(1)

Er dient te worden voortgebouwd op de ervaring die in de eerste tien jaar van de Economische en Monetaire Unie is opgedaan. Door de recente economische ontwikkelingen is de beleidsvoering op begrotingsgebied in heel de Unie voor nieuwe uitdagingen komen te staan en is met name duidelijk geworden dat de eigen inbreng van de lidstaten meer nadruk moet krijgen en dat er uniforme voorschriften moeten worden vastgesteld voor de regels en procedures die de begrotingskaders van de lidstaten vormen. In het bijzonder is het noodzakelijk te specificeren wat nationale autoriteiten moeten doen om zich te voegen naar het bepaalde in het aan de Verdragen gehechte Protocol (nr. 12) betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, en met name artikel 3.

(2)

De nationale regeringen en hun subsectoren houden stelsels van overheidsrekeningen bij. Daarbij komen aspecten kijken zoals boekhouden, interne controle, financiële verslaglegging en audit. Deze rekeningen moeten worden onderscheiden van statistische gegevens over de resultaten van de overheidsfinanciën, welke gebaseerd zijn op statistische methoden, en van prognoses of budgettering, die betrekking hebben op de toekomstige overheidsfinanciën.

(3)

Een volledige en betrouwbare overheidsboekhouding voor alle overheidssectoren is een eerste vereiste voor de productie van hoogwaardige statistieken die onderling vergelijkbaar zijn tussen de lidstaten. Interne controle moet handhaving van de bestaande regels in de gehele overheidssector waarborgen. Onafhankelijke audits, uitgevoerd door overheidsinstellingen zoals rekenkamers of door particuliere auditorganen, dienen te stimuleren dat de beste internationale praktijken worden toegepast.

(4)

De beschikbaarheid van begrotingsgegevens is van cruciaal belang voor een goede werking van het Uniekader voor het begrotingstoezicht. Regelmatige beschikbaarheid van actuele en betrouwbare begrotingsgegevens is de sleutel voor adequaat en goed getimed toezicht, dat op zijn beurt snel optreden mogelijk maakt in geval van onverwachte begrotingsontwikkelingen. Een doorslaggevend element bij het waarborgen van de kwaliteit van begrotingsgegevens is transparantie, hetgeen vereist dat dergelijke gegevens regelmatig beschikbaar zijn voor het publiek.

(5)

Wat de statistieken betreft, is bij Verordening (EG) nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek (3) een wettelijk kader tot stand gebracht voor de productie van Europese statistieken met het oog op de formulering, uitvoering, monitoring en toetsing van het beleid van de Unie. Die verordening heeft ook de uitgangspunten voor de ontwikkeling, productie en verspreiding van Europese statistieken vastgelegd: professionele onafhankelijkheid, onpartijdigheid, objectiviteit, betrouwbaarheid, statistische geheimhouding en kosteneffectiviteit, waarbij van elk van deze beginselen een nauwkeurige omschrijving is gegeven. Bij Verordening (EG) nr. 479/2009 van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (4) gehechte Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, zoals gewijzigd, zijn aan de Commissie uitgebreidere bevoegdheden verleend om statistische gegevens voor de procedure bij buitensporige tekorten te verifiëren.

(6)

De begrippen "overheid", "tekort" en "investeringen" zijn in het Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten omschreven door middel van verwijzing naar het Europees Stelsel van Economische Rekeningen (ESER), dat is vervangen door het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap (5), hierna "ESR 95" genoemd).

