31997Y1015(01)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE concernente la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri per l'esame dei casi disciplinati dagli articoli 85 e 86 del trattato CE (97/C 313/03)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

I. RUOLO DEGLI STATI MEMBRI E DELLA COMUNITÀ

1. Nel campo della politica di concorrenza la Comunità e gli Stati membri sono investiti di funzioni diverse. Mentre la prima è competente solo per l'applicazione delle regole comunitarie, i secondi non si limitano ad applicare la legislazione nazionale, ma partecipano anche all'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CE.

2. L'implicazione degli Stati membri nella politica di concorrenza comunitaria dà modo di adottare le decisioni a un livello quanto più vicino possibile ai cittadini (trattato sull'Unione europea, articolo A). L'applicazione decentrata delle norme di concorrenza comunitarie permette inoltre di pervenire ad una migliore ripartizione dei compiti. Se, a causa delle sue dimensioni o dei suoi effetti l'azione prevista può essere realizzata meglio a livello comunitario, spetta alla Commissione intervenire. Diversamente, l'intervento compete all'autorità garante della concorrenza dello Stato membro interessato.

3. All'applicazione del diritto comunitario provvedono la Commissione e le autorità garanti nazionali, da un lato, e i giudici nazionali, dall'altro, conformemente ai principi elaborati nella giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado delle Comunità europee.

I giudici nazionali devono salvaguardare i diritti soggettivi dei singoli nei rapporti che intercorrono tra loro (1). Tali diritti soggettivi derivano dall'efficacia diretta riconosciuta dalla Corte di giustizia, dei divieti di cui all'articolo 85, paragrafo 1 e all'articolo 86 (2), nonché dei regolamenti d'esenzione (3). Le relazioni intercorrenti, nell'applicazione degli articoli 85 e 86, tra la Commissione e i giudici nazionali sono state illustrate nella comunicazione della Commissione del 1993 relativa alla cooperazione fra tali istituzioni per l'applicazione degli articoli predetti (4). La presente comunicazione corrisponde, per le relazioni con le autorità nazionali, a quella del 1993 sulle relazioni con i giudici nazionali.

4. In quanto autorità amministrative, la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza hanno entrambe il dovere di agire nell'interesse pubblico, nel quadro del loro compito generale di vigilanza e di controllo in materia di concorrenza (5). Le loro relazioni sono determinate in primo luogo dal ruolo comune svolto a tutela dell'interesse generale. In analogia alla comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione, la presente comunicazione tiene conto di tale specificità.

5. La specificità del ruolo della Commissione e dell'autorità di concorrenza degli Stati membri è messa in particolare evidenza dalle competenze loro conferite dai regolamenti del Consiglio adottati ai sensi dell'articolo 87 del trattato. In particolare, l'articolo 9 del regolamento n. 17 (6) stabilisce al paragrafo 1 che «fatto salvo il controllo della decisione da parte della Corte di giustizia (7), la Commissione ha competenza esclusiva per dichiarare inapplicabili, in virtù dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato, le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1». Al paragrafo 3, il medesimo articolo dispone inoltre che «fino a quando la Commissione non abbia iniziato alcuna procedura a norma degli articoli 2 (8), 3 (9) o 6 (10), le autorità degli Stati membri restano competenti per l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, e dell'articolo 86, in conformità dell'articolo 88 del trattato».

Ne consegue che le autorità nazionali garanti della concorrenza sono competenti ad applicare i divieti di cui all'articolo 85, paragrafo 1 e all'articolo 86, a condizione che la legislazione nazionale conferisca loro i poteri necessari a tal fine. Per quanto riguarda invece l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 esse non sono competenti a concedere esenzioni in casi individuali, ma devono rispettare le decisioni ed i regolamenti adottati dalla Commissione a norma di detto paragrafo. Esse possono inoltre prendere in considerazione, come elementi di fatto, gli altri provvedimenti adottati dalla Commissione in tali casi, ad esempio le lettere amministrative.

6. La Commissione ritiene che rafforzando il ruolo delle autorità nazionali garanti della concorrenza si potrà accrescere l'efficacia degli articoli 85 e 86 del trattato e, in generale, rafforzare l'applicazione delle norme di concorrenza comunitarie nell'insieme della Comunità. La Commissione ritiene infatti che, per salvaguardare e sviluppare il mercato interno, tali norme debbano essere applicate nella misura più ampia possibile. Data la loro vicinanza alle attività e alle imprese sottoposte al loro controllo le autorità nazionali possono trovarsi in una posizione migliore della Commissione al fine di salvaguardare la concorrenza.

7. È pertanto opportuno organizzare tra la Commissione e tali autorità la necessaria collaborazione che, per dare tutti i suoi frutti, presuppone un collegamento stretto e costante tra di loro.

8. Con la presente comunicazione la Commissione intende esporre i principi che seguirà in futuro nel trattare i casi in essa descritti. La comunicazione mira altresì ad invitare le imprese a rivolgersi più spesso alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

9. La presente comunicazione descrive le forme di cooperazione pratica auspicabili tra le autorità degli Stati membri e la Commissione. Essa non incide sull'ambito delle competenze attribuite dal diritto comunitario alla Commissione ed alle autorità nazionali per il trattamento dei casi individuali.

10. Per i casi rientranti nel campo d'applicazione del diritto comunitario, onde evitare il moltiplicarsi dei controlli concernenti il rispetto delle norme di concorrenza applicabili - controlli onerosi per le imprese interessate - la vigilanza deve essere esercitata per quanto possibile da una sola autorità, sia questa l'autorità di uno Stato membro competente in materia di concorrenza o la Commissione. Tale controllo unico è vantaggioso per le imprese.

