio prazo sejam coerentes com essas regras, não são aplicáveis ao Reino Unido.

(13)

Os Estados-Membros deverão evitar a adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas, devendo aumentar, em conjunturas mais favoráveis, os esforços de consolidação orçamental. Regras orçamentais numéricas claramente enunciadas conduzem à consecução destes objectivos e deverão ser reflectidas na lei do orçamento anual dos Estados-Membros .

(14)

O planeamento orçamental nacional só poderá ser compatível com as vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento se adoptar uma perspectiva plurianual e tiver como principal finalidade a concretização dos objectivos orçamentais de médio prazo. Os quadros orçamentais de médio prazo são essenciais para assegurar a compatibilidade dos quadros orçamentais dos Estados-Membros com a legislação da União. De acordo com o Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (6), e com o Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (7), as vertentes preventiva e correctiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento não deverão ser consideradas isoladamente.

(15)

Embora a aprovação anual do orçamento seja a etapa essencial do processo orçamental, na qual os Estados-Membros adoptam importantes decisões orçamentais, a maior parte das medidas orçamentais tem implicações orçamentais que ultrapassam claramente o ciclo orçamental anual. Por conseguinte, uma perspectiva anual fornece uma base inadequada para a elaboração de políticas orçamentais sólidas. Para integrar a perspectiva orçamental plurianual do quadro de supervisão orçamental da União, o planeamento da legislação orçamental anual deverá basear-se num planeamento orçamental plurianual assente no quadro orçamental de médio prazo.

(15-A)

Este quadro orçamental de médio prazo deverá incluir, nomeadamente, projecções relativas às rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas para o exercício em curso e para os seguintes com base em políticas inalteradas. Cada Estado-Membro deverá poder definir adequadamente as suas políticas inalteradas, devendo essa definição ser tornada pública juntamente com os pressupostos, as metodologias e os parâmetros relevantes utilizados.

(15-B)

A presente directiva não proíbe um novo governo de um Estado-Membro de actualizar o seu quadro orçamental a médio prazo para reflectir as suas novas prioridades políticas, desde que o Estado-Membro em causa realce as diferenças em relação ao anterior quadro orçamental a médio prazo.

(16)

As disposições do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no Tratado e, em especial, no Pacto de Estabilidade e Crescimento são aplicáveis ao conjunto das administrações públicas, que compreende os subsectores da administração central, estadual e local e dos fundos de segurança social, definidos no Regulamento (CE) n.o 2223/96.

(17)

Um número significativo de Estados-Membros passou por um claro processo de descentralização, assente na devolução de competências orçamentais às administrações subnacionais. Tais administrações assumiram, por isso, um papel de maior responsabilidade no cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento, pelo que haverá que assegurar em especial que todos os subsectores da administração central se encontrem devidamente abrangidos pelo âmbito das obrigações e dos procedimentos estabelecidos nos quadros orçamentais nacionais, sobretudo – mas não exclusivamente – nos Estados-Membros mais descentralizados.

(18)

Para promoverem com eficácia a disciplina orçamental e a sustentabilidade das finanças públicas, os quadros orçamentais deverão abranger as finanças públicas na sua totalidade. Por este motivo, deverá ser dada especial atenção às operações dos fundos e organismos das administrações públicas que não fazem parte dos orçamentos ordinários a nível de subsector que têm um impacto imediato ou a médio prazo na situação orçamental dos Estados-Membros. O seu impacto combinado no saldo e na dívida das administrações públicas deve ser apresentado no âmbito do processo orçamental anual e dos planos orçamentais a médio prazo.

(18-A)

Do mesmo modo, importa dar a devida atenção à existência de passivos eventuais. Mais concretamente, os passivos eventuais abrangem obrigações possíveis que dependem da ocorrência de acontecimentos futuros incertos, bem como obrigações presentes que provavelmente não será necessário pagar ou cujo montante não pode ser avaliado de modo fiável. Compreendem, por exemplo, informações relevantes sobre garantias estatais, empréstimos improdutivos e passivos decorrentes das operações de empresas públicas, devendo também incluir, se for caso disso, a probabilidade e a eventual data de vencimento de passivos eventuais. Deverão ser tidas na devida conta as sensibilidades do mercado.

