52008DC0165

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 2.4.2008 r.

COM(2008) 165 wersja ostateczna

BIAŁA KSIĘGA w sprawie

roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji {SEC(2008) 404SEC (2008) 405SEC (2008) 406}

BIAŁA KSIĘGA w sprawie

roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji

CEL I ZAKRES NINIEJSZEJ BIAłEJ KSIęGI

Dlaczego przygotowano Białą księgę w sprawie roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji?

Każdy obywatel lub przedsiębiorstwo, którzy ponieśli szkodę wskutek naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji (art. 81 i 82 Traktatu WE), muszą mieć możliwość żądania jej naprawienia od osoby, która szkodę tę wyrządziła. Uprawnienie poszkodowanego do odszkodowania zagwarantowano w prawie wspólnotowym , o czym przypomniał Trybunał Sprawiedliwości w 2001 r. i 2006 r.[1].

Pomimo istniejącego wymogu ustanowienia skutecznych ram prawnych pozwalających na faktyczne korzystanie ze wspomnianego uprawnienia, a także pomimo pewnych sygnałów poprawy sytuacji płynących z niektórych państw członkowskich, do chwili obecnej osoby poszkodowane w wyniku naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji bardzo rzadko uzyskiwały naprawienie poniesionych szkód. Kwota odszkodowań, z których osoby takie rezygnują, sięga kilku miliardów euro rocznie[2].

W zielonej księdze z 2005 r. Komisja stwierdziła, że problem ten powodują przed wszystkim różne przeszkody prawne i proceduralne w przepisach krajowych określających kwestie dochodzenia przed sądami państw członkowskich roszczeń o naprawienie szkód spowodowanych naruszeniem prawa ochrony konkurencji. Sprawy dotyczące tego rodzaju roszczeń rzeczywiście wykazują pewne szczególne cechy, wobec których tradycyjne zasady odpowiedzialności cywilnej oraz postępowania cywilnego często okazują się niewystarczająco skuteczne. Prowadzi to w dużym stopniu do braku pewności prawnej [3]. Do wspomnianych cech szczególnych należą konieczność przeprowadzania bardzo złożonych analiz stanu faktycznego oraz analiz ekonomicznych, częsta niedostępność kluczowych dowodów znajdujących się w posiadaniu pozwanych lub ich ukrywanie, a także niesprzyjający powodom stosunek ryzyka związanego z dochodzeniem roszczeń do potencjalnych korzyści z tego płynących.

Najlepszym sposobem przełamania obecnej nieskuteczności postępowań o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia prawa ochrony konkurencji jest połączenie środków na szczeblu wspólnotowym i krajowym, co pozwoli osiągnąć w każdym państwie członkowskim minimalny skuteczny poziom ochrony prawa poszkodowanego do naprawienia szkód poniesionych w wyniku naruszenia art. 81 i 82 oraz doprowadzi do wyrównania szans i zwiększenia pewności prawnej w przekroju całej UE.

Parlament Europejski[4] – podobnie jak i inne podmioty zainteresowane – zgodził się z ustaleniami zgromadzonymi w zielonej księdze i wezwał Komisję do przygotowania białej księgi, zawierającej szczegółowe propozycje usunięcia przeszkód w skutecznym dochodzeniu roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia prawa ochrony konkurencji.

Cele niniejszej białej księgi, zasady jej przyświecające oraz jej zakres

W niniejszej białej księdze zbadano i przedstawiono propozycje wariantów strategicznych oraz konkretnych środków, które zapewniłyby wszystkim poszkodowanym w wyniku naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji lepszy niż obecnie dostęp do skutecznych mechanizmów odszkodowawczych , tak aby poszkodowani mogli uzyskać pełne naprawienie poniesionych przez nich szkód.

Niniejszą białą księgę powinno się czytać łącznie z dwoma dokumentami roboczymi Komisji: a) dokumentem roboczym służb Komisji dotyczącym roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji (dalej: „DRS”), w którym wyjaśniono bardziej szczegółowo uwarunkowania uwzględnione przy przygotowywaniu niniejszej białej księgi oraz przedstawiono w skrócie przegląd istniejącego dorobku prawa wspólnotowego w tym zakresie; b) sprawozdaniem z oceny skutków (zwanym dalej „sprawozdaniem”), czyli analizą korzyści i kosztów płynących z poszczególnych wariantów strategicznych oraz streszczeniem tego sprawozdania.

Podstawowy cel niniejszej białej księgi stanowi poprawa warunków prawnych, na jakich osoby poszkodowane wykonują swoje zagwarantowane Traktatem uprawnienie do uzyskania naprawienia szkody poniesionej wskutek naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji. Pierwszą i najważniejszą przyświecającą jej zasadą jest zatem całkowite naprawienie szkody .