L'esistenza di procedure parallele dinanzi alla Commissione, da una parte, e all'autorità garante della concorrenza di uno Stato membro, dall'altra, è costosa per le imprese le cui attività rientrano al tempo stesso nel campo d'applicazione del diritto comunitario e in quello delle legislazioni nazionali in materia di concorrenza. Tale situazione può comportare il moltiplicarsi dei controlli su una stessa attività, eseguiti dalla Commissione da un lato e dalle autorità degli Stati membri interessati dall'altro.

Le imprese, soggetti del diritto comunitario della concorrenza, possono dunque trovare talvolta vantaggiosa la competenza esclusiva delle autorità degli Stati membri in taluni casi cui si applica detto diritto. Per beneficiare pienamente di tale vantaggio, a giudizio della Commissione, è auspicabile che siano le stesse autorità nazionali ad applicare direttamente il diritto comunitario o, in subordine, che nell'applicazione del loro diritto nazionale esse pervengano ad un risultato analogo a quello cui avrebbe portato l'applicazione del diritto comunitario stesso.

11. Inoltre, in aggiunta ai vantaggi derivanti alle autorità garanti della concorrenza in termini di mobilitazione delle risorse, la cooperazione tra autorità attenua il rischio di decisioni divergenti e riduce quindi l'eventualità che taluni interessati ricorrano all'autorità da essi ritenuta più favorevole ai propri interessi.

12. Spesso infatti le autorità nazionali conoscono meglio della Commissione i mercati (in particolare quelli che presentano marcate specificità nazionali) e le imprese in questione. In particolare, esse possono trovarsi in una posizione migliore della Commissione per individuare intese non notificate o abusi di posizione dominante che esplicano effetti essenzialmente sul loro territorio.

13. Infine, in molti casi trattati dalle autorità nazionali si fanno valere nel contempo argomenti tratti dal diritto nazionale e argomenti tratti dal diritto comunitario. Per snellire la procedura, la Commissione ritiene preferibile che dette autorità applichino direttamente il diritto comunitario invece di obbligare le imprese ad adire, per gli aspetti afferenti tale diritto, la Commissione stessa.

14. Del resto, da trent'anni la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado, attraverso la loro giurisprudenza, nonché la Commissione, attraverso l'adozione di decisioni e regolamenti d'esenzione, hanno chiarito un numero crescente d'importanti questioni concernenti il diritto comunitario della concorrenza, agevolando così l'applicazione di tale diritto da parte delle autorità nazionali.

15. La Commissione intende promuovere siffatta cooperazione con le autorità garanti della concorrenza di tutti gli Stati membri. Ciononostante, essa deve constatare che in molti paesi non esistono ancora gli strumenti procedurali sufficienti per l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1 e dell'articolo 86: in tali paesi i comportamenti contemplati da queste disposizioni possono essere efficacemente contrastati dalle autorità nazionali solo in base al diritto nazionale in materia di concorrenza.

La Commissione ritiene opportuno che le autorità nazionali applichino gli articoli 85 e 86 del trattato, eventualmente in combinazione con le proprie norme interne di concorrenza, ai casi rientranti nel campo di applicazione dei predetti articoli.

16. Quando invece le autorità in questione possono applicare ai casi in esame esclusivamente il loro diritto nazionale, occorre che l'applicazione del diritto nazionale «non pregiudichi l'uniforme applicazione, nell'intero mercato comune, delle norme comunitarie sulle intese e il pieno effetto dei provvedimenti adottati in applicazione delle stesse» (11). La soluzione data ad un caso rientrante nell'ambito del diritto comunitario deve comunque essere compatibile con quest'ultimo e gli Stati membri non possono adottare misure tali da eliminare l'effetto utile degli articoli 85 e 86, conformemente al principio del primato del diritto comunitario sul diritto nazionale in materia di concorrenza (12) e al «principio di leale collaborazione, sancito nell'articolo 5 del trattato CE» (13).

17. Il rischio di decisioni divergenti appare più probabile quando l'autorità nazionale applica il proprio diritto nazionale anziché quello comunitario. Quando infatti l'autorità garante della concorrenza di uno Stato membro applica il diritto comunitario, è tenuta a rispettare le decisioni adottate precedentemente dalla Commissione nello stesso caso. Se questo è stato unicamente esaminato in una lettera amministrativa, è opportuno tener presente che, secondo quanto statuito dalla Corte di giustizia, pur non vincolando i giudici nazionali, il parere comunicato dai servizi della Commissione con tali lettere costituisce non di meno un elemento di fatto di cui i giudici nazionali possono tener conto nell'esaminare la conformità all'articolo 85 degli accordi o dei comportamenti di cui trattasi (14).

18. Qualsiasi decisione della Commissione che constata la sussistenza di un'infrazione all'articolo 85 o 86 osta all'applicazione del diritto nazionale che autorizzasse quanto da essa vietato. Infatti i divieti contemplati dall'articolo 85, paragrafo 1 e dall'articolo 86 del trattato CE mirano a salvaguardare l'unità del mercato comune ed a mantenere condizioni non falsate di concorrenza all'interno di tale mercato. Essi devono pertanto essere pienamente osservati, affinché non risulti compromesso il funzionamento stesso del sistema comunitario (15).

