(1)

Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта от засилване на националното участие и от хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставящи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, и по-специално член 3 от него.

(2)

Администрациите на държавите-членки и подсекторите на държавното управление поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, включващи елементи като счетоводство, вътрешен контрол, финансова отчетност и одит. Те следва да се разграничават от статистическите данни, които се отнасят до резултатите от базираните на статистически методики държавни финанси, както и от прогнозите или бюджетните действия, засягащи бъдещи държавни финанси.

(3)

Цялостните и надеждни публични счетоводни практики за всички сектори на държавното управление са предпоставка за изготвянето на висококачествени статистически данни, които са съпоставими между всички държави-членки. Вътрешният контрол следва да гарантира, че съществуващите правила се изпълняват в рамките на целия сектор на държавното управление. Независимото одитиране, осъществено от държавни институции, като например сметни палати, или частни одиторски органи, следва да насърчава най-добрите международни практики.

(4)

Наличието на фискални данни е от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за бюджетно наблюдение на Съюза. Постоянното наличие на своевременно представени и надеждни фискални данни е гаранция за правилното и навременно наблюдение, което от своя страна позволява бърза реакция в случай на неочаквани процеси в развитието на бюджета. Решаващ фактор за гарантиране на качеството на фискалните данни е прозрачността, която трябва да включва постоянния публичен достъп до тях.

(5)

Що се отнася до статистиката, Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика (3) установи законодателна рамка за изготвянето на европейска статистика с оглед на формулирането, прилагането, контрола и оценката на политиките на Съюза. С този регламент се определят също принципите на разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика: професионална независимост, безпристрастност, обективност, надеждност, статистическа поверителност и разходна ефективност, като се посочват конкретни определения за тези принципи. Измененият Регламент (ЕО) № 479/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност (4), засили правомощията на Комисията относно проверките на статистически данни, използвани за процедурата при прекомерен дефицит.

(6)

Определенията за „държавен“, „дефицит“ и „инвестиция“ са посочени в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит чрез позоваване на Европейската система за интегрирани икономически сметки (ЕSA), заменена от Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (приета с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (5) и наричана по-долу „ESA 95“).

(6a)

Наличието на данни по ESA 95 и тяхното качество са от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за фискално наблюдение на ЕС. ESA 95 се базира на информация, осигурявана на начислена основа. Тази фискална статистика с натрупване обаче се основава на предходно събиране на данни на касова основа или техния еквивалент. Тези данни могат да играят определена роля за засилване на навременното бюджетно наблюдение, с цел да се избегне късното откриване на съществени бюджетни грешки. Наличието на динамични редове от данни на касова основа за развитието на бюджета може да разкрие процеси, които налагат по-стриктно наблюдение. Фискалните данни на касова основа (или еквивалентни стойности от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа), които трябва да се публикуват, следва да включват най-малко общо салдо, общ размер на приходите и общ размер на разходите. В обосновани случаи, когато например съществуват голям брой органи на местното управление, навременното публикуване на данни може да се основава на подходящи техники за прогнозиране на базата на извадка от органи, с последващо коригиране чрез използване на данните за всички органи.

(7)

Необективните и нереалистичните макроикономически и бюджетни прогнози могат да се окажат съществена пречка пред ефективността на фискалното планиране, вследствие на което да отслабят ангажимента към бюджетната дисциплина, докато прозрачността и обсъждането на методиките за прогнозиране могат значително да повишат качеството на макроикономическите и бюджетни прогнози за фискално планиране.

(8)

Прозрачността представлява съществен фактор, гарантиращ използването на реалистични прогнози за провеждане на бюджетната политика, и трябва да включва публичния достъп не само до официалните макроикономически и бюджетни прогнози, изготвени за фискално планиране, но и до методиките, хипотезите и съответните параметри , залегнали в основата на такива прогнози.

(9)

Анализът на чувствителността и съответните бюджетни предвиждания, допълващи най-вероятния макрофискален сценарий, позволяват анализиране на насоките, в които биха се развили основните променливи фискални показатели при различни хипотези за растежа и лихвените проценти , и така намаляват значително риска от нарушаване на бюджетната дисциплина поради грешки в прогнозирането.

(10)

Прогнозите на Комисията и информацията относно моделите, на които се основават, могат да предоставят на държавите-членки подходящ еталон за техния най-вероятен макрофискален сценарий, като повишават обосноваността на прогнозите, използвани за бюджетно планиране, макар че степента, в която може да се очаква, че държавите-членки ще сравняват прогнозите, използвани за бюджетно планиране, с прогнозите на Комисията, ще зависи от графика на изготвянето на прогнозите и от сравнимостта на прогнозните методики и хипотези. Прогнозите от други независими органи могат също да предоставят полезни еталони.

(10a)

Значителните разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията следва да се опишат с обосновка, в частност ако равнището или растежът на променливите във външните хипотези се отклоняват значително от стойностите, отразени в прогнозите на Комисията.