Efektywniejsze mechanizmy odszkodowawcze oznaczają, że koszty powodowane naruszeniami prawa ochrony konkurencji ponoszą podmioty prawo to naruszające, a nie osoby poszkodowane i przedsiębiorstwa przestrzegające prawa. Skuteczne środki ochrony prawnej dostępne dla stron w postępowaniach prywatnych zwiększą także prawdopodobieństwo wykrycia większej liczby niezgodnych z prawem ograniczeń konkurencji oraz pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotów naruszających prawo[5]. Poprawa wymiaru sprawiedliwości w aspekcie wyrównywania szkód przyniosłoby zatem naturalne korzyści, zniechęcając do kolejnych naruszeń i skłaniając do ściślejszego przestrzegania wspólnotowego prawa ochrony konkurencji. Zagwarantowanie niezakłóconej konkurencji stanowi nieodłączny element wewnętrznego rynku oraz ważny czynnik wdrażania strategii lizbońskiej. Kultura konkurencji przyczynia się do lepszej alokacji zasobów, większej efektywności gospodarczej, wzrostu innowacyjności oraz niższych cen.

Za kolejną podstawową zasadę Komisja przyjęła założenie, że ramy prawne, które pozwoliłyby osiągnąć większą skuteczność postępowań o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia prawa ochrony konkurencji, powinny opierać się na prawdziwie europejskim podejściu. Warianty strategiczne proponowane w niniejszej białej księdze składają się zatem ze zrównoważonych środków wywiedzionych z europejskiej kultury i tradycji prawnej .

Inna ważna zasada przyświecająca realizowanej przez Komisję polityce to zachowanie silnych mechanizmów publicznego egzekwowania art. 81 i 82 przez Komisję i organy ochrony konkurencji państw członkowskich. Zgodnie z nią środki zaproponowane z niniejszej białej księdze opracowano tak, aby stworzyć skuteczny system prywatnego egzekwowania poprzez wykorzystanie roszczeń odszkodowawczych, który uzupełnia mechanizmy publiczne, lecz ich nie zastępuje ani im nie zagraża.

W świetle przedstawionych powyżej uwag oraz zgodnie ze sformułowanym przez Trybunał Sprawiedliwości wymogiem, aby każdy poszkodowany w wyniku naruszenia prawa ochrony konkurencji mógł skutecznie korzystać z przysługującego mu prawa do odszkodowania, zagadnienia poruszone w niniejszej białej księdze dotyczą co do zasady wszystkich kategorii osób poszkodowanych , wszystkich rodzajów naruszeń art. 81 i 82 oraz wszystkich sektorów gospodarki . Komisji wydaje się także stosowne, aby proponowanymi działaniami objąć zarówno roszczenia o naprawienie szkód oparte na wcześniejszym stwierdzeniu naruszenia prawa przez organ ochrony konkurencji, jak i roszczenia pozbawione takiej podstawy.

PROPONOWANE śRODKI I WARIANTY STRATEGICZNE

Uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem: nabywcy pośredni oraz roszczenia zbiorowe

W kontekście uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem Komisja z zadowoleniem przyjmuje potwierdzenie przez Trybunał Sprawiedliwości, że „ każda osoba ”, która poniosła szkodę z powodu naruszenia prawa ochrony konkurencji, musi mieć możliwość dochodzenia jej naprawienia przed sądem krajowym[6]. Zasada ta odnosi się także do nabywców pośrednich , to znaczy nabywców niepozostających w bezpośrednim stosunku z podmiotem naruszającym prawo, lecz którzy mimo tego mogli ponieść wymierną szkodę z powodu nielegalnie zawyżanych cen, które zostały na nich przeniesione wzdłuż łańcucha dystrybucji.

Co się tyczy roszczeń zbiorowych , Komisja uważa, że istnieje wyraźna potrzeba stworzenia mechanizmów umożliwiających łączenie indywidualnych roszczeń osób poszkodowanych w wyniku naruszenia prawa ochrony konkurencji. Pojedynczych konsumentów, ale i małych przedsiębiorców, zwłaszcza tych, którzy ponieśli rozproszone i stosunkowo niewielkie wartościowo szkody , od wszczynania postępowań o naprawienie szkody odstraszają często koszty takich postępowań, opóźnienia w ich trwaniu, niepewność rezultatu oraz związane z nimi zagrożenia i obciążenia. Wskutek tego wiele ofiar naruszeń prawa ochrony konkurencji nie otrzymuje obecnie żadnego odszkodowania . W tych nielicznych przypadkach, kiedy w związku z tym samym naruszeniem wnoszonych jest wiele powództw indywidualnych, pojawiają się niewydolności proceduralne , dotykające zarówno powodów, pozwanych, jak i systemu sądowego.