19. La situazione giuridica è meno chiara per quanto riguarda la questione se le autorità nazionali abbiano facoltà di applicare le norme più rigorose del proprio diritto della concorrenza quando il caso sottoposto al loro esame è stato in precedenza oggetto di una decisione di esenzione individuale della Commissione o rientra nell'ambito di un regolamento di esenzione per categoria. Nella sentenza emessa nella causa Wilhelm la Corte ha affermato che il trattato «consente alle autorità comunitarie di svolgere una certa azione positiva, sebbene indiretta, onde promuovere un armonico sviluppo delle attività economiche nel compleso della Comunità» (punto 5 della motivazione). Nella causa C 266/93 Bundeskartellamt/Volkswagen AG e VAG Leasing GmbH (16), la Commissione ha già sostenuto la tesi che le autorità nazionali non possono vietare gli accordi che beneficiano di un'esenzione. L'uniforme applicazione del diritto comunitario verrebbe infatti varificata ogniqualvolta l'esenzione che tale diritto dispone per un accordo venisse fatta dipendere dalle norme nazionali in materia. Diversamente, non solo uno stesso accordo verrebbe trattato diversamente in base al diritto di ciascuno Stato membro, pregiudicando così l'applicazione delle norme del diritto comunitario, ma verrebbe anche disconosciuta la piena efficacia di una decisione d'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, ossia di un provvedimento d'esecuzione del trattato. Nella causa citata la Corte non si è tuttavia pronunciata in merito a tale punto.

20. Se la direzione generale concorrenza della Commissione invia una lettera amministrativa nella quale esprime il parere che un accordo o una pratica è incompatibile con l'articolo 85 del trattato, dichiarando però che, per ragioni di priorità amministrativa, non proporrà alla Commissione di statuire in proposito secondo le procedure formali previste dal regolamento n. 17, va da sé che le autorità nazionali sul cui territorio l'accordo o la pratica produce i suoi effetti possono intervenire nei confronti di tale accordo o di tale pratica.

21. In presenza di una lettera amministrativa nella quale la direzione generale della concorrenza esprima il parere che un accordo limita la concorrenza ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, ma soddisfa le condizioni per beneficiare di un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, la Commissione invita le autorità nazionali a consultarla prima che esse decidano se sia il caso di adottare una decisione in senso opposto, basata sul diritto comunitario o sul diritto nazionale.

22. Le lettere amministrative nelle quali la Commissione esprime il parere che, sulla base degli elementi di cui è a conoscenza, non ha motivo di intervenire ai sensi delle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1 o dell'articolo 86 del trattato, non possono, in sé e per sé, avere l'effetto di impedire alle autorità nazionali di applicare a detti accordi o pratiche «il diritto nazionale della concorrenza, eventualmente più rigoroso del diritto comunitario in materia. Il fatto che una pratica sia stata considerata dalla Commissione esulante dal divieto sancito dall'articolo 85, nn. 1 e 2», o dall'articolo 86, «la cui sfera d'applicazione è limitata alle intese» o alle posizioni dominanti «che possono incidere sul commercio tra Stati membri, non osta assolutamente a che tale pratica sia considerata dalle autorità nazionali sotto il profilo degli effetti restrittivi che essa può produrre nell'ambito nazionale» (17).

II. ORIENTAMENTI PER LA RIPARTIZIONE DEI COMPITI

23. La cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti nazionali avviene nel rispetto del quadro normativo in vigore. In primo luogo, infatti, occorre che il comportamento di cui trattasi incida sensibilmente sugli scambi fra Stati membri perché rientri nel diritto comunitario e non esclusivamente in quello nazionale. Inoltre, la Commissione ha competenza esclusiva a dichiarare inapplicabili, in forza dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato, le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1.

24. In pratica, poi, le decisioni di un'autorità nazionale possono essere applicate efficacemente solo alle restrizioni della concorrenza i cui effetti si producano essenzialmente nel territorio dello Stato membro cui l'autorità stessa appartenga. Ciò vale in particolare per le restrizioni di cui all'articolo 4, paragrafo 2, punto 1 del regolamento n. 17, cioè per accordi, decisioni e pratiche concordate cui partecipano solo imprese di un unico Stato membro e che, pur non riguardando l'importazione o l'esportazione tra Stati membri, possono tuttavia incidere sugli scambi intracomunitari (18). Lo svolgimento di un'indagine oltre frontiera ad opera di un'autorità nazionale, particolarmente quando siano necessari accertamenti presso le imprese, e l'esecuzione extraterritoriale delle decisioni adottate sollevano infatti grandi difficoltà di ordine giuridico. Di conseguenza, la Commissione tende ad esaminare essa stessa la maggior parte dei casi che interessano imprese le cui attività rilevanti si svolgono in più Stati membri.

25. D'altro canto è necessario che l'autorità nazionale, dotata di risorse umane e materiali adeguati e munita degli indispensabili poteri, possa condurre a buon fine l'esame dei casi soggetti alle norme comunitarie che prevede di effettuare. L'efficacia dell'azione dell'autorità nazionale dipende quindi dai poteri di accertamento ad essa conferiti, nonché dagli strumenti di diritto di cui dispone per pronunciarsi, e in particolare dal suo potere di adottare decisioni provvisorie in caso di urgenza, oltre che dalle sanzioni che può infliggere alle imprese dichiarate colpevoli di infrazione alle regole di concorrenza. La Commissione auspica che le differenze tra le norme procedurali applicabili nei vari Stati membri non possano dar luogo a soluzioni aventi efficacia differenziata per il trattamento di casi simili.

26. Per determinare quali casi debbano essere trattati dalla Commissione stessa, è necessario considerare gli effetti dell'accordo o dell'abuso di posizione dominante e la natura dell'infrazione.