(10б)

С оглед на взаимозависимостта между бюджетите на държавите-членки и бюджета на Съюза, с цел оказване на подкрепа на държавите-членки при изготвянето на техните бюджетни прогнози, Комисията следва да предостави прогнози за разходите на ЕС въз основа на равнището на разходите, планирани в многогодишната финансова рамка.

(10в)

С цел улесняване на изготвянето на прогнози, използвани за бюджетно планиране, и изясняване на разликите между прогнозите на Комисията и държавите-членки, всяка година всяка държава-членки следва да има възможността да обсъди с Комисията хипотезите, които стоят в основата на изготвянето на макроикономически и бюджетни прогнози.

(11)

Решаващ фактор за повишаване на качеството на официалните макроикономически и бюджетни прогнози е те да бъдат подложени на редовна, непредубедена и всеобхватна оценка, основана на обективни критерии . Обстойната оценка включва внимателно изследване на икономическите хипотези, сравнение с прогнози, изготвени от други институции, и оценка на точността на предишни прогнози.

(12)

Предвид документираната ефективност, показана от основаните на правила бюджетни рамки на държавите-членки при засилването на националното прилагане на фискалните правила на ЕС и повишаването на бюджетната дисциплина, стриктните специфични за държавите числово изразени фискални правила, съгласувани с бюджетните цели на равнището на Съюза, трябва да бъдат крайъгълен камък в засилената рамка за бюджетно наблюдение на Съюза. Стриктните числово изразени фискални правила следва да съдържат конкретни дефиниции на целите, както и механизми за ефективен и навременен контрол. Това следва да се основава на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки. Заедно с това политическият опит показва, че за да се постигне ефективно функциониране на числово изразените фискални правила, трябва да се предвидят последици в случай на тяхното неизпълнение, които съответно биха могли да се изразяват и само в загуба на репутация.

(12а)

С оглед на това, че по силата на Протокол (№15) относно някои разпоредби, отнасящи се до Обединеното Кралство Великобритания и Северна Ирландия, референтните стойности, посочени в Протокол (№12) относно процедурата при прекомерен дефицит, не са пряко обвързващи за Обединеното Кралство, задължението за въвеждане на числово изразени фискални правила, които ефективно насърчават спазването на специфичните референтни стойности за прекомерния дефицит, и свързаното с него задължение за това, многогодишните цели в средносрочните бюджетни рамки да бъдат съвместими с тези правила, не следва да се прилагат за Обединеното кралство.

(13)

Държавите-членки следва да избягват процикличните финансови политики, а усилията за постигането на фискална консолидация следва да бъдат по-задълбочени в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числово изразените фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели и следва да се отразяват в ежегодното бюджетно законодателство на държавите-членки.

(14)

Националното фискално планиране може да бъде съгласувано с предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж само ако включва приемането на многогодишна перспектива и по-специално постигането на средносрочните бюджетни цели. Единственото предназначение на средносрочните бюджетни рамки е да гарантират, че бюджетните рамки на държавите-членки са в съответствие със законодателството на Съюза. В контекста на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (6) и на Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (7) предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж следва да не се разглеждат поотделно.

(15)

Въпреки че одобряването на годишните закони за бюджета представлява най-важният етап в бюджетния процес, при който в държавите-членки се вземат важни бюджетни решения, повечето фискални мерки пораждат последици за бюджета, които далеч надхвърлят годишния бюджетен цикъл. Ето защо едногодишните перспективи предоставят недостатъчна база за стабилни бюджетни политики. С цел да се наложи многогодишната бюджетна перспектива на рамката за бюджетен надзор на Съюза планирането на годишните закони за бюджета следва да се базира на многогодишно фискално планиране, произтичащо от средносрочната бюджетна рамка.

(15а)

Тази средносрочна бюджетна рамка следва да съдържа, наред с другото, прогнози за всички основни разходни и приходни позиции за съответната бюджетна година и за периода след нея на базата на непроменени политики. Всяка държава-членка следва да бъде в състояние да определи по подходящ начин непроменените политики и да оповести това публично, заедно с използваните методики, хипотези и съответни параметри.

(15б)

Настоящата директива не забранява на ново правителство на държава-членка да актуализира средносрочната си бюджетна рамка, така че тя да отразява неговите нови политически приоритети, при условие че държавата-членка изтъкне разликите по отношение на предходната средносрочна бюджетна рамка.

(16)

Разпоредбите на създадената от Договора рамка за бюджетно наблюдение и по-специално Пактът за стабилност и растеж се отнасят до държавното управление като цяло, което обхваща подсекторите „централно управление“, „регионално управление“, „местно управление“ и „социалноосигурителни фондове“, посочени в Регламент (ЕО) № 2223/96.

(17)

Много от държавите-членки претърпяха значителна фискална децентрализация с възлагането на бюджетни правомощия на регионалните администрации. Следователно ролята на тези администрации в осигуряване на изпълнението на Пакта за стабилност и растеж нарасна значително и следва да се положат особени усилия, за да се гарантира, че всички подсектори на държавното управление са надлежно включени в обхвата на задълженията и процедурите, установени в националните бюджетни рамки, като това се отнася най-вече — но не единствено — за по-децентрализираните държави-членки.