Aby skutecznie zaradzić tym problemom w obszarze ochrony konkurencji, Komisja proponuje[7] połączenie dwóch wzajemnie się uzupełniających systemów roszczeń zbiorowych:

- powództw wytaczanych przez uprawnione podmioty , takie jak stowarzyszenia konsumentów, organy państwowe lub zrzeszenia branżowe, na rzecz grupy określonych lub – w dość rzadkich sytuacjach – możliwych do ustalenia osób poszkodowanych. Są to podmioty: (i) uprzednio oficjalnie wskazane albo (ii) upoważniane ad hoc przez państwo członkowskie do wytoczenia powództwa dotyczącego konkretnego naruszenia prawa ochrony konkurencji na rzecz części bądź wszystkich swoich członków; oraz

- powództw zbiorowych z możliwością przystąpienia , w których poszkodowani wyraźnie decydują się na połączenie w ramach jednego postępowania dochodzenia swoich indywidualnych roszczeń o naprawienie poniesionych szkód.

Biorąc pod uwagę to, że uprawnione podmioty mogą nie być w stanie zająć się każdym roszczeniem albo nie być tym zainteresowane, oba rodzaje powództw muszą się wzajemnie uzupełniać , tak aby zapewnić skuteczność zbiorowych roszczeń osób poszkodowanych wskutek naruszenia prawa ochrony konkurencji. Co ponadto istotne, poszkodowani nie zostają pozbawieni prawa do wniesienia indywidualnego powództwa o naprawienie szkody, jeżeli podjęliby taką decyzję. Przy tym należałoby jednak wprowadzić zabezpieczenia uniemożliwiające naprawianie tej samej szkody więcej niż raz.

Powyższe sugestie dotyczące roszczeń o naprawienie szkody w obszarze prawa ochrony konkurencji stanowią część szerszej inicjatywy Komisji zmierzającej do wzmocnienia mechanizmów roszczeń zbiorowych w UE i w tym kontekście mogą być dalej rozwijane.

Dostęp do dowodów: ujawnienie między stronami

Sprawy w dziedzinie ochrony konkurencji wymagają wyjątkowo daleko idących ustaleń odnośnie faktów. Spora część materiałów kluczowych dla udowodnienia powstania szkód w związku z naruszeniem prawa ochrony konkurencji jest częstokroć ukrywana oraz pozostając w posiadaniu pozwanego lub osób trzecich nie jest w wystarczającym stopniu znana powodowi.

O ile koniecznie trzeba przezwyciężyć tego typu strukturalną asymetrię informacji i poprawić dostęp poszkodowanych do odpowiednich materiałów dowodowych, należy przy tym uniknąć negatywnych skutków zbyt szeroko zakreślonych i nadmiernie obciążających obowiązków ujawniania informacji, w tym związanych z niebezpieczeństwem nadużyć .

Dlatego Komisja proponuje zapewnienie w całej UE minimalnego zakresu obowiązku ujawniania dowodów w stosunku między stronami w sprawach o naprawienie szkody poniesionej wskutek naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji. Podążając za podejściem przyjętym w dyrektywie w sprawie własności intelektualnej (dyrektywie 2004/48/WE), dostęp do dowodów należy oprzeć na przedstawianiu faktów i na ścisłej kontroli sądowej zasadności roszczenia oraz proporcjonalności wniosku o ujawnienie. W związku z tym Komisja proponuje[8], że:

- sądy krajowe powinny, przy zachowaniu określonych warunków , mieć prawo nakazywania stronom postępowania lub stronom trzecim ujawnienia ściśle określonych kategorii dowodów dotyczących sprawy ;

- warunki wydania nakazu ujawnienia powinny obejmować dopełnienie przez powoda następujących obowiązków:

- przedstawienie wszystkich faktów i środków dowodowych , do których powód przy dołożeniu należytej staranności mógł mieć dostęp , o ile uprawdopodobniają one podejrzenie, że powód poniósł szkodę wskutek naruszenia prawa ochrony konkurencji przez pozwanego;

- przekonanie sądu, że powód nie może , przy dołożeniu należytej staranności, zdobyć wymaganych dowodów w inny sposób ;

- określenie wystarczająco dokładnie kategorii dowodów, które powinny zostać ujawnione oraz

- przekonanie sądu, że proponowane działania ujawniające są zarówno odpowiednie w kontekście sprawy, jak i niezbędne oraz proporcjonalne ;

- trzeba przyznać właściwą ochronę oświadczeniom złożonym przez przedsiębiorstwa w ramach programu łagodzenia kar oraz dochodzeniom przeprowadzonym przez organy ochrony konkurencji;

- w celu zapobieżenia niszczeniu dowodów dotyczących sprawy oraz odmowom zastosowania się do nakazu ich ujawnienia sądy powinny posiadać prawo stosowania wystarczająco odstraszających sankcji , obejmujących możliwość przyjęcia za udowodnione twierdzeń strony przeciwnej w postępowaniu cywilnym o naprawienie szkody.