In linea di principio le autorità nazionali tratteranno i casi che producono effetti essenzialmente sul loro territorio e che presumibilmente, alla luce di un esame preliminare, non soddisfano le condizioni per l'applicazione di un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3. Comunque la Commissione si riserva il diritto di esaminare taluni casi che presentano un interesse particolare per la Comunità.

Effetti essenzialmente nazionali

27. Occorre innanzitutto notare che in questo contesto sono rilevanti esclusivamente i casi che rientrano nel campo d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato.

Date queste premesse, si può considerare che gli effetti, attuali o prevedibili, dell'intesa o dell'abuso di posizione dominante sono strettamente legati al territorio nel quale l'intesa o la pratica è posta in essere, nonché all'ambito geografico del mercato dei prodotti o servizi di cui trattasi.

28. Quando l'ambito geografico del mercato è limitato al territorio di uno Stato membro, e se l'intesa o la pratica è posta in essere unicamente in tale Stato, si deve ritenere che gli effetti si producano essenzialmente nel medesimo, anche se, per ipotesi, l'intesa o la pratica fosse idonea ad incidere sul commercio fra Stati membri.

Natura dell'infrazione: casi non esentabili

29. Quanto segue vale sia per i casi sottoposti alla Commissione, sia per i casi sottoposti ad un'autorità garante nazionale, sia, infine, per i casi di cui entrambe possono essere chiamate a conoscere.

È necessario distinguere le infrazioni all'articolo 85 dalle infrazioni all'articolo 86 del trattato.

30. La Commissione ha competenza esclusiva per dichiarare inapplicabili le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1, ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato. Di conseguenza qualsiasi intesa che si ritiene esentabile deve essere esaminata dalla Commissione, la quale tiene conto dei criteri elaborati in materia dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado, nonché dalla propria prassi decisionale e normativa.

31. La Commissione deve altresì intervenire nei confronti delle denunce il cui oggetto rientri nelle sue competenze esclusive ad esempio la revoca di un'esenzione già accordata ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3 (19).

32. Tale limitazione non esiste invece nei confronti dell'applicazione dell'articolo 86 del trattato. La Commissione e lo Stato membro hanno competenza concorrente per istruire le denunce e imporre sanzioni contro le pratiche di abuso di posizione dominante.

Casi che hanno um'importanza particolare per la Comunità

33. Certi casi che, a giudizio della Commissione, presentano un interesse particolare per la Comunità saranno trattati per lo più dalla Commissione stessa, anche se rispondono ai criteri sopra enunciati (punti 27-28 e 29-32), che permetterebbero il loro esame da parte di un'autorità nazionale.

34. Rientrano in questa categoria i casi che sollevano un problema giuridico nuovo, non ancora esaminato in una decisione della Commissione o in una sentenza della Corte o del Tribunale di primo grado.

35. L'importanza economica del caso non costituisce di per sé un motivo che ne giustifichi il trattamento da parte della Commissione, sempre che non venga ostacolato in maniera significativa l'accesso al mercato degli operatori di altri Stati membri.

36. Possono altresì rivestire importanza particolare per la Comunità le presunte pratiche anticoncorrenziali di un'impresa pubblica, di un'impresa cui uno Stato membro abbia concesso diritti speciali o esclusivi ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 1 del trattato o di un'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi natura di monopolio fiscale ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2 del trattato.

III. COOPERAZIONE IN MERITO AI CASI DI CUI È STATA INVESTITA PER PRIMA LA COMMISSIONE

37. I casi trattati dalla Commissione hanno tre origini possibili: i procedimenti d'ufficio, le notifiche e le denunce. I procedimenti d'ufficio non si prestano per le loro caratteristiche intrinseche ad un trattamento decentralizzato da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza.

38. La competenza esclusiva della Commissione per l'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato nei casi individuali esclude che i casi notificati alla Commissione in virtù dell'articolo 4, paragrafo 1 del regolamento n. 17, da parti desiderose di avvalersi delle disposizioni di questo articolo, siano trattati da un'autorità nazionale su iniziativa della Commissione. Secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado tale competenza esclusiva comporta infatti per l'autore della domanda d'esenzione il diritto di ottenere dalla Commissione una decisione sul merito della domanda (20).

39. Le autorità garanti degli Stati membri possono esaminare, di propria iniziativa o su richiesta della Commissione, le denunce non basate sull'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 - vale a dire quelle concernenti accordi soggetti a notifica a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, dell'articolo 5, paragrafo 1 e dell'articolo 25 del regolamento n. 17, ma non notificati alla Commissione - e quelle basate sull'asserita violazione dell'articolo 86 del trattato. Invece, le denunce il cui oggetto rientra nella sfera di competenza esclusiva della Commissione, come l'ipotesi della revoca di un'esenzione, non possono essere esaminate da un'autorità nazionale garante della concorrenza (21).

40. Per stabilire se un caso debba essere trattato dalla Commissione o da un'autorità nazionale, si dovrà tener conto degli elementi di valutazione enunciati ai punti 23-26, in particolare per quanto riguarda l'ambito territoriale degli effetti dell'intesa o della posizione dominate (punti 27-28).

Diritto della Commissione di respingere la denuncia

41. Secondo la giurisprudenza del Tribunale di primo grado, subordinatamente a determinate condizioni la Commissione ha il diritto di respingere una denuncia che non presenti un interesse comunitario sufficiente a giustificare l'adozione di misure istruttorie (22).