(6 bis)

De beschikbaarheid en de kwaliteit van ESR 95-gegevens zijn essentieel voor de goede werking van het EU-kader voor begrotingstoezicht. ESR 95 steunt op gegevens die worden verstrekt op transactiebasis. Deze begrotingsstatistieken op transactiebasis steunen evenwel op voorafgaande samenstellingen van gegevens op kasbasis, of het equivalent daarvan. Dit soort gegevens is bijzonder geschikt voor actuele begrotingsmonitoring, zodat het laattijdig ontdekken van significante fouten in de begroting kan worden voorkomen. Tijdreeksen van kasgegevens over ontwikkelingen in de begroting kunnen patronen aan het licht brengen die tot strenger toezicht nopen. De te publiceren begrotingsgegevens op kasbasis (of, bij het ontbreken daarvan, overeenkomstige gegevens uit de overheidsverslaggeving) moeten ten minste betrekking hebben op het totale saldo, de algemene staat van de ontvangsten en de algemene staat van de uitgaven. In gerechtvaardigde gevallen, bijvoorbeeld wanneer het aantal lagereoverheidsinstellingen groot is, kunnen voor de tijdige publicatie van gegevens passende technieken worden gebruikt voor het opstellen van ramingen op basis van een representatief aantal instellingen, welke nadien, wanneer alle gegevens beschikbaar zijn, worden bijgesteld.

(7)

Vertekende en onrealistische macro-economische en budgettaire prognoses kunnen de effectiviteit van de begrotingsplanning aanzienlijk belemmeren en derhalve de begrotingsdiscipline schaden, terwijl de transparantie en bespreking van prognosemethoden de kwaliteit van macro-economische en budgettaire prognoses voor de begrotingsplanning aanzienlijk kunnen verbeteren.

(8)

Een doorslaggevende factor om te garanderen dat bij het voeren van het begrotingsbeleid realistische prognoses worden gehanteerd, is transparantie, hetgeen de publieke beschikbaarheid vereist van niet alleen de officiële macro-economische en budgettaire ramingen die zijn voorbereid ten behoeve van de begrotingsplanning, maar ook de methoden, aannames en relevante parameters waarop deze ramingen zijn gebaseerd.

(9)

Gevoeligheidsanalyses en overeenkomstige begrotingsprognoses ter aanvulling van het meest waarschijnlijke macrobudgettaire scenario maken het mogelijk na te gaan hoe belangrijke begrotingsvariabelen zich op grond van verschillende groei- en renteaannames zouden ontwikkelen, en verminderen dus in aanzienlijke mate het risico dat de begrotingsdiscipline door prognosefouten in gevaar wordt gebracht.

(10)

De Commissieprognoses en informatie over de modellen waarop deze zijn gebaseerd kunnen de lidstaten een nuttig referentiepunt verschaffen voor hun meest waarschijnlijke macrobudgettaire scenario en vergroten aldus de deugdelijkheid van de prognoses die voor de begrotingsplanning worden gebruikt, al loopt de mate waarin kan worden verwacht dat de lidstaten de prognoses die zij voor de begrotingsplanning gebruiken, met de Commissieprognoses vergelijken , uiteen naar gelang van het tijdstip van de opstelling van de prognoses en de vergelijkbaarheid van de bij de opstelling van de prognoses gehanteerde methoden en aannames. Ook prognoses van andere onafhankelijke instellingen kunnen nuttige benchmarks aanreiken.

(10 bis)

Aanzienlijke verschillen tussen het gekozen macrobudgettaire scenario en de Commissieprognoses dienen worden beschreven en beargumenteerd, met name als het niveau of de groei van variabelen in externe aannames aanzienlijk afwijkt van de waarden in de prognoses van de Commissie.

(10 ter)

Gezien de onderlinge afhankelijkheid tussen de begroting van de lidstaten en de EU-begroting moet de Commissie, ter ondersteuning van de lidstaten bij de voorbereiding van hun begrotingsprognoses, prognoses voor de EU-uitgaven op basis van het niveau van de in het kader van het meerjarig financieel kader geprogrammeerde uitgaven opstellen.

(10 quater)

Ten einde het opstellen van prognoses ten behoeve van de begrotingsplanning te vergemakkelijken en verschillen tussen de prognoses van de Commissie en die van de lidstaten op te helderen dient elke lidstaat jaarlijks in de gelegenheid te worden gesteld de aannames die ten grondslag liggen aan de voorbereiding van de macro-economische en begrotingsprognoses met de Commissie te bespreken.