(18-B)

A Comissão deverá acompanhar regularmente a aplicação da presente directiva. Convém identificar e partilhar as melhores práticas relativas às disposições dos cinco capítulos que tratam dos diferentes aspectos dos quadros orçamentais nacionais.

(18-C)

Em conformidade com o ponto 34 do Acordo Interinstitucional "Legislar melhor" (8), os Estados-Membros são encorajados a elaborarem, para si próprios e no interesse da União, os seus próprios quadros, que ilustrem, na medida do possível, a concordância entre a presente directiva e as medidas de transposição, e a publicá-los.

(19)

Atendendo a que o objectivo da presente directiva, a saber, garantir o cumprimento uniforme da disciplina orçamental exigida pelo Tratado, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros e pode, pois, ser mais bem alcançado ao nível da União, esta pode adoptar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.o do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, consagrado no mesmo artigo, a presente directiva não excede o necessário para atingir aquele objectivo,

a)

Os sistemas de contabilidade orçamental e de informação estatística;

b)

As regras e os procedimentos que regem a preparação de previsões para efeitos de planeamento orçamental;

c)

As regras orçamentais numéricas, específicas para cada país, que contribuem para a coerência da condução das políticas orçamentais dos Estados-Membros com as obrigações que sobre eles impendem nos termos do Tratado , expressas em termos de um indicador sumário de desempenho orçamental, como o défice orçamental, os empréstimos públicos, a dívida pública ou uma das suas componentes mais importantes;

d)

Os procedimentos orçamentais que incluem regras processuais para servir de base a todas as fases do processo orçamental;

e)

Os quadros orçamentais de médio prazo definidos enquanto conjunto específico de procedimentos orçamentais nacionais que alargam o horizonte da política orçamental para além do calendário de orçamentação anual, incluindo a definição de prioridades políticas e de objectivos orçamentais a médio prazo;

f)

Os procedimentos de controlo e análise independentes destinados a reforçar a transparência dos elementos do processo orçamental ▐;

g)

Os mecanismos e normas que regem as relações orçamentais entre as autoridades públicas em todos os subsectores da administração pública.

a)

▐ Dados orçamentais baseados na contabilidade de caixa (ou o valor equivalente da contabilidade pública, se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis), com a seguinte frequência:

b)

Um quadro de harmonização identificando detalhadamente a metodologia utilizada para a transição entre os dados baseados na contabilidade de caixa (ou os valores equivalentes da contabilidade pública, se os dados baseados na contabilidade de caixa não estiverem disponíveis) e os dados baseados no SEC-95.

a)

O cumprimento dos valores de referência aplicáveis ao défice e à dívida estabelecidos nos termos do Tratado;

b)

A adopção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental que compreenda o respeito dos objectivos orçamentais a médio prazo do Estado-Membro .

a)

A definição do objectivo e o âmbito de aplicação das regras;

b)

O controlo efectivo e atempado do cumprimento das regras, com base numa análise fiável e independente efectuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais do Estado-Membro;

c)

As consequências em caso de incumprimento.

a)

Objectivos orçamentais plurianuais abrangentes e transparentes em termos de défice da administração pública, dívida pública e qualquer outro indicador orçamental sumário, como a despesa, assegurando a sua compatibilidade com as regras orçamentais numéricas em vigor previstas no Capítulo IV;

b)

Projecções ▐ relativas às rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas das administrações públicas , com mais especificações ao nível da administração central e da segurança social, para o exercício em curso e para os seguintes, com base em políticas inalteradas;

c)

Uma descrição das políticas previstas a médio prazo com impacto nas finanças das administrações públicas , distribuídas pelas rubricas mais relevantes em termos de despesas e receitas ▐, revelando a forma como é realizado o ajustamento aos objectivos orçamentais de médio prazo em comparação com as projecções baseadas em políticas inalteradas ;

c-A)

Uma avaliação do modo como, atendendo ao seu impacto directo a longo prazo sobre as finanças das administrações públicas, as políticas previstas acima referidas afectarão provavelmente a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

a)

Dos requisitos estatísticos relativos a todos os subsectores da administração pública;

b)

Da concepção e a eficácia das regras orçamentais numéricas dos Estados-Membros;

c)

Do nível geral de transparência das finanças públicas dos Estados-Membros.