42. Il diritto in tal modo riconosciuto alla Commissione discende dalla competenza concorrente della Commissione, dei giudici degli Stati membri (se del caso) e delle autorità garanti nazionali in ordine all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1 e dell'articolo 86, e della tutela che ne deriva per i denuncianti dinanzi alle autorità giudiziare ed amministrative. Dato questo concorso di competenza, la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado hanno costantemente dichiarato che l'articolo 3 del regolamento n. 17, base giuridica del diritto di presentare una denuncia dinanzi alla Commissione per asserita violazione degli articoli 85 e 86, non attribuisce al soggetto che la presenta il diritto di ottenere dalla Commissione una decisione quanto alla sussistenza dell'asserita infrazione (23).

Condizioni di rigetto della denuncia

43. L'esame della denuncia da parte di un'autorità nazionale presuppone che siano soddisfatte le condizioni specifiche esposte in appresso, desumibili dalla giurisprudenza del Tribunale.

44. Secondo la prima di tali condizioni, per poter valutare nei singoli casi la sussistenza o l'assenza dell'interesse comunitario a proseguire l'esame, la Commissione deve indagare attentamente gli elementi di fatto e di diritto contenuti nella denuncia (24). Per effetto dell'obbligo di motivazione, sancito dall'articolo 190 del trattato, la Commissione è tenuta ad indicare al denunciante le considerazioni di diritto e di fatto in base alle quali essa ha ritenuto che non sussistesse un sufficiente interesse comunitario tale da giustificare l'adozione di misure istruttorie. La Commissione non può quindi limitarsi ad un riferimento astratto all'interesse comunitario (25).

45. Per poter valutare se ha o meno motivo di respingere una denuncia per mancanza di interesse comunitario, la Commissione deve in particolare mettere a confronto la rilevanza dell'asserita infrazione per il funzionamento del mercato comune, la probabilità di poterne accertare l'esistenza e l'ampiezza delle misure istruttorie necessarie al fine di adempiere nel miglior modo possibile al proprio compito di vigilanza in ordine al rispetto degli articoli 85 e 86 (26). In particolare, come statuito dal Tribunale nella causa BEMIM (27), quando le conseguenze delle infrazioni denunciate si esplicano essenzialmente sul solo territorio di uno Stato membro e sono stati aditi i giudici e le autorità amministrative competenti di detto Stato membro sulle controversie tra il denunciante e il soggetto denunciato, la Commissione ha il diritto di respingere la denuncia per mancanza di interesse comunitario sufficiente, a condizione tuttavia che si possano salvaguardare in maniera soddisfacente i diritti del denunciante. Con riguardo al territorio su cui l'accordo produce i suoi effetti, tale ipotesi ricorre quando alle intese partecipano solo imprese di un unico Stato membro e che, pur non riguardando l'importazione o l'esportazione tra Stati membri, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, punto 1 del regolamento n. 17 (28), possono incidere sugli scambi intracomunitari. Per quanto riguarda la salvaguardia dei diritti del denunciante, la Commissione ritiene necessario che questa sia garantita in modo soddisfacente attraverso il procedimento dinanzi all'autorità nazionale interessata. In merito a quest'ultimo punto la Commissione ritiene che l'efficacia dell'intervento dell'autorità nazionale dipenda soprattutto dalla facoltà di quest'ultima di adottare, se lo ritiene necessario, provvedimenti urgenti, ferma restando la possibilità, prevista nel diritto di certi Stati membri, che detti provvedimenti siano disposti con la necessaria efficacia da un'autorità giudiziaria.

Procedura

46. Se ritiene che queste condizioni siano soddisfatte, la Commissione chiederà all'autorità garante dello Stato membro nel cui territorio l'accordo o la pratica contestata esplica essenzialmente i suoi effetti se intende istruire la denuncia e pronunciarsi in merito. In caso affermativo, la Commissione respingerà la denuncia ad essa presentata per mancanza di interesse comunitario sufficiente, raccomandando che venga investita del caso (d'ufficio o su domanda dei denuncianti) l'autorità nazionale garante della concorrenza. La Commissione metterà a disposizione di quest'ultima i documenti pertinenti in suo possesso (29).

47. Quanto all'istruzione della denuncia, occorre precisare che, alla luce della sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nella Causa C-67/91 «banche spagnole» (30), le autorità garanti nazionali non possono utilizzare come mezzi di prova, per l'applicazione delle norme nazionali e comunitarie in materia di concorrenza, le informazioni non pubblicate contenute nelle risposte fornite alle richieste di informazioni rivolte alle imprese ai sensi dell'articolo 11 del regolamento n. 17 né quelle ottenute in seguito agli accertamenti effettuati in virtù dell'articolo 14 di detto regolamento. Ciononostante queste informazioni costituiscono indizi dei quali può eventualmente tenersi conto per motivare l'avvio di un procedimento nazionale (31).

IV. COOPERAZIONE IN MERITO AI CASI DI CUI È STATA INVESTITA PER PRIMA UN'AUTORITÀ NAZIONALE

Introduzione

48. I casi rilevanti in questo contesto sono quelli che rientrano nell'ambito di applicazione del diritto comunitario della concorrenza e vengono esaminati da un'autorità nazionale garante della concorrenza di propria iniziativa, sulla base dell'articolo 85, paragrafo 1 o dell'articolo 86, considerati da soli o in combinazione con la normativa nazionale in materia di concorrenza, oppure unicamente sulla base di quest'ultima. Si tratta pertanto di tutti i casi rientranti in questo ambito che vengono istruiti da un'autorità nazionale prima che siano eventualmente istruiti dalla Commissione, quale che sia la loro origine procedurale (procedimento d'ufficio, notifica, denuncia . . .) della presente comunicazione.