Wiążący skutek decyzji krajowych organów ds. konkurencji

W razie stwierdzenia przez Komisję Europejską naruszenia art. 81 lub 82 Traktatu WE osoby poszkodowane takim naruszeniem mogą, w oparciu o ustalone orzecznictwo oraz art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1/2003, powoływać się na taką decyzję jako na wiążący dowód w postępowaniu cywilnym o naprawienie szkody. Podobne zasady w odniesieniu do decyzji krajowych organów ds. konkurencji ( NCA ) stwierdzających naruszenie art. 81 lub 82 istnieją obecnie tylko w niektórych państwach członkowskich.

Komisja nie widzi powodu, dla którego w każdym państwie członkowskim nie należałoby traktować prawomocnej decyzji[9] dotyczącej naruszenia art. 81 lub 82 wydanej przez NCA działający w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji (ESK) oraz ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd sprawujący kontrolę nad tymi organami, utrzymującego w mocy decyzję NCA, bądź stwierdzającego istnienie naruszenia, jako nie podlegającego obaleniu dowodu naruszenia w późniejszym cywilnym postępowaniu o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia.

Przyjęcie takiej zasady zapewniłoby większą spójność stosowania art. 81 i 82 przez różne organy krajowe oraz zwiększyło pewność prawną . Poprawiłoby także znacznie efektywność oraz skuteczność proceduralną powództw w sprawach o naprawienie szkody wynikającej z naruszenia prawa ochrony konkurencji. Dopuszczenie możliwości kwestionowania przez pozwanych naruszenia przez nich art. 81 lub 82, stwierdzonego w decyzji NCA i ewentualnie potwierdzonego przez sąd w ramach kontroli takiej decyzji, prowadzi do sytuacji, w której sąd rozpatrujący powództwo o naprawienie szkód wynikających z takiego naruszenia musi ponownie badać zagadnienia prawne i faktyczne już raz przeanalizowane przez wyspecjalizowany organ władzy publicznej (i sąd sprawujący nad nim kontrolę). Takie podwojenie analizy faktycznej i prawnej prowadzi do powstania znacznych dodatkowych kosztów, wydłuża czas postępowania o naprawienie szkody oraz zmniejsza jego przewidywalność z punktu widzenia poszkodowanego.

W związku z tym Komisja proponuje[10] przyjęcie następującej zasady:

- sąd krajowy orzekający w postępowaniu o naprawienie szkody spowodowanej działaniami objętymi art. 81 lub 82, które NCA działający w ESK uznał prawomocną decyzją za stanowiące naruszenie tych przepisów, bądź co do których sąd sprawujący kontrolę ostatecznym orzeczeniem utrzymał w mocy decyzję NCA albo sam uznał je za stanowiące naruszenie, nie może wydać orzeczenia sprzecznego ze wspomnianą decyzją lub orzeczeniem sądu sprawującego kontrolę nad decyzjami NCA.

Powyższy obowiązek powinno stosować się bez uszczerbku dla prawa – jak również ewentualnego obowiązku – występowania przez sąd krajowy na postawie art. 234 Traktatu WE z wnioskiem o dokonanie wykładni art. 81 lub 82 Traktatu.

Proponowana reguła przyznaje skutek wiążący jedynie decyzjom prawomocnym, tzn. takim, co do których pozwany wyczerpał wszystkie środki zaskarżenia , i dotyczy tylko tych samych działań tego samego przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw) , które zostały uznane za naruszenie przez NCA lub sąd sprawujący kontrolę.

Wymóg stwierdzenia winy

W sytuacji gdy udowodniono naruszenie art. 81 lub 82 państwa członkowskie przyjmują różne podejścia odnośnie stwierdzenia winy w celu przyznania odszkodowania.

W niektórych państwach członkowskich stwierdzenia winy nie uznaje się za warunek występowania z roszczeniem odszkodowawczym za naruszenie prawa ochrony konkurencji, bądź też z momentem udowodnienia naruszenia powstaje niewzruszalne domniemanie istnienia winy. Komisja nie dostrzega żadnych argumentów wynikających z prowadzonej polityki przemawiających przeciwko takiemu podejściu.

Natomiast w innych państwach członkowskich orzecznictwo Trybunału dotyczące warunków odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie bezpośrednio stosowanych postanowień Traktatu – takich jak art. 81 i 82 – oraz zasada skuteczności wskazują, iż jakikolwiek wymóg stwierdzenia winy obowiązujący w prawie krajowym musiałby podlegać ograniczeniu. Zdaniem Komisji nie ma uzasadnienia, dla którego należałoby zwalniać od odpowiedzialności podmiot naruszający prawo tylko przypisać powodu braku stwierdzenia winy, chyba że podmiot ten popełnił usprawiedliwiony błąd.