(11)

De kwaliteit van de officiële macro-economische en budgettaire prognoses wordt aanzienlijk verhoogd wanneer op gezette tijden een volledige, onpartijdige evaluatie op basis van objectieve criteria plaatsvindt . Een grondige evaluatie omvat een doorlichting van de economische aannames, vergelijking met prognoses die door andere instellingen zijn opgesteld, en een evaluatie van de correctheid van in het verleden opgestelde prognoses.

(12)

Op regels gebaseerde begrotingskaders van de lidstaten zijn een nuttig instrument gebleken voor het vergroten van de eigen inbreng van lidstaten in de begrotingsregels van de EU en voor het propageren van begrotingsdiscipline en daarom moeten robuuste op het land toegesneden cijfermatige begrotingsregels , die stroken met de begrotingsdoelstellingen op het niveau van de Unie, de hoeksteen vormen van het versterkte Uniekader voor het begrotingstoezicht. Robuuste cijfermatige begrotingsregels vergen welomschreven doelstellingen in combinatie met instrumenten die effectieve, actuele monitoring mogelijk maken. Een en ander moet gebaseerd zijn op een betrouwbare en onafhankelijke analyse door onafhankelijke instanties of instanties die ten overstaan van de begrotingsautoriteiten van de lidstaten functioneel autonoom zijn. Voorts heeft de beleidservaring geleerd dat cijfermatige begrotingsregels pas effect sorteren wanneer aan de niet-inachtneming ervan gevolgen verbonden zijn, waarbij de desbetreffende kosten eventueel uitsluitend reputatieschade kunnen inhouden.

(12 bis)

Aangezien de in Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten vermelde referentiewaarden op grond van Protocol nr. 15 betreffende enkele bepalingen met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet rechtstreeks bindend zijn voor het Verenigd Koninkrijk, mogen de verplichting te beschikken over cijfermatige begrotingsregels die doeltreffend de inachtneming van de specifieke referentiewaarden voor het buitensporig tekort bevorderen, en de daarmee samenhangende verplichting dat de meerjarige doelstellingen in de begrotingskaders voor de middellange termijn met die regels dienen te stroken, niet op het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijn

(13)

De lidstaten dienen procyclisch begrotingsbeleid te vermijden en in goede tijden dienen grotere budgettaire consolidatie-inspanningen te worden geleverd. Welomschreven cijfermatige begrotingsregels zijn bevorderlijk voor de verwezenlijking van deze doelstellingen en dienen in de nationale wetgeving betreffende de jaarlijkse begroting van de lidstaten in aanmerking te worden genomen .

(14)

Nationale begrotingsplanning kan alleen stroken met de preventieve en corrigerende delen van het stabiliteits- en groeipact als zij gebaseerd is op een meerjarenperspectief en in het bijzonder de verwezenlijking van de budgettaire middellangetermijndoelstellingen nastreeft. Begrotingskaders voor de middellange termijn zijn onontbeerlijk om de begrotingskaders van de lidstaten te doen sporen met de Uniewetgeving. In de geest van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (6) en Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (7) mogen de preventieve en corrigerende delen van het stabiliteits- en groeipact niet louter op zichzelf worden beschouwd.

(15)

Hoewel de goedkeuring van de jaarlijkse begrotingswetgeving de belangrijkste stap vormt in de begrotingsprocedure en daarbij belangrijke budgettaire beslissingen in de lidstaten worden genomen, hebben de meeste begrotingsmaatregelen budgettaire gevolgen die veel verder reiken dan de jaarlijkse begrotingscyclus. Een perspectief waarbij slechts van een enkel jaar wordt uitgegaan, biedt daarom een zwakke basis voor het voeren van een deugdelijk begrotingsbeleid. Om het budgettaire meerjarenperspectief in het Uniekader voor het begrotingstoezicht te integreren, dient de planning van de jaarlijkse begrotingswetgeving te worden gebaseerd op meerjarige begrotingsplanning die geënt is op het begrotingskader voor de middellange termijn.