49. Per quanto riguarda i casi da esse esaminati in applicazione del diritto comunitario, è auspicabile che le autorità nazionali informino sistematicamente la Commissione in merito ai procedimenti avviati; la Commissione ne informa quindi le altre autorità nazionali.

50. Siffatta cooperazione risulta particolarmente necessaria per i casi che rivestono un interesse particolare per la Comunità ai sensi dei punti 33-36. Vengono presi in considerazione in primo luogo tutti i casi che presentano un problema giuridico nuovo, così da evitare decisioni, basate sul diritto nazionale o su quello comunitario, che siano incompatibili con quest'ultimo; tra i casi che hanno grande rilevanza sotto il profilo economico, si tratterà solo di quelli in cui si trova ostacolato in maniera signficativa l'accesso al mercato nazionale da parte di operatori di altri Stati membri, e di taluni casi in cui un'impresa pubblica o assimilata (ai sensi dell'articolo 90, paragrafi 1 e 2 del trattato) è sospettata di pratiche anticoncorrenziali. Ciascuna autorità nazionale valuta, all'occorrenza dopo aver consultato la Commissione, se un determinato caso rientri in una di queste categorie.

51. Il procedimento è svolto dalle autorità nazionali secondo le procedure del diritto nazionale, indipendentemente dal fatto che agiscono ai fini dell'applicazione del diritto comunitario o ai fini dell'applicazione del diritto nazionale della concorrenza (32).

52. La Commissione ritiene inoltre che, al pari dei giudici nazionali aditi per casi di concorrenza basati sull'applicazione degli articoli 85 e 86, le autorità garanti nazionali che applicano detti articoli abbiano la possibilità, nei limiti delle norme nazionali procedurali e fatto salvo l'articolo 214 del trattato, di informarsi presso la Commissione sullo stato del procedimento da essa eventualmente avviato e sulla probabilità che essa si pronunci, in applicazione del regolamento n. 17, in merito ai casi trattati dalle autorità nazionali suddette di loro iniziativa. Le autorità garanti nazionali possono, nelle medesime condizioni, contattare la Commissione qualora l'applicazione concreta dell'articolo 85, paragrafo 1, e dell'articolo 86 sollevi particolari difficoltà al fine di ottenere i dati economici e giuridici che tale istituzione è in grado di fornire loro (33).

53. La Commissione è convinta che una stretta collaborazione con le autorità sia atta a prevenire l'adozione di decisioni contraddittorie. Tuttavia, qualora «nel corso di un procedimento nazionale si profilasse la possibilità che la decisione con cui la Commissione concluderà la procedura in corso relativa allo stesso caso possa contrastare con gli effetti del provvedimento delle autorità nazionali, spetterà a queste ultime prendere opportuni provvedimenti» onde garantire la piena efficacia degli atti adottati in esecuzione del diritto comunitario della concorrenza. A giudizio della Commissione queste misure dovrebbero di norma consistere nella sospensione del procedimento da parte delle autorità nazionali in attesa dell'esito del procedimento pendente dinanzi la Commissione. Quando l'autorità nazionale applica il proprio diritto nazionale, tale sospensione verrebbe motivata dai principi del primato del diritto comunitario e di certezza del diritto; quando viene applicato il diritto comunitario, dal solo principio di certezza del diritto. La Commissione si propone di trattare in via prioritaria i casi oggetto di procedimenti nazionali in tal modo sospesi. Si può tuttavia prospettare una seconda possibilità, consistente in una consultazione della Commissione che preceda l'adozione della decisione nazionale. Tale consultazione consisterebbe - nel rispetto della succitata sentenza emessa nella causa «banche spagnole» (34), nello scambio di documenti preparatori delle decisioni prospettate, di modo che le autorità degli Stati membri abbiano la possibilità di tener conto della posizione della Commissione nella decisione che sono chiamate a prendere, senza doverla rinviare fino al momento in cui sia stata adottata la decisione della Commissione.

Procedura

Denunce

54. Poiché i denuncianti non possono obbligare la Commissione ad adottare una decisione quanto alla sussistenza dell'infrazione da essi asserita e la Commissione può respingere una denuncia per mancanza di un sufficiente interesse comunitario, nulla impedisce alle autorità garanti nazionali di esaminare le denunce preventivamente presentate dinanzi ad essa in merito a casi rientranti nell'ambito del diritto comunitario della concorrenza.

Notificazioni

55. Particolare considerazione meritano le notificazioni alla Commissione delle intese in corso di esame da parte di un'autorità nazionale, che vengono effettuate a scopi dilatori, sebbene costituiscano una percentuale molto ridotta del numero totale delle notificazioni inviate alla Commissione. Per notificazione dilatoria si intende il caso in cui un'impresa, confrontata con il rischio che l'intesa venga vietata nell'ambito di un procedimento avviato da un'autorità nazionale in applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1, o del diritto nazionale, notifichi l'accordo contestato alla Commissione chiedendo un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato. Siffatta notificazione ha lo scopo di indurre la Commissione ad avviare un procedimento in applicazione degli articoli 2, 3 o 6 del regolamento n. 17 e, pertanto, di sottrarre alle autorità degli Stati membri, in virtù dell'articolo 9, paragrafo 3 dello stesso regolamento, la competenza ad applicare le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1. La notificazione è qualificata come dilatoria dalla Commissione solo dopo che questa abbia preso contatto con l'autorità nazionale interessata e verificato che essa condivide tale valutazione. La Commissione invita inoltre le autorità nazionali a segnalarle spontaneamente le notificazioni ad esse effettuate che, secondo le stesse autorità, abbiano natura dilatoria.