Dlatego też Komisja proponuje[11] wyraźne określenie, w odniesieniu do państw członkowskich w których obowiązuje warunek udowodnienia winy, że:

- po wykazaniu przez poszkodowanego naruszenia art. 81 lub 82 , podmiot dopuszczający się naruszenia powinien podlegać odpowiedzialności odszkodowawczej , chyba że podmiot ten udowodni , że naruszenie nastąpiło w wyniku rzeczywiście usprawiedliwionego błędu ;

- błąd uznaje się za usprawiedliwiony , jeżeli osoba działająca racjonalnie i z zachowaniem wysokiego standardu staranności nie mogła być świadoma, że dane postępowanie ograniczało konkurencję.

Odszkodowanie

Komisja z zadowoleniem przyjmuje potwierdzenie przez Trybunał Sprawiedliwości rodzajów szkody, w relacji do których osoba poszkodowana w wyniku naruszenia prawa ochrony konkurencji powinna być w stanie uzyskać odszkodowanie[12]. Trybunał podkreślił, że poszkodowany powinien otrzymać co najmniej pełne odszkodowanie odzwierciedlające rzeczywistą wartość poniesionej szkody . Uprawnienie do pełnego odszkodowania obejmuje zatem nie tylko rzeczywiste straty poniesione w wyniku niezgodnego z zasadami konkurencji zawyżenia cen, lecz także korzyści utracone wskutek spadku sprzedaży oraz prawo do odsetek .

W celu zwiększenia pewności prawnej oraz przybliżenia tych zasad potencjalnym sprawcom naruszeń i poszkodowanym Komisja proponuje skodyfikowanie w jednym akcie prawnym obowiązującego dorobku wspólnotowego dotyczącego zakresu roszczeń odszkodowawczych, z którymi mogą występować osoby poszkodowane w wyniku naruszenia prawa ochrony konkurencji.

Określiwszy zakres roszczeń odszkodowawczych, należy obliczyć wysokość odszkodowania. Przeprowadzenie takich obliczeń, wymagających porównania z hipotetyczną sytuacją ekonomiczną, w jakiej znajdowałby się poszkodowany na rynku, na którym panowałaby niezakłócona konkurencja, to często bardzo skomplikowane zadanie. Mogłoby się ono okazać nadmiernie trudne lub nawet praktycznie niewykonalne, jeżeli wymóg dokładnego obliczenia poniesionej szkody stosowano by zawsze w sposób ścisły. Ponadto żądanie przedstawienia dokładnych kalkulacji może być niewspółmierne do kwoty poniesionej szkody.

Aby ułatwić obliczanie wysokości odszkodowania Komisja zamierza zatem[13]:

- zaproponować system oparty na pragmatycznych i nieobowiązkowych wskazówkach dotyczących ustalania kwoty odszkodowania w sprawach związanych z naruszeniem prawa ochrony konkurencji, np. na podstawie przybliżonych metodach obliczeniowych lub uproszczonych zasadach szacowania szkody.

Przerzucanie obciążeń

W sytuacji, w której bezpośredni klient podmiotu naruszającego prawo przerzucił całkowicie lub częściowo obciążenia niezgodne z prawem na swoich własnych klientów (nabywców pośrednich), może się pojawić kilka problemów natury prawnej. Obecnie problemy te prowadzą do braku pewności prawnej oraz utrudniają dochodzenie roszczeń o naprawienie szkód wynikających z naruszenia prawa ochrony konkurencji.

Problemy powstają z jednej strony wtedy, gdy podmiot naruszający prawo podnosi fakt przerzucenia obciążeń w formie zarzutu przeciwko roszczeniom powoda w sprawie o odszkodowanie, twierdząc, iż powód nie poniósł strat, jako że przerzucił zwiększoną cenę na swoich klientów.

Komisja przypomina, że Trybunał kładzie nacisk na zasadę wyrównania szkody i jej przesłankę, zgodnie z którą naprawienie szkody przysługuje każdej osobie, która ją poniosła i która może wykazać istnienie wystarczającego związku przyczynowego między szkodą a naruszeniem prawa. W tym kontekście należy dopuścić możliwość podnoszenia przez podmioty naruszające prawo okoliczności, że obciążenie mogło zostać przerzucone na podmioty na niższym szczeblu obrotu. Zakazanie tego rodzaju obrony prowadziłoby bowiem do bezpodstawnego wzbogacenia nabywców, którzy przerzucili obciążenia, oraz do niewłaściwej sytuacji wielokrotnego naprawienia przez pozwanego szkody obejmującej niezgodne z prawem obciążenie. W związku z tym Komisja proponuje[14], żeby:

- pozwanym przysługiwało prawo podniesienia zarzutu przerzucenia obciążeń przeciwko roszczeniu o naprawienie szkody obejmującej takie obciążenie. Wymogi stawiane dowodom przedstawianym na poparcie takiego zarzutu nie powinny być niższe niż te stosowane wobec powoda i dotyczące szkody.