(18)

За да могат ефективно да насърчават бюджетната дисциплина и устойчивите публични финанси, бюджетните рамки следва да включват всички видове публични финанси. Поради тази причина следва да се обърне особено внимание на дейностите на органите и фондовете на държавното управление, които не са част от редовните бюджети на подсекторно равнищe, имащи незабавно или средносрочно въздействие върху бюджетните позиции на държавите-членки. Тяхното общо въздействие върху салдото на консолидирания държавен бюджет и държавния дълг следва да се представя в рамките на годишните бюджетни процеси и средносрочните бюджетни планове.

(18а)

По подобен начин особено внимание изисква наличието на условни задължения. По-конкретно, условните задължения включват евентуални задължения, които зависят от настъпването или не на определено събитие в бъдеще, или сегашни задължения, при които няма вероятност за извършване на плащането или сумата не може да бъде изчислена по надежден начин. В условните задължения се включва например подходяща информация за държавните гаранции, необслужваните кредити и задълженията, произтичащи от дейността на публични дружества, в т.ч., когато е целесъобразно, за вероятността и потенциалната дата на падеж на разходите, свързани с условни задължения. Чувствителността на пазара следва да се отчита надлежно.

(18б)

Комисията следва редовно да наблюдава изпълнението на настоящата директива. Следва да се набележат и споделят най-добрите практики относно разпоредбите на петте глави, които разглеждат различните аспекти на националните бюджетни рамки.

(18в)

В съответствие с точка 34 от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество (8) държавите-членки се насърчават да изготвят за себе си и в интерес на Съюза свои собствени таблици, които, доколкото е възможно, илюстрират съответствието между настоящата директива и мерките за транспониране, и да ги направят обществено достояние.

(19)

Тъй като целта на действието, което следва да се предприеме — а именно уеднаквеното спазване на бюджетна дисциплина съгласно изискванията на Договора — не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите-членки, а е по-скоро изпълнима на равнище ЕС, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, установен в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, така както е изложен в същия член, в настоящата директива не се предвижда повече от необходимото за постигането на тази цел,

а)

системите на бюджетно счетоводство и статистическа отчетност;

б)

правилата и процедурите, уреждащи изготвянето на прогнози за бюджетното планиране;

в)

специфични за държавите числово изразени фискални правила, които допринасят за съгласуваността на провеждането на фискалната политика от държавите-членки със съответните им задължения съгласно Договора , във вид на обобщаващ показател на бюджетните резултати, като например държавен бюджетен дефицит, заеми, дълг или значителен компонент от тях;

г)

бюджетните процедури, които включват процедурни правила, подкрепящи всички етапи на бюджетния процес;

д)

средносрочните бюджетни рамки като специфична съвкупност от национални бюджетни процедури, които разширяват перспективата за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен график, включително определяне на приоритетите на политиката и на средносрочните бюджетни цели;

е)

механизмите за независимо наблюдение и анализ с оглед повишаване на прозрачността на елементите на бюджетния процес ▐;

ж)

механизмите и правилата, регулиращи фискалните взаимоотношения между публичните органи в различните подсектори на държавното управление.

а)

фискални данни на касова основа (или еквивалентната стойност от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа), както следва:

б)

подробна таблица с данни за преобразуването, в която е посочена методологията на преминаването от данни на касова основа (или еквивалентни стойности от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа) към данни, базирани на ESA-95.

а)

съответствие с референтните стойности за дефицита и дълга, определени съгласно Договора;

б)

приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочните бюджетни цели на държавите-членки .

а)

определяне на целите и обхват на правилата;

б)

ефективен и навременен контрол върху спазването на правилата въз основата на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки ;

в)

последици в случай на неспазване;

а)

изчерпателни и прозрачни многогодишни бюджетни цели по отношение на общия държавен дефицит, дълг и всички други обобщаващи фискални показатели като разходи , за да се гарантира, че те отговарят на числово изразените фискални правила, предвидени в действащата глава IV;

б)

▐ прогнози за всички основни разходни и приходни позиции на държавното управление, с повече подробности относно централното управление и сферата на социалната сигурност, за съответната бюджетна година и за периода след нея на базата на непроменени политики;

в)

описание на предвижданите средносрочни политики с въздействие върху финансовите средства на държавното управление , разделени по основни приходни и разходни позиции ▐, което показва как се постига приспособяването към средносрочните бюджетни цели в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики ;

ва)

оценка на това, как с оглед на прякото им дългосрочно въздействие върху финансовите средства на държавното управление горепосочените предвидени политики може да засегнат дългосрочната устойчивост на публичните финанси.

а)

статистическите изисквания за всички подсектори на управлението;

б)

изграждането и ефективността на числово изразените фискални правила в държавите-членки;

в)

общото равнище на прозрачност на публичните финанси в държавите-членки.