(15 bis)

Dit begrotingskader voor de middellange termijn dient onder meer prognoses te bevatten voor elke belangrijke uitgaven- en ontvangstenpost voor het lopende begrotingsjaar en latere jaren bij ongewijzigd beleid. Elke lidstaat moet in staat zijn ongewijzigd beleid afdoende te omschrijven en deze omschrijving moet, samen met de betreffende aannames, methoden en de relevante parameters, voor het publiek beschikbaar worden gesteld.

(15 ter)

Deze richtlijn belet niet dat een nieuwe regering van een lidstaat het begrotingskader voor de middellange termijn aanpast aan haar nieuwe beleidsprioriteiten, mits de lidstaat de verschillen met het voorgaande begrotingskader voor de middellange termijn aangeeft.

(16)

De bepalingen van het bij het Verdrag vastgestelde kader voor het begrotingstoezicht, en in het bijzonder van het stabiliteits- en groeipact, zijn van toepassing op de overheid als geheel, d.w.z. de subsectoren centrale overheid, deelstaatoverheid, lagere overheid en de wettelijke sociale-verzekeringsinstellingen, als omschreven in Verordening (EG) nr. 2223/96.

(17)

Een groot aantal lidstaten is overgegaan tot een verregaande begrotingsdecentralisatie met overdracht van begrotingsbevoegdheden aan subnationale overheden. De rol van deze subnationale overheden bij het waarborgen van de naleving van het stabiliteits- en groeipact is daardoor aanzienlijk groter geworden en, vooral maar niet uitsluitend, in gedecentraliseerde lidstaten dient er dan ook in het bijzonder op te worden gelet dat alle subsectoren van de overheid naar behoren onder het toepassingsgebied van de verplichtingen en procedures van de binnenlandse begrotingskader vallen.

(18)

Om de begrotingsdiscipline en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën effectief te bevorderen, moeten de begrotingskaders de overheidsfinanciën volledig bestrijken. Daarom dient bijzondere aandacht te worden besteed aan transacties van overheidsinstellingen en fondsen die niet zijn opgenomen in de reguliere begrotingen op subsectorniveau , die onmiddellijk of op middellange termijn gevolgen hebben voor de begrotingssituaties van de lidstaten. De gecombineerde impact ervan op het overheidssaldo en de overheidsschuld dient te worden gepresenteerd in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedures en de begrotingsplannen voor de middellange termijn.

(18 bis)

Bijzondere aandacht moet ook uitgaan naar het bestaan van voorwaardelijke verplichtingen. Meer bepaald betreffen voorwaardelijke verplichtingen mogelijke verplichtingen die van onzekere toekomstige gebeurtenissen afhangen, of bestaande verplichtingen waarbij betaling onwaarschijnlijk is of geen betrouwbaar bedrag kan worden vastgesteld. Zij bevatten bijvoorbeeld relevante informatie over staatsgaranties, oninbare leningen en uit de werking van overheidsbedrijven voortvloeiende verplichtingen, met inbegrip, in voorkomend geval, van informatie over de waarschijnlijkheid en mogelijke vervaldag(en) van uitgave(n) voor voorwaardelijke verplichtingen. Marktgevoeligheden moeten naar behoren in aanmerking worden genomen.

(18 ter)

De Commissie dient de tenuitvoerlegging van deze richtlijn regelmatig te controleren. Wat betreft de bepalingen van de vijf hoofdstukken over de verschillende aspecten van nationale begrotingskaders moet worden nagegaan welke beste praktijken er kunnen worden gedeeld.