Z drugiej strony trudności powstają, gdy nabywca pośredni opiera się na przerzuconych na niego obciążeniach w celu wykazania poniesionej szkody . Nabywcy znajdujący się na lub blisko końca łańcucha dystrybucji cierpią często najbardziej w wyniku naruszenia prawa ochrony konkurencji. Jednocześnie ze względu na odległość, jaka dzieli ich od ogniwa w łańcuchu dostaw, w którym nastąpiło naruszenie prawa , natrafiają na największe trudności w uzyskaniu wystarczających dowodów istnienia i wysokości niezgodnego z prawem obciążenia przerzuconego na niższe szczeble obrotu. Tymczasem jeżeli powód należący do tej kategorii nie przedstawi odpowiednich dowodów, nie otrzyma on odszkodowania od podmiotu naruszającego prawo, który – potencjalnie skorzystawszy skutecznie wobec innego powoda na wyższym szczeblu obrotu z zarzutu przerzucenia obciążenia – zatrzyma korzyść majątkową uzyskaną bez podstawy prawnej .

Aby zapobiec takim sytuacjom Komisja proponuje[15] zmniejszyć rygory dowodowe stosowane wobec poszkodowanego poprzez:

- ustanowienie na korzyść nabywców pośrednich wzruszalnego domniemania, że niezgodne z prawem obciążenie zostało na nich przerzucone w całości.

W sytuacji wniesienia przez nabywców znajdujących się na różnych szczeblach obrotu wspólnych, równoległych bądź następujących po sobie powództw należy zachęcać sądy krajowe do pełnego wykorzystania wszelkich środków dostępnych na mocy prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w celu uniknięcia niedostatecznego oraz nadmiernego naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem prawa ochrony konkurencji.

Terminy przedawnienia

Chociaż instytucja przedawnienia odgrywa istotną rolę w zapewnieniu pewności prawnej , stanowi ona także znaczną przeszkodę na drodze do uzyskania odszkodowania, zarówno w przypadku powództw samodzielnych, jak i tych wnoszonych po stwierdzeniu naruszenia prawa przez właściwy organ ochrony konkurencji.

Co się tyczy rozpoczęcia biegu przedawnienia , poszkodowani mogą stanąć przed poważnymi trudnościami praktycznymi w sytuacji, gdy naruszenie prawa miało charakter ciągły bądź powtarzający się lub gdy poszkodowani nie mogli być przy zachowaniu należytej staranności świadomi jego istnienia. Z tą drugą sytuacją mamy często do czynienia w przypadku najpoważniejszych i najbardziej szkodliwych naruszeń prawa ochrony konkurencji, takich jak zmowy kartelowe, których istnienie ukrywa się zarówno podczas ich trwania, jak i po zakończeniu ich funkcjonowania.

W związku z tym Komisja proponuje[16], żeby bieg przedawnienia nie rozpoczynał się :

- przed dniem, w którym ustało naruszenie prawa – w przypadku naruszeń o charakterze ciągłym lub powtarzającym się ;

- zanim poszkodowani w wyniku naruszenia powinni byli przy zachowaniu należytej staranności uzyskać wiedzę o istnieniu naruszenia oraz o szkodzie im wyrządzonej tym naruszeniem.

Należy przyjąć środki zapobiegające upływowi terminów przedawnienia w czasie, gdy toczą się jeszcze postępowania związane z publicznym egzekwowaniem prawa ochrony konkurencji przed właściwymi organami (lub sądami sprawującymi nad nimi kontrolę), tak aby zapewnić możliwość wnoszenia powództw po zakończeniu takich postępowań. W tym celu Komisja wolałaby, żeby od chwili podjęcia decyzji przez organ ochrony konkurencji lub wydania orzeczenia przez sąd sprawujący nad nim kontrolę rozpoczynał bieg nowy termin przedawnienia , niż żeby bieg przedawnienia miał ulegać zawieszeniu na czas trwania fazy publicznego postępowania.

Gdyby przyjęto to ostatnie rozwiązanie, powodom (i pozwanym) trudno byłoby czasami dokładnie obliczyć czas pozostający do upływu przedawnienia, biorąc pod uwagę to, iż moment wszczęcia i zakończenia postępowania przez organy ochrony konkurencji nie zawsze podaje się do publicznej wiadomości. Ponadto w przypadku zawieszenia biegu przedawnienia w momencie bliskim końca terminu przedawnienia pozostały czas mógłby się okazać niewystarczający na przygotowanie powództwa.