56. A tale ipotesi va assimilata quella in cui l'accordo sia notificato alla Commissione allo scopo di impedire l'imminente apertura di un procedimento nazionale di divieto (35).

57. La Commissione non nega certo che l'autore della domanda di esenzione abbia il diritto di ottenere da parte sua una decisione sul merito della domanda (cfr. punto 38). Tuttavia si ritiene legittimata a non esaminare la notifica in via prioritaria ove ritenga che abbia essenzialmente lo scopo di bloccare il procedimento nazionale.

58. L'autorità nazionale che istruisce il caso e che di conseguenza ha avviato il relativo procedimento è di norma tenuta a chiedere il parere provvisorio della Commissione sulla probabilità che essa accordi un'esenzione all'accordo notificato. Tale richiesta sarà superflua quando, «alla luce dei criteri elaborati in materia dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado nonché dalla prassi regolamentare e decisionale della Commissione» l'autorità nazionale «avrà acquisito la certezza che l'intesa controversa non può essere oggetto di un'esenzione individuale» (36).

59. La Commissione esprimerà quindi un parere provvisorio sulla probabilità di un'esenzione, in esito ad un esame preliminare delle condizioni di diritto e di fatto dell'accordo, entro i termini più brevi possibili a decorrere dalla notifica completa dell'accordo. Qualora l'esame della notifica riveli da un lato che l'accordo di cui trattasi non può verosimilmente beneficiare di un'esenzione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3 e, dall'altro, che gli effetti dell'accordo si esplicano essenzialmente in uno Stato membro, il parere indicherà che il trattamento della notifica da parte della Commissione non è prioritario.

60. La Commissione informerà per iscritto di tale parere l'autorità nazionale che istruisce lo stesso caso nonché le parti notificanti. In tale lettera la Commissione indicherà che sarà quanto mai improbabile che essa adotti una decisione sull'accordo notificatole prima che l'autorità nazionale adita abbia adottato una decisione definitiva al riguardo.

61. Nella sua risposta, l'autorità nazionale, dopo aver preso atto del parere della Commissione, dovrebbe impegnarsi a contattarla ufficialmente senza indugio qualora l'istruzione del caso la induca ad una conclusione diversa dal parere provvisorio espresso dalla Commissione. Tale ipotesi si verifica se, in seguito all'istruzione, l'autorità nazionale conclude che l'accordo non dovrebbe essere vietato né alla luce dell'articolo 85, paragrafo 1 né, in subordine, alla luce del diritto nazionale applicabile. La stessa autorità dovrebbe impegnarsi infine a trasmettere alla Commissione copia della sua decisione finale sul caso. Le autorità garanti della concorrenza degli altri Stati membri riceveranno copia di tale corrispondenza a titolo informativo.

62. La Commissione si asterrà dall'avviare un procedimento nei confronti del medesimo caso prima della chiusura del procedimento in corso dinanzi l'autorità nazionale, ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento n. 17, e dal sottrarre quindi il caso a detta autorità, salvo in ipotesi del tutto eccezionali, ossia quando l'autorità nazionale giungesse a ritenere, contro ogni attesa, che non si configuri alcuna violazione dell'articolo 85 o dell'articolo 86 o delle disposizioni del diritto nazionale in materia di concorrenza, oppure quando il procedimento nazionale si prolunghi indebitamente nel tempo.

63. Prima di avviare il procedimento la Commissione consulterà l'autorità nazionale in modo da conoscere le ragioni di fatto e di diritto che motivano la decisione favorevole progettata da tale autorità o le cause del ritardo procedurale.

V. OSSERVAZIONI CONCLUSIVE

64. La presente comunicazione non pregiudica l'interpretazione del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia.

65. Nell'interesse dell'efficacia e dell'uniformità d'applicazione del diritto comunitario su tutto il territorio dell'Unione, nonché della semplicità e della certezza del diritto per le imprese, la Commissione invita gli Stati membri che ne fossero ancora sprovvisti a dotarsi di una legislazione che consenta alle loro autorità garanti della concorrenza di dare esecuzione efficace all'articolo 85, paragrafo 1 e all'articolo 86.

66. Nell'applicare la presente comunicazione, la Commissione e le competenti autorità degli Stati membri, nonché i loro dipendenti di ruolo e non di ruolo, sono tenuti a rispettare il segreto d'ufficio a norma dell'articolo 20 del regolamento n. 17.

67. La presente comunicazione non si applica alle regole di concorrenza per il settore dei trasporti, viste le notevoli peculiarità della procedura d'esame dei casi in questo settore (37).

68. L'applicazione concreta della presente comunicazione, particolarmente sotto il profilo delle misure ritenute auspicabili per facilitarne l'attuazione, sarà oggetto di un esame annuale svolto in comune dalle autorità degli Stati membri e dalla Commissione.

69. La presente comunicazione verrà riesaminata entro la fine del quarto anno successivo alla sua adozione.

(1) Causa T-24/90, Automec/Commissione (cosiddetta Automec II), punto 85 della motivazione, Racc. 1992, pag. II/2223.

(2) Causa 127/73, BRT/SABAM, punto 16, Racc. 1974, pag. 51.

(3) Causa 63/75, Fonderies de Roubaix, Racc. pag. 111.

(4) Comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione nell'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CE, GU C 39 del 13. 2. 1993, pag. 6.

(5) Cfr. nota 1, punto 85 della motivazione.

(6) Regolamento n. 17 del Consiglio del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CE, GU 13 del 21. 2. 1962, pag. 204/62.