(18 quater)

Overeenkomstig punt 34 van het Interinstitutioneel Akkoord inzake beter wetgeven (8) worden de lidstaten aangespoord voor zichzelf en in het belang van de Gemeenschap hun eigen tabellen op te stellen, die voor zover mogelijk het verband weergeven tussen deze richtlijn en de omzettingsmaatregelen, en deze openbaar te maken

(19)

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk het garanderen van uniforme inachtneming van de begrotingsdiscipline zoals door het Verdrag wordt voorgeschreven, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken,

a)

systemen voor begrotingsboekhouding en statistische verslaglegging;

b)

regels en procedures voor het opstellen van prognoses voor begrotingsplanning;

c)

op het land toegesneden cijfermatige begrotingsregels die bijdragen tot het consequent voeren van het begrotingsbeleid door de lidstaat in overeenstemming met de respectieve verplichtingen van de lidstaat uit hoofde van het Verdrag en die de vorm aannemen van een samenvattende indicator van de begrotingsresultaten, zoals het begrotingstekort, de opgenomen leningen en de schuld van de overheid, of een belangrijk onderdeel daarvan;

d)

begrotingsprocedures die procedurele regels omvatten welke het begrotingsproces in alle stadia ondersteunen ;

e)

begrotingskaders voor de middellange termijn als een specifiek samenstel van nationale begrotingsprocedures die de horizon voor de budgettaire beleidsvorming verbreden tot buiten de jaarlijkse begrotingskalender door onder meer beleidsprioriteiten en budgettaire middellangetermijndoelstellingen vast te stellen;

f)

regelingen voor onafhankelijke monitoring en analyse om bepaalde aspecten van de begrotingsprocedure transparanter te maken ▐;

g)

mechanismen en regels die de budgettaire betrekkingen tussen overheidsinstanties in alle subsectoren van de overheid regelen.

a)

begrotingsgegevens op kasbasis (of, bij het ontbreken daarvan, overeenkomstige gegevens uit de overheidsverslaggeving) met de volgende intervallen:

b)

een gedetailleerde afstemmingstabel met de methode voor de overschakeling van gegevens op kasbasis (of, bij het ontbreken daarvan, overeenkomstige gegevens uit de overheidsboekhouding) naar op het ESR 95 gebaseerde gegevens.

a)

inachtneming van de overeenkomstig het Verdrag vastgestelde referentiewaarden voor het tekort en de schuld;

b)

vaststelling van een meerjarige planninghorizon voor de begroting, met inbegrip van inachtneming van de budgettaire middellangetermijndoelstellingen van de lidstaat .

a)

de omschrijving van de doelstellingen en het toepassingsgebied van de regels;

b)

effectieve en tijdige monitoring van de inachtneming van de regels, gebaseerd op een betrouwbare en onafhankelijke analyse door onafhankelijke instanties of instanties die ten overstaan van de begrotingsautoriteiten van de lidstaten functioneel autonoom zijn ;

c)

gevolgen in geval van niet-inachtneming van de regels;

a)

algemene en transparante meerjarige begrotingsdoelstellingen voor het overheidstekort, de overheidsschuld en eventuele andere samenvattende begrotingsindicatoren zoals uitgaven, om te waarborgen dat deze stroken met de vigerende cijfermatige begrotingsregels als bedoeld in hoofdstuk IV;

b)

▐ prognoses voor elke belangrijke uitgaven- en ontvangstenpost, per subsector van de overheid, met nadere gegevens voor het niveau van de centrale overheid en de wettelijke socialeverzekeringsinstellingen, voor het betreffende begrotingsjaar en latere jaren, bij ongewijzigd beleid;

c)

een beschrijving van de geplande beleidsmaatregelen voor de middellange termijn die gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën , uitgesplitst naar de voornaamste ontvangsten- en uitgavenposten ▐, waarbij wordt getoond op welke wijze de aanpassing aan de budgettaire middellangetermijndoelstellingen wordt verwezenlijkt, afgezet tegen de prognoses bij ongewijzigd beleid ;

c bis)

een beoordeling van de wijze waarop de voorgestelde maatregelen in het licht van hun rechtstreekse langetermijnimpact op de overheidsfinanciën de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn zouden kunnen beïnvloeden.

a)

de statistische vereisten voor alle subsectoren van de overheid;

b)

de opzet en de doeltreffendheid van de cijfermatige begrotingsregels in de lidstaten;

c)

het algemene transparantieniveau van de overheidsfinanciën in de lidstaten.