W związku z tym Komisja proponuje[17], żeby:

- w momencie uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej naruszenie , w oparciu o którą poszkodowany będzie wnosił powództwo, rozpoczynał bieg nowy termin przedawnienia nie krótszy niż dwa lata .

Koszty postępowania o naprawienie szkody

Koszty związane z postępowaniem o naprawienie szkody poniesionej wskutek naruszenia prawa ochrony konkurencji, a także zasady obciążania tymi kosztami , mogą stanowić decydujący czynnik zniechęcający do wnoszenia powództw w tego rodzaju sprawach. Wynika to stąd, że koszty związane z ich skomplikowanym i czasochłonnym charakterem bywają znacznie wyższe niż w innych rodzajach postępowań cywilnych.

Zdaniem Komisji warto byłoby, żeby państwa członkowskie przeanalizowały stosowane w nich przepisy dotyczące kosztów oraz żeby zbadały praktykę istniejącą w tym zakresie w innych państwach UE, tak aby dopuścić wnoszenie uzasadnionych powództw w sytuacjach, w których normalnie byłoby to niewykonalne z racji kosztów. Dotyczy to szczególnie powodów znajdujących się w znacznie gorszej sytuacji finansowej niż pozwany.

Należytą uwagę trzeba poświęcić mechanizmom ułatwiającym szybkie rozstrzyganie spraw , np. w drodze ugód. Zmniejszyłoby to znacznie lub nawet wykluczyło koszty postępowania ciążące na stronach, a także koszty ponoszone przez system sądowniczy.

Państwa członkowskie mogłyby również rozważyć wprowadzenie w stosownych sytuacjach ograniczenia wysokości kosztów sądowych w sprawach o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia prawa ochrony konkurencji.

Wreszcie zachęca się państwa członkowskie do przeanalizowania stosowanych w nich zasad obciążania kosztami postępowania , tak aby zmniejszyć niepewność potencjalnych powodów co do kosztów, którymi będą mogli zostać obciążeni. Zasada, zgodnie z którą strona przegrywająca spór ponosi koszty postępowania, stosowana w przeważającej części państw członkowskich UE, odgrywa istotną rolę ograniczającą wszczynanie nieuzasadnionych postępowań. Niestety w pewnych okolicznościach może także zniechęcać poszkodowanych do wnoszenia uzasadnionych powództw. Być może należałoby więc upoważnić sądy krajowe do odstępowania od tej zasady, na przykład poprzez zagwarantowanie, że powód przegrawszy spór nie będzie obciążony kosztami poniesionymi przez pozwanego w sposób nieuzasadniony lub złośliwy, bądź jakimikolwiek zbędnymi kosztami.

W związku z tym Komisja zachęca[18] państwa członkowskie do:

- zaproponowania przepisów proceduralnych sprzyjających zawieraniu ugód , a tym samym zmniejszających koszty postępowania;

- takiego uregulowania systemu kosztów sądowych , aby nie zniechęcały one niewspółmiernie do wnoszenia powództw w sprawach o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia prawa ochrony konkurencji;

- przyznania sądom krajowym uprawnienia do wydawania decyzji w sprawie kosztów , na mocy których w pewnych uzasadnionych przypadkach odstępowano by od stosowania ogólnych przepisów w tej dziedzinie, najlepiej już w pierwszej fazie postępowania; takie decyzje stanowiłyby gwarancję, że powód, nawet w razie porażki, nie będzie obciążony wszystkimi kosztami poniesionymi przez stronę przeciwną.

Zależność między programami łagodzenia kar a roszczeniami o naprawienie szkód.

Istotne znaczenie, zarówno z punktu widzenia publicznego, jak i prywatnego mechanizmu egzekwowania przepisów, ma zapewnienie atrakcyjności programów łagodzenia kar.

Aby uniknąć stawiania podmiotu ubiegającego się o złagodzenie kary w sytuacji mniej korzystnej od innych podmiotów, które wspólnie z nim naruszyły prawo, należy zagwarantować oświadczeniom złożonym przez takie przedsiębiorstwo odpowiednią ochronę przed ujawnieniem w trakcie postępowania o naprawienie szkody wszczętego z powództwa prywatnego . W przeciwnym razie niebezpieczeństwo ujawnienia przekazanych przez ten podmiot informacji mogłoby ujemnie wpłynąć na jakość informacji, a nawet zniechęcić całkowicie do ubiegania się o objęcie programem łagodzenia kar.

W związku z tym Komisja proponuje[19], żeby wspomnianą ochronę stosować:

- do wszystkich oświadczeń złożonych przez przedsiębiorstwa w ramach programu łagodzenia kar nakładanych za naruszenie art. 81 Traktatu WE (także wtedy, gdy równolegle stosuje się krajowe prawo ochrony konkurencji);

- niezależnie od tego, czy wniosek o zwolnienie z kar lub ich złagodzenie jest przyjęty, odrzucony, czy też nie doprowadzi on do podjęcia decyzji przez właściwy organ.