(7) Allo stato attuale del diritto, da parte del Tribunale di primo grado e, previa impugnazione da parte della Corte di giustizia.

(8) Attestazione negativa.

(9) Eliminazione delle infrazioni - decisioni di divieto.

(10) Dichiarazioni ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3.

(11) Causa 14/68, Wilhelm/Bundeskartellamt, punto 4 della motivazione, Racc. 1969, pag. 1.

(12) Cfr. nota 11, punto 6 della motivazione, e causa 66/86 Ahmed Saeed Flugreisen ea, punto 48 della motivazione, Racc. 1989, pag. 803.

(13) Causa C-165/91, Van Munster/Rijksdienst, punto 32 della motivazione, Racc. 1994, pag. I-4661.

(14) Causa 99/79, Lancôme/Etos, Racc. 1981, pag. 2511, punto 11 della motivazione, citata nella comunicazione relativa alla cooperazione tra i giudici nazionali e la Commissione sull'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CE.

(15) Quarta relazione sulla politica di concorrenza, 1974, punto 45.

(16) Racc. 1995, pag. I-3477; cfr. anche le conclusioni dell'avvocato generale Tesauro nella stessa causa, punto 51.

(17) Cause riunite 253/78 e 1-3/79, procuratore della Repubblica/Giry e Guerlain, Racc. 1980, pag. 2327, punto 18 della motivazione.

(18) È possibile che un accordo, «anche se non riguarda l'importazione o l'esportazione fra Stati membri» ai sensi dell'articolo 4 del regolamento n. 17, «possa pregiudicare il commercio fra Stati membri» ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1 del trattato, causa 43/69, Bilger/Jehle, punto 5 della motivazione, Racc. 1970, pag. 136.

(19) Cfr. nota 1, punto 75 della motivazione.

(20) Causa T-23/90, Peugeot/Commissione, punto 47 della motivazione, Racc. 1991, pag. II-653.

(21) Cfr. nota 1, punto 75 della motivazione.

(22) Cfr. nota 1, punto 85 della motivazione, richiamata nelle sentenze emanate nella causa T-114/92, BEMIM/Commissione, punto 80 della motivazione, Racc. 1995, pag. II-178, e nella causa T-77/95, SFEI e as./Commissione, punti 29 e 55 della motivazione, Racc. 1997, pag. II-1.

(23) Causa 125/78, GEMA/Commissione, Raccolta 1979, pag. 3173, punto 17 della motivazione, Racc. causa T-16/91 Rendo e.a./Commissione, Racc. 1992, pag. II-2417, punto 98 della motivazione.

(24) Cfr. nota 1, punto 82 della motivazione.

(25) Cfr. nota 1, punto 85 della motivazione.

(26) Cfr. nota 1, punto 86 della motivazione, e nota 22, causa BEMIM/Commissione, punto 80 della motivazione.

(27) Cfr. nota 22, punto 86 della motivazione.

(28) Cfr. nota 18.

(29) Ciononostante, l'istituzione che riceva informazioni comunicate con richiesta dell'anonimato è tenuta a rispettare tale condizione in forza dell'articolo 214 del trattato (causa 145/83, Adams/Commissione, punto 34 della motivazione, Racc. 1985, pag. 3539). La Commissione non rivelerà quindi alle autorità nazionali l'identità degli informatori che desiderano rimanere anonimi, a meno che questi ultimi, su richiesta della Commissione, rinuncino all'anonimato nei confronti dell'autorità nazionale che potrebbe istruire la loro denuncia.

(30) Causa C-67/91, Asociación Española de Banca Privada e.a., dispositivo, Racc. 1992, pag. I-4785.

(31) Cfr. nota 30, punti 39 e 43 della motivazione.

(32) Cfr. nota 30, punto 32 della motivazione.

(33) Causa C-234/89, Delimitis, punto 53 della motivazione, Racc. 1991, pag. I-935.

(34) Cfr. nota 11, punti 8, 9 e 5 della motivazione.

(35) Per quanto riguarda le intese non soggette a notifica ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, punto 1 del regolamento n. 17, i punti 56 e 57 della presente comunicazione si applicano altresì per la richiesta espressa di esenzione.

(36) Comunicazione relativa alla cooperazione tra la Commissione e i giudici nazionali, punti 29 e 30.

(37) Regolamento n. 141 del Consiglio, del 26 novembre 1962, relativo alla non applicazione del regolamento n. 17 del Consiglio al settore dei trasporti (GU 124 del 28. 11. 1962, pag. 2751), modificato dei regolamenti n. 165/65/CEE (GU 210 del'11. 12. 1965, pag. 314) e n. 1002/67/CEE (GU 306 del 16. 12. 1967, pag. 1); regolamento (CEE) n. 1017/68 del Consiglio, del 19 luglio 1968, relativo all'applicazione di regole di concorrenza ai settori dei trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili (GU L 175 del 23. 7. 1968, pag. 1); regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio, del 22 dicembre 1986, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi (GU L 378 del 31. 12. 1986 pag. 4); regolamento (CEE) n. 3975/87 del Consiglio, del 14 dicembre 1987, relativo alle modalità di applicazione delle regole di concorrenza alle imprese di trasporti aerei (GU L 374 del 31. 12. 1987, pag. 1); regolamento (CE) n. 870/95 della Commissione, del 20 aprile 1995, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato a talune categorie di accordi, di decisioni e di pratiche concordate tra compagnie di trasporto marittimo di linea (consorzi), in forza del regolamento (CEE) n. 479/92 del Consiglio (GU L 89 del 21. 4. 1995 pag. 7).