Ochrona dotyczyłaby nakazów ujawnienia wydanych przez sąd zarówno przed, jak i po wydaniu decyzji przez organ ochrony konkurencji. Dobrowolne ujawnianie oświadczeń złożonych przez przedsiębiorstwa ubiegające się o zwolnienie z kar bądź ich złagodzenie powinno być uniemożliwione, przynajmniej do czasu wydania oświadczenia o zarzutach.

Inną metodą zagwarantowania pełnej atrakcyjności programów łagodzenia kar mogłoby być ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów, które zakwalifikowano do tych programów. Dlatego Komisja poddaje pod dalszą rozwagę[20] możliwość ograniczenia odpowiedzialności cywilnej podmiotów, którym przyznano uprawnienia w ramach programu łagodzenia kar, w stosunku do roszczeń podnoszonych przez bezpośrednich i pośrednich kontrahentów tych podmiotów . Dzięki temu zakres odpowiedzialności odszkodowawczej takich podmiotów stałby się bardziej przewidywalny i ograniczony, a jednocześnie nie chroniono by ich w sposób nieuzasadniony przed odpowiedzialnością cywilną za uczestnictwo w naruszeniu prawa. Na podmiotach korzystających ze zwolnienia z kar bądź ich złagodzenia ciążyłby obowiązek udowodnienia zakresu ograniczenia ich odpowiedzialności. W ramach takiej analizy należałoby jednak przede wszystkim zbadać potrzebę stworzenia takiego środka oraz wpływ, jaki miałby on na pełne naprawienie szkód poniesionych przez ofiary karteli i na pozycję podmiotów współuczestniczących w naruszeniu prawa, szczególnie jeżeli takowe również ubiegają się o zwolnienie z kar lub ich złagodzenie.

Komisja prosi o przekazywanie uwag na temat niniejszej białej księgi. Można je przesyłać do dnia 15 lipca 2008 r. pocztą elektroniczną na adres:

comp-damages-actions@ec.europa.eu

lub pocztą na następujący adres w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji:

European CommissionDirectorate-General for Competition, Unit A 5Damages actions for breach of the EC antitrust rulesB-1049 Bruxelles.

Uwagi otrzymane przez Dyrekcję Generalną ds. Konkurencji w ramach konsultacji publicznych zazwyczaj publikuje się. Można jednak zwrócić się o objęcie ich lub części z nich klauzulą poufności. W takim wypadku należy wyraźnie zaznaczyć na stronie tytułowej dokumentu zawierającego uwagi, że nie należy ich publikować, a ponadto przesłać Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji wersję przeznaczoną do publikacji, pozbawioną elementów poufnych.

[1] Sprawa C-453/99 Courage i Crehan , Rec. [2001] s. I-6297 oraz połączone sprawy C-295−298/04 Manfredi , Zb. Orz. [2006] s. I-6619.

[2] Zob. część 2.2 sprawozdania z oceny skutków (zwanego dalej „sprawozdaniem”).

[3] Idem , część 2.3.

[4] Rezolucja z dnia 25 kwietnia 2007 r. (2006/2207(INI)).

[5] Zob. sprawozdanie, część 2.1.

[6] Wyrok w sprawie Manfredi (zob. przypis 1), pkt 61.

[7] Z przyczyn opisanych w rozdziale 2 DRS.

[8] Z przyczyn opisanych w rozdziale 3 DRS.

[9] Decyzje NCA podlegają kontroli sądowej we wszystkich państwach członkowskich. Decyzje NCA uznaje się za prawomocne , jeżeli nie podlegają one dalszej kontroli, tzn. decyzje, które nie zostały zaskarżone we właściwym terminie i tym samym zostały zaakceptowane przez adresatów, bądź też decyzje, które zostały utrzymane przez właściwe sądy sprawujące kontrolę.

[10] Z przyczyn opisanych w rozdziale 4 DRS.

[11] Z przyczyn opisanych w rozdziale 5 DRS.

[12] Wyrok w sprawie Manfredi (zob. przypis 1), pkt 95 i 97.

[13] Z przyczyn opisanych w rozdziale 6 DRS.

[14] Z przyczyn opisanych w rozdziale 7 DRS.

[15] Z przyczyn opisanych idem .

[16] Z przyczyn opisanych w rozdziale 8 DRS.

[17] Z przyczyn opisanych idem .

[18] Z przyczyn opisanych w rozdziale 9 DRS.

[19] Z przyczyn opisanych w rozdziale 10, części B.1 DRS.

[20] Z przyczyn opisanych w rozdziale 10, części B.2 DRS.